Mô hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục tại TP HCM và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
KHOA QUẢN TRỊ
-------

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

MƠ HÌNH HỢP TÁC CƠNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ GIÁO DỤC TẠI
TP.HCM VÀ KIẾN NGHỊ HỒN THIỆN PHÁP LUẬT

SINH VIÊN THỰC HIỆN: HỒ HỒNG ĐÀO
Khóa: 40
MSSV: 1551101030044
GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: PHAN THỊ THÀNH DƯƠNG

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi, được
thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Phan Thị Thành Dương, đảm bảo tính
trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu tham khảo. Tơi xin
chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam đoan này.
TÁC GIẢ KHÓA LUẬN

HỒ HỒNG ĐÀO


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT

CHỮ
VIẾT
TẮT

Nguyên văn tiếng Anh

BOT

Build – Operate – Transfer

Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao

BLT

Build – Lease – Transfer

Xây dựng – Cho thuê – Chuyển giao

Build – Transfer

Xây dựng – Chuyển giao

Build – Transfer – Lease

Xây dựng – Chuyển giao – Cho thuê

BT
BTL

(Nếu có)

Dự thảo
Luật

Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức
đối tác công tư

PPP
IRR

Dịch nghĩa tiếng Việt

Internal Rate of Return

Tỷ lệ hoàn vốn nội bộ

Organization for Economic
Cooperation and
Development

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế

PPP

Public – Private Partnership

Hợp tác công tư

SPV

Special – Purpose Vehicle

Cơng ty phục vụ mục đích đặc biệt

OECD

THCS

Trung học cơ sở

THPT

Trung học phổ thơng
Thành phố Hồ Chí Minh

TP.HCM

Ủy ban nhân dân

UBND
VGF

Viability Gap Funding

Quỹ bù đắp tài chính


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MƠ HÌNH HỢP TÁC CƠNG TƯ TRONG

ĐẦU TƯ GIÁO DỤC ................................................................................................5
1.1 Khái qt về mơ hình hợp tác cơng tư và mơ hình hợp tác cơng tư trong
giáo dục ...................................................................................................................5
1.1.1 Lịch sử hình thành .......................................................................................5
1.1.2 Khái niệm mơ hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục .........................7
1.1.3 Các hình thức hợp tác cơng tư ...................................................................10
1.1.4 Đặc điểm của mơ hình hợp tác cơng tư .....................................................12
1.2 Khía cạnh pháp lý của mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục ..16
1.2.1 Bản chất và đặc điểm của mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục
............................................................................................................................16
1.2.2 Ý nghĩa của mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục ....................18
1.2.3 Nội dung pháp luật về mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục ....20
CHƯƠNG II. THỰC TIỄN ÁP DỤNG VÀ KIẾN NGHỊ HỒN THIỆN MƠ
HÌNH HỢP TÁC CƠNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ GIÁO DỤC TẠI THÀNH
PHỐ HỒ CHÍ MINH ..............................................................................................30
2.1 Thực tiễn áp dụng mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục tại
Thành phố Hồ Chí Minh .....................................................................................30
2.1.1 Kết quả huy động nguồn lực .....................................................................30
2.1.2 Kết quả tổng thể thực hiện các dự án ........................................................32
2.1.3 Kết quả sử dụng nguồn lực của Nhà nước ................................................35
2.2 Hạn chế của mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục....................36
2.2.1 Hạn chế của pháp luật về mơ hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
............................................................................................................................36
2.2.2 Hạn chế khi áp dụng mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục tại
Thành phố Hồ Chí Minh ....................................................................................39
2.3 Kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về mơ hình hợp tác cơng tư
...............................................................................................................................43
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................52

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) là một trong những trung tâm kinh tế quan trọng
nhất của vùng kinh tế trọng điểm phía Nam nói riêng và của Việt Nam nói chung.
Tuy nhiên, TP.HCM phải đối mặt với những thách thức trong việc đảm bảo phát triển
hạ tầng dịch vụ để đáp ứng mục tiêu tăng trưởng và phát triển bền vững. Đó là những
cơng trình lớn hao tốn nhiều nhân lực, vật lực mà chỉ dựa vào nguồn lực cơng thì
khơng đủ đáp ứng. Nhận thức được điều đó, TP.HCM đã tiếp cận mơ hình hợp tác
cơng tư (PPP) kết hợp nguồn lực giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để cung cấp sản phẩm, dịch vụ công. Có thể thấy, mơ hình PPP đang trở nên phổ
biến hơn, giảm được phần nào áp lực cho nhà nước, đem lại lợi ích cho cả nhà nước,
nhà đầu tư và người dân.
Tại TP.HCM, số lượng dự án đầu tư theo mơ hình PPP đã hồn thành và đang được
triển khai ngày một tăng qua từng giai đoạn, chủ yếu tập trung nhiều ở các lĩnh vực
giao thông vận tải, cơng trình xây dựng,… Những lĩnh vực thuộc dịch vụ công như y
tế, giáo dục,… chỉ mới được tiếp cận dưới dạng dự án PPP trong những năm gần đây.
Theo “Định hướng Phát triển của TP.HCM giai đoạn 2017 – 2020”, TP.HCM xác
định lĩnh vực giáo dục và đào tạo là một trong những lĩnh vực quan trọng phải tập
trung phát triển. Tuy nhiên, những dự án giáo dục theo mơ hình PPP tại địa bàn
TP.HCM vẫn có số lượng ít so với các lĩnh vực khác, cụ thể có 0 dự án đã triển khai,
04 dự án đang triển khai và 25 dự án đang kêu gọi đầu tư1. Dù vậy, đây là một tín
hiệu khả quan chứng tỏ TP.HCM đang từng bước tập trung phát triển các dự án PPP
trong giáo dục. Trên thực tế, đặc thù riêng của lĩnh vực giáo dục, sự non trẻ trong
việc áp dụng mơ hình PPP cùng với khung pháp lý chưa được hồn thiện đã và đang
khiến TP.HCM gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện dự án PPP
trong giáo dục. Yêu cầu đặt ra hiện nay là cần nhanh chóng xây dựng, hồn thiện quy
định pháp luật về mơ hình PPP, đặc biệt là trong lĩnh vực giáo dục, tạo ra một hành
lang pháp lý vững chắc, hạn chế được rủi ro cho cả nhà nước và nhà đầu tư thực hiện
dự án, thu hút thêm sự quan tâm của nhà đầu tư vào các dự án PPP trong giáo dục.
Thơng qua phân tích, đánh giá tình hình thực tiễn thực hiện, kết hợp với kinh nghiệm

từ việc thực hiện các dự án đầu tư theo phương thức PPP trong các lĩnh vực trước đó
và nghiên cứu mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục ở một số quốc gia trên thế giới, tác
giả mong muốn đưa ra một số kiến nghị góp phần hồn thiện pháp luật về mơ hình

Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh, “Danh mục dự án đầu tư”, truy cập ngày 02/01/2020.
1

1


PPP. Do đó, tác giả quyết định nghiên cứu đề tài “Mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu
tư giáo dục tại TP.HCM và kiến nghị hoàn thiện pháp luật”.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Từ trước và sau khi có khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP, đã có nhiều cơng
trình nghiên cứu, bài viết học thuật khai thác nhiều khía cạnh liên quan đến mơ hình
PPP. Một số cơng trình, bài viết mà tác giả đã tiếp cận được tiêu biểu như sau:
- Mai Thị Thu, Nguyễn Văn Phúc, Đặng Ngọc Trâm, Nguyễn Đoan Trang (2014).
Phương thức đối tác công - tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại
Việt Nam, Nxb. Tri thức. Cơng trình này đã xác định được bản chất, đặc điểm của mơ
hình PPP, ngồi ra cịn nghiên cứu thực tiễn ứng dụng mơ hình PPP ở một số quốc
gia và rút ra bài học cho Việt Nam. Bên cạnh đó, nhóm tác giả cịn đưa ra những đánh
giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng mơ hình PPP ở Việt Nam và đưa ra
khuyến nghị. Đây là một cơng trình khá hồn thiện về mơ hình PPP tính đến thời
điểm hiện tại. Tuy nhiên với mục đích nghiên cứu và nội dung nghiên cứu trên, cơng
trình này khơng đi sâu vào mơ hình PPP ở một lĩnh vực nào cụ thể và do đó có giá trị
tham khảo về mặt khái luận tổng quát cũng như cách tiếp cận kinh nghiệm nước ngồi
về mơ hình PPP;
- Ngơ Thị Thu Hằng (2015), Mơ hình hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam, Luận văn
thạc sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. Cơng trình tập trung nghiên
cứu lý luận, thực trạng pháp luật và kinh nghiệm từ một số quốc gia trên thế giới, từ

đó đưa ra kiến nghị hồn thiện khung pháp lý. Tuy nhiên, cơng trình được thực hiện
vào thời điểm mơ hình PPP cịn khá mới mẻ đối với Việt Nam, khung pháp lý về mơ
hình PPP cịn sơ sài, chưa toàn diện, phạm vi nghiên cứu rộng nên có giá trị tham
khảo nhất định về mặt lý luận và quan điểm;
- Võ Trí Hảo (2014), “Hợp tác cơng tư: bản chất và các rủi ro pháp lý”, Nhà nước và
Pháp luật, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Số 12 (320), tr.15-24. Bài viết
đi sâu vào phân tích các hình thức của mơ hình PPP, rủi ro có thể gặp phải và một số
khuyến nghị. Tuy nhiên, cũng như cơng trình trên, bài viết ra đời trước khi có một
khn khổ pháp lý về mơ hình PPP tại Việt Nam, do đó chỉ mang tính tham khảo,
chưa phù hợp với tình hình hiện nay;
- Đinh Trọng Thắng, Trần Tiến Dũng (2018), “Mơ hình hợp tác cơng - tư và thực tiễn
áp dụng tại Việt Nam”, Tài chính, Bộ Tài chính, 6/2018, Số 682, tr. 9-12. Bài viết
phân tích, đánh giá mơ hình PPP và tình hình thực tiễn áp dụng tại Việt Nam để từ
đó đưa ra giải pháp giúp Việt Nam giải quyết khó khăn, thu hút thêm đầu tư trong
thời gian tới. Bài viết đề cập đến mơ hình PPP với phạm vi rộng nên chưa thực sự
phù hợp để áp dụng đối với tình hình TP.HCM.
2


Bên cạnh những cơng trình nghiên cứu khoa học, bài viết học thuật trên, tác giả cũng
được tiếp cận nhiều cơng trình, bài viết khác. Đa số đều có nội dung hướng đến phân
tích thực tiễn áp dụng mơ hình PPP ở Việt Nam và kinh nghiệm từ một số quốc gia
trên thế giới. Một số đề tài có hướng đến phân tích mơ hình PPP ở TP.HCM nhưng
chỉ quan tâm đến mơ hình PPP trong đầu tư các lĩnh vực như giao thông vận tải, hàng
không, y tế,… mà chưa có đề tài quan tâm đến đầu tư theo mơ hình PPP trong lĩnh
vực giáo dục. Ngun nhân là vì đây là lĩnh vực cịn khá mới, vẫn chưa có khung
pháp lý riêng, các dự án PPP đầu tư vào lĩnh vực giáo dục hiện nay đều hoạt động
theo khuôn khổ các quy định pháp luật chung cho mô hình PPP. Với những khó khăn
trên, khóa luận tập trung nghiên cứu sâu các vấn đề xoay quanh mơ hình PPP trong
đầu tư giáo dục để có thể tháo gỡ những hạn chế đang tồn tại về quy định pháp luật

và thực tiễn áp dụng.
3. Mục đích nghiên cứu đề tài
Thực hiện đề tài này, tác giả hướng đến các mục đích sau:
Thứ nhất, nhận định đúng bản chất của mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục, từ
đó làm rõ sự khác biệt giữa đầu tư theo mơ hình PPP vào giáo dục so với những dự
án đầu tư theo mơ hình PPP vào các lĩnh vực khác;
Thứ hai, làm rõ vai trò, khẳng định sự quan trọng của hoạt động đầu tư theo
mơ hình PPP vào giáo dục để các dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục có thể nhận được
sự quan tâm đúng mực của nhà nước và nhà đầu tư trên địa bàn TP.HCM và cả nước;
Thứ ba, đưa ra phân tích, bình luận về mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục dưới
góc độ pháp luật hiện hành và thực tiễn, có liên hệ đến xu hướng quy định pháp luật
trong tương lai;
Thứ tư, đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật dựa trên những
tồn tại trong quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục. Với đối tượng
nghiên cứu như vậy, phạm vi nghiên cứu của đề tài là khung pháp lý của mô hình
PPP và các quy định pháp luật áp dụng vào những dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục,
cùng với đó là nghiên cứu các dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục trên thực tiễn. Do
sự chưa hoàn thiện của pháp luật về mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục và sự non trẻ
của các dự án PPP thuộc lĩnh vực giáo dục trên thực tế ở Việt Nam, tác giả thực hiện
việc nghiên cứu bao quát toàn bộ thời gian từ khi mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo
dục xuất hiện đến hiện tại. Tuy nhiên, để thuận tiện trong việc thu thập thông tin và
đưa ra đánh giá một cách chuẩn xác, tác giả chỉ nghiên cứu các dự án đầu tư theo mơ
hình PPP trong lĩnh vực giáo dục trên địa bàn TP.HCM.
3


5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa

Mác – Lê-nin. Bên cạnh đó, tác giả đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa
học thông thường để nghiên cứu, cụ thể:
- Phương pháp lịch sử: Sử dụng phương pháp này giúp tác giả hiểu được sự ra đời
của mơ hình PPP và mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục và ý nghĩa của việc thực
hiện đầu tư theo phương thức PPP vào lĩnh vực giáo dục. Qua đó, tác giả có thể đưa
ra những đánh giá khách quan, khoa học về mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tác giả sử dụng phương pháp này để phân tích,
khai thác các khía cạnh khác nhau của vấn đề để từ đó đưa ra những nhận xét, đánh
giá khách quan và chính xác về bản chất và đặc điểm của mơ hình PPP trong lĩnh vực
giáo dục. Phương pháp này giúp tác giả có cái nhìn tổng qt, tồn diện hơn về đầu
tư theo phương thức PPP trong lĩnh vực giáo dục, làm căn cứ để xây dựng kiến nghị
phù hợp.
- Phương pháp mơ hình hóa: Phương pháp này được tác giả thực hiện để đưa ra thông
tin dưới dạng hệ thống mơ hình mà vẫn đảm bảo chính xác với nội dung gốc, giúp
việc nhìn nhận, tiếp thu thơng tin trở nên đơn giản hơn.
Ngoài các phương pháp nghiên cứu khoa học thơng thường như trên, tác giả cịn sử
dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý như:
- Phương pháp nghiên cứu tình huống: Tác giả sử dụng phương pháp này để nghiên
cứu các dự án PPP điển hình trên thế giới. Trước tình trạng thiếu thốn kinh nghiệm
về mơ hình PPP, đặc biệt là mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục thì việc nghiên cứu
kinh nghiệm của các quốc gia khác là vô cùng quan trọng. Từ nghiên cứu này, tác giả
có thể tiếp thu chọn lọc, chuyển hóa thành những thơng tin hữu ích, để từ đó đưa ra
kiến nghị phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục của Việt Nam.
Phương pháp so sánh pháp luật: Phương pháp này được tác giả lồng ghép sử dụng
xuyên suốt đề tài với mục đích nghiên cứu, so sánh các chế định về mơ hình PPP nói
chung và mơ hình PPP trong giáo dục nói riêng ở các quốc gia trên thế giới, hiểu
được điểm giống và khác nhau trong lịch sử ra đời và việc ghi nhận các quy định
pháp luật. Trên cơ sở đó, tác giả điều chỉnh và đưa ra kiến nghị phù hợp.
6. Bố cục tổng quát của khóa luận
Khóa luận bao gồm Phần mở đầu, Kết luận và 02 chương, cụ thể như sau:

Chương I: Cơ sở lý luận về mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục
Chương II: Thực tiễn áp dụng và kiến nghị hồn thiện mơ hình hợp tác cơng
tư trong đầu tư giáo dục tại Thành phố Hồ Chí Minh

4


CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MƠ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG
ĐẦU TƯ GIÁO DỤC
1.1 Khái quát về mơ hình hợp tác cơng tư và mơ hình hợp tác cơng tư trong
giáo dục
1.1.1 Lịch sử hình thành
Theo quan niệm truyền thống, việc xây dựng cơ sở vật chất hạ tầng là một
cơng việc mang tính chất cơng, do Chính phủ mỗi quốc gia chịu trách nhiệm thực
hiện tồn bộ. Theo thời gian, dân số gia tăng, kinh tế phát triển, nhu cầu sử dụng các
cơng trình cơng cộng ngày càng nhiều dẫn tới tình trạng quốc gia khơng đủ nguồn
lực đáp ứng xã hội. Từ đó đặt ra yêu cầu cho các quốc gia trong việc tìm ra giải pháp
giảm thiểu áp lực lên nhà nước mà vẫn thỏa mãn được nhu cầu của xã hội.
Trong quá khứ, mặc dù vẫn chưa đưa ra một định nghĩa chính thức cho mơ
hình hợp tác cơng tư (PPP), nhưng Chính phủ các quốc gia đã nhiều lần thực hiện
những dự án cơng trình cơng cộng có kết hợp nguồn lực công với tư nhân. Quan hệ
đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân lần đầu tiên xuất hiện vào 2000 năm
trước ở thời kỳ Đế chế La Mã. Trong thời gian đó, các thỏa thuận giống với PPP đã
được thực hiện giữa bên tư nhân và Đế chế La Mã để xây dựng và quản lý mạng lưới
bưu điện trong thời gian 05 năm. Vào thế kỷ XVI và XVII, các quốc gia ở châu Âu
đã thực hiện xây dựng kênh đào, lát đường, thu gom rác thải và các dịch vụ công cộng
khác thông qua quan hệ đối tác với khu vực tư nhân. Sau đó, vào thế kỷ XIX, cuộc
cách mạng công nghiệp đã tạo ra sự đơ thị hóa nhanh chóng địi hỏi phải mở rộng
ngay lập tức hệ thống giao thông công cộng, năng lượng và nước thải, phần lớn được
tạo điều kiện thực hiện bởi khu vực tư nhân thông qua các thỏa thuận nhượng bộ2.

Vào đầu những năm 1800, Ai Cập đã sử dụng thỏa thuận nhượng bộ để có thể thực
hiện được các dự án cơng trình cơng cộng như đường sắt và đập với chi phí tối thiểu,
trái lại, các công ty tư nhân sẽ kiếm được phần lớn lợi nhuận.3 Bên cạnh Ai Cập, Hoa
Kỳ cũng đã thực hiện PPP thông qua việc kết hợp tài trợ của nhà nước và tư nhân để
đầu tư xây dựng phần lớn cơ sở hạ tầng ban đầu. Các cơng trình tiêu biểu là tuyến tàu
hơi nước giữa New York và New Jersey vào năm 1808, tuyến đường sắt đầu tiên của
quốc gia ở New Jersey năm 1815, nhiều tuyến đường sắt, lưới điện hiện đại ở New
York. Mơ hình PPP chỉ trở nên phổ biến hơn trong những thập niên 1970 và 1980,
khi mà áp lực về nợ công và vốn tăng nhanh địi hỏi Chính phủ các quốc gia phải tìm

2

Nathan Associates. (2017), Public-Private Partnerships: A Basic Introduction for Non-Specialists: Topic
Guide, United Kingdom: EPS Peaks, p.11.
3
Karabell, Zachary (2003), Parting the desert: the creation of the Suez Canal, New York: Alfred A. Knopf,
p.34.

5


kiếm giải pháp giải quyết. Đến cuối thế kỷ XX đầu thế kỷ XXI, xu hướng áp dụng
PPP trở nên rõ ràng hơn với hình thức đa dạng hơn.4
Mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục được tiếp cận như một phương thức để
đảm bảo hiệu quả hơn cho hoạt động đầu tư giáo dục. Các quốc gia nhận thấy, nếu
Chính phủ đơn độc thực hiện cung cấp dịch vụ giáo dục thì để đưa ra được những dự
án chất lượng đòi hỏi phải đầu tư nhiều hơn về tài chính và thời gian. Do đó, thực
hiện các dự án PPP trong giáo dục trở thành giải pháp của nhiều quốc gia. Ở Canada,
từ những năm 1990, đã có hơn 220 dự án PPP được thực hiện5. Đến năm 1997, một
trong những địa phương lớn ở Canada - Nova Scotia đã thực hiện các chương trình

theo hình thức PPP để tạo điều kiện cho việc xây dựng trường học mới, theo đó, 41
trường mới đã được hồn thành hoặc phê duyệt để xây dựng theo hình thức PPP và
12 trường khác đã được đề xuất phê duyệt vào cuối năm 19986. Khác với Canada,
PPP xuất hiện ở Anh vào năm 1992 nhưng đến những năm cuối của thập niên 1990,
PPP mới phát triển phổ biến và được triển khai trên tồn bộ những mảng của chi tiêu
cơng bao gồm chăm sóc sức khỏe, giáo dục và qn đội7.
Mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục được thực hiện rộng rãi ở các nước phát
triển nhưng bị hạn chế ở các nước đang phát triển. Trên thực tế, rất ít quốc gia phát
triển thực hiện dự án PPP cho các lĩnh vực dịch vụ, trong khi các nước đang phát triển
thì vẫn chưa có kinh nghiệm nhiều dẫn đến ứng dụng mơ hình PPP gặp phải nhiều
khó khăn. Một số Chính phủ của các quốc gia đang phát triển đã cho phép khu vực
tư nhân cung cấp dịch vụ giáo dục, nhưng kết quả khơng q khả quan. Vai trị của
tư nhân trong lĩnh vực như giáo dục đã tạo ra những tác động thường là tiêu cực đến
chất lượng, công bằng và các khía cạnh khác của giáo dục, đe dọa các mục tiêu phát
triển của quốc gia. Điều này đòi hỏi các quốc gia đang phát triển cần nghiên cứu mơ
hình kết hợp giữa khu vực cơng và tư, nhằm giảm thiểu tác động bất lợi của khu vực
tư và nâng cao vai trị của khu vực cơng.
Ở Việt Nam, từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP về quy
chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước và được Bộ
xây dựng ban hành Thông tư 06/BXD-CSXD hướng dẫn thực hiện thì khái niệm mơ
hình PPP mới bước đầu được tiếp cận. Nhưng đến khi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP

Roehrich, Jens K., Lewis, Michael A., George, Gerard (2014), “Are public–private partnerships a healthy
option? A systematic literature review”, Social Science & Medicine, Vol. 113, July 2014, p.110–119.
5
Siemiatycki, M (2015), “Public-private partnerships in Canada: Reflections on twenty years of practice”,
Canadian Public Administration, Vol. 58(3), p.343–362.
6
Alam M.M., Rashed M.A. (2010), “Delivering Countywide Cost-Effective and Better Education Services:
The Models of Public Private Partnership (PPP)”, Technics Technologies Education Management, Vol. 5(4),

p.875-880.
7
Joel Benjamin, Tim Jones (2017), The UK’s PPPs disaster: Lessons on private finance for the rest of the
world, Jubilee Debt Campaign, p.2.
4

6


ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP được ban hành, mơ
hình PPP mới thực sự trở nên phổ biến ở Việt Nam. Trải qua một thời gian thực hiện,
mơ hình PPP tại Việt Nam trở nên đa dạng, được xây dựng, sửa đổi về quy chế để
phù hợp hơn theo tình hình phát triển. Hiện tại, hoạt động của các dự án PPP và những
nội dung liên quan được quy định chi tiết tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính
phủ, được hướng dẫn bởi Thơng tư 09/2018/TT-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu
tư. Hiện nay Việt Nam vẫn chưa có luật riêng điều chỉnh về mơ hình PPP, nhưng Dự
thảo Luật PPP đang được Bộ Kế hoạch và Đầu tư lấy ý kiến các địa phương, chuyên
gia nhằm tạo một khung pháp lý hoàn thiện nhất, có giá trị ứng dụng cao, phù hợp
với tình hình phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam.
Mặc dù ở Việt Nam, các dự án PPP đã xuất hiện từ năm 1997, nhưng riêng đối
với các dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục thì có sự ra đời muộn hơn so với những
lĩnh vực khác và tỷ trọng dự án PPP giáo dục vẫn chiếm phần nhỏ trong tổng các dự
án PPP. Đặc biệt đối với riêng TP.HCM, tính đến 2020 chỉ có 04 dự án PPP giáo dục
đang thực hiện và 25 dự án PPP giáo dục đang kêu gọi đầu tư trên tổng số 130 dự án
đang thực hiện và 238 dự án đang kêu gọi đầu tư. Sự non trẻ trong thực hiện mô hình
PPP giáo dục thể hiện qua số lượng dự án đã, đang và sắp triển khai, những khó khăn
trong quá trình thực hiện, khung pháp lý chưa được hồn thiện và sự chưa nhận thức
đúng về bản chất của mô hình PPP trong đầu tư giáo dục.
1.1.2 Khái niệm mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục
PPP là từ viết tắt của cụm từ tiếng Anh “public-private partnership”, dịch sang

tiếng Việt nghĩa là “hợp tác công tư”. Hiện nay trên thế giới vẫn chưa có một khái
niệm về mơ hình PPP được chấp nhận rộng rãi, bởi lẽ mỗi một quốc gia đều quy định
về mơ hình PPP phù hợp với điều kiện phát triển, nhu cầu xã hội của riêng quốc gia.
Các khái niệm về mô hình PPP được quy định trong luật quốc gia, hoặc được các tổ
chức quốc tế đưa ra.
Hội đồng Hợp tác cơng tư Canada định nghĩa mơ hình PPP là “một liên doanh
hợp tác giữa khu vực công và tư, được xây dựng dựa trên chuyên môn của mỗi bên,
nhằm phát triển hoặc cải thiện các cơ sở và/hoặc dịch vụ cần thiết cho công chúng
thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro, phần thưởng và trách nhiệm.”8
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), mơ hình PPP là “các
thỏa thuận mà theo đó khu vực tư nhân cung cấp tài sản và dịch vụ cơ sở hạ tầng mà

Nguyên văn tiếng Anh: “A Public-Private Partnership is defined as a co-operative venture between the
public and private sectors, built on the expertise of each partner, which develops or improves facilities and/or
services needed by the public through the appropriate allocation of resources, risks, rewards and
responsibilities.”. Link: truy cập ngày 20/3/2020.
8

7


theo truyền thống đã được cung cấp bởi Chính phủ, như bệnh viện, trường học, nhà
tù, đường, cầu, đường hầm, đường sắt, và các nhà máy nước và vệ sinh.”9
PPP Knowledge Lab10 cho rằng mơ hình PPP là “hợp đồng dài hạn giữa một
bên tư nhân và một tổ chức Chính phủ, để cung cấp một tài sản hoặc dịch vụ cơng,
trong đó bên tư nhân chịu trách nhiệm quản lý và chịu rủi ro đáng kể, và tiền công
được tính dựa vào hiệu suất thực hiện.”11
Mặc dù các khái niệm mơ hình PPP khơng thống nhất, nhưng hầu hết các khái
niệm trên thế giới đều có 04 yếu tố: (i) là dự án hợp tác giữa khu vực tư nhân và khu
vực công; (ii) trên cơ sở lâu dài; (iii) Thực hiện việc cung cấp một tài sản công, dịch

vụ cơng; và (iv) có sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm và lợi nhuận giữa các đối tác dự án.
Tại Việt Nam, khái niệm về mơ hình PPP được quy định trong văn bản pháp
luật, theo đó mơ hình PPP là “hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng
dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để
xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý cơng trình hạ tầng, cung cấp dịch
vụ cơng.”12. Tuy nhiên, ở Dự thảo Luật PPP, khái niệm này đã được chỉnh sửa cho
phù hợp hơn với quy định quốc tế cũng như tình hình phát triển hiện tại. Cụ thể Dự
thảo quy định: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership
- sau đây gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện
trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc
ký kết và thực hiện hợp đồng PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia cung
cấp sản phẩm, dịch vụ cơng mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp.”13. Khái niệm
này thể hiện rõ hơn sự kết hợp giữa khu vực công – tư. So với khái niệm trước đó,
PPP trong Dự thảo khơng cịn giới hạn các hoạt động của dự án và thể hiện rõ hơn
trách nhiệm của nhà nước trong việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.
Tài liệu tham khảo đầu tiên đề cập đến PPP trong lĩnh vực giáo dục là một ấn
phẩm chung của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á xuất bản năm
2000, có tên gọi “Chương trình nghị sự chính sách xã hội mới ở châu Á”. Tiếp nối ấn
Nguyên văn tiếng Anh: “Arrangements whereby the private sector provides infrastructure assets and
services that traditionally have been provided by government, such as hospitals, schools, prisons, roads,
bridges, tunnels, railways, and water and sanitation plants.”.
Link: truy cập ngày 20/3/2020.
10
Được xây dựng năm 2015 bởi Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Tái thiết và Phát triển
Châu Âu (EBRD), Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ (IaDB), Ngân hàng Phát triển Hồi giáo (IsDB) và Nhóm
Ngân hàng Thế giới, với sự hỗ trợ từ PPPIAF, PPP Knowledge Lab cung cấp thơng tin hữu ích và đáng tin
cậy về quan hệ đối tác công tư.
11
Nguyên văn tiếng Anh: “The PPP Knowledge Lab defines a PPP as a long-term contract between a private
party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears

significant risk and management responsibility, and remuneration is linked to performance”.
World bank group, “What are Public Private Partnerships?”, truy cập ngày 21/3/2020.
12
Khoản 1 Điều 3 Nghị định 63/2018/NĐ-CP.
13
Khoản 1 Điều 4 Dự thảo Luật PPP tháng 4/2020.
9

8


phẩm này, trong suốt những năm 2000, một số ấn phẩm, bản tóm tắt chính sách và
bộ cơng cụ khác đã ra đời dựa trên các hình thức PPP, đặc biệt là các cơng trình được
nghiên cứu bởi một mạng lưới các chuyên gia, học giả và chuyên gia tư vấn của Tập
đồn Tài chính Quốc tế (IFC) và Tập đoàn Chuyên đề Kinh tế Giáo dục Ngân hàng
Thế giới.14 Trong các ấn phẩm này, mơ hình PPP trong giáo dục về cơ bản được mơ
tả là giải pháp chính sách hiệu quả về chi phí đối với các vấn đề tiếp cận và chất lượng
mà nhiều hệ thống giáo dục hiện đang phải đối mặt, đặc biệt là ở các nước thu nhập
thấp và trung bình. Nhìn chung, mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục được định nghĩa
là một phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác dài hạn giữa Nhà nước
và tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng PPP nhằm thu hút tư nhân
tham gia cung cấp toàn bộ hoặc một phần cơ sở hạ tầng và dịch vụ giáo dục.
Cơ sở hạ tầng của dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục có thể được xây dựng
dưới dạng một cơ sở giáo dục như trường cơng, tịa nhà đại học hoặc ký túc xá. Cơ
sở hạ tầng theo hợp đồng PPP khác với các hợp đồng truyền thống ở nhiều khía cạnh.
Thứ nhất, khu vực tư nhân cung cấp vốn cần thiết để tài trợ cho dự án. Thứ hai, Chính
phủ chỉ định hợp đồng theo các yêu cầu của sản phẩm đầu ra hoặc mức độ hồn thành
dịch vụ, chứ khơng phải về mặt đầu vào. Cuối cùng là, cơ sở mới được xây dựng có
thể khơng được chuyển giao ngay cho Chính phủ sau khi hoàn thành mà sẽ được kinh
doanh vận hành bởi khu vực tư nhân cho đến khi kết thúc thời hạn hợp đồng.15

Dịch vụ giáo dục và đào tạo chỉ mới được nhắc đến trong văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam những năm gần đây. Khái niệm dịch vụ giáo dục và đào tạo có
thể được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Nghĩa rộng xem toàn bộ hoạt động giáo
dục và đào tạo đều thuộc khu vực dịch vụ (bên cạnh công nghiệp và nông nghiệp).
Nghĩa hẹp của khái niệm dịch vụ giáo dục và đào tạo gắn với các hoạt động giáo dục,
đào tạo cụ thể. Các loại dịch vụ cụ thể có thể kể đến là: Dịch vụ tư vấn thiết kế và
xây dựng cơ sở vật chất giáo dục - đào tạo; dịch vụ cung cấp trang thiết bị cho nghiên
cứu - giảng dạy - học tập; dịch vụ cung cấp các chương trình giáo dục - đào tạo; dịch
vụ cung cấp phương pháp giáo dục - đào tạo; dịch vụ cung cấp các khóa giáo dục đào tạo; dịch vụ kiểm tra, đánh giá và kiểm định chất lượng; dịch vụ tư vấn giáo dục
- đào tạo; tư vấn du học; dịch vụ tư vấn quản trị cơ sở giáo dục - đào tạo; các dịch vụ
hỗ trợ cho nhà trường, cho giáo viên và cho người học,...16

14

Susan L. Robertson, Karen Mundy, Antoni Verger, Francine Menashy (2014), Public Private Partnerships
in Education: New Actors and Modes of Governance in a Globalizing World, Edward Elgar Pub, p.29.
15
Norman LaRocque (2008), Public-private Partnerships in Basic Education: An International Review,
CfBT Education Trust, p.28.
16
Phùng Hữu Phú, Nguyễn Văn Đặng, Nguyễn Viết Thơng (2016), Tìm hiểu một số thuật ngữ trong Văn kiện
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, tr.173.

9


Trước đây, khi những văn bản pháp luật về mô hình PPP đầu tiên được ban
hành ở Việt Nam, phạm vi đầu tư mơ hình PPP trong giáo dục bị giới hạn ở việc xây
dựng cơng trình kết cấu hạ tầng giáo dục, trường học, trường đào tạo dạy nghề. 17 Tuy
nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, phạm vi đầu tư PPP trong giáo dục

được quy định là giáo dục, đào tạo, dạy nghề18, và trong Dự thảo Luật PPP mới nhất
thì lĩnh vực đầu tư của dự án PPP trong giáo dục được đề cập là giáo dục – đào tạo19.
Cả văn bản pháp luật hiện hành và hướng quy định mới đều khơng cịn giới hạn phạm
vi đầu tư lĩnh vực giáo dục ở việc xây dựng cơ sở hạ tầng như các văn bản trước đây.
Tuy nhiên, văn bản pháp luật hiện hành không đưa ra giải thích về khái niệm giáo
dục, đào tạo, dạy nghề như luật định, và cũng khơng có văn bản hướng dẫn phạm vi
đầu tư trong giáo dục. Như vậy, mặc dù hiện nay có thể hiểu dịch vụ giáo dục, đào
tạo theo hai cách hiểu mà tác giả đã trình bày, nhưng sự khơng rõ ràng cùng với quan
điểm đầu tư giáo dục theo truyền thống – chỉ xây dựng cơng trình cơ sở hạ tầng đã
dẫn đến các dự án PPP trong giáo dục trên thực tế đều chỉ hướng đến thực hiện trong
lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng.
1.1.3 Các hình thức hợp tác cơng tư
Quan hệ PPP có nhiều hình thức đa dạng liên quan đến phạm vi thực hiện và
rủi ro của khu vực tư nhân. Tùy thuộc vào điều kiện, nhu cầu của mỗi quốc gia mà
các hình thức được quy định khác nhau ở các nước. Tác giả xin đề cập đến một số
hình thức PPP được đa số các quốc gia áp dụng để có được cái nhìn tổng quan về các
hình thức PPP20:
Thứ nhất, Hợp đồng dịch vụ (Service contracts): Hợp đồng dịch vụ là hình
thức đơn giản nhất của PPP. Đối tác tư nhân không kinh doanh, vận hành bất kỳ tài
sản công nào, mà chỉ hợp đồng với khu vực công để cung cấp dịch vụ ở một mức độ
cụ thể. Trách nhiệm cung cấp dịch vụ tổng thể, cũng như đầu tư vốn vẫn thuộc về
khu vực cơng, và do đó, khơng có rủi ro về vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân. Các
hợp đồng này thường có thời hạn khoảng 01 - 03 năm và phổ biến trong lĩnh vực bảo
trì đường bộ và y tế. Đây là hình thức PPP có rủi ro tương đối thấp nhằm mở rộng vai
trò của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, hình thức PPP này địi hỏi phải có ngành dịch vụ
phát triển tốt;
Thứ hai, Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (Operation and Management
contracts – O&M): Hợp đồng O&M thường liên quan đến kinh doanh tài sản công
bởi một đối tác tư nhân. Đối với các hợp đồng này, quyền sở hữu tài sản công và trách
Khoản 8 Điều 2 Nghị định 77-CP và điểm d khoản 1 Điều 4 Nghị định 15/2015/NĐ-CP.

Điểm đ khoản 1 Điều 4 Nghị định 6/2018/NĐ-CP.
19
Điểm đ khoản 1 Điều 5 Dự thảo Luật PPP.
20
The Asian Development Bank (2008), Pacific Private Sector Policy Brief: Public-Private Partnerships,
The Asian Development Bank, p.1-2.
17
18

10


nhiệm đối với việc cung cấp dịch vụ cùng với phần lớn rủi ro thương mại và tất cả
các rủi ro về vốn và đầu tư vẫn thuộc về Chính phủ. Tuy nhiên, quyền kiểm soát và
quyền hạn quản lý được chuyển giao cho đối tác tư nhân, áp dụng chun mơn của
mình để cải thiện các hệ thống và quản lý. Đối tác tư nhân sẽ nhận được một khoản
phí quản lý và nếu có sự chia sẻ rủi ro, đối tác tư nhân được khuyến khích chia sẻ lợi
nhuận với Chính phủ. Thời hạn hợp đồng thường giới hạn trong khoảng 03 - 05 năm;
Thứ ba, Hợp đồng cho thuê (Leases): Hợp đồng cho thuê tương tự như hợp
đồng quản lý. Chính phủ cho đối tác tư nhân thuê tài sản công, trái lại đối tác tư nhân
phải trả phí thuê và chịu rủi ro. Thu nhập của đối tác tư nhân có được chỉ từ việc sử
dụng tài sản. Theo hợp đồng cho thuê, Chính phủ giữ lại quyền sở hữu đối với tài sản
và chịu trách nhiệm tài trợ, lập kế hoạch đầu tư vốn cũng như phục hồi tài sản. Thời
hạn hợp đồng thường là 10 – 15 năm. Trong một số trường hợp, hợp đồng cho thuê
có thể bao gồm các yêu cầu đầu tư (hợp đồng Cho thuê – Phát triển – Kinh Doanh);
Thứ tư, Nhượng quyền (Concessions): Chính phủ hoặc cơ quan cơng quyền
cho phép một tổ chức tư nhân có quyền độc quyền cung cấp, vận hành, bảo trì và
quản lý, cũng như đầu tư vốn để phục hồi và đổi mới tài sản, và mở rộng dịch vụ.
Trái lại, đối tác tư nhân sẽ chịu rủi ro đầu tư đáng kể, trong khi khu vực công vẫn giữ
quyền sở hữu tài sản ban đầu21. Hợp đồng nhượng quyền có thể được ký đối với một

tài sản công hiện hữu hoặc một tài sản mới. Trên thực tế, nhượng quyền thường yêu
cầu đầu tư mới để mở rộng dịch vụ và có thể bao gồm giả định về tài sản hiện có.
Thời hạn hợp đồng thường là 20 - 30 năm, tùy thuộc vào mức độ đầu tư và thời gian
cần thiết để đối tác tư nhân thu hồi các khoản đầu tư của mình cộng với tỷ lệ hồn
vốn hợp lý;
Thứ năm, Hợp đồng BOT và các biến thể của nó
BOT là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Build – Operate – Transfer nghĩa là Xây
dựng – Kinh doanh – Chuyển giao. BOT là hình thức Chính phủ ký kết hợp đồng xây
dựng các cơ sở hạ tầng lớn với sự tham gia của khu vực tư nhân. Các tổ chức tư nhân
tiếp quản tài chính, tổ chức và trách nhiệm xây dựng một cơ sở đó và sau đó chịu
trách nhiệm sử dụng, bảo trì và quản lý trong một thời gian nhất định, chủ yếu khoảng
15 - 30 năm. Sau khi hết thời hạn này, các tổ chức tư nhân trả lại cơ sở hạ tầng cho
Chính phủ để sử dụng trong tương lai.
BOT là một trong những hình thức PPP được thực hiện thường xuyên nhất.
Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều biến thể của mơ hình này, chẳng hạn như BOOT,
DBOOT, DBFO hoặc PFI, BOOST, BRT, BLT, BTO, BOO, BBO, BT, ROO,

21

Partnerships Kosovo, Ministry of Finance and Economy, Public-Private Partnerships, USAID, p.6.

11


DCMF,… Tất cả các biến thể này đều có những khác biệt nhất định. Hợp đồng BOT
và các biến thể là hình thức phức tạp nhất của quan hệ đối tác cơng tư.
Mơ hình PPP có thể có các hình thức khác nhau tùy thuộc vào bản chất của dự
án, phân bổ rủi ro và yêu cầu đầu tư của khu vực tư nhân (xem Biểu đồ 01).

Biểu đồ 01. Rủi ro, trách nhiệm tài chính của khu vực tư nhân và thời hạn hợp đồng

của 05 hình thức PPP tiêu biểu22
1.1.4 Đặc điểm của mơ hình hợp tác cơng tư
Mơ hình PPP khơng phải là một giải pháp mới mà đã được các quốc gia trên
thế giới áp dụng từ nhiều thập kỷ trước. Sự phát triển của mô hình PPP gắn liền với
các cơng trình nghiên cứu về mơ hình PPP được nhiều học giả, tổ chức Chính phủ,
phi Chính phủ thực hiện. Mặc dù quy định về mơ hình PPP là khác nhau ở mỗi quốc
gia, nhưng suy cho cùng, mơ hình PPP vẫn mang những đặc điểm riêng biệt, cụ thể
như sau:
Thứ nhất, về chủ thể tham gia: Đây là một trong những đặc điểm cơ bản gắn
với mỗi một mơ hình PPP. Theo đó, các bên tham gia vào một dự án PPP bao gồm
một bên là khu vực công và một bên là khu vực tư nhân. Khu vực công gồm những
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Những cơ quan này sẽ được pháp luật quốc gia quy
định quyền hạn và nghĩa vụ trong suốt quá trình trước, trong và sau khi ký kết hợp

Turina N., Car-Pušić D. (2006), Overview of PPP models and the analysis of the opportunities for their
application, 7th International conference (4th SENET conference), Zadar, 2006.
22

12


đồng PPP. Khu vực tư nhân bao gồm các doanh nghiệp trong và ngoài nước, đáp ứng
các điều kiện theo quy định pháp luật quốc gia sở tại để tham gia dự án PPP. Vì quan
hệ giữa hai nhóm chủ thể này được xác lập thông qua một hợp đồng, nên thông
thường, để đảm bảo khả năng giám sát, quản lý dự án và cân bằng lợi ích các bên,
pháp luật quốc gia sẽ xây dựng một khung pháp lý về quyền và nghĩa vụ của các bên,
các bên có thể thỏa thuận thêm nhưng không được trái với quy định của pháp luật.
Thứ hai, về thời gian hợp tác: những dự án PPP thường có thời gian thực hiện
kéo dài trong khoảng từ 3 – 30 năm hoặc lâu hơn. Các loại hợp đồng PPP khác nhau
có thời hạn thực hiện khác nhau và tùy quy mơ, tính chất mỗi dự án mà thời hạn này

lại không giống nhau. Do vậy, pháp luật quốc gia thường không quy định thời hạn
thực hiện hợp đồng cụ thể mà trao quyền thỏa thuận cho các bên chủ thể tham gia
hợp đồng. Vì thời hạn hợp đồng thường kéo dài khá nhiều năm nên Chính phủ và khu
vực tư nhân sẽ phải hợp tác với nhau trong một thời gian dài trong suốt quá trình đàm
phán, ký kết và thực hiện hợp đồng. Đối với một số hình thức PPP, thời hạn hợp đồng
khá quan trọng vì các đối tác tư nhân cần thời gian để thu hồi khoản đầu tư ban đầu.
Một số học giả khi nghiên cứu về thời hạn có đưa ra giả thuyết là thời hạn hợp
đồng dài có ảnh hưởng tích cực đến hiệu suất của dự án PPP và sự đổi mới trong quá
trình thực hiện23. Các dự án PPP thường tích hợp một số giai đoạn, trong q trình đó
các nhà thầu được khuyến khích đầu tư vật liệu chất lượng tốt hơn ở giai đoạn xây
dựng để giảm được chi phí bảo trì về sau. Vậy nên chi phí thấp hơn (hiệu quả chi
phí), chất lượng dịch vụ và sản phẩm tốt hơn. Mặt khác, thời hạn của hợp đồng dài
tạo điều kiện cho sự đổi mới bằng cách cung cấp cho các đối tác tư nhân cơ hội đưa
ra các giải pháp mới, sáng tạo liên quan đến cách tổ chức quy trình, các sản phẩm và
dịch vụ mà đối tác tư nhân cung cấp. Việc đầu tư thêm cho những đổi mới này sẽ có
giá cả phù hợp hơn với thời gian hợp đồng dài, đảm bảo được dòng tiền.
Thứ ba, về chi phí dự án: Thời hạn của hợp đồng thường sẽ bao trùm tồn bộ
vịng đời của cơng trình dự án. Điều này đảm bảo rằng đối tác khu vực tư nhân có
một cái nhìn cho sự phát triển trọn đời của cơng trình xây dựng. Cơng trình dự án sau
đó sẽ được thiết kế, xây dựng, kinh doanh và bảo trì sao cho tồn bộ chi phí vịng đời
của dự án được giảm thiểu. Nhà điều hành khu vực tư nhân cũng sẽ đảm bảo rằng
cơng trình được duy trì hoạt động tốt trong suốt tồn bộ đời sống kinh tế của mình.
Trong mơ hình PPP, tổng chi phí dự án được tính cùng một lúc cho tồn bộ vịng đời
của nó. Như vậy, chi phí dự án sẽ tính đến chi phí vốn ban đầu, chi phí sửa chữa và
bảo trì, chi phí sửa đổi và chi phí xử lý cuối cùng.

Erik Hans Klijn, Joop Koppenjan (2016), “The impact of contract characteristics on the performance of
public–private partnerships (PPPs)”, Public Money & Management, Vol.36, p.455-462.
23

13


Thứ tư, về phân công thực hiện hợp đồng PPP: Vốn, tài chính, thiết kế và các
nguồn lực cần thiết khác được phân chia hợp lý giữa Chính phủ và tư nhân để hồn
thành dự án thành cơng, đạt được mục tiêu hai bên cùng có lợi. Đây là một đặc điểm
khá tương đồng với những học thuyết kinh tế về phân công lao động được đông đảo
các nhà kinh tế học và các quốc gia thừa nhận. Theo đó, mỗi bên trong quan hệ hợp
tác sẽ thực hiện công việc thuộc chun mơn của mình và kết hợp trao đổi kết quả
với nhau. Bằng cách đó, nguồn lực của các bên sẽ được sử dụng có hiệu quả hơn, chất
lượng sản phẩm, dịch vụ thu hoạch được cũng tăng lên. Đặc điểm này thể hiện thông
qua các quy định về phân bổ nguồn vốn đầu tư giữa tư nhân và Nhà nước, quyền và
nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng. Thông thường, pháp luật quốc gia chỉ quy định
những nội dung cốt lõi để đảm bảo việc phân công thực hiện hợp đồng được linh hoạt.
Thứ năm, về phân bổ rủi ro: Các dự án PPP thường có thời gian dài và quá
trình thực hiện liên quan đến nhiều mảng có rủi ro cao. Phân bổ rủi ro là một trong
những yếu tố quan trọng để quản lý rủi ro và quản lý dự án PPP, giúp các bên đạt
được sự cân bằng trong việc phân bổ trách nhiệm. Rủi ro có thể được phân bổ cho
Chính phủ hoặc khu vực tư nhân tùy theo thế mạnh của mỗi bên. Việc phân bổ rủi ro
cần được khu vực công và khu vực tư nhân thỏa thuận thống nhất thành một kế hoạch
cụ thể trước khi ký kết hợp đồng để dự án PPP được hiệu quả và đạt được mục tiêu
lợi nhuận. Việc phân bổ rủi ro được thể hiện dưới dạng các công cụ, chế định trong
pháp luật, như cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu, cơ chế đảm bảo cân đối ngoại tệ,…
Thứ sáu, về việc giám sát và khả năng loại bỏ các nhà cung cấp/nhà thầu trong
quá trình thực hiện dự án: Các dự án PPP cho phép công chúng và những người tham
gia khu vực tư nhân tăng cường giám sát, ngoài ra cịn có khả năng loại bỏ các nhà
cung cấp dịch vụ hoặc các nhà thầu phụ khác vì khơng phù hợp trong một khoảng
thời gian kéo dài24. Đặc điểm này xuất phát từ việc đối tượng thụ hưởng kết quả của
các dự án PPP có bao gồm cộng đồng dân cư. Việc trao quyền giám sát cho cộng
đồng dân cư làm giảm áp lực giám sát cho phía cơ quan Nhà nước và khu vực tư

nhân. Mặt khác, việc linh hoạt loại bỏ những tổ chức cung cấp dịch vụ hoặc nhà thầu
phụ do không phù hợp trong thực hiện dự án PPP trong một thời gian dài có thể đảm
bảo chất lượng dự án PPP, hạn chế việc chậm trễ, kéo dài thời gian thực hiện dự án.
Tương ứng với đặc điểm này, pháp luật hướng đến xây dựng chế định giám sát của
cộng đồng dân cư, đồng thời đưa ra các quy định về tư cách nhà đầu tư và chuyển
nhượng dự án như một giải pháp thay thế cho việc chấm dứt toàn bộ dự án PPP.
Hogan Lovells Lee&Lee, “PPP Projects in the Education Sector – Key Principles”,
truy cập ngày
24/3/2020.
24

14


Thứ bảy, về các biện pháp trừng phạt: Trên thực tế đã xảy ra nhiều trường hợp
các đơn vị tư nhân trong quá trình thực hiện hợp đồng PPP đã có các hành vi trục lợi,
sử dụng các biện pháp cắt xén, kê khai gian dối làm giảm chất lượng dự án. Mặt khác,
việc thực hiện hợp đồng lại diễn ra trong dài hạn, khó kiểm sốt một cách tồn diện,
hiệu quả. Do đó, Chính phủ xây dựng có các công cụ để tác động đến hành vi và hiệu
suất của khu vực tư nhân trong thời hạn hợp đồng. Thông thường, pháp luật quốc gia
sẽ đặt ra những quy định về kiểm tra, giám sát, bên cạnh đó cịn quy định việc áp
dụng các biện pháp trừng phạt tích cực lẫn tiêu cực khi có sai phạm xảy ra trong suốt
quá trình thực hiện hợp đồng.
Thứ tám, về cải tiến, đổi mới cơng nghệ trong q trình thực hiện dự án PPP:
Quá trình thực hiện dự án PPP được thiết kế để có thể khai thác lợi ích kinh tế tối ưu
hoặc thực hiện các cải tiến, đổi mới đối với các dịch vụ được cung cấp bởi công nghệ
mới trong thời hạn hợp đồng. Điểm này đặc biệt phù hợp đối với các dự án giáo dục,
bởi lẽ những dự án này thường chú trọng nhiều đến các dịch vụ liên quan đến công
nghệ thông tin và truyền thơng, phần cứng và phần mềm cung cấp điện tốn nối
mạng25. Đặc điểm này hướng pháp luật đến quy định những quy chuẩn riêng đối với

các dự án PPP giáo dục. Mặt khác, pháp luật quốc gia đặt ra cơ chế thiết kế dự án,
xây dựng quyền và nghĩa vụ của các bên một cách linh hoạt, cho phép tư nhân có
quyền tự do nhất định trong thực hiện hợp đồng để có thể tận dụng một cách hợp lý
và hợp pháp ưu thế về nguồn lực và cách hoạt động, từ đó thực hiện cơng trình một
cách tiết kiệm nguồn lực nhất và đạt được chất lượng tốt nhất.
Cuối cùng, về xu hướng vận hành, kinh doanh của các dự án PPP: Các dự án
PPP dù theo hình thức nào thì vẫn hướng đến việc cung cấp một dịch vụ công dài
hạn, kể cả đối với các dự án xây dựng cơ sở vật chất hạ tầng thì đến cuối cùng vẫn
được khai thác sử dụng để phục vụ các ngành dịch vụ công cộng, chẳng hạn xây dựng
tuyến cao tốc, nhà máy điện, bệnh viện, trường học,… Ở Việt Nam, do điều kiện kinh
tế, xã hội, đa phần các dự án PPP đều có nội dung thực hiện là xây dựng cơng trình,
cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, với việc hướng đến cung cấp công sau khi công trình hồn
thành, các dự án PPP ở Việt Nam đa phần được thực hiện dưới hình thức là các hợp
đồng BOT và BT. Do đó có thể thấy trong pháp luật Việt Nam, số lượng văn bản quy
phạm pháp luật cũng như chế định pháp luật về hợp đồng BOT và BT nhiều hơn so
với các hình thức PPP khác.

25

Hogan Lovells Lee&Lee, tlđd (24), p.2.

15


1.2 Khía cạnh pháp lý của mơ hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
1.2.1 Bản chất và đặc điểm của mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục
Mơ hình PPP trong giáo dục về cơ bản là một thỏa thuận mà trong đó khu vực
tư nhân tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ mà theo truyền thống do Chính phủ
cung cấp, với cam kết sẽ cung cấp một dịch vụ thỏa thuận dựa trên một khoản thanh
tốn của Chính phủ. So với các ngành khác như năng lượng, cấp thốt nước, giao

thơng vận tải hay thậm chí là dịch vụ y tế, giáo dục cơng có thể được xem như một
lĩnh vực được chấp nhận thực hiện theo phương thức PPP khá muộn. Nguyên nhân
xuất phát từ sự khác biệt về bản chất của giáo dục so với các ngành khác, cụ thể:
Thứ nhất, giáo dục là một ngành dịch vụ công. Theo quan niệm truyền thống,
chỉ có khu vực cơng chịu trách nhiệm cũng như có khả năng cung cấp dịch vụ công,
đặc biệt là dịch vụ giáo dục, mức độ mặc định này còn cao hơn so với dịch vụ y tế
hay các dịch vụ công khác. Mặc dù những năm gần đây, pháp luật cho phép tư nhân
được tham gia vào cung cấp dịch vụ giáo dục và đào tạo với phạm vi ngày càng mở
rộng, tuy nhiên, có khá ít minh chứng về hiệu quả của mơ hình PPP trong giáo dục,
trong khi những cơng trình giáo dục cơng vẫn thể hiện lợi ích mà nó đem lại. Đặc biệt
ở nhiều quốc gia, thực hiện mơ hình PPP trong giáo dục gặp phải nhiều rào cản, trong
đó có sự lo ngại tư nhân sẽ lấn át vai trò của Chính phủ trong việc cung cấp dịch vụ
giáo dục. Vì mối lo ngại này, mơ hình PPP trong giáo dục được tiếp cận trong văn
bản pháp luật muộn hơn so với các lĩnh vực như giao thông vận tải, năng lượng,…
Trên thực tế, quy mô các dự án PPP giáo dục bị hạn chế, nghĩa là chỉ một phần
nhỏ của hệ thống trường học thuộc mơ hình PPP, phần lớn vẫn là cơng trình cơng
cộng. Điều này thể hiện qua quy định pháp luật về phần vốn góp trong dự án PPP:
Chính phủ gần như đáp ứng tồn bộ chi phí, kể cả việc chậm thanh tốn trong một
khoảng thời gian. Trái lại, đóng góp tài chính của tư nhân hạn chế hơn, nhưng lại có
quyền tự chủ cao, không chịu những quy định ràng buộc quá chặt chẽ. Việc này tạo
nên nhiều mối lo ngại cho cả phía các cơ quan công quyền lẫn nhà đầu tư tư nhân.
Thứ hai, giáo dục mang lại cả lợi ích cá nhân và lợi ích cơng cộng. Tính cơng
cộng thể hiện rõ nét ở các bậc học thấp, giáo dục cơ bản, giáo dục phổ cập bắt buộc
(có tính chất cạnh tranh và tính chất loại trừ yếu; thậm chí khơng có cạnh tranh và
loại trừ đối với giáo dục bắt buộc), cịn tính cá nhân tăng lên ở các bậc học cao.26
Giáo dục có tính cơng cộng càng mạnh mẽ càng thể hiện vai trò như một phúc lợi xã
hội do Nhà nước cung cấp. Bởi lẽ, Nhà nước thường cung cấp dịch vụ giáo dục với
kỳ vọng để mỗi công dân tiếp cận tri thức. Các cơ sở giáo dục công lập thường được
Trần Quốc Toản, “Về thể chế phát triển giáo dục trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”,
truy cập ngày 23/3/2020.

26

16


nhà nước cung cấp một khoản tài trợ tương ứng với định hướng chính sách quốc gia,
giúp giảm thiểu áp lực về kinh tế, tạo điều kiện cho mỗi công dân có khả năng tiếp
cận tri thức. Nếu có sự tham gia của khu vực tư nhân với phạm vi trách nhiệm lớn thì
có thể dẫn đến gia tăng mức phí mà người học phải chi trả, tăng gánh nặng cho người
dân trong việc được tiếp cận học tập, và có khả năng làm giảm hiệu quả các chính
sách lan truyền giáo dục của nhà nước. Nhằm đảm bảo không để tình trạng này xảy
ra, pháp luật quốc gia thường hướng đến xây dựng các quy chuẩn về quy mô, chất
lượng dự án PPP giáo dục, kiểm sốt chi phí đầu vào, từ đó tạo sự kiểm sốt nhất định
đến chi phí khi đưa dịch vụ vào vận hành, kinh doanh.
Vì cũng là đầu tư theo phương thức PPP nên đương nhiên, mơ hình PPP trong
giáo dục sẽ có những đặc điểm chung của mơ hình PPP về (i) chủ thể tham gia; (ii)
thời gian hợp tác; (iii) chi phí dự án; (iv) phân công thực hiện hợp đồng; (v) phân bổ
rủi ro; (vi) giám sát và khả năng loại bỏ các nhà cung cấp/nhà thầu trong quá trình
thực hiện dự án; (vii) biện pháp trừng phạt; (viii) cải tiến, đổi mới cơng nghệ trong
q trình thực hiện dự án và (ix) xu hướng vận hành kinh doanh của các dự án PPP.
Bên cạnh những đặc điểm chung trên, do sự khác biệt về bản chất của giáo dục so với
những lĩnh vực khác mà mơ hình PPP giáo dục cịn có những đặc điểm riêng. Norman
LaRocque27 - nhà tư vấn giáo dục của Ngân hàng Thế giới - người ủng hộ mạnh mẽ
cho các mơ hình PPP trong giáo dục đã liệt kê những đặc điểm riêng của mô hình
PPP trong lĩnh vực giáo dục trong nghiên cứu của ông với CfBT28, cụ thể:
Thứ nhất, mô hình PPP được ghi nhận chính thức trong pháp luật quốc gia:
đặc điểm này xuất phát từ bản chất của giáo dục là một dịch vụ công thuộc phạm vi
trách nhiệm cung cấp của Chính phủ. Vì vậy, mơ hình PPP được ghi nhận một cách
rõ ràng trong pháp luật quốc gia thông qua những văn bản quy phạm pháp luật do
Chính phủ ban hành, với nội dung bao gồm các quy chế hoạt động riêng cho mơ hình

PPP. Những quy định này góp phần đảm bảo dự án PPP được thực hiện một cách
minh bạch, thông suốt, hạn chế vi phạm và những hành vi ảnh hưởng đến tiêu chuẩn
chất lượng dự án, gây lãng phí nguồn lực Nhà nước. Nếu khơng được ghi nhận trong
pháp luật quốc gia, các bên trong hợp đồng PPP sẽ chịu nhiều rủi ro, dẫn đến tâm lý
e ngại khi tham gia vào quan hệ hợp đồng PPP;
Thứ hai, dự án PPP quan tâm đến kết quả thực hiện: giáo dục là ngành dịch vụ
đặc thù, mang cả lợi ích cơng cộng và lợi ích cá nhân, 02 lợi ích này khơng xung đột
với nhau. Mỗi khu vực công và khu vực tư nhân khi tham gia vào quan hệ PPP trong
Norman LaRocque, tlđd (15), p.8.
CfBT Education Trust, ban đầu là Trung tâm Giáo viên Anh, là một tổ chức từ thiện làm việc với Chính
phủ, trường học và các đối tác giáo dục khác ở khoảng 80 quốc gia trên thế giới và đạt thành tích xuất sắc
trong giáo dục ngay từ cấp quốc gia đến cấp trường.
27
28

17


lĩnh vực giáo dục đều có một kỳ vọng nhất định đối với kết quả thực hiện, thể hiện
qua chất lượng cơng trình, chất lượng đào tạo hay các dịch vụ khác. Đặc biệt, bên
cạnh khu vực công và khu vực tư nhân, cộng đồng dân cư nơi có dự án PPP giáo dục
được thực hiện cũng là những đối tượng dành sự quan tâm nhất định đối với chất
lượng dự án, bởi lẽ họ sẽ là những người trực tiếp/gián tiếp sử dụng dịch vụ sau khi
dự án hoàn thành. Nhận thức được điều đó, Chính phủ quốc gia đặt ra những tiêu
chuẩn nhất định cho dự án PPP giáo dục thông qua các bộ quy chuẩn và đặt ra nghĩa
vụ bắt buộc tuân thủ trong văn bản pháp luật yêu cầu khu vực tư nhân tuân thủ;
Thứ ba, yếu tố chia sẻ rủi ro giữa các đối tác: đây là một trong những đặc điểm
chung của các dự án PPP. Tuy nhiên ở dự án PPP giáo dục, sự chia sẻ rủi ro thể hiện
rõ nét hơn, thông qua sự phân công hợp tác thực hiện hợp đồng và các tiêu chuẩn đã
thỏa thuận trong những dự án liên quan một cách rõ ràng, khơng mơ hồ. Ngồi ra,

trong các thỏa thuận PPP giáo dục ln có một cơ chế phản ứng với môi trường một
cách linh hoạt, được xây dựng trong quy định, tiêu chuẩn chính thức để kịp thời nhận
ra những thay đổi hoàn cảnh ngoài dự tính của các bên có thể xảy ra khi thực hiện tất
tốn tài chính;
Thứ tư, có thể có sự tham gia của tổ chức phi thương mại với tư cách là đối
tác tư nhân: đối tác tư nhân trong quan hệ PPP không giới hạn ở những tổ chức hoạt
động vì mục tiêu lợi nhuận mà cịn có cả sự tham gia cũng những tổ chức, doanh
nghiệp hoạt động phi lợi nhuận. Tại Philippines, các đối tác tư nhân trong lĩnh vực
đầu tư và phát triển giáo dục rất đa dạng, bao gồm: các tổ chức phi chính phủ, doanh
nghiệp tư nhân, tổ chức giáo dục tư nhân, tổ chức tơn giáo và tổ chức cộng đồng. Một
ví dụ khác thể hiện rõ nét đặc điểm này là Hà Lan. Theo đó, Chính phủ Hà Lan đề
xuất mơ hình gọi là Viên kim cương (Dutch Diamond Approach), trong đó đối tác tư
nhân bao gồm cả chính phủ, khu vực tư nhân và viện nghiên cứu (nhằm đóng góp
kiến thức chuyên ngành), các tổ chức xã hội29. Pháp luật Việt Nam hiện hành quy
định về đối tác tư nhân theo Luật Đầu tư 201430, theo đó, luật khơng đề cập đến tổ
chức hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận hay phi lợi nhuận mà chỉ đưa ra những quy định
nhằm đảm bảo tư cách tham gia đấu thầu và khả năng tài chính, khả năng thực hiện
dự án của đối tác tư nhân.
1.2.2 Ý nghĩa của mơ hình hợp tác cơng tư trong đầu tư giáo dục
Mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục là một phương thức đầu tư mới đối với
Việt Nam, nhưng đã xuất hiện nhiều thập kỷ trước ở các quốc gia trên thế giới. Quá
trình thực hiện các dự án PPP trong lĩnh vực giáo dục, Chính phủ các quốc gia cũng
Nguyễn Thanh Hồng (2015), “Bản chất mối quan hệ đối tác trong hình thức đầu tư đối tác cơng tư
(PPP)”, Tạp chí Kinh tế đối ngoại, số 74 (06/2015), tr.28.
30
Điều 5 Luật Đầu tư 2014.
29

18

như các nhà nghiên cứu đã thực hiện những công trình nghiên cứu khoa học, trong
đó khẳng định tầm quan trọng của việc đầu tư theo mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo
dục và ý nghĩa của mơ hình PPP trong giáo dục. Cụ thể, đầu tư và phát triển mơ hình
PPP trong lĩnh vực giáo dục có ý nghĩa như sau:
Thứ nhất, đa dạng hóa lựa chọn trong thị trường giáo dục: giáo dục là một
dạng hàng hóa dịch vụ đặc biệt. Khi Nhà nước cho phép áp dụng mơ hình PPP vào
đầu tư giáo dục nghĩa là đã cho phép khu vực tư nhân được xâm nhập vào thị trường
này. Với sự tham gia của tư nhân, thị trường giáo dục sẽ trở nên sơi động hơn, tăng
tính cạnh tranh, kích thích các cơ sở giáo dục đào tạo sáng tạo, đổi mới về cơ sở vật
chất và phương thức giáo dục để phù hợp với thị trường. Điều này đồng nghĩa với
việc sẽ có thêm nhiều sự lựa chọn phù hợp với tình hình kinh tế, năng lực học tập của
mỗi cá nhân tham gia quá trình được đào tạo;
Thứ hai, các tiêu chuẩn chất lượng được cải thiện: Đối với mơ hình PPP trong
đầu tư giáo dục, việc đặt ra các tiêu chuẩn cụ thể trong hợp đồng là rất cần thiết. Nếu
những tiêu chuẩn này mơ hồ, khơng rõ ràng sẽ dễ dẫn đến tình trạng nhà nước gặp
khó khăn trong cơng tác quản lý, kiểm soát hoạt động giáo dục đào tạo, dễ dẫn đến
trường hợp khu vực tư nhân chỉ đặt lợi nhuận lên hàng đầu mà không quan tâm đến
việc chất lượng đồng bộ với chất lượng dịch vụ giáo dục cung cấp bởi khu vực công.
Bởi vậy, các hợp đồng PPP trong giáo dục thường quy định rõ ràng về các tiêu chuẩn
này. Các cơ sở giáo dục đào tạo đều phải tuân theo những tiêu chuẩn được Chính phủ
quốc gia quy định. Như vậy, các tiêu chuẩn chất lượng trung bình sẽ tự động được
cải thiện, góp phần làm tăng hiệu quả cung cấp giáo dục;
Thứ ba, đổi mới và linh hoạt trong hoạt động quản lý: do Chính phủ chuyển
giao trách nhiệm cho một số chức năng nhất định cho khu vực tư nhân, mà đa phần
các khu vực tư nhân đều hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận, nên khu vực này sẽ tích
cực thực hiện những đổi mới trong q trình cung cấp dịch vụ để có thể đạt được mục
tiêu đề ra. Bên cạnh đó, Chính phủ và tư nhân có những phân cơng quyền hạn, trách
nhiệm trong quá trình thực hiện hợp đồng PPP dựa trên ưu thế, thế mạnh của mỗi
bên. Việc Chính phủ trao một số quyền hạn nhất định cho đối tác tư nhân sẽ giúp khu

vực này có khả năng chủ động thực hiện những cơ chế, chính sách quản lý và hoạt
động linh hoạt hơn, thích ứng với sự thay đổi của mơi trường bên ngồi trong thời
gian dài thực hiện hợp đồng;
Nhìn chung, mơ hình PPP trong lĩnh vực giáo dục có thể giúp mở rộng phạm
vi và hiệu quả của các quỹ cơng, khuyến khích đổi mới giáo dục, tăng tính an tồn,
hiệu quả và chất lượng của cơ sở hạ tầng giáo dục, đồng thời cho phép người dân tiếp
cận dịch vụ giáo dục với giá không cao hơn so với dịch vụ giáo dục do khu vực tư
19


cung cấp tồn bộ. Thực hiện mơ hình PPP trong đầu tư giáo dục cho phép Chính phủ
duy trì sự kiểm sốt chiến lược, tài chính và quy định đối với giáo dục công, quản lý
cơ sở hạ tầng và dịch vụ trong tình huống nguồn lực Chính phủ bị hạn chế.
1.2.3 Nội dung pháp luật về mơ hình hợp tác công tư trong đầu tư giáo dục
Pháp luật về mơ hình PPP ở Việt Nam trải qua nhiều thay đổi trong quá trình
xây dựng đã trở nên phù hợp hơn với nhu cầu và sự phát triển của xã hội, có tiếp thu
kinh nghiệm từ pháp luật nước ngồi. Thực hiện mơ hình PPP ở Việt Nam trải qua
nhiều giai đoạn và tuân theo một lộ trình nhất định. Qua nghiên cứu các quy định, tác
giả nhận thấy có thể phân tích về PPP theo 02 giai đoạn chính tương ứng với 02 dạng
tồn tại của PPP ở Việt Nam, gồm: (i) tập hợp các đề xuất liên quan đến đầu tư theo
phương thức PPP (hay còn gọi là dự án PPP) – giai đoạn trước khi ký kết hợp đồng
PPP và (ii) thỏa thuận bằng văn bản giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác
tư nhân về dự án PPP (hợp đồng PPP) – Giai đoạn ký kết và thực hiện hợp đồng PPP.
1.2.3.1 Quy định về dự án PPP
Các văn bản pháp luật hiện hành vẫn chưa đưa ra khái niệm về dự án PPP.
Điều này dễ gây ra sự nhầm lẫn, đánh đồng giữa khái niệm dự án PPP và hợp đồng
PPP. Tác giả cho rằng Dự thảo Luật PPP tháng 4/2020 đã giải quyết được vấn đề này,
bằng cách đưa khái niệm về dự án PPP vào phần giải thích từ ngữ. Theo đó, dự án
PPP được định nghĩa là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc đầu tư để cung cấp
sản phẩm, dịch vụ công thông qua việc thực hiện một hoặc các hoạt động xây dựng,

vận hành, kinh doanh cơng trình, hệ thống cơ sở hạ tầng; cải tạo, nâng cấp, mở rộng,
hiện đại hóa, vận hành, kinh doanh cơng trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có; và vận
hành cơng trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có31.
Ở giai đoạn đầu, những vấn đề xoay quanh dự án PPP được quan tâm gồm
những điều kiện của dự án PPP và quy trình thực hiện dự án. Xét thấy mơ hình PPP
là một phương thức đầu tư vẫn còn khá mới đối với Việt Nam, cùng với đó là quy mơ
và sức ảnh hưởng của các dự án PPP, do đó cần thiết có một cơ chế thật nghiêm ngặt
ngay từ khâu chuẩn bị để hạn chế thấp nhất các rủi ro, sai phạm có thể xảy ra. Hướng
quy định trong Dự thảo Luật PPP tháng 4/2020 đã làm tốt điều này khi quy định các
điều kiện của dự án PPP một cách cụ thể, chi tiết hơn so với các văn bản pháp luật
hiện hành. Sau đây tác giả xin tập trung làm rõ 02 vấn đề pháp lý về dự án PPP:
(a) Điều kiện của dự án PPP: Một dự án PPP trước tiên cần đáp ứng các điều
kiện về lĩnh vực đầu tư và quy mô vốn tối thiểu của dự án. Hai điều kiện này sẽ giúp
Nhà nước kiểm soát được nguồn lực phân bổ, đồng thời định hướng phát triển những
lĩnh vực phù hợp với chính sách, chủ trương mà Nhà nước đề ra.
31

Khoản 2 Điều 4 Dự thảo Luật PPP tháng 4/2020.

20