Pháp luật về tín dụng phục vụ người nghèo tại ngân hàng chính sách xã hội việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN NGỌC MINH

PHÁP LUẬT VỀ TÍN DỤNG PHỤC VỤ NGƯỜI NGHÈO
TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2013


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN NGỌC MINH

PHÁP LUẬT VỀ TÍN DỤNG PHỤC VỤ NGƯỜI NGHÈO
TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Kinh tế - Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Nguyễn Văn Vân

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2013


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn “Pháp luật về tín dụng phục vụ người
nghèo tại Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam” là cơng trình nghiên
cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Nguyễn Văn Vân.
Các thông tin, số liệu được sử dụng trong luận văn đều trung thực, có
nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ trong nguồn tài liệu tại danh mục
tài liệu tham khảo.
Tơi chịu trách nhiệm hồn toàn về lời cam đoan này.

Trần Ngọc Minh


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BLDS: Bộ Luật Dân sự.
HĐQT: Hội đồng quản trị.
HĐTD: Hợp đồng tín dụng.
NHNNVN: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
NHTM: Ngân hàng Thương mại.
NHCSXHVN: Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam.
NXB: Nhà xuất bản.
TCTD: Tổ chức tín dụng.
Tổ TK&VV: Tổ tiết kiệm và vay vốn.
UBND: Ủy ban nhân dân.
XĐGN: Xóa đói giảm nghèo.


MỤC LỤC
Trang
PHẦN MỞ ĐẦU …………….………………………………………………1
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT QUAN HỆ PHÁP LUẬT TÍN DỤNG PHỤC

VỤ NGƯỜI NGHÈO………………………………………………………. 5
1.1. Khái quát tín dụng phục vụ người nghèo ...………………….............. 5
Nhu cầu vốn cho người nghèo trong điều kiện kinh tế-xã hội Việt Nam
hiện nay……………………………………………………………………….. 5
1.1.2. Khái niệm tín dụng phục vụ người nghèo ………………………….8
1.2. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động tín
dụng cho người nghèo…………………………………………………….. 14
1.2.1.Vai trò của pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội…………….14
1.2.2. Nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật quan hệ tín dụng phục vụ
người nghèo…………………………………………………………………..14
1.2.3. Tính ưu việt khi dùng cơng cụ pháp luật để điều chỉnh quan hệ
tín dụng người nghèo………………………………………………………..15
1.3. Quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo…………………..17
1.3.1. Khái niệm quan hệ pháp luật tín dụng người nghèo…………...17
1.3.2. Chủ thể quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo…….19
1.3.3. Khách thể………………………………………………………28
1.3.4. Nội dung quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo…...28
1.4. Hình thức pháp lý của quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo…….38
1.4.1. Khái quát hình thức pháp lý của quan hệ tín dụng cho người
nghèo…..……………………………………………………………...38
1.4.2. Đặc điểm của Sổ vay vốn………………………………………41
1.4.3. Vai trò pháp lý của Sổ vay vốn………………………………...41
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1…………………………………………………..43


CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TRONG HOẠT
ĐỘNG CHO VAY PHỤC VỤ NGƯỜI NGHÈO………………………...44
2.1. Đánh giá những quy định của pháp luật về tín dụng phục vụ người
nghèo………………………………………………………………………...44
2.2. Những bất cập trong thực tiễn thực hiện pháp luật về hoạt động cho

vay phục vụ người nghèo…………………………………………………..46
2.2.1. Bất cập trong các quy định về điều kiện vay vốn………….…...46
2.2.2. Thẩm định hồ sơ, xét duyệt cho vay……………………….…...47
2.2.3. Hạn mức tín dụng chưa đáp ứng được nhu cầu của người vay..49
2.2.4. Phương thức cho vay…………………………………………...51
2.2.5. Thời hạn cho vay ngắn, không đáp ứng chu kỳ sử dụng vốn để
sản xuất kinh doanh…………………………………………………..53
2.2.6. Quy định pháp luật về lãi suất…………..………………………….54
2.2.7. Việc tuân thủ mục đích sử dụng vốn vay…………………….…55
2.2.8. Cơ chế kiểm tra việc sử dụng vốn vay…….……………………56
2.2.9. Xử lý rủi ro……………………………………………………..57
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2…………………………………………………..60
CHƯƠNG 3. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG
TÍN DỤNG PHỤC VỤ NGƯỜI NGHÈO………………………………...61
3.1. Định hướng và ngun tắc hồn thiện pháp luật về hoạt động tín
dụng phục vụ người nghèo…………………………………………………61
3.1.1. Quan điểm chỉ đạo hoàn thiện pháp luật về tín dụng phục vụ
người nghèo……..…………………………………………………….61
3.1.2. Nguyên tắc hoàn thiện hoạt động cho vay……………………..62
3.2. Những giải pháp cụ thể nhằm hồn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt
động tín dụng cho người nghèo……………………………………………63
3.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về điều kiện vay vốn và quy trình
thẩm định, xét duyệt cho vay……..…………………………………...63


3.2.2. Sửa đổi quy định về hạn mức cho vay và thời hạn cho vay……65
3.2.3. Về phương thức cho vay………………………………….…….66
3.2.4. Sửa đổi cơ chế điều hành lãi suất…………...…………………66
3.2.5. Xây dựng quy chế kiểm tra việc sử dụng vốn vay…….………..67
3.2.6. Về xử lý rủi ro………………………………………………….67

3.2.7. Bổ sung thêm cơ chế huy động vốn từ các nguồn vốn của các tổ
chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế, nhằm ổn định nguồn vốn
cho vay của Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam và từng bước tự
chủ về nguồn vốn cho vay…………………………………..………...68
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3…………………………………………………..70
PHẦN KẾT LUẬN…………………………………………………………71


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Việt Nam đã thực hiện thành công bước đầu của công cuộc đổi mới đất
nước, đời sống nhân dân được cải thiện, nhưng vẫn còn một bộ phận người
nghèo rất cần nhà nước và cộng đồng quan tâm.
Để thực hiện đạt mục tiêu giảm nghèo, Chính phủ đã sử dụng nhiều
cơng cụ, chính sách khác nhau. Tín dụng cho người nghèo là một trong những
chính sách quan trọng trong chương trình giảm nghèo ở nước ta.
Hiện nay, trong khuôn khổ quy định của pháp luật, việc cho vay để
giảm nghèo đang hoạt động tại Việt Nam, được thực hiện thơng qua Ngân
hàng Chính sách xã hội Việt Nam và các tổ chức tài chính vi mơ.
Thực tiễn đã chứng minh, Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam vẫn
là kênh dẫn vốn hiệu quả nhất đối với người nghèo. Việc tiếp cận được nguồn
vốn vay ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam có ý nghĩa to lớn
đối với người nghèo đang cần vốn để sản xuất, thay vì phải chấp nhận nguồn
vốn đắt đỏ từ các ngân hàng thương mai. Mặc dù, nguồn vốn của Ngân hàng
Chính sách xã hội Việt Nam có lãi suất thấp hơn, dễ dàng tiếp cận hơn, nhưng
thực tế còn rất nhiều người nghèo chưa được tiếp cận nguồn tín dụng ưu đãi
này hoặc tiếp cận được, nhưng chưa đáp ứng nhu cầu về vốn của người
nghèo.

Nguyên nhân rất khác nhau nhưng chủ yếu là do khung pháp luật điều
chỉnh quan hệ tín dụng cho người nghèo không ổn định, không đồng bộ và có
nhiều bất cập. Chưa kể những yếu kém trong quá trình tổ chức thực hiện pháp
luật.
Pháp luật về tín dụng cho người nghèo không phải là lĩnh vực mới ở
Việt Nam. Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04/10/2002 của Chính phủ về
tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác (sau đây gọi
tắt là Nghị định số 78/2002/NĐ-CP) ra đời và có ý nghĩa quan trọng. Đây là
Nghị định đầu tiên, điều chỉnh khá toàn diện hoạt động tín dụng cho người
nghèo. Tuy nhiên, đến nay Nghị định đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất
định trong quá trình thực hiện suốt một thời gian dài, nhưng chưa có một văn


2

bản pháp luật nào hoàn thiện hơn, để điều chỉnh quan hệ tín dụng đối với
người nghèo một cách hiệu quả.
Do vậy, để xây dựng cơ sở lý luận cho việc tiếp tục hoàn thiện các quy
định pháp luật điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội phát sinh từ hoạt động tín
dụng ưu đãi này, nên tác giả lựa chọn để tiến hành nghiên cứu đề tài: “Pháp
luật về tín dụng phục vụ người nghèo tại Ngân hàng Chính sách xã hội
Việt Nam” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật chuyên ngành Luật kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tín dụng cho người nghèo là một trong những giải pháp được lựa chọn
để hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo. Giải pháp này đã được sự quan tâm đông
đảo của các nhà nghiên cứu thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau. Ở những phạm
vi và mức độ khác nhau, đã có khá nhiều cơng trình nghiên cứu trực tiếp hoặc
gián tiếp đề cập đến tín dụng cho người nghèo như:
- Hà Thị Hạnh (2004), Giải pháp hồn thiện mơ hình tổ chức và cơ chế
hoạt động của Ngân hàng chính sách xã hội, luận án tiến sĩ Kinh tế, Hà Nội.

- Lê Thị Liễu (2007), Nâng cao chất lượng cho vay đối với hộ nghèo tại
Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam, luận văn thạc sĩ Kinh tế, Hà Nội.
- Nguyễn Anh Tuấn (2011), Cho vay hỗ trợ người nghèo tại tỉnh Tiền
Giang-Thực trạng và giải pháp, luận văn thạc sĩ Kinh tế, TP. Hồ Chí Minh.
- Lê Thanh Tâm (2008), Phát triển các tổ chức tài chính nông thôn Việt
Nam, luận án tiến sĩ Kinh tế, TP. Hồ Chí Minh.
- Hồng Văn Thành (2007), Hồn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động
của các tổ chức tài chính vi mơ nhỏ ở Việt Nam, luận văn thạc sĩ Luật học, TP.
Hồ Chí Minh.
Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu trên đã tiếp cận và giải quyết
nhiều nội dung về mơ hình tổ chức, cơ chế hoạt động của các tổ chức tài
chính vi mơ, của Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam và cách tiếp cận
nguồn vốn tín dụng của người nghèo,... Tuy nhiên, chưa có cơng trình nào đi
vào nghiên cứu làm sáng tỏ những quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ tín
dụng đối với người nghèo.


3

Theo khảo sát của tác giả, hiện nay ở Việt Nam chưa có cơng trình
nghiên cứu khoa học hoặc luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, khóa luận tốt
nghiệp nào nghiên cứu pháp luật về tín dụng phục vụ người nghèo tại Ngân
hàng Chính sách xã hội Việt Nam.
3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Thứ nhất, làm sáng tỏ những quy định của pháp luật về tín dụng phục
vụ người nghèo. Thông qua khảo sát và kết luận thực tiễn áp dụng pháp luật
về tín dụng người nghèo, để nhận diện những ưu điểm và hạn chế của pháp
luật, nhận diện những nguyên nhân làm cản trở việc thực thi chính sách, pháp
luật tín dụng đối với người nghèo.

Thứ hai, góp phần hồn thiện khung pháp lý điều chỉnh tín dụng phục
vụ người nghèo, như: hồn thiện quy định pháp luật về điều kiện vay vốn và
quy trình thẩm định, xét duyệt cho vay, sửa đổi quy định về hạn mức cho vay,
thời hạn cho vay, xây dựng quy chế kiểm tra việc sử dụng vốn vay, sửa đổi cơ
chế điều hành lãi suất,….
Để thực hiện mục đích đó, nhiệm vụ của luận văn là:
Thứ nhất, nghiên cứu những vấn đề lý luận về khung pháp lý điều chỉnh
hoạt động tín dụng phục vụ người nghèo.
Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng những quy định pháp luật hiện
hành điều chỉnh quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo.
Thứ ba, đề ra những định hướng và giải pháp nhằm hồn thiện pháp
luật điều chỉnh quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo.
3.2. Đối tượng và giới hạn phạm vi nghiên cứu
Hệ thống các quy định của pháp luật điều chỉnh quan hệ tín dụng phục
vụ người nghèo hiện nay không nhiều, mới chỉ dừng lại ở Nghị định, Quyết
định, Thông tư,… Các văn bản này lại chưa thật sự hồn thiện, trong khi đó
nhu cầu điều chỉnh hoạt động cấp tín dụng cho người nghèo rất cần thiết.
Cho nên, luận văn tập trung nghiên cứu những quy định pháp luật về
tín dụng phục vụ người nghèo, thơng qua hoạt động cho vay phục vụ người


4

nghèo, tại Phịng giao dịch Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam huyện Trà
Cú, tỉnh Trà Vinh. Qua đó, đánh giá đúng thực trạng quy định pháp luật về cơ
chế cho vay đối với người nghèo và thực tiễn thực hiện pháp luật trong hoạt
động tín dụng này.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
làm cơ sở lý luận.

Sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, dùng phương pháp phân tích
các vụ việc, tình huống, số liệu, thơng tin về thực tiễn áp dụng pháp luật trong
hoạt động cấp tín dụng cho người nghèo.
5. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn được chia thành ba
chương:
Chương 1: Khái quát quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo.
Chương 2: Thực tiễn thực hiện pháp luật trong hoạt động cho vay phục
vụ người nghèo.
Chương 3: Hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động tín dụng phục vụ
người nghèo.


5

CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT QUAN HỆ PHÁP LUẬT
TÍN DỤNG PHỤC VỤ NGƯỜI NGHÈO

1.1. Khái quát tín dụng phục vụ người nghèo
1.1.1. Nhu cầu vốn cho người nghèo trong điều kiện kinh tế-xã hội Việt
Nam hiện nay
1.1.1.1. Sơ lược bối cảnh kinh tế-xã hội Việt Nam
Nước ta hiện nay, đang thực hiện q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước. Hệ quả của q trình này có một bộ phận lớn dân cư nông
nghiệp phải chuyển đổi ngành nghề, do mất đất canh tác, do đơ thị hóa. Trong
điều kiện này, người nghèo dễ rơi vào vòng lẩn quẩn của sự nghèo đói.
Một trong nhiều nguyên nhân dẫn đến nghèo đói, có nguyên nhân chủ
yếu và cơ bản là do thiếu vốn. Để tiến hành bất kỳ một quá trình sản xuất kinh
doanh nào cũng cần phải có vốn. Trong nền kinh tế, vốn là điều kiện không

thể thiếu để tiến hành các hoạt động sản xuất kinh doanh. Vốn là “chìa khố”
để người nghèo vượt khỏi ngưỡng nghèo đói. Thiếu vốn là một cản lực lớn
nhất trong việc tăng thu nhập và cải thiện đời sống người nghèo. Một khi giải
quyết được vốn cho người nghèo sẽ có tác động hiệu quả, thiết thực làm giảm
tình trạng nghèo đói.
Như vậy, trong bất kỳ giai đoạn nào người nghèo đều có nhu cầu về
vốn để phát triển kinh tế hơn bao giờ hết, bởi họ khơng có tài sản đáng giá để
quy đổi thành vốn.
1.1.1.2. Các biện pháp chống đói nghèo và hiệu quả của nó
Trên thế giới, có rất nhiều quốc gia đã thực hiện nhiều biện pháp khác
nhau để giải quyết nạn nghèo đói. Đặc biệt nhất là mơ hình tổ chức và hoạt
động tài chính vi mơ nhỏ được coi là thành cơng nhất thế giới, đó là mơ hình
ngân hàng Grameen ở Bangladesd. Đây là, một hình mẫu cho hoạt động tài
chính vi mơ nhỏ trên thế giới, mà Việt Nam có thể tham khảo.


6

Cùng với quá trình đổi mới của đất nước, Nhà nước ta đã xác định và
xây dựng chiến lược xóa đói giảm nghèo (XĐGN) cấp quốc gia. Một trong
các biện pháp chống đói nghèo mà Việt Nam hướng tới là cải cách các hệ
thống tài chính và cải cách luật pháp để tạo ra môi trường thuận lợi cho kinh
tế thị trường và thúc đẩy kinh tế phát triển. Như vậy, có thể khẳng định tài
chính như một cơng cụ đắc lực, để người nghèo trang bị công cụ, phương tiện
lao động, thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh, cải thiện và nâng cao
thu nhập.
Tuy nhiên, các chương trình tín dụng hiện nay chưa đáp ứng đủ nhu
cầu tín dụng ngày càng gia tăng trong các tầng lớp dân cư có thu nhập thấp.
Phần lớn các hoạt động tín dụng dành cho người nghèo do ngân sách thực
hiện hỗ trợ lãi suất, trong khi nguồn lực của ngân sách cịn hạn chế, nên tốc

độ phát triển tín dụng cũng bị hạn chế theo. Bên cạnh đó, khung pháp lý cho
hoạt động tín dụng này cũng là rào cản gián tiếp làm cho người nghèo khó có
khả năng tiếp cận vốn tín dụng chính sách của nhà nước.
1.1.1.3. Nguồn lực tài chính cải thiện tình trạng nghèo đói
Trong điều kiện khi khả năng tích lũy của người nghèo khơng có hoặc
rất ít. Sự hỗ trợ của Chính phủ và các tổ chức phi chính phủ ngày càng giảm,
để đảm bảo đủ nguồn lực phục vụ chương trình XĐGN Nhà nước ta đã áp
dụng cơ chế huy động tổng hợp từ nhiều nguồn. Nguồn tài chính mà người
nghèo có thể tiếp cận như: ngân sách nhà nước; huy động từ cộng đồng trong
nước; huy động từ cộng đồng quốc tế; vốn tín dụng thương mại từ các ngân
hàng và tín dụng tư nhân; vốn tự có của người nghèo.
Trong các nguồn lực có thể huy động cho cơng cuộc XĐGN thì các
nguồn lực trong nước giữ vai trị quyết định. Bên cạnh đó, nguồn vốn hỗ trợ
khác có vai trị quan trọng như chất xúc tác thúc đẩy công tác XĐGN.
1.1.1.4. Vai trò nguồn vốn của nhà nước và các ngân hàng chuyên
doanh của nhà nước
Thứ nhất, ngân sách nhà nước là nguồn vốn quan trọng cho mục tiêu
XĐGN ở nước ta. Tuy nhiên, khi chuyển sang cơ chế thị trường nguồn tài
chính cơng chỉ đảm bảo hỗ trợ cho các đối tượng thụ hưởng từ ngân sách nhà
nước, còn khoản tài trợ khác phải chuyển dần từ phương thức tài chính tài trợ


7

khơng hồn trả, sang phương thức tài chính tài trợ có hồn trả. Như vậy,
nguồn vốn hỗ trợ để thực hiện mục tiêu giảm nghèo từ ngân sách nhà nước
được chia ra hai kênh: kênh tín dụng nhà nước và kênh cấp phát trực tiếp từ
ngân sách nhà nước.
Thứ hai, các tổ chức tín dụng (TCTD) là kênh dẫn vốn quyết định, tạo
nguồn vốn cho vay thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Thật vậy, với chức năng

đi vay và cho vay các TCTD chính là kênh dẫn vốn hiệu quả nhất mang vốn
vay của Nhà nước đến người vay.
Kinh nghiệm một số nước trên thế giới cho thấy, việc tổ chức một trung
gian tài chính - ngân hàng để đảm nhận chức năng truyền dẫn vốn cho người
nghèo đã thành công như ngân hàng Grameen ở Bangladesd.
Ở nước ta, trên cơ sở Ngân hàng Phục vụ người nghèo đã hoạt động từ
năm 1996, nay là Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam (NHCSXHVN),
khả năng và hiệu quả tập trung mọi ngưồn vốn đã và đang mang lại hiệu quả
đáng ghi nhận. Mặt khác, với lợi thế và trách nhiệm hệ thống ngân hàng quốc
doanh có thể tạo ra các kênh dẫn vốn hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo bằng
phương thức tín dụng. Hiện nay, tài trợ bằng phương thức cho vay có hồn trả
cả gốc và lãi được xác định là phương thức tín dụng hữu hiệu nhất.
Tóm lại, nhìn lại hai thập kỷ qua, cho thấy Việt Nam đã đạt được những
thành tựu đáng kể trong giảm nghèo1. Trong thời gian ngắn, Nhà nước ta đã
tập trung được nguồn lực tài chính khá lớn, tạo bước đột phá trong cơng tác
XĐGN bằng cơng cụ tín dụng. Thơng qua ưu đãi về vốn, lãi suất, điều kiện,
vay đối với người nghèo, tín dụng đã đáp ứng nhu cầu về vốn cho người
nghèo để họ vươn lên. Mặc dù, tín dụng đã và đang phát triển, góp phần nâng
cao đời sống của người nghèo thông qua kênh dẫn vốn hiệu quả là các ngân
hàng chuyên doanh của nhà nước. Tuy nhiên, trong thời gian qua hoạt động
cung ứng vốn cho người nghèo chưa có cơ chế rõ ràng và thống nhất. Các văn
bản pháp luật chỉ mới hướng đến các biện pháp, hoạt động cấp vốn có tác
dụng khuyến khích người nghèo sử dụng vốn để thốt nghèo, chứ chưa tạo

1

Viện khoa học xã hội Việt Nam (2011), Giảm nghèo ở Việt Nam: Thành tựu và thách thức, NXB Thế giới,
Hà Nội, tr.15.

8

thành hành lang pháp luật, để các chủ thể tham gia quan hệ này xác định rõ
ràng, minh bạch tư cách pháp lý của mình.
1.1.2. Khái niệm tín dụng phục vụ người nghèo
Tín dụng là một phạm trù kinh tế và nó cũng là sản phẩm của nền kinh
tế hàng hóa. Để tìm hiểu khái niệm, cũng như đặc điểm của tín dụng phục vụ
người nghèo thiết nghĩ phải tìm hiểu khái niệm về tín dụng nói chung.
1.1.2.1.Khái niệm tín dụng
Trong các tài liệu kinh tế-pháp lý, có rất nhiều khái niệm khác nhau về
tín dụng. Nhìn chung, các khái niệm này đều ghi nhận nội dung cơ bản sau:
tín dụng là quan hệ vay, mượn dựa trên cơ sở tin tưởng và tín nhiệm giữa bên
cho vay, mượn và bên đi vay, mượn. Theo đó, bên cho vay chuyển giao một
lượng vốn tiền tệ (hoặc tài sản) để bên vay sử dụng có thời hạn. Khi đến hạn,
bên vay có nghĩa vụ hồn trả vốn (tài sản) ban đầu và lãi suất. Đây chính là
quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng vốn tạm thời, từ người cho vay sang
người đi vay trong một thời hạn nhất định, theo nguyên tắc có hồn trả vốn và
lãi.
Từ khái niệm trên, tín dụng thể hiện mối quan hệ giữa người cho vay
và người đi vay. Mối quan hệ giữa một bên (bên cho vay) sẽ cung cấp nguồn
vốn cho đối tượng khác (bên đi vay), trong đó bên đi vay sẽ hồn trả vốn cho
bên cho vay trong một thời hạn thỏa thuận và thường kèm theo lãi suất.
Trong quan hệ này, người cho vay có nhiệm vụ chuyển giao quyền sử
dụng tiền hoặc hàng hóa cho người đi vay trong một thời hạn nhất định.
Người đi vay có nghĩa vụ trả số tiền hoặc giá trị hàng hóa đã vay khi đến hạn
trả nợ, có kèm theo một khoản lãi nhất định. Hoạt động vay mượn này làm
phát sinh một khoản nợ nên bên cho vay gọi là chủ nợ, bên đi vay gọi là con
nợ. Do đó, tín dụng phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: một bên là người cho
vay và một bên là người đi vay.
Thực chất, tín dụng thể hiện mối quan hệ kinh tế gắn liền với quá trình

tạo lập và sử dụng nguồn vốn nhàn rỗi, nhằm mục đích thỏa mãn nhu cầu vốn
tạm thời cho quá trình tái sản xuất và đời sống theo nguyên tắc hoàn trả.


9

Cho dù, tín dụng tồn tại qua nhiều hình thái kinh tế-xã hội khác nhau
nhưng đến nay quan hệ tín dụng vẫn mang ba đặc trưng cơ bản sau:
- Đặc trưng thứ nhất: quan hệ tín dụng ln có sự chuyển nhượng
quyền sử dụng vốn từ người chủ sở hữu sang người sử dụng trong một thời
gian nhất định;
- Đặc trưng thứ hai: sự chuyển nhượng trong quan hệ này ln có thời
hạn xác định hay mang tính tạm thời, trong một số trường hợp bên cho vay
chỉ chuyển giao quyền sử dụng chứ không chuyển giao quyền sở hữu;
- Đặc trưng thứ ba: sự chuyển nhượng này có kèm theo chi phí, sau thời
hạn hai bên thỏa thuận thì bên vay phải hoàn trả cho bên cho vay số tiền lớn
hơn số tiền vay ban đầu, tức là giá trị hồn trả thơng thường phải lớn hơn giá
trị lúc cho vay. Hay nói cách khác bên đi vay phải trả thêm phần lãi ngồi vốn
gốc.
Tóm lại, dù đứng trên quan điểm nào thì bản chất hoạt động tín dụng
khơng hề thay đổi. Trong quan hệ tín dụng người cho vay chỉ nhường quyền
sử dụng vốn cho người đi vay trong một thời gian nhất định, chứ không
nhường quyền sở hữu và người đi vay phải hoàn trả vốn lại cho người cho
vay khi đến hạn đã thoả thuận. Sự hồn trả này khơng chỉ là sự bảo tồn về mặt
giá trị của vốn mà còn được tăng thêm dưới hình thức lãi suất.
1.1.2.2. Khái niệm và đặc trưng tín dụng phục vụ người nghèo
Khái niệm
Tín dụng đối với người nghèo là việc sử dụng các nguồn lực tài chính
do Nhà nước huy động để cho người nghèo vay ưu đãi phục vụ sản xuất, kinh
doanh, tạo việc làm, cải thiện đời sống, góp phần thực hiện chương trình mục

tiêu quốc gia xóa đói, giảm nghèo, ổn định xã hội2.
Hiểu một cách đơn giản tín dụng phục vụ người nghèo là những khoản
tín dụng ưu đãi của Nhà nước, thơng qua TCTD để cho vay và đối tượng vay
chỉ dành riêng cho những người nghèo đủ điều kiện vay vốn theo quy định.
Khoản vốn vay này chỉ được dùng cho đầu tư, sản xuất trong một thời hạn

2

Điều 1 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP.


10

nhất định, sau đó phải hồn trả đủ nợ gốc và lãi. Tùy theo từng nguồn vốn
người vay có thể hưởng lãi suất ưu đãi khác nhau.
Đặc trưng của tín dụng phục vụ người nghèo.
Tín dụng phục vụ người nghèo hoạt động theo các mục tiêu, nguyên
tắc, điều kiện riêng khác với các loại hình tín dụng của các Ngân hàng
Thương mại (NHTM). Hoạt động tín dụng phục vụ người nghèo có các đặc
trưng sau:
Thứ nhất, chủ thể cấp tín dụng phục vụ người nghèo hoạt động khơng
vì mục tiêu lợi nhuận. Nếu như mục tiêu chung của tín dụng thương mại là
tìm kiếm lợi nhuận, thì mục tiêu chính của hoạt động tín dụng chính sách là
tập trung nguồn vốn giải quyết các vấn đề an sinh xã hội. Đây chính là thực
hiện chính sách tài chính tín dụng ưu đãi cho người nghèo, tạo điều kiện thuận
lợi cho người nghèo được tiếp cận dễ dàng với dịch vụ tài chính tiền tệ, tín
dụng ngân hàng. Chính vì mục tiêu này mà trong nhiều giải pháp đề ra, thì
chính sách cho vay ưu đãi đối với người nghèo được xem là chương trình
trọng tâm để thực hiện XĐGN. Tuy nhiên, vì đây là những khoản cho vay
chính sách, theo chỉ định của Chính phủ, nên chủ thể cấp tín dụng trong

trường hợp này không hướng đến lợi nhuận, mà nhằm giúp người nghèo có
vốn sản xuất kinh doanh nâng cao đời sống.
Thứ hai, bên đi vay không phải thế chấp tài sản khi vay vốn. Trong
hoạt động tín dụng của các TCTD khác, biện pháp bảo đảm bằng tài sản ln
đóng vai trị quan trọng. Để phịng ngừa, hạn chế rủi ro trong hoạt động kinh
doanh tín dụng, chủ thể cho vay ln xem xét năng lực tài chính của bên vay.
Yêu cầu bên vay phải có tài sản bảo đảm cho các khoản vay của mình, nhằm
tạo cơ sở kinh tế và pháp lý để thu hồi được các khoản nợ đã cho khách hàng
vay. Tuy nhiên, trong quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo, Chính phủ quy
định TCTD được phép cho vay không phải đảm bảo bằng tài sản3 và được
Nhà nước đảm bảo khả năng thanh toán.

3

Xem Điều 49 và Điều 50 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo
đảm.


11

Từ những đặc trưng của tín dụng phục vụ người nghèo nêu trên, đã tạo
nên sự khác biệt giữa tín dụng phục vụ người nghèo và các hình thức tín dụng
khác như sau:
Thứ nhất, tín dụng phục vụ người nghèo có tính rủi ro cao hơn: một
trong các đặc điểm nổi bậc của tín dụng cho người nghèo là khơng phải thế
chấp tài sản làm vật bảo đảm cho các khoản vay. Cho nên, hoạt động tín dụng
phục vụ người nghèo luôn gắn liền với sự rủi ro và mất vốn cao hơn các loại
hình tín dụng khác. Đa số người nghèo do sử dụng vốn trong hoàn cảnh túng
quẫn, khơng có kiến thức kinh tế hoặc bị động nên hiệu quả sử dụng vốn
thường không cao. Mặt khác, nếu gặp phải rủi ro dẫn đến mất vốn, trở thành

khoản nợ khó thu hồi. Khoản nợ này khơng thể được bù đắp vì đây là những
khoản vay khơng có tài sản bảo đảm. Chính điều này làm cho tín dụng phục
vụ người nghèo rủi ro cao hơn các loại tín dụng khác.
Thứ hai, về chế độ hạch toán kế toán: chủ thể cấp tín dụng phục vụ
người nghèo được Nhà nước đảm bảo khả năng thanh tốn, có tỷ lệ dữ trữ bắt
buộc bằng 0% tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNNVN). Không phải
tham gia bảo hiểm tiền gửi, được miễn thuế và các khoản phải nộp ngân sách
nhà nước. Thực hiện cho vay lãi suất thấp, nhưng phải thực hiện chế độ hạch
toán kinh tế và tự chịu trách nhiệm về tài chính.
Thứ ba, về lãi suất cho vay: trong tín dụng phục vụ người nghèo ln
được Nhà nước ưu đãi về lãi suất cho vay. Lãi suất này thấp hơn lãi suất thị
trường mà các loại hình tín dụng khác áp dụng. Cịn tín dụng khác thì tùy theo
thỏa thuận giữa hai bên áp dụng mức lãi suất cố định hay thả nổi, tuy nhiên dù
áp dụng loại lãi suất nào thì phải tuân theo lãi suất thị trường do NHNNVN
quy định.
Thứ tư, về phương thức cho vay: tín dụng phục vụ người nghèo đa
phần thực hiện theo phương thức cho vay “gián tiếp”, tức là sử dụng phương
thức cho vay uỷ thác qua các tổ chức chính trị - xã hội.
Tín dụng phục vụ người nghèo cũng khác với các biện pháp cứu trợ,
đào tạo nghề, chuyển đổi cơ cấu kinh tế ở các điểm căn bản sau.


12

- Khác với cứu trợ, tín dụng cho người nghèo là hình thức cho vay tuân
thủ theo quy định của pháp luật, chứ không phải cho không và người đi vay
buộc phải trả lãi, nhưng với một mức lãi rất thấp không đáng kể.
- Khác với đào tạo nghề, trong tín dụng đối với người nghèo thì những
người vay vốn sẽ được ngân hàng, các tổ chức đoàn thể,… hướng dẫn các kỹ
năng cần thiết trong lao động sản xuất để sinh lãi từ khoản tiền nhỏ mà họ

được vay. Họ sẽ học tập được cách tổ chức cuộc sống, cách làm chủ và sử
dụng đồng tiền hữu ích.
- Khác với các chương trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế: mục đích chính
của việc cho người nghèo vay là mang một số vốn nhỏ đến với những người
nghèo nhưng có chí hướng vươn lên. Để họ tự sản xuất kinh doanh, tiến đến
tự lập về kinh tế và thoát khỏi cảnh nghèo, nhằm tạo cho họ cơ hội tiếp thu
kiến thức, kỹ thuật trong sản xuất và tiếp cận thị trường.
Từ sự so sánh trên cho thấy tín dụng cho người nghèo là một hình thức
cho vay theo nguyên tắc có hồn trả vốn và lãi, hồn tồn khác với các hình
thức tín dụng khác và cũng khác với biện pháp cứu trợ hay đào tạo nghề.
1.1.2.3. Vai trò, ý nghĩa của tín dụng cho người nghèo
Tín dụng cho người nghèo có các vai trị và ý nghĩa sau:
- Đáp ứng nhu cầu vốn cho người nghèo.
Trong điều kiện kinh tế nước ta hiện nay, người nghèo rất cần vốn để
sản xuất kinh doanh. Bên cạnh các nguồn vốn khác thì vốn tín dụng của Nhà
nước giữ vai trị rất quan trọng mang tính ổn định lâu dài, giúp người nghèo
duy trì quá trình sản xuất được liên tục để phát triển kinh tế gia đình. Như
vậy, tín dụng cho người nghèo đã đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển
mở rộng sản xuất. Nó đã giải quyết mối quan hệ cung cầu về vốn, nhằm thoả
mãn nhu cầu phát triển kinh tế của người nghèo. Hiện nay, TCTD đóng vai
trị quan trọng đáp ứng nguồn vốn cho người nghèo là NHCSXHVN, đây là
TCTD được Chính phủ thành lập để thực hiện mục tiêu XĐGN. Chính hoạt
động của TCTD này đã đáp ứng được nhu cầu vốn cho người nghèo.


13

- Giúp cho người nghèo tiếp cận thị trường, có điều kiện mua sắm tư
liệu sản xuất, ứng dụng khoa học công nghệ để sản xuất kinh doanh trong nền
kinh tế thị trường, giúp người nghèo thoát nghèo bền vững.

Vốn là điều thiết yếu ban đầu cho quá trình sản xuất. Cung ứng vốn cho
người nghèo thơng qua kênh tín dụng thu hồi vốn và lãi, đã buộc người vay
phải tính tốn làm như thế nào để có hiệu quả kinh tế cao. Để làm được điều
đó họ phải tìm hiểu, học hỏi kỹ thuật sản xuất, suy nghĩ biện pháp quản lý. Từ
đó tạo cho họ tính năng động sáng tạo trong lao động sản xuất, có kinh
nghiệm trong quản lý kinh tế. Khi người nghèo tạo ra được nhiều sản phẩm
hàng hố thơng qua việc trao đổi trên thị trường làm cho họ tiếp cận được với
kinh tế thị trường một cách trực tiếp. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay
người nghèo không thể tiếp cận được nguồn vốn từ các NHTM, thì vốn tín
dụng của NHCSXHVN đã giúp họ có khả năng giải quyết được khó khăn
trong sản xuất kinh doanh. Khi quy mô sản xuất của họ càng lớn, thì càng có
khả năng đứng vững hơn trong kinh tế thị trường, góp phần tăng thu nhập,
giúp họ thốt nghèo một cách bền vững.
- Tín dụng đã góp phần hạn chế được việc người nghèo tiếp cận với
nguồn vốn tín dụng phi chính thức.
Hoạt động tín dụng được thực hiện tốt sẽ góp phần hạn chế nạn cho vay
nặng lãi trong nhân dân, nhất là người nghèo. Trước đây, chính sách đầu tư
tín dụng chưa được quan tâm thích đáng nên vốn cho người nghèo được cung
cấp chủ yếu thơng qua thị trường tài chính phi chính thức (đến năm 1995
Chính phủ mới ban hành Quyết định thành lập Ngân hàng Phục vụ người
nghèo). Việc cung ứng vốn tín dụng của ngân hàng cho người nghèo, khơng
địi hỏi phải có tài sản thế chấp, nên họ dễ dàng tiếp cận được vốn tín dụng.
Chính việc mở rộng cho người nghèo vay vốn đã góp phần hạn chế những
tiêu cực, nhất là tình trạng cho vay nặng lãi trong nhân dân.
Tóm lại, tín dụng có vai trị và ý nghĩa quan trọng trong mọi mặt của
đời sống kinh tế xã hội nói chung và người nghèo nói riêng. Để phát huy vai
trị tích cực của tín dụng đối với người nghèo, địi hỏi Nhà nước phải có đồng
bộ các biện pháp điều chỉnh hoạt động tín dụng này. Trong đó có sử dụng
pháp luật như một cơng cụ đắc lực, nhằm điều chỉnh hoạt động tín dụng này

14

hiệu quả, để tín dụng như một địn bẩy cho quá trình phát triển kinh tế của
người nghèo.
1.2. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động
tín dụng cho người nghèo
1.2.1.Vai trị của pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội
Hiểu một cách chung nhất, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có
tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội theo những mục tiêu cụ thể.
Trong đời sống xã hội, pháp luật ln giữ vai trị rất quan trọng. “Xét
trên bình diện chung nhất, pháp luật là phương tiện để thể chế hố đường lối,
chính sách của Đảng, đảm bảo cho sự lãnh đạo của Đảng được thực hiện có
hiệu quả trên quy mơ tồn xã hội; là phương tiện để nhà nước quản lý mọi
mặt đời sống xã hội; là phương tiện để nhân dân phát huy dân chủ và quyền
làm chủ, thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình”4.
Như vậy, pháp luật có vai trị rất quan trọng đối với kinh tế, nhất là đối
với hoạt động tín dụng ngân hàng. Với vai trò tác động của chúng đối với sự
ổn định tiền tệ và sự an toàn của hệ thống các TCTD, pháp luật ngân hàng
điều chỉnh hoạt động của chúng với những chế định, nguyên tắc khác nhau
trong thực tiễn. Với vai trò điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong tổ chức và
hoạt động các TCTD, pháp luật sẽ định hướng hoạt động cho TCTD đi vào ổn
định và phát triển, tạo ra chuẩn mực chung là “thướt đo chung” cho các hoạt
động của các TCTD.
1.2.2. Nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật quan hệ tín dụng phục vụ
người nghèo
Cho vay phục vụ người nghèo là một nghiệp vụ hồn tồn mới và phức
tạp, vì bên vay không phải thế chấp tài sản nhưng lại phải thực hiện theo
những qui chế riêng chặt chẽ và chịu sự giám sát của NHNNVN. Việc cho

vay này không chỉ đơn thuần là kiểm tra xem xét, thẩm định của riêng cán bộ
tín dụng,… mà địi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ của các ngành, các cấp,
có sự bình xét cơng khai từ cộng đồng dân cư.
4

Trường Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, NXB Công an nhân dân,
Hà Nội, tr. 337.


15

Như vậy, hoạt động tín dụng phục vụ người nghèo muốn thực hiện
được tốt thì phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định của Chính phủ và các
hướng dẫn của Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam.
Hoạt động tín dụng nói chung và hoạt động tín dụng phục vụ người
nghèo nói riêng với các nội dung đa dạng của nó, nếu khơng được pháp luật
điều chỉnh, thì các quan hệ này sẽ phát triển tự phát, vơ chính phủ. Cùng với
tình trạng cạnh tranh khơng lành mạnh của các chủ thể, mục tiêu giảm nghèo
của Chính phủ sẽ khơng được thực hiện, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến
nền kinh tế và xã hội. Điều này không những làm cho quyền lợi của người
nghèo khơng được bảo đảm mà cịn ảnh hưởng tiêu cực và gây thiệt hại khôn
lường đến sự phát triển của nền kinh tế. Đặc biệt, hoạt động tín dụng phục vụ
người nghèo, nếu khơng có pháp luật điều chỉnh thì người nghèo ngày càng
hạn chế tiếp cận nguồn vốn tín dụng chính thức. Nhất là, khó tiếp cận vốn của
các NHTM, vì nếu vay ở các NHTM người nghèo sẽ gặp nhiều trở ngại như
lãi suất quá cao, phải có tài sản đảm bảo,… Với nhiều trở ngại như thế thì
người nghèo dễ dàng tìm đến hình thức “tín dụng đen”.
1.2.3. Tính ưu việt khi dùng cơng cụ pháp luật để điều chỉnh quan hệ
tín dụng người nghèo
“Điều chỉnh pháp luật là một dạng của điều chỉnh xã hội có tổ chức, có

mục đích. Đó là một quá trình thực hiện sự tác động của pháp luật lên các
quan hệ xã hội. Sự tác động đó được thực hiện thông qua một hệ thống các
phương tiện, quy trình pháp lý (cơ chế điều chỉnh pháp luật)”5.
Cơ chế điều chỉnh pháp luật là một khái niệm phức tạp, nó được xem
xét, nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau.
“Dưới góc độ hệ thống thì cơ chế điều chỉnh pháp luật được hiểu là một
hệ thống thống nhất các phương tiện, quy trình pháp lý, thơng qua đó thực
hiện sự tác động của pháp luật lên các quan hệ xã hội nhằm thực hiện những
nhiệm vụ và mục đích mà nhà nước đặt ra”6.
Theo như khái niệm trên thì cơ chế điều chỉnh pháp luật có nhiều yếu tố
hợp thành như quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt, quan hệ pháp luật, pháp
5
6

Trường Đại học Luật Hà Nội, tlđd số 4, tr. 545.
Trường Đại học Luật Hà Nội, tlđd số 4, tr. 545.


16

chế, trách nhiệm pháp lý,… Giữa các yếu tố của cơ chế điều chỉnh pháp luật
ln có sự liên hệ mật thiết với nhau, tác động qua lại lẫn nhau và thống nhất
với nhau.
Pháp luật với những thuộc tính của nó đã trở thành một cơng cụ quản lý
xã hội khơng thể thay thế ở mọi thời đại. Vì vậy, để tăng cường hiệu lực quản
lý nhà nước đối với quan hệ tín dụng người nghèo, một trong những yêu cầu
quan trọng là phải sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh quan hệ này. Mặt
khác, để đảm bảo sự an toàn trong tổ chức và hoạt động của ngân hàng, với
các lĩnh vực hoạt động đa dạng của nó trong nền kinh tế thì rất cần thiết phải
được điều chỉnh bằng pháp luật.

Hoạt động tín dụng đối với người nghèo là hoạt động được sự hỗ trợ,
giúp đỡ của Chính phủ, của các đồn thể, các tổ chức kinh tế, các tổ chức
chính trị-xã hội. Để hoạt động cấp tín dụng phát triển phù hợp với quy định
của pháp luật, nhà nước đã xác định các quy chế pháp lý cần thiết như cấp
giấy phép hoạt động cho TCTD, quy định các quyền và nghĩa vụ các bên khi
tham gia quan hệ tín dụng. Từ đó, nhà nước xây dựng hành lang pháp lý cần
thiết, định hướng cho các quan hệ tín dụng này phát triển ổn định, đúng quy
luật. Đặc biệt là quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo thì nghiệp vụ cho vay
đối với người nghèo khác hẳn với nghiệp vụ cho vay của các TCTD thông
thường khác. Người nghèo khi đi vay sẽ được hưởng nhiều ưu đãi như: ưu đãi
về lãi suất, về thủ tục, về tín chấp,… Khi đã có một cơng cụ pháp lý định
hướng cho hoạt động của tín dụng chính sách đi vào ổn định và phát triển, thì
người nghèo dễ dàng tiếp cận được vốn tín dụng ưu đãi một cách nhanh
chóng, thuận lợi, hiệu quả và đảm bảo phục vụ người nghèo một cách tốt
nhất.
Tín dụng cho người nghèo là một quan hệ kinh tế, với quy tắc xử sự là
hai bên tuân thủ các quy định của Luật NHNNVN, Luật Các TCTD và các
văn bản cá biệt (văn bản áp dụng pháp luật). Trong đó, các văn bản cá biệt có
vai trị cụ thể hóa những quy định của Luật NHNNVN và Luật Các TCTD để
điều chỉnh quan hệ tín dụng cho người nghèo.
Trong thực tế, NHCSXHVN đã cụ thể hóa những quy định của Luật
NHNNVN và Luật Các TCTD để xây dựng và ban hành các quy định nội bộ


17

như quy chế cho vay, các quy trình nghiệp vụ cho vay đối với người nghèo,...
Đây chính là cơ chế thích hợp cho việc điều chỉnh quan hệ tín dụng người
nghèo, nhằm bổ sung hành lang pháp lý để điều chỉnh quan hệ tín dụng này.
Như vậy, cơ chế điều chỉnh quan hệ tín dụng người nghèo là sử dụng

các phương tiện pháp lý đặc thù như quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt để
điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình cho vay.
1.3. Quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo
1.3.1. Khái niệm quan hệ pháp luật tín dụng người nghèo
Để phục vụ cho việc nhận diện, khảo sát bản chất pháp lý tín dụng
người nghèo, quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ này, thiết nghĩ
phải tìm hiểu quan hệ pháp luật tín dụng người nghèo nói riêng và quan hệ
pháp luật tín dụng ngân hàng nói chung.
“Quan hệ pháp luật là những quan hệ nảy sinh trong xã hội được các
quy phạm pháp luật điều chỉnh”7. Hay nói cách khác quan hệ pháp luật là hình
thức pháp lý của các quan hệ xã hội. Hình thức này chỉ xuất hiện trên cơ sở
điều chỉnh của quy phạm pháp luật đối với quan hệ xã hội tương ứng và các
bên tham gia quan hệ pháp luật có những quyền và nghĩa vụ pháp lý được quy
phạm pháp luật quy định.
Theo giáo trình Luật Ngân hàng (2010) Trường Đại học Luật thành phố
Hồ Chí Minh thì “Quan hệ pháp luật ngân hàng là những quan hệ xã hội phát
sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng, trong quá trình
tổ chức và hoạt động kinh doanh của các TCTD, trong quá trình hoạt động
ngân hàng của các tổ chức khác được các quy phạm pháp luật ngân hàng điều
chỉnh”8.
Một số đặc điểm nổi bật của của quan hệ pháp luật ngân hàng:
- Các quan hệ này chỉ phát sinh trong lĩnh vực hoạt động ngân hàng;

7

Trường Đại học Luật Hà Nội, tlđd số 4, tr. 437.
Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Ngân hàng, NXB Đại học Quốc gia
thành phố Hồ Chí Minh, tr. 49.

8

18

- Quan hệ pháp luật này được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật về
ngân hàng và các quy phạm pháp luật khác có liên quan như luật hành chính,
luật dân sự, luật kinh tế,…
- Một bên chủ thể tham gia quan hệ này bắt buộc phải là TCTD.
Từ khái niệm quan hệ pháp luật ngân hàng trên, nếu xét về chủ thể thì
quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo là một bộ phận của quan hệ
pháp luật ngân hàng, một bên chủ thể cho vay bắt buộc phải là TCTD.
Quan hệ pháp luật tín dụng ngân hàng được định nghĩa trong Tập bài
giảng Luật Tài chính-Ngân hàng của Trường Đại học Luật Hà Nội theo đó:
“Quan hệ pháp luật tín dụng ngân hàng là quan hệ kinh tế về sử dụng vốn tạm
thời giữa các tổ chức, cá nhân theo ngun tắc có hồn trả trên cơ sở tín
nhiệm, được các quy phạm pháp luật tài chính ngân hàng điều chỉnh”9.
Như vậy, có thể hiểu khái niệm quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ
người nghèo là một dạng của quan hệ tín dụng ngân hàng chỉ phát sinh trong
quá trình cho vay giữa TCTD và người nghèo được các văn bản quy phạm
pháp luật về tín dụng ngân hàng và các văn bản pháp luật khác điều chỉnh.
Quan hệ pháp luật tín dụng phục vụ người nghèo có các đặc trưng sau:
- Bên cho vay thông thường là NHCSXHVN hoặc các tổ chức tài chính
vi mơ. Mục tiêu kinh doanh của các chủ thể này là thực hiện các chính sách
xã hội của nhà nước mà không hướng đến mục tiêu lợi nhuận. Bên vay trong
quan hệ tín dụng người nghèo là người nghèo theo mức nghèo do Chính phủ
quy định10. Như vậy, phạm vi chủ thể tín dụng cho người nghèo hẹp hơn so
với các chủ thể tham gia quan hệ tín dụng ngân hàng nói chung.
- Quan hệ tín dụng phục vụ người nghèo chỉ phát sinh trong hoạt động
cho vay giữa NHCSXHVN hoặc các tổ chức tài chính vi mơ và người nghèo.
- Ngoài sự điều chỉnh của Luật NHNNVN, Luật Các TCTD thì quan hệ

pháp luật tín dụng cho người nghèo, còn chịu sự điều chỉnh của các văn bản
áp dụng pháp luật, do bên cho vay xây dựng và ban hành.

9

Trường Đại học Luật Hà Nội (1995), Tập Bài giảng Luật tài chính-Ngân hàng.
Xem Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg ngày 30/01/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn
hộ nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011-2015.

10