Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

PHAN THỊ PHƯƠNG

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS Thái Thị Tuyết Dung
Học viên: Phan Thị Phương
Lớp: Cao học Luật Tiền Giang, Khố 01

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN
Đề tài “Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh” là cơng trình do chính tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và xây
dựng nên. Mọi kết quả nghiên cứu của các cơng trình khoa học khác được sử dụng
trong Luận văn này đều được giữ nguyên ý tưởng và được trích dẫn phù hợp theo
quy định. Nội dung của cơng trình khơng sao chép bất kỳ Luận văn hay tài liệu nào.
Tác giả xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực của đề tài.
Tác giả

Phan Thị Phương


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

Nghĩa của từ viết tắt

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP
TỈNH VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ............................................................................ 6
1.1. Quy định của pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh .................................................................... 6
1.1.1. Lập đề nghị và thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết ...............................6
1.1.2. Soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết ....................8
1.1.3. Xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết ......................................................11
1.1.4. Quy trình ban hành nghị quyết theo trình tự, thủ tục rút gọn ....................11
1.2. Đánh giá các quy định của pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và một số kiến nghị ........... 12
1.2.1. Một số ưu điểm ...........................................................................................12
1.2.2. Một số bất cập, hạn chế ..............................................................................14
1.2.3. Một số kiến nghị ..........................................................................................20
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................ 23
CHƯƠNG 2. THỰC TIỄN ÁP DỤNG QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH VÀ
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ............................................................................................ 24
2.1. Thực tiễn áp dụng quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................................................................................. 24
2.1.1. Về lập đề nghị và thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết .........................24
2.1.2. Về soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết .............29
2.1.3. Về xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết ..................................................33
2.3. Một số kiến nghị ............................................................................................. 34
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................ 41
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 42
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 1

1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do
Nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp
trên. Hội đông nhân dân có hai chức năng chính, đó là chức năng quyết định và
chức năng giám sát.
Để thực hiện chức năng quyết định, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành
văn bản dưới hình thức là nghị quyết mà chủ yếu là nghị quyết quy phạm pháp luật
trên cơ sở chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước;
phù hợp với quy hoạch chiến lược tổng thể về phát triển kinh tế - xã hội; xuất phát
từ yêu cầu thực tế và khả năng ngân sách của địa phương. Trong thời gian qua, hoạt
động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh đã đạt được nhiều kết quả tích cực, là công cụ đắc lực phục vụ hoạt động quản
lý nhà nước, quản lý xã hội; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương và góp phần bổ sung, hồn thiện hệ thống pháp luật của nhà nước.
Bên cạnh những mặt đạt được, hoạt động động xây dựng, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh vẫn còn một số tồn tại, hạn chế
với nhiều nguyên nhân khách quan, chủ quan khác nhan. Trong số các nguyên nhân,
có nguyên nhân từ quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Có thể nói, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ln có sự ảnh
hưởng tới kết quả của văn bản, được xem như là một “cơng nghệ”, có vai trị rất
quan trọng để tạo ra một sản phẩm văn bản pháp quy có giá trị trong hoạt động quản
lý Nhà nước và đời sống xã hội. Trước yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả
hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

cấp tỉnh nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập và hồn thiện quy trình ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên, từ khi Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến nay chưa có đề tài
nào nghiên cứu chun sâu về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.


2
Chính vì các lý do như nêu trên, tác giả chọn đề tài “Quy trình ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh” để làm chủ đề
nghiên cứu Luận văn Thạc sĩ Luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Liên quan đến đề tài này có các cơng trình nghiên cứu như sau:
- Lê Đức Thanh (2014) “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Ủy ban nhân dân các cấp tại thành phố trực thuộc trung ương”, Luận văn Thạc
sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, nội dung của Luận văn nghiên cứu về
khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân; về trình tự,
thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp
huyện, cấp xã theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Thực tiễn áp dụng và kiến nghị
một số giải pháp để hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Ủy ban nhân dân các cấp tại Thành phố Hồ Chí Minh.
- Trịnh Tuấn Ngọc (2008) “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp (Từ thực tiễn thành phố Hồ
Chí Minh và tỉnh An Giang)”, Luận văn Thạc sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí
Minh, nội dung của luận văn nghiên cứu về có nêu và phân tích các quy định của
pháp luật về khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân; thẩm quyền về hình thức, nội dung văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.
Thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp tại Thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh
An Giang và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện.
- Phan Quang Tuấn (2006) “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh Đồng Nai ”, Luận văn Thạc
sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, nội dung của Luận văn nghiên cứu về
khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh; về cách thức thực hiện các giai đoạn trong hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Đồng Nai theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và kiến nghị một số giải pháp
để hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai.


3
- Nguyễn Quốc Bảo (2013) “Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh - thực trạng và kiến nghị”, Khóa
luận tốt nghiệp, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, nội dung của khóa luận
nghiên cứu về những vấn đề chung về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Ủy ban nhân dân; thực tiễn thực hiện các giai đoạn về xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh theo
quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004, trong đó phân tích những ưu điểm, hạn chế, nguyên
nhân và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh.
Ngồi ra, có một số tác giả khác cũng có cơng trình nghiên cứu hồn thành
đã được công bố, in ấn, phát hành hoặc đăng trên các báo, tạp chí chun ngành,
điện tử như: Quy trình hoạch định chính sách theo Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015, Lê Văn Hòa, Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính
Quốc gia, 2017, Số 254, tr. 23-28; Bình luận về thẩm quyền ban hành văn bản trong

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Trần Thị Vượng, Luật học,
Trường Đại học luật Hà Nội, 2016, Số 6 (193), tr. 74 - 82; Quy trình xây dựng
chính sách theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Lê Thị Ngọc
Mai, Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2016, Số đặc biệt, tr. 30 - 39; Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với việc khắc phục các hạn chế
trong xây dựng văn bản quy định chi tiết, Dương Hồng Thị Phi Phi, Nghiên cứu
Lập pháp, Viện nghiên cứu Lập pháp, 2015, Số 04 (308), tr. 47 - 54; Về việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân các cấp, Phạm Thái Quý,
Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2012, Số 23(231), tr.37-42; Bàn về
thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính
quyền địa phương, Đào Đoan Hùng, Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa
học xã hội Việt Nam, 2001, Số 156, tr.3-8...v.v...
Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu của các tác giả đã đề cập đến hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân, hoặc thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân, hoặc chỉ đề cập đến một trong các cơng đoạn trong quy trình
xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân. Và đa số các đề tài nghiên cứu dựa trên quy định của Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và một


4
số bài báo, tạp chí bàn về các nội dung mới trong Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2015…
So với các đề tài đã được nghiên cứu nêu trên, đề tài “Quy trình ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh” sẽ được tác giả
nghiên cứu ở mức độ sâu hơn, tổng quan hơn về trình tự, thủ tục, cách thức xây
dựng, ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo
quy định pháp luật của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và
thực tiễn áp dụng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, từ đó đánh giá
thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân có
liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh. Mặt khác, để làm rõ các ưu điểm, bất cập của pháp luật và
thực tiễn áp dụng pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật
có cơ sở khoa học, thực tiễn và nâng cao chất lượng, hiệu quả áp dụng pháp luật về
xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
trong thời gian tới.
4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh liên quan đến nhiều nội dung nhưng tác giả chỉ tập trung nghiên cứu về trình tự,
thủ tục lập đề nghị, thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết; soạn thảo, lấy ý kiến,
thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết; xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Phạm vi khảo sát, tác giả xin giới hạn phạm vi nghiên cứu thực tiễn tại tỉnh
Tiền Giang, trong quá trình nghiên cứu có tham khảo, khảo sát thực trạng tại một số
tỉnh khu vực Đồng bằng sông Cửu Long và một số tỉnh khác từ năm 2016 đến tháng
10 năm 2018.
5. Phương pháp nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở những quy định của pháp luật hiện hành, tác giả sử dụng phương
pháp thống kê, khảo sát thực tế, nghiên cứu so sách, phân tích, chứng minh, đối
chiếu, diễn giải và đánh giá để làm sáng tỏ các hạn chế, bất cập từ thực trạng pháp
luật và vận dụng các vấn đề lý luận để giải quyết các vấn đề thực tiễn vào các giai


5
đoạn về lập đề nghị, thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết; soạn thảo, lấy ý kiến,

thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết; xem xét, thông qua nghị quyết quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để từ đó đưa ra một số đề xuất, kiến nghị
một số giải pháp về pháp lý và thực tiễn áp dụng pháp luật.
6. Cơ cấu Luận văn
Luận văn bao gồm những phần sau: Mục lục, Mở đầu, Nội dung, Kết luận và
Danh mục tài liệu tham khảo. Phần Nội dung gồm 02 chương:
Chương 1. Thực trạng pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và một số kiến nghị.
Chương 2. Thực tiễn áp dụng quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và một số kiến nghị.


6
CHƯƠNG 1
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ
1.1. Quy định của pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Theo Điều 4, Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: văn bản
QPPL do HĐND cấp tỉnh ban hành dưới hình thức là nghị quyết; HĐND cấp tỉnh
ban hành nghị quyết để quy định “1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; 2. Chính sách, biện pháp
nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
nhà nước cấp trên; 3. Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc
phòng, an ninh ở địa phương; 4. Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều
kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.”
1.1.1. Lập đề nghị và thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết
Chủ thể đề nghị: theo khoản 1 Điều 111 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015,
chủ thể đề nghị xây dựng nghị quyết bao gồm: Ủy ban nhân dân, các Ban của

HĐND và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Việt Nam cấp tỉnh.
Căn cứ đề nghị: Ủy ban nhân dân, các Ban của HĐND và Ủy ban Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam Việt Nam cấp tỉnh căn cứ để lập đề nghị xây dựng nghị quyết
bao gồm: (1) Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (2) Văn
bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên; (3) Kết quả tổng kết thi hành pháp luật
hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự thảo nghị
quyết; (4) Yêu cầu quản lý Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương;
đảm bảo quốc phòng, an ninh; (5) Cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà
Việt Nam là thành viên; (6) Đề xuất của cơ quan, tổ chức, đại biểu HĐND.
Quy trình lập đề nghị. có thể chia làm 02 nhóm nghị quyết:
Nhóm 1: nghị quyết quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong
VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên1;
Nhóm 2: nghị quyết quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành
Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; hoặc
quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh
1

Theo khoản 1 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015


7
ở địa phương; hoặc quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện
phát triển kinh tế - xã hội của địa phương2.
Quy trình được thực hiện như sau:
Đối với nghị quyết thuộc nhóm 1: chủ thể đề nghị xây dựng nghị quyết lập
Tờ trình về đề nghị xây dựng nghị quyết kèm theo Bản thuyết minh về: căn cứ ban
hành nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của nghị quyết; nội dung chính của
nghị quyết; thời gian dự kiến đề nghị HĐND xem xét, thông qua; dự kiến nguồn
lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết3.
Đối với nghị quyết thuộc nhóm 2: để lập đề nghị xây dựng nghị quyết về

chính sách, chủ thể phải thực hiện 07 bước sau đây: (1) Xây dựng nội dung chính
sách; (2) Đánh giá tác động chính sách; (3) Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng nghị
quyết; (4) Tổ chức lấy kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết; (5) Thẩm định đề nghị
xây dựng nghị quyết (đối với dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình); (6)
Thơng qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; (7) Lập hồ sơ đề nghị xây
dựng nghị quyết4.
Thông qua đề nghị: theo khoản 2 Điều 111 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015, đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được gửi đến Thường trực
HĐND cấp tỉnh để xem xét, quyết định. Theo đó, sau khi nhận được hồ sơ, Thường
trực HĐND tổ chức xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết, ban hành Quyết định
chấp thuận đề nghị xây dựng nghị quyết và phân cơng cơ quan trình dự thảo nghị
quyết, thời hạn trình HĐND cấp tỉnh về dự thảo nghị quyết; trường hợp khơng chấp
thuận thì Thường trực HĐND có văn bản về việc không chấp thuận và nêu lý do
không chấp thuận.
Ở giai đoạn này, khi xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết, Thường trực
HĐND có thể xem xét, quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây
dựng, ban hành nghị quyết của HĐND trong trường hợp khẩn cấp, đột xuất, cấp
bách để giải quyết những vấn đề phát sinh theo chỉ đạo của Quốc hội; trường hợp
ngưng toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời gian nhất định; trường
hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành. Cần lưu ý,
trình tự, thủ tục rút gọn chỉ áp dụng trong giai đoạn soạn thảo, thông qua nghị
quyết, không áp dụng trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị quyết.
2

Theo khoản 2, khoản 3, khoản 4 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
Theo khoản 2 Điều 117 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
4
Theo Điều 111 đến Điều 116 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
3

8
Tóm lại, quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết có thể được khái quát qua
02 sơ đồ sau:
(1) Sơ đồ lập đề nghị xây dựng nghị quyết thuộc nhóm 1:
Bước 1:
Lập Tờ trình về
đề nghị xây dựng
nghị quyết

Bước 2:
Lập Bản thuyết minh
về đề nghị xây dựng
nghị quyết

Thường trực HĐND
xem xét quyết định về
xây dựng nghị quyết

(2) Sơ đồ lập đề nghị xây dựng nghị quyết thuộc nhóm 2:
Bước 1:
Xây dựng
nội dung
chính sách

Bước 5:
Thẩm định
đề nghị
xây dựng
nghị quyết

Bước 2:
Đánh giá
tác động
chính sách

Bước 6:
Thơng qua
đề nghị
xây dựng
nghị quyết

Bước 3:
Chuẩn bị hồ sơ
đề nghị xây
dựng nghị quyết

Bước 7:
Lập hồ sơ đề
nghị xây dựng
nghị quyết

Bước 4:
Tổ chức lấy ý kiến
đề nghị xây dựng
nghị quyết

Thường trực
HĐND xem xét
quyết định về xây

dựng nghị quyết

1.1.2. Soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết
Soạn thảo, lấy ý kiến dự thảo nghị quyết: căn cứ Quyết định của Thường trực
HĐND cấp tỉnh về chấp thuận đề nghị xây dựng nghị quyết và phân cơng cơ quan,
tổ chức trình; thời hạn trình dự thảo nghị quyết thì cơ quan, tổ chức được giao trình
dự thảo nghị quyết phân cơng tiếp cho cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, phối hợp
soạn thảo dự thảo nghị quyết. Cơ quan, tổ chức được giao chủ trì soạn thảo nghị
quyết có các nhiệm vụ: (1) Tổ chức xây dựng nghị quyết; (2) Tổ chức lấy ý kiến,
nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh sửa dự thảo nghị quyết; (3) Xây dựng tờ trình của cơ
quan trình dự thảo nghị quyết.
Tổ chức lấy ý kiến dự thảo nghị quyết: theo Điều 120 Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015, dự thảo nghị quyết được tổ chức lấy ý kiến bằng cách: (1)
Đăng tải tồn văn trên cổng thơng tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương ít nhất 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến; (2) Lấy ý kiến


9
của cơ quan, tổ chức có liên quan; (3) Lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động trực
tiếp của nghị quyết. Khi tổ chức ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp thì cơ
quan tổ chức lấy ý kiến phải xác định vấn đề cần lấy ý kiến, thời gian dành cho việc
góp ý ít nhất 30 ngày. Cơ quan, tổ chức có liên quan được lấy ý kiến có trách nhiệm
trả lời bằng văn bản trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản.
Sau khi nhận được ý kiến góp ý, cơ quan tổ chức lấy ý kiến phải tổng hợp ý kiến
góp; nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và chỉnh lý dự thảo nghị quyết.
Thẩm định dự thảo nghị quyết: theo Điều 121 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015, việc thẩm định dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình bởi Sở Tư pháp
trước khi trình UBND. Trình tự, thủ tục thực hiện: chậm nhất 20 ngày trước ngày
UBND họp, cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo nghị quyết phải gửi hồ sơ dự thảo
nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định (đối với dự thảo nghị quyết do UBND

trình). Hồ sơ gửi thẩm định gồm: (1) Dự thảo Tờ trình của UBND; (2) Dự thảo nghị
quyết của HĐND; (3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; (4) Tài liệu
khác có liên quan. Trong q trình thẩm định, Sở Tư pháp có thể tổ chức khảo sát
về những vấn đề có liên quan, yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp thêm thông tin,
tài liệu. Trường hợp dự thảo nghị quyết do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo hoặc có nội
dung liên quan đến nhiều lĩnh vực thì thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định. Sau khi
nhận được văn bản thẩm định của Sở Tư pháp, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách
nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý và hoàn chỉnh dự thảo nghị
quyết. Sau khi thẩm định xong, báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ
trì soạn thảo trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ.
Nội dung thẩm định: báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp phải thể hiện rõ ý
kiến về 04 nội dung: (1) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; (2)
Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống
pháp luật; (3) Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với văn bản QPPL của
cơ quan nhà nước cấp trên giao và với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị
quyết; (4) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo nghị quyết.
Trách nhiệm xem xét và tham gia ý kiến đối với dự thảo nghị quyết: theo
Điều 123 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, dự thảo nghị quyết do UBND cấp
tỉnh trình thì UBND phải xem xét, thảo luận và quyết định việc trình dự thảo nghị
quyết ra HĐND cấp tỉnh. Chậm nhất 03 ngày làm việc trước ngày UBND họp, hồ
sơ dự thảo nghị quyết phải được chuyển đến thành viên UBND, bao gồm: (1) Tờ
trình của UBND về dự thảo nghị quyết; (2) Dự thảo nghị quyết; (3) Báo cáo thẩm


10
định, báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp
thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; (5) Tài liệu khác (nếu có).
Đối với dự thảo nghị quyết do cơ quan, tổ chức khác trình thì UBND phải
tham gia ý kiến bằng văn bản. Chậm nhất 25 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp
HĐND, cơ quan, tổ chức trình dự thảo nghị quyết phải gửi tờ trình, dự thảo nghị

quyết đến UBND tham gia ý kiến; chậm nhất 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp
HĐND, UBND phải gửi ý kiến bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức trình dự thảo
nghị quyết (tức là UBND có ít nhất là 05 ngày để tham gia ý kiến).
Thẩm tra dự thảo nghị quyết: theo Điều 124 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015, việc thẩm tra dự thảo nghị quyết được thực hiện bởi Ban của HĐND cấp tỉnh.
Trình tự, thủ tục thực hiện: chậm nhất 15 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND,
cơ quan trình dự thảo nghị quyết phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ban của
HĐND được phân công để thẩm tra, bao gồm: (1) Tờ trình về dự thảo nghị quyết;
(2) Dự thảo nghị quyết; (3) Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến
thẩm định đối với dự thảo nghị quyết (đối với dự thảo nghị quyết do UBND trình)
hoặc ý kiến của UBND và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của UBND (đối với dự
thảo không do UBND trình); (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của
cơ quan, tổ chức, cá nhân; (5) Tài liệu khác (nếu có). Việc thẩm tra của Ban được
thực hiện theo trình tự sau5: (1) Đại diện cơ quan trình dự thảo nghị quyết; (2) Đại
diện cơ quan hữu quan phát biểu ý kiến; (3) Thành viên Ban thảo luận; (4) Đại diện
cơ quan trình dự thảo nghị quyết phát biểu ý kiến (nếu thấy cần thiết); (5) Chủ tọa
cuộc họp kết luận. Sau khi thẩm tra, chậm nhất 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp
HĐND, báo cáo thẩm tra phải được gửi đến Thường trực HĐND (tức là Ban của
HĐND có ít nhất 5 ngày để tổ chức thẩm tra).
Nội dung thẩm tra: văn bản thẩm tra của Ban của HĐND phải thể hiện rõ
quan điểm về 5 vấn đề: (1) Nội dung của dự thảo nghị quyết và những vấn đề cịn
có ý kiến khác nhau; (2) Sự phù hợp của dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ
trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (3) Sự phù hợp của dự thảo nghị quyết
với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; (4) Tính hợp
hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp
luật; (5) Đề xuất những nội dung cần sửa đổi, bổ sung, phương án xử lý đối với
những vấn đề cịn có ý kiến khác nhau (nếu có).
5

Theo khoản 2 Điều 111 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

11
1.1.3. Xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết
Xem xét, thảo luận dự thảo nghị quyết: theo Điều 125, Điều 126 Luật Ban
hành VBQPPL năm 2015, việc xem xét, thảo luận dự thảo nghị quyết được thực
hiện bởi Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh. Trình tự, thủ tục thực hiện:
Hồ sơ dự thảo nghị quyết phải được Thường trực HĐND gửi đến đại biểu HĐND
chậm nhất 07 trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, bao gồm: (1) Tờ trình về dự thảo
nghị quyết; (2) Dự thảo nghị quyết; (3) Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình,
tiếp thu ý kiến thẩm định đối với dự thảo nghị quyết (đối với dự thảo nghị quyết do
UBND trình) hoặc ý kiến của UBND và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của
UBND (đối với dự thảo nghị quyết khơng do UBND trình); (4) Bản tổng hợp, giải
trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;
(5) Báo cáo thẩm tra của Ban HĐND; (6) Tài liệu khác (nếu có). Sau khi nhận được
hồ sơ dự thảo nghị quyết, Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh tiến hành
nghiên cứu hồ sơ, tài liệu liên quan đến dự thảo nghị quyết và thảo luận, tham gia
đóng góp ý kiến về dự thảo nghị quyết trước khi HĐND biểu quyết thông qua.
Thông qua dự thảo nghị quyết: theo Điều 125 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015, Điều 85 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, trình tự thông qua
dự thảo nghị quyết được tiến hành: (1) Đại diện cơ quantrình dự thảo nghị quyết;
(2) Đại diện Ban của HĐND được giao thẩm tra dự thảo nghị quyết trình bày báo
cáo thẩm tra; (3) HĐND thảo luận (trước khi thảo luận tại kỳ họp, HĐND có thể tổ
chức thảo luận ở Tổ đại biểu HĐND); (4) Thường trực HĐND chỉ đạo Ban thẩm tra
phối hợp với cơ quan trình và Sở Tư pháp giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị
quyết; (5) HĐND thảo luận và biểu quyết thơng qua dự thảo nghị quyết (HĐND có
thể biểu quyết từng vấn đề, sau đó biểu quyết tồn bộ hoặc biểu quyết toàn bộ một
lần). Dự thảo nghị quyết được thơng qua khi có hơn 50% tổng số đại biểu HĐND
biểu quyết tán thành và Chủ tịch HĐND cấp tỉnh ký chứng thực nghị quyết.
1.1.4. Quy trình ban hành nghị quyết theo trình tự, thủ tục rút gọn

Trong hoạt động ban hành nghị quyết QPPL của HĐND cấp tỉnh có những
trường hợp khơng thể áp dụng quy trình thơng thường mà phải áp dụng theo quy
trình rút gọn để đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Theo quy định tại Điều 146 Luật Ban
hành VBQPPL năm 2015, các trường hợp sau đây được áp dụng trình tự, thủ tục rút
gọn: (1) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp;
(2) Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy,
nổ; (3) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn


12
theo quyết định của Quốc hội; (5) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một
phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định; (6) Trường hợp cần sửa đổi ngay
cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành.
Thường trực HĐND cấp tỉnh quyết định áp dụng việc xây dựng, ban hành
nghị quyết của HĐND theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy trình xây dựng, ban hành
nghị quyết được thực hiện: (1) Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo; (2)
Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên
quan về dự thảo nghị quyết (trong trường hợp lấy ý kiến thì thời hạn lấy ý kiến
không quá 20 ngày): (3) Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo nghị
quyết, Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định (đối với dự thảo nghị quyết do UBND
cấp tỉnh trình); (4) Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo nghị
quyết, Ban của HĐND có trách nhiệm thẩm tra dự thảo nghị quyết. Hồ sơ trình xem
xét, thơng qua nghị quyết bao gồm: (1) Tờ trình đề nghị thơng qua nghị quyết; (2)
Dự thảo nghị quyết; (3) Báo cáo thẩm tra. Trình tự xem xét, thơng qua: giống như
việc xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết thông thường như nêu ở phần trên.
1.2. Đánh giá các quy định của pháp luật về quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và một số kiến nghị
1.2.1. Một số ưu điểm
Thứ nhất, các quy định của pháp luật về quy trình ban hành nghị quyết của
HĐND cấp tỉnh tương đối toàn diện, thống nhất, đồng bộ.

Tồn bộ quy trình ban hành nghị quyết QPPL của HĐND cấp tỉnh được quy
định từ Điều 111 đến Điều 126 (tổng cộng 16 điều) nằm trong tổng số 173 Điều của
Luật Ban hành VPQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày
14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật
Ban hành VBQPPL năm 2015. Nhìn chung, các nội dung của pháp luật về quy trình
ban hành nghị quyết QPPL của HĐND cấp tỉnh đã điều chỉnh tương đối tồn diện,
đầy đủ về thẩm quyền, hình thức VBQPPL của HĐND cấp tỉnh, các giai đoạn về
xây dựng, ban hành và trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành nghị quyết
QPPL của HĐND cấp tỉnh.
Pháp luật về quy trình ban hành nghị quyết QPPL của HĐND cấp tỉnh khơng
có sự trùng lắp, chồng chéo, mâu thuẫn với nhau trong bản thân Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015 và cả hệ thống VBQPPL; phù hợp với Hiến pháp năm 2013;
Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật khác.


13
Thứ hai, các quy định về quy trình ban hành nghị quyết phù hợp, khả thi và
gắn liền với điều kiện hoạt động của HĐND ở địa phương, cụ thể:
Một là, việc chuyển giao thẩm quyền quyết định Chương trình xây dựng nghị
quyết của HĐND từ HĐND sang Thường trực HĐND đảm bảo tính khả thi, sát với
nhu cầu thực tế. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND
năm 2004 thì thẩm quyền ban hành Chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của
HĐND cấp tỉnh là do HĐND cấp tỉnh quy định. Thời điểm ban hành Chương trình
vào kỳ họp cuối năm của mỗi năm; trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND, nếu có
vấn đề phát sinh thì Thường trực HĐND chủ trì, phối hợp với UBND cấp tỉnh điều
chỉnh và báo cáo với HĐND cấp tỉnh tại kỳ họp gần nhất. Luật Ban hành VBQPPL
năm 2015 đã chuyển giao thẩm quyền quyết định Chương trình xây dựng nghị quyết
của HĐND cấp tỉnh cho Thường trực HĐND cấp tỉnh; thời điểm quyết định Chương
trình xây dựng nghị quyết Luật không quy định mà do địa phương tự quyết định.
Việc quy định nêu trên là phù hợp, tạo điều kiện cho cơ quan có thẩm quyền kiến

nghị, đề nghị và quyết định đề nghị xây dựng nghị quyết đảm bảo tính khả thi, sát với
nhu cầu thực tiễn, kịp thời các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên giao và tiết
kiệm được thời gian, cơng sức cho việc xem xét, điều chỉnh Chương trình.
Hai là, việc tách bạch hoạt động đề nghị xây dựng nghị quyết thành hai quy
trình riêng giúp cho các chủ thể sớm xác định được sự khác nhau giữa các nhóm,
nghị quyết.
Quy trình đề nghị xây dựng nghị quyết thuộc nhóm 1 và nhóm 2 với các
bước thực hiện riêng biệt, đây là điểm mới nhất trong Luật Ban hành VBQPPL năm
2015, mang tính đột phá so với quy trình của Luật cũ, đã giúp cho các chủ thể ít
nhầm lẫn khi lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Riêng đối với quy trình lập đề nghị
xây dựng nghị quyết về chính sách được quy định rất chặt chẽ và phải thực hiện qua
07 bước là phù hợp với thực tiễn để các chủ thể xác định được tầm quan trọng giữa
các nhóm nghị quyết ngay từ khi mới lập đề nghị, làm tiền để xây dựng, ban hành
nghị quyết có chất lượng, đảm bảo hợp hiến, hợp pháp, phù hợp với thực tiễn và
giải quyết được nhiều vấn đề của thực tiễn đặt ra.
Ba là, công tác thẩm định và thẩm tra được pháp luật kế thừa và phát triển
phù hợp với thực tế.
Kế thừa Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, Luật Ban
hành VBQPPL năm 2015 tiếp tục quy định về công tác thẩm định của Sở Tư pháp,
thẩm tra của các Ban của HĐND đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.


14
Điều đó khẳng định tầm quan trọng, khơng thể thiếu trong hoạt động xây dựng, ban
hành nghị quyết HĐND cấp tỉnh. Phù hợp với chức năng của các cơ quan này, một
bên là giúp việc cho UBND cấp tỉnh, một bên là giúp việc cho HĐND cấp tỉnh. Các
báo cáo thẩm định, thẩm tra có giá trị nghiên cứu cao, làm cơ sở cho việc xem xét
quyết định “số phận” của các dự thảo nghị quyết.
Bốn là, việc quy định trách nhiệm của UBND thông qua hồ sơ dự thảo nghị
quyết là phù hợp, xuất phát từ vị trí là cơ quan hành chính Nhà nước. Dự thảo nghị

quyết do UBND trình thì UBND phải chịu trách nhiệm trước HĐND về toàn bộ dự
thảo nghị quyết là lẻ đương nhiên; tuy nhiên, đối với dự thảo nghị quyết không do
UBND cấp tỉnh trình nhưng UBND vẫn phải tham gia ý kiến bằng văn bản, thì đây là
quy định xuất phát từ vị trí của UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,
tổ chức thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
HĐND cùng cấp. Ngoài việc quy định trách nhiệm của UBND đối với dự thảo nghị
quyết do UBND trình thì cần quy định trách nhiệm của UBND đối với dự thảo nghị
quyết cơ quan khác trình để đảm bảo tính khả khi triển khai thực hiện nghị quyết.
Năm là, quy định việc đăng tải hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết về chính
sách và tồn văn dự thảo nghị quyết phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội.
Bên cạnh việc tổ chức lấy ý kiến dự thảo nghị quyết bằng các hình thức như tổ chức
họp, hội nghị, gửi văn bản lấy ý kiến… thì việc quy định lấy ý kiến đối với đề nghị
xây dựng nghị quyết về chính sách và lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết trên
cổng thông tin điện tử của tỉnh/thành phố là quy định mới, đúng đắn, cần thiết, phù
hợp với xu hướng ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động lập pháp, hoạt
động hành chính cơng; đồng thời tạo điều kiện cho nhiều chủ thể tham gia đóng góp
ý kiến từ nhiều góc độ và lợi ích khác nhau để cơ quan nhà nước có đầy đủ thông
tin xem xét, ban hành một nghị quyết phù hợp.
1.2.2. Một số bất cập, hạn chế
Thứ nhất, văn bản hướng dẫn về cách xác định nghị quyết QPPL của HĐND
cấp tỉnh thiếu tính khoa học.
Tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định
liệt kê các nghị quyết không phải là QPPL, bao gồm nghị quyết về: miễn nhiệm, bãi
nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu
HĐND và bầu các chức vụ khác; phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc
UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; thành lập, sáp nhập,


15

giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND và các nghị quyết khác khơng có nội
dung quy định tại Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Việc quy định nêu
trên là quy định liệt kê tên một số nghị quyết không phải QPPL chứ không phải
hướng dẫn chi tiết về cách phân biệt thế nào là nghị quyết QPPL của HĐND theo
Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Với cách quy định liệt kê như thế sẽ có
tác dụng 02 chiều: một chiều là giúp cho việc áp dụng thuận tiện, nhanh chóng,
khơng cần đối chiếu các đặc điểm của một VBQPPL mà có thể xác định ngay đó là
nghị quyết khơng phải là QPPL; chiều ngược lại làm cho người áp dụng hiểu một
cách máy móc, tức là những nghị quyết nào mà không được liệt kê tại điều, khoản
này và các nghị quyết khác khơng có nội dung quy định tại Điều 27 Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015 thì là nghị quyết QPPL. Do đó, dẫn đến một số nghị quyết
không hội đủ các đặc trưng của một nghị quyết QPPL nhưng được ban hành theo
trình tự, thủ tục nghị quyết QPPL và ngược lại.
Thứ hai, nội dung (thẩm quyền về nội dung) ban hành nghị quyết QPPL của
HĐND cấp tỉnh còn nhiều cách hiểu khác nhau.
Tại khoản 4 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định HĐND
cấp tỉnh ban hành nghị quyết QPPL để quy định “Biện pháp có tính chất đặc thù
phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”. Tuy nhiên, cả
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày
14/5/2016 của Chính phủ khơng có quy định nào giải thích “Biện pháp có tính chất
đặc thù” là gì, điều kiện để ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù. Chính vì
vậy, các địa phương có các quan điểm khác nhau về nội dung của HĐND cấp tỉnh
ban hành nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù. Cụ thể: (1) Có quan
điểm cho rằng, HĐND cấp tỉnh chỉ được quyền ban hành biện pháp có tính chất đặc
thù khi có các văn bản của Trung ương giao trách nhiệm cho HĐND, như vậy sẽ
bảo đảm được sự thống nhất, thơng suốt của các chính sách được thực hiện trong
phạm vi cả nước. (2) Có quan điểm cho rằng, HĐND cấp tỉnh được quyền ban hành
biện pháp có tính chất đặc thù áp dụng trong phạm vi địa phương mà không phụ
thuộc vào văn bản giao quyền của Trung ương. Do vậy, nếu như hiểu theo cách (1)
thì trùng với thẩm quyền ban hành nghị quyết theo quy định tại khoản 1 Điều 27

Luật ban hành VBQPPL năm 2015 để quy định “Chi tiết điều, khoản, điểm được
giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Thứ ba, các cơ quan nhà nước của Trung ương chậm quy định thẩm quyền
có liên quan trực tiếp đến HĐND cấp tỉnh.


16
Tình trạng triển khai thi luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định chưa kịp thời,
tiến độ ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn chậm, vẫn cịn
tình trạng nợ đọng văn bản xảy ra nên có những văn bản đã ban hành được nhiều
năm mới có văn bản hướng dẫn thi hành. Việc nợ đọng văn bản đã ảnh hưởng trực
tiếp đến thẩm quyền ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trong việc cụ thể hóa
các quy định của Trung ương. Cụ thể là:
(1) Ngày 01/09/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 101/2017/NĐ-CP về
đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức và có hiệu lực thi hành từ ngày
21/10/2017; theo đó tại Điều 36 quy định: “1. Kinh phí đào tạo, bồi dưỡng cán bộ,
công chức do ngân sách nhà nước cấp, kinh phí của cơ quan quản lý, sử dụng cán bộ,
công chức, của cán bộ, công chức, tài trợ của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước
theo quy định của pháp luật. 2. Kinh phí đào tạo, bồi dưỡng viên chức do viên chức,
nguồn tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập và các nguồn khác bảo đảm. 3. Nhà
nước có chính sách hỗ trợ kinh phí đào tạo, bồi dưỡng đối với cán bộ, công chức, viên
chức là nữ, là người dân tộc thiểu số. Bộ Tài chính hướng dẫn cụ thể Điều này”. Đến
ngày 30/3/2018, Bộ Tài chính mới ban hành Thơng tư số 36/2018/TT-BTC hướng dẫn
việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết tốn kinh phí dành cho cơng tác đào tạo,
bồi dưỡng cán bộ, cơng chức, viên chức; theo đó tại khoản 5 Điều 8 quy định “Căn cứ
tình hình thực tế tại địa phương và khả năng cân đối ngân sách địa phương, Ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chủ động trình Hội đồng nhân dân
cùng cấp quyết định mức chi cụ thể cho phù hợp để thực hiện ở địa phương”. Thực
hiện quy định nêu trên, có một số địa phương, HĐND tỉnh đã thơng qua nghị quyết quy
định kinh phí đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức tại họp giữa năm 2018; tuy nhiên,

có các địa phương đang chuẩn bị các thủ tục trình kỳ họp HĐND cuối năm 2018 hoặc
năm 2019. Như vậy, Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 21/10/2017 của Chính phủ
được ban hành hơn 01 năm mới được các địa phương triển khai thực hiện.
(2) Ngày 25/3/2015, Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 09/2015/QĐTTg ban hành Quy chế thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thơng tại cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương, tại Điều 12 quy định trách nhiệm của
UBND cấp tỉnh “Trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chế độ hỗ trợ và
cơng tác phí đối với cơng chức làm việc tại Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả các
cấp; quyết định mức thu đối với khoản thu về phí, lệ phí có trong danh mục thuộc
thẩm quyền được phép ban hành của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”; theo đó HĐND
các địa phương đã ban hành Nghị quyết quy định mức hỗ trợ đối với công chức làm


17
việc tại Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đến ngày
23/4/2018, Chính phủ ban hành Nghị định số 61/2018/NĐ-CP về thực hiện cơ chế
một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính và thay thế Quyết
định số 09/2015/QĐ-TTg ngày 25/3/2015 của Thủ tướng Chính phủ và tại khoản 2
Điều 34 giao cho Bộ Nội vụ hướng dẫn về chế độ, chính sách đối với cán bộ, cơng
chức, viên chức làm việc tại Bộ phận một cửa. Tuy nhiên, đến nay Bộ Nội vụ chưa
có hướng dẫn chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức làm việc tại
bộ phận một cửa nên chế độ hỗ trợ cho công chức một cửa ở các địa phương đang
ngưng thực hiện, dẫn đến rất khó khăn cho địa phương.
Thứ tư, việc lấy ý kiến dự thảo nghị quyết chưa được quy định cụ thể, rõ ràng.
Theo khoản 2 Điều 120 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định “Cơ
quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan”, tác giả
cho rằng quy định như thế là chưa cụ thể, cơ quan chủ trì soạn thảo khó xác định hoặc
xác định một cách chủ quan về cơ quan, tổ chức có liên quan đến dự thảo nghị quyết
bao gồm những cơ quan, tổ chức nào, dẫn đến việc áp dụng còn tùy tiện, thiếu tính
thống nhất. Và cũng theo khoản 2 Điều 120 quy định “Trong trường hợp lấy ý kiến
của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết thì cơ quan lấy ý kiến có

trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến và bảo đảm ít nhất là 30 ngày kể từ
ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản”,
tác giả cho rằng quy định này chưa rõ ràng nên đã có các quan điểm khác nhau: (1)
Có quan điểm cho rằng, tại khoản 1 Điều 120 đã quy định dự thảo nghị quyết phải
được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của tỉnh, việc đó được xem như đã lấy ý
kiến góp ý của đối tượng chịu tác động trực tiếp nên quy định tại khoản 2 Điều 120 là
quy định tùy nghi, nghĩa là có cũng được, khơng cũng được, tùy thuộc vào ý chí của
cơ quan chủ trì soạn thảo. (2) Có quan điểm cho rằng, bắt buộc phải tổ chức lấy ý
kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp bằng các hình thức khác, ngồi việc đăng
tải trên cổng thông tin điện tử để đảm bảo việc tham gia góp ý của đối tượng chịu tác
động, nhưng phải lấy ý kiến tỷ lệ bao nhiêu thì pháp luật chưa quy định.
Thứ năm, đề nghị xây dựng nghị quyết về chính sách và dự thảo nghị quyết
khơng do UBND cấp tỉnh thì khơng được thẩm định.
Theo quy định tại Điều 115 và Điều 121 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
thì Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết về chính
sách và dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình. Tuy nhiên, Luật không quy
định việc thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết về chính sách và dự thảo nghị


18
quyết do các chủ thể khác trình; trong khi chủ thể đề nghị xây dựng nghị quyết về
chính sách khơng chỉ có mỗi UBND cấp tỉnh.
Thứ sáu, quy định về thẩm định dự thảo nghị quyết về chính sách là không
cần thiết.
Tại Điều 115 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định Sở Tư pháp thẩm
định đề nghị xây dựng nghị quyết đối với các nghị quyết về chính sách, nội dung
thẩm định bao gồm: sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của nghị
quyết; sự phù hợp của nội dung chính sáchvới đường lối của Đảng và chính sách
pháp luật; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách và tính khả
thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực

hiện chính sách dự kiến; tính tương thích của nội dung chính sách với điều ước
quốc tế có liên quan Việt Nam là thành viên; sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân
thủ thủ tục hành chính của chính sách (nếu có); việc lồng ghép vấn đề bình đẳng
giới (nếu có); việc tn thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Tại
Điều 121 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định Sở Tư pháp thẩm định đối
với dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình, nội dung thẩm định bao gồm: Đối
tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; tính hợp hiến, tính hợp pháp,
tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật; sự phù hợp của nội
dung dự thảo nghị quyết với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên giao và
với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo
nghị quyết. Từ các quy định nêu trên, cho thấy quá trình xây dựng nghị quyết về
chính sách phải qua hai lần thẩm định, một là thẩm định trong đề nghị xây dựng
nghị quyết, hai là thẩm định dự thảo nghị quyết. Tuy nhiên, chưa có sự khác biệt về
các bước và nội dung thẩm định giữa hai lần thẩm định, có các nội dung trùng nhau,
chỉ khác nhau bởi cụm từ “chính sách” và “dự thảo nghị quyết”, cụ thể là: (1) Về
đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; (2) Sự phù hợp của nội dung
chính sách/dự thảo nghị quyết với đường lối của Đảng và chính sách pháp luật; (3)
Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách/dự thảo nghị quyết.
Từ phân tích nêu trên thì việc thẩm định đối với dự thảo nghị quyết là khơng cần
thiết; bởi vì nếu một “chính sách” đã thẩm định đạt yêu cầu thì việc soạn thảo dự
thảo nghị quyết chỉ là kỹ thuật lập quy.
Thứ bảy, thời gian dành cho công tác thẩm tra dự thảo nghị quyết quá ngắn.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định thời gian xây dựng dự thảo nghị
quyết rất dài, nhưng thời gian thẩm tra dự thảo nghị quyết của các Ban của HĐND


19
tỉnh thì rất ngắn, chỉ có 05 ngày để hồn thành công việc thẩm tra. Điều này không
tương xứng, không cân đối về mặt thời gian để các Ban có đủ điều kiện phân tích,
đi sâu từng vấn đề hoặc tổ chức khảo sát thực tế khi cần thiết. Cụ thể là: theo khoản

2 Điều 124 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, thời hạn cơ quan trình dự thảo nghị
quyết gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến các Ban của HĐND tỉnh chậm nhất là 15
ngày trước ngày khai mạc kỳ họp; các Ban phải gửi báo cáo thẩm tra đến Thường
trực HĐND chậm nhất 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp. Như vậy, các Ban chỉ
có 05 ngày để thực hiện cơng tác thẩm tra, chưa tính rơi vào các ngày thứ 7, chủ
nhật, ngày lễ và chưa kể trường hợp gửi chậm hơn thời gian quy định.
Thứ tám, thời gian cho việc xem xét dự thảo nghị quyết quá ngắn.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về thời hạn gửi hồ sơ dự thảo
đến đại biểu HĐND để nghiên cứu chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ
họp HĐND. Như vậy, đại biểu HĐND chỉ có 07 ngày để nghiên cứu hồ sơ dự thảo
nghị quyết là q ít; trong khi đó, một kỳ họp HĐND phải xem xét rất nhiều nghị
quyết, báo cáo và các tài liệu khác.
Thứ chín, cách thức thơng qua nghị quyết chưa được quy định rõ ràng.
Cả Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa
phương đều không quy định về cách thức thông qua nghị quyết tại phiên họp của
HĐND mà chỉ quy định HĐND việc thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị
quyết khi có quá nữa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành. Có thể cho rằng,
cách thức thơng qua có ảnh hưởng đến tỷ lệ biểu quyết thông qua dự thảo nghị
quyết nên cần phải xem xét quy định rõ ràng.
Thứ mười, quy trình xây dựng dự thảo nghị quyết về sửa đổi, bổ sung hoặc
bãi bỏ nghị quyết QPPL còn rườm rà.
Tại khoản 3 Điều 146 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định áp dụng
thủ tục rút gọn đối với “Trường hợp cần phải sửa đổi ngay cho phù hợp với văn
bản quy phạm pháp luật mới được ban hành”. Vậy, thì chỉ có việc nghị quyết phải
sửa đổi ngay mới được áp dụng thủ tục rút gọn, còn các trường hợp bổ sung hoặc
bãi bỏ ngay nghị quyết thì khơng được áp dụng theo thủ tục rút gọn. Tuy nhiên,
thực tế có rất nhiều trường hợp việc sửa đổi, bổ sung nghị quyết QPPL của HĐND
cấp tỉnh là quá rõ ràng do văn bản của cấp trên quy định, không cần phải áp dụng
theo thủ tục thông thường để tiết kiệm thời gian, cơng sức và kinh phí.

20
1.2.3. Một số kiến nghị
Thứ nhất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015.
Một là, bổ sung khoản 2 Điều 11 như sau: “2. Cơ quan được giao ban hành
văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp.
Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với
dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị định của
Chính phủ và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của
văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Nếu khoản 2 Điều 11 được
bổ sung sẽ hạn chế được tình trạng nợ văn bản hướng dẫn hoặc quy định chi tiết
nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị định của Chính phủ.
Hai là, bổ sung thêm một điều quy định về thẩm định đề nghị xây dựng nghị
quyết về chính sách do các Ban của HĐND hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam cấp tỉnh trình. Nội dung của Điều này quy định theo hướng: đề nghị xây dựng
nghị quyết về chính sách do các Ban của HĐND cấp tỉnh hoặc Ủy ban Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam cấp tỉnh trình thì Thường trực HĐND cấp tỉnh thành lập hội đồng
thẩm định, bao gồm Sở Tư pháp, Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Sở Kế hoạch - Đầu tư và
các sở có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Trình tự, thủ tục, nội dung thẩm
định quy định tương tự như thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND cấp
tỉnh trình tại Điều 115. Nếu quy định này được bổ sung thì sẽ đảm bảo mọi đề nghị
xây dựng nghị quyết về chính sách đều được thẩm định.
Ba là, sửa đổi khoản 2 Điều 120 như sau: “2. Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ
chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan.
Phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị
quyết, cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến và
bảo đảm ít nhất là 30 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy
ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản”. Việc bổ sung quy định này nhằm đảm bảo mọi
dự thảo nghị quyết đều được tổ chức lấy kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp.

Bốn là, bổ sung thêm một điều quy định về thẩm định dự thảo nghị quyết do
các cơ quan, tổ chức khác trình (không phải là UBND cấp tỉnh). Nội dung của Điều
này quy định theo hướng: dự thảo nghị quyết do cơ quan, tổ chức khác trình (khơng
phải là UBND cấp tỉnh) thì Thường trực HĐND cấp tỉnh thành lập hội đồng thẩm
định, bao gồm gồm Sở Tư pháp, Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Sở Kế hoạch - Đầu tư và
các sở có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Trình tự, thủ tục, nội dung thẩm