Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật phần 1

TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH
TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA

Chủ biên
Cao Thị Kim Oanh
Nguyễn Thị Hà

GIÁO TRÌNH
KỸ THUẬT
XÂY DỰNGVĂN BẢN PHÁP LUẬT

Vinh - 2011
1


TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH
TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA

Chủ biên
Cao Thị Kim Oanh
Nguyễn Thị Hà

GIÁO TRÌNH
KỸ THUẬT
XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
(Giáo trình đào tạo từ xa)

Vinh - 2011
2

Phân công biên soạn:
- Chủ biên: Nguyễn Thị Hà
Các tác giả cùng tham gia biên soạn:
- Cao Thị Kim Oanh

3


LỜI NĨI ĐẦU

Nhà nước quản lí xã hội bằng pháp luật, một trong những hình thức để
thể hiện ý chí của mình đó là ban hành văn bản. Văn bản vừa là phương tiện
vừa là sản phẩm của quá trình quản lí, tạo lập và duy trì mối quan hệ hai chiều
giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí, giúp cho hoạt động quản lí đạt hiệu
quả tốt nhất. Đặc biệt trong quá trình đổi mới này đặt ra yêu cầu cần phải từng
bước hoàn thiện hệ thống pháp luật. Do vậy, việc ban hành văn bản đáp ứng
yêu cầu xã hội là điều rất thiết thực.
Để phục vụ cơng tác giảng dạy và học tập chương trình đào tạo cử nhân
luật, Trường Đại học Vinh xuất bản giáo trình “Kỹ thuật soạn thảo văn bản
pháp luật” nhằm cung cấp những kiến thức cơ bản nhất về quá trình hình thành
văn bản, kiểm tra và xử lí văn bản pháp luật.
Do mơn học có liên quan nhiều đến các lĩnh vực khác nhau của đời
sống xã hội, bên cạnh đó thực tế đối với việc ban hành văn bản pháp luật còn
nhiều vấn đề chưa được giải quyết, mặc dù đã rất cố gắng trong biên soạn,
song giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật khơng thể tránh khỏi
những khiếm khuyết nhất định. Rất mong nhận được những ý kiến quý báu
của bạn đọc quan tâm để hồn thiện hơn giáo trình cho lần tái bản sau.

4

MÔ TẢ VẮN TẮT NỘI DUNG MÔN HỌC

Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật là mơn khoa học có tính ứng
dụng cao nhằm cung cấp những kiến thức cơ bản được sắp xếp từ những lý
luận chung nhất đến những kiến thức cụ thể về quá trình hình thành văn bản
pháp luật bao gồm: quy định về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; về
cách thức trình bày hình thức, nội dung; trình tự, thủ tục ban hành văn bản
pháp luật, cách thức diễn đạt ngôn ngữ và phân chia, sắp xếp nội dung văn
bản pháp luật do các chủ thể ban hành; về kiểm tra và xử lí văn bản pháp
luật khiếm khuyết... là cơ sở để vận dụng soạn thảo văn bản hồn chỉnh giải
quyết cơng việc phát sinh trên thực tế, điều chỉnh các quan hệ xã hội. Ngồi
ra mơn học cịn trang bị những kiến thức cơ bản về việc soạn thảo từng loại
văn bản pháp luật cụ thể như: luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông
tư, chỉ thị, nghị quyết, công văn, cơng điện...
Mơn học được chia thành 2 phần:
- Phần lí thuyết tập trung giới thiệu một số nội dung cơ bản về văn bản
pháp luật và kĩ năng soạn thảo một số văn bản pháp luật điển hình.
- Phần thực hành: trên cơ sở lí thuyết được giới thiệu học viên, sinh
viên vận dụng và soạn thảo văn bản pháp luật để giải quyết các tình huống
cụ thể.
Mơn học Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật được xây dựng trong
giáo trình này gồm những nội dung bắt buộc do Đại học Vinh quy định để
giảng dạy cho học viên, sinh viên chuyên ngành luật với thời lượng 03 tín
chỉ và 06 chương cụ thể là:
Chương 1. Khái quát về xây dựng văn bản pháp luật
5


Chương 2. Hình thức của văn bản pháp luật

Chương 3. Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật
Chương 4. Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật
Chương 5. Soạn thảo văn bản hành chính
Chương 6. Kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật

6


MỤC TIÊU CỦA MƠN HỌC
Khi nghiên cứu mơn Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật học viên,
sinh viên phải đạt được các yêu cầu sau:
- Nắm rõ được phần lý thuyết về vấn đề cơ bản của văn bản pháp luật
gồm: khái niệm, đặc điểm, phân loại và vai trò của văn bản pháp luật; Thẩm
quyền ban hành văn bản pháp luật; Quy trình ban hành văn bản pháp luật.
- Nhận thức đúng về vai trò của văn bản pháp luật phục vụ cho hoạt
động quản lí.
- Phân biệt được tính chất và thẩm quyền ban hành từng loại văn bản
pháp luật của các chủ thể khác nhau và phân biệt được văn bản quy phạm
pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính.
- Nhớ được quy trình kiểm tra, xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết.
- Hiểu và vận dụng được những nguyên tắc và kỹ thuật cơ bản để soạn
thảo được một số văn bản pháp luật hoàn chỉnh.

7


8


CHƯƠNG 1

KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

1. XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

1.1 Đối tượng nghiên cứu của mơn học
Trong q trình thực hiện hoạt động quản lí, các chủ thể có thẩm
quyền ban hành văn bản để giải quyết các công việc phát sinh nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản là hình thức cụ thể hóa pháp luật, là
phương tiện, cơng cụ, sản phẩm khơng thể thiếu để điều hành hoạt động
quản lí nhà nước.
Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước
được pháp luật trao quyền, là mơn khoa học pháp lý mang tính ứng dụng, có
đối tượng nghiên cứu riêng.
Mơn học này nghiên cứu tồn bộ những vấn đề có liên quan đến q
trình hình thành văn bản pháp luật. Đó là :
- Nghiên cứu về thẩm quyền tổ chức và hoạt động của chủ thể trong
quá trình hình thành văn bản. Thẩm quyền ở đây được tiếp cận dưới 2 góc
độ: về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền về nội dung1
- Nghiên cứu cách thức trình bày văn bản pháp luật về hình thức và
nội dung. Đây là hoạt động quan trọng xuyên suốt trong quá trình xây dựng
văn bản pháp luật.
- Nghiên cứu quy tắc sử dụng ngôn ngữ. Ngôn ngữ sẽ giữ vai trò quan
trọng quy định nội dung của văn bản pháp luật.
1

Xem mục 3.1.1 chương 1

9

- Nghiên cứu về kiểm tra, xử lý những văn bản có khiếm khuyết.

1.2. Phương pháp nghiên cứu
Xuất phát từ đối tượng nghiên cứu, mơn học có nội dung được hình
thành trong mối liên hệ mật thiết giữa lý luận với pháp luật thực định và hoạt
động thực tiễn. Do đó, khi nghiên cứu về văn bản pháp luật thường sử dụng
các phương pháp sau đây :
Phương pháp phân tích: Văn bản được nghiên cứu trên mọi bình
diện về thẩm quyền, về cách thức xác lập phần hình thức và nội dung, về
quy trình ban hành… Do vây, sử dụng phương pháp này để xác định nội
dung, ý nghĩa, vai trò của các bộ phận cấu thành, từng giai đoạn trong hoạt
động xây dựng và những đặc thù của từng loại văn bản.
Phương pháp tổng hợp: Sau khi phân tích mơ tả về hình thức, nội
dung và quy trình ban hành từng loại văn bản cụ thể để khái quát hóa, đưa ra
những luận điểm, quan niệm về q trình xây dựng văn bản nói riêng và
sáng tạo pháp luật nói chung.
Phương pháp so sánh: trong q trình ban hành văn bản được tiến
hành nghiên cứu bằng phương pháp so sánh trên các phương diện sau:
- Giữa các thời kỳ khác nhau của lịch sử xây dựng văn bản để kế thừa
thành tựu đạt được nhằm hồn thiện q trình ban hành văn bản.
- Giữa các loại văn bản khác nhau để phân biệt phục vụ cho quá trình
soạn thảo và áp dụng pháp luật vừa hợp pháp vừa hợp lí.
- Giữa lý luận với thực tiễn nhằm xây dựng được hệ thống lý thuyết
và đưa ra được những kiến giải thực tế góp phần hồn thiện cơng tác xây
dựng và ban hành văn bản.

10


Ngồi những phương pháp trên, trong q trình xây dựng và ban hành

văn bản còn sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp thống kê,
tổng kết thực tiễn, đối chiếu thực tiễn, phương pháp xã hội học... nhằm bảo
đảm tính tồn diện, tính hệ thống và xác thực những nội dung được nghiên
cứu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật.

1.3. Các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật
Hoạt động xây dựng văn bản pháp luật có vai trị quan trọng trong
quản lý nhà nước, đặc biệt đối với Nhà nước pháp quyền, giúp Nhà nước có
thể hồn thiện, tổ chức và thực hiện pháp luật, để điều chỉnh các quan hệ xã
hội phát sinh trong hoạt động quản lý nhằm đạt được các mực tiêu đã đề ra.
Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động thể hiện ý chí của Nhà nước,
quá trình ban hành văn bản gồm những hoạt động chuyên môn nghiệp vụ
khá phong phú về nội dung và hình thức được lựa chọn trên cơ sở các quy
định của pháp luật về thủ tục xây dựng đối với từng nhóm văn bản nhất
định. Do đó, để hoạt động hoạt động xây dựng văn bản đạt chất lượng cần
phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định.
1.3.1. Xây dựng văn bản pháp luật phải đúng thẩm quyền.
Thẩm quyền được nói đến trong văn bản pháp luật là thẩm quyền về
hình thức và thẩm quyền về nội dung nhằm đảm bảo tính hợp pháp cho văn
bản được ban hành.
* Xây dựng văn bản phải đúng thẩm quyền về nội dung.
- Thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành văn bản pháp luật là
“giới hạn quyền lực” do pháp luật quy định cho các chủ thể ban hành văn
bản để giải quyết những công việc nhất định trong phạm vi chức năng,

11


nhiệm vụ, quyền hạn, chính là việc chủ thể đó được sử dụng quyền lực nhà
nước trong hoạt động quản lí.

* Xây dựng văn bản phải đúng thẩm quyền về hình thức.
Thẩm quyền về hình thức là việc chủ thể có thẩm quyền do pháp luật
quy định trong việc ban hành văn bản pháp luật theo tên gọi (hình thức) nhất
định.

1.3.2. Xây dựng văn bản phải được tiến hành đúng thủ tục do
pháp luật quy định.
Thủ tục trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật được hiểu là cách
thức và trình tự tiến hành các hoạt động cần thiết của chủ thể có thẩm quyền
trong q trình ban hành văn bản pháp luật.
Trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật có nhiều thủ tục được áp
dụng cho việc ban hành văn bản bao gồm một số hoạt động được thực hiện
theo những trình tự nhất định. Việc xác lập các thủ tục này thường xuất phát
từ thẩm quyền ban hành văn bản, phạm vi điều chỉnh của văn bản và chủ đề
văn bản.
Ví dụ: Thủ tục lập biên bản trước khi ra quyết định xử phạt vi phạm
hành chính đối với mức phạt từ 200.000 trở lên..
Hoặc: Thủ tục trình dự án Luật, Pháp lệnh tại kỳ họp của Quốc hội;
Thủ tục thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

1.3.3. Xây dựng văn bản pháp luật phải được tiến hành đúng
chuyên môn, nghiệp vụ.
a. Khảo sát thực tiễn.

12


Trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, việc khảo sát thực tiễn
là xâm nhập thực tiễn để nắm bắt tồn tại xã hội liên quan tới nội dung văn
bản được ban hành. Đây là công đoạn nhằm phát hiện về nhu cầu các quan

hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật ở những giai đoạn nhất định. Hoạt
động này mang tính định hướng giúp cho văn bản ban hành phù hợp với
điều kiện kinh tế xã hội, phù hợp đường lối chủ trương của Đảng, đáp ứng
nguyện vọng nhân dân lao động, phù hợp với các đối tượng có liên quan đến
việc thực hiện văn bản pháp luật có tính khả thi.
b. Nghiên cứu.
Trong q trình ban hành văn bản người soạn thảo phải tiến hành
nghiên cứu nắm bắt chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật
của Nhà nước, lí luận khoa học và những kinh nghiệm thực tiễn về vấn đề có
liên quan đến chủ đề của dự thảo văn bản để ban hành văn bản đáp ứng yêu
cầu về chính trị, yêu cầu về pháp lí và kĩ thuật.
Tuy nhiên, đối với từng loại văn bản pháp luật là văn bản quy phạm
pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính sẽ có cách thức
phù hợp cho hoạt động nghiên cứu.
c. Soạn thảo văn bản pháp luật.
Soạn thảo văn bản pháp luật là hoạt động do nhiều chủ thể thực hiện,
là hoạt động thể hiện ý chí nhà nước. Vì vậy, đối với các nhóm văn bản khác
nhau, hoạt động này được thực hiện bằng những cách thức tiến hành khác
nhau.
- Đối với văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động soạn thảo được thực
hiện bởi sự phối hợp, tham gia của nhiều chủ thể. Trong nhiều trường hợp,
chủ thể soạn thảo văn bản không phải là chủ thể banh hành văn bản. Nhìn

13


chung, các hoạt động được tiến hành trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật gồm:
+ Viết dự thảo văn bản và thảo luận góp ý kiến đối với dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật.

+ Đánh giá việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành
có liên quan đến nội dung của dự thảo.
+ Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội
dung dự thảo.
Trong hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, việc xây
dựng đề cương dự thảo văn bản là cơng đoạn có ý nghĩa quan trọng đối với
cơ cấu và nội dung của văn bản.
- Đối với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính, việc tổ
chức soạn thảo thường do một hoặc một số cá nhân được giao nhiệm vụ
soạn thảo, sau đó lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân liên quan khi
xét thấy cần thiết. Nhìn chung, việc xây dựng đề cương dự thảo thường
không phải là yêu cầu bắt buộc như văn bản quy phạm pháp luật đối với 2
nhóm văn bản này.
d. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản.
Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản pháp luật là hoạt động mang tính
chun mơn trong q trình xây dựng văn bản pháp luật nhằm đảm bảo tính
hợp hiến, tính hợp pháp và nâng cao tính đồng bộ, tính thực thi của hệ thống
pháp luật. Hoạt động này được thực hiện bởi một số cơ quan chun mơn có
thẩm quyền, nhằm xem xét, đánh giá một cách tồn diện, chính xác, khách
quan dự thảo văn bản trước khi ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền
ban hành.

14


Theo quy định của pháp luật, hoạt động thẩm định, thẩm tra được tiến
hành bởi một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm:
- Cơ quan chun mơn có chức năng, nhiệm vụ thực hiện hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành
văn bản.

Ví dụ: Bộ Tư pháp thẩm định dự án luật để Chính phủ xem xét trước
khi quyết định trình Quốc hội.
Hoặc: Sở Tư pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của UBND tỉnh trước khi trình.
- Cơ quan chun mơn có hoạt động liên quan đến nội dung, lĩnh vực
mà văn bản điều chỉnh.
- Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra (Luật, Pháp
lệnh)
- HĐND, các Ban của HĐND (thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
của các địa phương ban hành)
e. Thông qua văn bản pháp luật.
Thông qua văn bản pháp luật là hoạt động được tiến hành sau khi cơ
quan có thẩm quyền ban hành văn bản nhận được dự thảo văn bản. Tuỳ
thuộc nội dung dự thảo văn bản pháp luật, cơ quan có thẩm quyền có thể
thơng qua văn bản theo một số hướng sau:
- Thơng qua dự thảo văn bản mà khơng có sự sửa đổi hoặc bổ sung
(thơng qua tồn văn).
- Thơng qua dự thảo sau khi đã sửa đổi hoặc bổ sung một số nội dung
nhất định.
- Thủ tục thông qua văn bản pháp luật được tiến hành theo 2 cách, tuỳ
theo loại văn bản và cơ quan thông qua văn bản.
15


+ Cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể thì dự thảo văn bản được
thơng qua bằng biểu quyết đa số.
+ Cơ quan hoạt động theo chế độ cá nhân thủ trưởng thì thủ trưởng
đơn vị là người có thẩm quyền thông qua.
f. Ký văn bản pháp luật.
Là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền sử dụng chữ kí của mình đã

đăng kí với Nhà nước để minh chứng cho việc ban hành văn bản pháp luật
đã được chủ thể có thẩm quyền thơng qua đúng thủ tục và thể thức do pháp
luật quy định
g. Ban hành văn bản pháp luật.
Là việc cơng khai tồn bộ văn bản pháp luật đã được thông qua cho
các đối tượng chịu sự tác động biết và thực hiện. Tuỳ theo từng loại văn bản
pháp luật và chủ thể ban hành văn bản, hình thức ban hành văn bản có
những cách thức như: Công bố (đối với văn bản quy phạm pháp luật của
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội); đăng Công báo (đối với văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan trung ương và địa phương); đăng tải trên
mạng Internet; gửi qua bưu điện; giao nhận trực tiếp; niêm yết tại trụ sở cơ
quan ban hành văn bản hoặc ở những nơi công cộng.

2. VĂN BẢN PHÁP LUẬT

2.1. Khái niệm:
Từ "Văn bản" theo tiếng Latinh là “actur” có nghĩa là hành động. Văn
bản thể hiện ý chí của chủ thể ban hành, là phương tiện chủ yếu phục vụ
trong hoạt động quản lí Nhà nước.

16


Văn bản pháp luật là một dạng cụ thể của văn bản, là một loại văn bản
đặc biệt có chứa đựng yếu tố pháp luật, được bảo đảm thực hiện bằng sức
mạnh của Nhà nước.
Hiện nay trong lí luận và thực tiễn có nhiều quan điểm khác nhau về
khái niệm văn bản pháp luật như:
Văn bản pháp luật là văn bản có chứa đựng các quy phạm pháp luật
hoặc kết quả áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm

quyền 2
Văn bản pháp luật là một hệ thống văn bản được xác định và quy định
chặt chẽ về thẩm quyền, nội dung, hình thức và quy trình ban hành.3
Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm
quyền, dưới dạng ngơn ngữ viết, được ban hành theo hình thức, thủ tục do
pháp luật quy định nhằm đạt được những mục tiêu quản lý đặt ra
Như vậy, qua các quan điểm có thể thấy rằng văn bản pháp luật mặc
dù có cách gọi tên khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm đó là chứa đựng
ý chí của chủ thể ban hành, có giá trị bắt buộc thi hành, là phương tiện quản
lý được cơ quan nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Qua đó,
khái niệm văn bản pháp luật có thể hiểu như sau:
Văn bản pháp luật là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban
hành theo hình thức, thủ tục và trình tự do pháp luật quy định, có nội
dung chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, ln mang tính bắt buộc và
được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước.

2

Xem PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng, Từ điển thuật ngữ lí luận nhà nước và pháp luật, Nxb.CAND, Hà Nội,
2008.
3
Xem Học viện Hành chính, Giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản, Nxb.KHKT, Hà Nội,
2009.

17


2.2. Đặc điểm của văn bản pháp luật
2.2.1. Văn bản pháp luật được ban hành bởi chủ thể có thầm
quyền do pháp luật quy định.

Thẩm quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định
của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do luật pháp quy
định.
Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật được hiểu là “giới hạn quyền
lực” do pháp luật quy định cho mỗi chủ thể ban hành văn bản pháp luật để
giải quyết những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể
đó.
Thẩm quyền được nói đến trong hoạt động xây dựng văn bản bao
gồm:
a. Thẩm quyền về hình thức: là việc các chủ thể ban hành đúng tên gọi
văn bản theo quy định của pháp luật.
Tên gọi của văn bản pháp luật thường gắn liền với mỗi chủ thể ban
hành văn bản pháp luật, phản ánh những giới hạn về quyền lực của cơ quan
ban hành văn bản. Nghĩa là, các cơ quan nhà nước trong những phạm vi nhất
định có quyền ban hành văn bản với tên gọi cụ thể theo quy định của pháp
luật.
Ví dụ: Quốc hội ban hành Hiến pháp và Luật; Chính phủ ban hành
nghị định, nghị quyết; Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị 4
Ngoài những tên gọi văn bản mà pháp luật đã quy định, các chủ thể
không được sử dụng những tên gọi văn bản khác thay cho văn bản pháp luật
do mình ban hành. Khơng được sử dụng hình thức văn bản thuộc thẩm

4

Xem điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
18


quyền của các cơ quan khác. Ví dụ: Chính phủ không được ban hành nghị
quyết, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật.

b. Thẩm quyền về nội dung
Thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành văn bản pháp luật là
“giới hạn quyền lực” của các chủ thể do pháp luật quy định về việc ban hành
văn bản để giải quyết những công việc nhất định trong phạm vi chức năng,
lĩnh vực quản lí chỉ thuộc thẩm quyền của chủ thể này mà không thuộc thẩm
quyền của chủ thể khác.
Ví dụ: để điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, xã Chính phủ ban
hành Nghị quyết. Cịn để điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh thẩm
quyền đó thuộc về Quốc hội ban hành Nghị quyết.
Hiện nay, thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản pháp luật được
quy định tại một số văn bản như: Hiến pháp; các luật về tổ chức bộ máy nhà
nước (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân); các luật về quản lí nhà nước trong những
lĩnh vực cụ thể (Luật Thanh tra, Luật Hải quan, Luật Doanh nghiệp…); các
luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004). Trong đó, quy định có
nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật và có thể chia
thành các nhóm cơ bản sau đây:
* Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật
(tất cả các cơ quan nằm trong bộ máy nhà nước):
Theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan có thẩm quyền
ban hành văn bản pháp luật bao gồm:
Cơ quan quyền lực :
19


- Quốc hội: là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành Hiến pháp và
Luật. Ngoài ra, Quốc hội cịn có thẩm quyền ban hành nghị quyết.
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội, có thẩm quyền ban hành pháp lệnh và

nghị quyết, nghị quyết liên tịch (phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ
chức chính trị xã hội)
- Hội đồng nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành nghị quyết
Cơ quan hành chính
- Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị định, nghị quyết liên tịch
(phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị xã hội) là văn
bản quy phạm pháp luật và nghị quyết và với là văn bản áp dụng pháp luật.
- Uỷ ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành các quyết định,
chỉ thị.
Cơ quan kiểm sát
- Viện kiểm sát nhân dân ban hành cáo trạng, quyết định, kháng nghị
Cơ quan xét xử
- Toà án nhân dân ban hành bản án, quyết định
* Cá nhân được Nhà nước trao quyền
Thủ trưởng cơ quan :
- Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành Lệnh, quyết định.
- Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị.
Trong đó, quyết định với tư cách là văn bản quy phạm pháp luật, chỉ thị với
tư cách là văn bản áp dụng pháp luật.
- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền ban hành
quyết định, chỉ thị, thơng tư, thơng tư liên tịch. Trong đó, thơng tư và thông
tư liên tịch là văn bản quy phạm pháp luật

20


- Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành quyết
định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật.
- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao có thẩm quyền ban hành thơng tư, thơng tư liên tịch, quyết định,

chỉ thị. Trong đó, thơng tư và thơng tư liên tịch là văn bản quy phạm pháp
luật.
- Tổng Kiểm tốn Nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định.
- Tổng cục trưởng, Viện trưởng, Giám đốc các sở có thẩm quyền ban
hành quyết định.
Nhân viên nhà nước
Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của cán bộ, công chức đang
thi hành công vụ được quy định cụ thể trong nhiều văn bản khác nhau.5
Những cán bộ công chức này bao gồm:
- Chiến sĩ cảnh sát
- Bộ đội biên phòng
- Thanh tra viên chuyên ngành
- Nhân viên thuế
- Nhân viên hải quan
- Nhân viên kiểm lâm
- Nhân viên quản lý thị trường
Những chủ thể này có quyền ra các quyết định đối với các đối tượng
thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong phạm vi, nhiệm vụ quyền hạn
của mình.
Cá nhân được nhà nước uỷ quyền

5

Xem điều 28 – điều 42, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008.

21


Người chỉ huy máy bay, tàu biển được quyền ban hành quyết định tạm
giữ người theo thủ tục hành chính đối với người vi phạm hành chính khi

máy bay, tàu biển đã rời sân bay, bến cảng.6
*Chủ thể liên kết ban hành văn bản
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với cơ quan trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành nghị quyết liên tịch giữa:
Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án
nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch.

2.2.2 Văn bản pháp luật có nội dung là ý chí của chủ thể ban hành
nhằm đạt được mục tiêu quản lý.
Đây là đặc điểm tạo nên sự khác biệt cơ bản của văn bản pháp luật so
với các văn bản khác. Văn bản pháp luật mặc dù có hiệu lực pháp lí cao hay
thấp đều chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, là ý chí Nhà nước. Ý chí
được thể hiện trong văn bản pháp luật là khả năng áp đặt mệnh lệnh của Nhà
nước đối với đối tượng quản lý.
Ý chí của nhà nước được biểu hiện dưới hai dạng tồn tại:
- Dạng các quy phạm pháp luật. Ý chí của chủ thể ban hành thể hiện
trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật luôn chứa đựng các quy
phạm pháp luật, đưa ra quy tắc xử sự mang tính khn mẫu.
Ví dụ: cấm đi xe vào đường ngược chiều; cấm rải đinh trên đường
quốc lộ.

6

Xem Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008 ; Luật Hàng không dân dụng,
Bộ luật Hàng hải

22

- Dạng các mệnh lệnh cụ thể, được biểu hiện chủ yếu trong nội dung
của văn bản áp dụng pháp luật.
Ví dụ : phạt ơng Nguyễn Văn A ...vì có hành vi xây dựng trái phép

2.2.3. Văn bản pháp luật có hình thức do pháp luật quy định.
Hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay bao gồm nhiều loại
văn bản không chỉ khác nhau về tên gọi mà cịn về cách thức trình bày.
Thẩm quyền ban hành các loại văn bản pháp luật cũng như cách thức trình
bày hình thức của từng loại văn bản đều được Nhà nước quy định cụ thể
trong những văn bản đó là: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2004 và 2008; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính
phủ quy định về cơng tác văn thư; . Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày
08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2010/NĐ-CP;
Quyết định số 20/2002/QĐ-KHCN ngày 31/12/2002 của Bộ trưởng Bộ khoa
học công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN số 5700 năm 2002
quy định về mẫu trình bày văn bản quản lí nhà nước; Thơng tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phịng
Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản ; Thơng tư số
01/2011/TT-BNV, ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức
và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính…7
Theo quy định của pháp luật, hình thức văn bản pháp luật bao gồm :
- Tên loại văn bản pháp luật
- Các chi tiết thuộc về mẫu trình bày thể thức văn bản.
Khi soạn thảo văn bản pháp luật để giải quyết cơng việc phát sinh, chủ
thể ban hành văn bản ngồi việc căn cứ vào các quy định của pháp luật và

7

Xem chương 2, Giáo trình này

23


nội dung, tính chất cơng việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền,
phù hợp với tình huống thực tế cịn phải trình bày văn bản theo đúng thể
thức mà pháp luật quy định như: kết cấu chung về hình thức văn bản, vị trí
và cách thức thể hiện một số chi tiết thuộc về mẫu trình bày văn bản (cỡ chữ,
kiểu chữ, dấu gạch chân,…)

2.2.4. Văn bản pháp luật được ban hành theo thủ tục pháp luật
quy định.
Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là những quy định của nhà nước
về cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi
ban hành văn bản pháp luật.
Thủ tục do nhà nước quy định để ban hành văn bản pháp luật gồm 3
loại thủ tục là :
- Thủ tục ban hành: nhằm bảo đảm cho văn bản được xây dựng theo
quy trình vừa hợp pháp, vừa hợp lí nhằm nâng cao chất lượng văn bản khi
ban hành.
Các văn bản pháp luật đều được quy định về thủ tục ban hành. Tùy
thuộc vào mỗi loại văn bản khác nhau pháp luật có quy định về thủ tục ban
hành khác nhau như: thủ tục ban hành luật của Quốc hội; pháp lệnh và Uỷ
ban thường vụ Quốc hội; thủ tục ban hành nghị định của Chính phủ; thủ tục
ban hành quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp… Thủ tục ban
hành văn bản pháp luật có thể là thủ tục chung cho việc ban hành một loại
hay một nhóm văn bản.
- Thủ tục quản lí văn bản (theo quy định của Nghị định số
110/2004/NĐ-CP, ngày 8/4/2004 của Chính phủ ban hành về công tác văn
thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi,

24


bổ sung nghị định số 110/2004/NĐ-CP) bao gồm một số công việc cần phải
thực hiện sau khi văn bản pháp luật đã được cấp có thẩm quyền thơng qua và
ký ban hành. Đó là việc hồn thiện thể thức ký, ghi số văn bản, vào sổ quản
lý, đóng dấu cơ quan ban hành văn bản, sao gửi văn bản. Đây là những công
việc phải thực hiện nhằm đảm bảo giá trị của văn bản trước khi văn bản
pháp luật đưa vào áp dụng thực tiễn.
- Thủ tục áp dụng pháp luật
Pháp luật quy định trong một số trường hợp cụ thể, Nhà nước cịn đưa
ra những thủ tục mang tính chất riêng có giá trị bắt buộc các chủ thể có thẩm
quyền cần phải tuân thủ khi ban hành văn bản áp dụng giải quyết những
trường hợp cụ thể, nếu khơng văn bản đó sẽ khơng có giá trị pháp lí.
Ví dụ: Thủ tục lập biên bản về hành vi vi phạm hành chính trước khi
ra quyết định xử phạt với mức tiền phạt trên 200.000 đồng8

2.2.5. Văn bản pháp luật được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước
Văn bản pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành đối với mọi đối tượng
có liên quan. Là ý chí nhà nước nên nội dung văn bản pháp luật được các
chủ thể có thẩm quyền xác lập một cách đơn phương để tác động lên các đối
tượng quản lí, buộc những đối tượng này phải tuân thủ. Sự tác động này có
thể thấy rõ trong các văn bản pháp luật có nội dung bắt buộc thi hành. Việc
không thực hiện hoặc thực hiện khơng đúng ý chí của Nhà nước trong các
văn bản pháp luật có thể làm phát sinh trách nhiệm pháp lí của người vi
phạm.
Để ý chí nhà nước được thi hành có hiệu quả trong thực tiễn, Nhà
nước đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: biện pháp truyên truyền,
8

Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002 sửa đổi, bổ sung năm 2008

25