Một số vấn đề về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo pháp luật Việt Nam hiện nay (Luận văn Thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THÀNH ĐÔNG

ĐỀ TÀI LUẬN VĂN THẠC SĨ

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số ngành:

Học viên:
Lớp:
Cán bộ hướng dẫn:

Hải Dương - 03/2021


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia và là nguồn lực để phát triển
đất nước. Hiện nay, khi đất nước ta đang trong giai đoạn phát triển nền kinh tế
thị trường thì đất đai ngày càng trở nên có giá trị, nó được đem ra làm vật trao
đổi, dùng làm tài sản bảo đảm trong quan hệ tín dụng và dùng để góp vốn vào
doanh nghiệp phục vụ việc sản xuất kinh doanh. Vì tầm quan trọng và tính
đặc thù của nó nên Nhà nước đã quy định đất đai là tài sản cơng thuộc sở hữu
tồn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý1.
Trong những năm gần đây, thực hiện đường lối cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước, chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án đầu tư xây dựng

và cải thiện cơ sở hạ tầng, các dự án này đều cần đến quỹ đất. Việc thu hồi đất
đã đem lại những kết quả tích cực trong yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, góp
phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển dịch cơ cấu lao động; các dự án thu
hồi đất để xây dựng các cơng trình an sinh xã hội cũng góp phần đảm bảo hơn
nữa đời sống của nhân dân. Bên cạnh đó, người bị thu hồi đất cũng chịu ảnh
hưởng nặng nề, họ là người bị mất tư liệu sản xuất, trở thành người thất
nghiệp và đời sống gia đình rơi vào hồn cảnh khó khăn. Hơn nữa, thu hồi đất
cịn đặt ra thách thức mà xã hội phải giải quyết; đó là việc diện tích đất nơng
nghiệp bị giảm sút sẽ ảnh hưởng lớn đến an ninh lương thực quốc gia, làm
giảm sản lượng gạo xuất khẩu hàng năm… Nhận thức được những thách thức
do việc thu hồi đất gây ra cho sự phát triển bền vững của đất nước, Đảng và
Nhà nước ta đã có đường lối, chính sách và ban hành pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ khi thu hồi đất nhằm giải quyết hài hịa lợi ích của người sử dụng đất,
lợi ích của xã hội và lợi ích của nhà đầu tư.
1

Điều 52, Hiến pháp 2013

1


Mặc dù các ngành, các cấp và nhất là ở cơ sở đã có nhiều cố gắng, song
cả trong chính sách và tổ chức thực hiện việc đền bù thiệt hại vẫn còn nhiều
tồn tại như: hiện tượng khiếu kiện kéo dài, một số nơi chậm triển khai hoặc
triển khai chưa phù hợp với chính sách, hồ sơ quản lý có nhiều bất cập.
Những vấn đề trên đây đặt ra nhu cầu cấp thiết phải tiếp tục nghiên cứu
một cách hệ thống, đầy đủ về phương diện lý luận và thực tiễn pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để đánh giá một cách toàn diện,
tìm ra ngun nhân của những tồn tại để có những giải pháp hữu hiệu góp
phần hồn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và

nâng cao hiệu quả thực thi trên thực tế. Xuất phát từ yêu cầu đó, tác giả quyết
định chọn đề tài: “Một số vấn đề về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất theo pháp luật Việt Nam hiện nay” làm Luận văn Thạc sĩ Luật học
cho mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, làm rõ những quy định của pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; phân tích thực trạng pháp
luật để nhận diện những tồn tại, vướng mắc và chỉ ra những bất cập của pháp
luật cùng những khó khăn trong thực tiễn thi hành. Từ đó đề xuất những định
hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao khả năng thực thi
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
3. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào một số nội dung chủ yếu
sau đây:
- Các quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng, hồn thiện pháp luật
đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nói riêng trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay;

2


- Các quy định của Bộ luật dân sự năm 2015 và các văn bản hướng dẫn
thi hành về bồi thường;
- Các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đặt trong mối liên hệ, so
sánh với Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản pháp luật khác có liên quan;
- Các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của một
số nước trên thế giới dưới góc độ luật học so sánh;
- Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu

hồi đất ở Việt Nam hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu
Vấn đề về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam là đề
tài có phạm vi nghiên cứu rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác
nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, tác giả giới hạn
phạm vi nghiên cứu ở một số nội dung cụ thể sau:
4.1. Giới hạn về nội dung
- Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn
thi hành;
- Việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc
phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng có
nội hàm bao gồm các nội dung bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài
sản gắn liền với đất; hỗ trợ, tái định cư.
4.2. Giới hạn về không gian
Luận văn nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất trong phạm vi cả nước.

3


4.3. Giới hạn về thời gian
Luận văn giới hạn nghiên cứu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất từ năm 2003 (năm ban hành Luật Đất đai 2003 đến nay).
5. Nội dung và phương pháp nghiên cứu
5.1. Nội dung nghiên cứu
Phân tích, tìm hiểu khái niệm, vai trò, sự cần thiết của việc bồi thường,
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Đánh giá quy định của pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất kết hợp với thực tiễn áp dụng các quy

định của pháp luật tại Việt Nam; chỉ ra những thành tựu, những hạn chế và
nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp
hoàn thiện pháp luật, nhằm đáp ứng các yêu cầu do thực tiễn cuộc sống đặt ra,
trong quá trình thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ các vấn đề cần nghiên cứu nêu trên, luận văn được thực hiện
trên nền tảng của phương pháp luận duy vật lịch sử, duy vật biện chứng; trên
cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội của
Đảng Cộng sản Việt Nam.
Bên cạnh đó, tác giải đã sử dụng một số phương pháp như:
- Phương pháp phân tích tổng hợp, so sánh: sử dụng trong việc đánh giá
phân tích khái niệm, các quy định của pháp luật, so sách giữa quy định trong
luật và thực tiễn áp dụng trên thực tế.
- Phương pháp bình luận: đưa ra ý kiến, quan điểm của mình về các quy
định của pháp luật liên quan đến bồi thường, hỗ trợ.
- Phương pháp thống kê mô tả và tư duy logic.

4


6. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài
Trong thời gian qua, ở nước ta đã có một số nhà khoa học, nhà quản lý
nghiên cứu thực trạng của pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất qua đó có đưa ra những đánh giá làm
cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung các quy định về vấn đề này. Mỗi cơng trình
khoa học nghiên cứu đều ở những mức độ khác nhau, tiêu biểu như:
Trên các tạp chí, các báo cáo, bài viết, báo viết, báo điện tử đã có nhiều
nhà nghiên cứu đề cập đến các nội dung xoay quanh vấn đề này. Có thể kể
đến cuốn sách “Cơ chế nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự

nguyện ở Việt Nam - Phương pháp tiếp cận, định giá và giải quyết khiếu nại
của người dân” của Ngân hàng Thế giới, Hà Nội (2011); cuốn chuyên khảo
“Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt
Nam”, PGS.TS Dỗn Hồng Nhung (chủ biên), NXB. Tư pháp (2013); Chuyên
đề “Bình luận và góp ý đối với các quy định về đất, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi”, PGS.TS. Nguyễn
Quang Tuyến tổ chức tại Đại học Luật Hà Nội; Đề tài nghiên cứu khoa học
cấp trường (2013) “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước
thu hồi đất - Thực trạng và hướng hoàn thiện” của TS. Nguyễn Thị Nga, Đại
học Luật Hà Nội.
Bên cạnh đó, có một số bài viết tiêu biểu như: “Vấn đề xung quanh khái
niệm bồi thường, thu hồi đất”của PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí
Luật học số 01/2009; “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” của TS.
Trần Quang Huy - Tạp chí Luật học, số 10/2010; “Pháp luật về hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất nông nghiệp”, Ths. Lê Ngọc Thạnh, Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật Số 4/2013….
Ngồi ra cịn có một số luận án, luận văn nghiên cứu xoay quanh vấn đề
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như:

5


- Hoàng Thị Thu Trang (2012), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất của các HGĐ, CN và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An, Luận văn
Thạc sĩ Luật học, Đại học Luật Hà Nội.
- Trần Phương Liên (2013), Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hơ
gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp - Thực trạng và
hướng hồn thiện, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại học Luật Hà Nội.
- Phạm Thị Thủy (2014), Việc làm cho nông dân khi thu hồi đất ở Hà
Nôi, Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà

Nội.
- Lê Ngọc Thạnh (2017), Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt
Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.
- Trần Nhật Quân (2018), Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Bình Định, Luận văn Thạc sĩ
Luật học, Học viện Khoa học Xã hội.
Các cơng trình này chủ yếu nghiên cứu chung về các chính sách bồi
thường cho hộ gia đình, cá nhân, tái định cư, quản lý nhà nước, thu hồi, giải
phóng mặt bằng nhưng chưa nghiên cứu chuyên sâu, tồn diện về các chính
sách bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Trên cơ sở kế thừa những
thành quả nghiên cứu của các cơng trình trước đây, luận văn đi sâu tìm hiểu
một cách tồn diện hơn về pháp luật bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất dưới gốc độ của pháp luật đất đai năm 2013 và thực tiễn áp dụng từ đó đề
ra hướng hoàn thiện pháp luật về chế định này.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
7.1. Về phương diện lý luận
Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận liên quan đến thu
hồi đất và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Trên cơ

6


sở đó, luận văn góp phần củng cố và hồn thiện hệ thống cơ sở lý luận về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
7.2. Về phương diện thực tiễn
Những bất cập được chỉ ra trong các quy định hiện hành về bồi thường,
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và những kiến nghị của luận văn có thể được
xem xét, tham khảo trong việc sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về
chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; việc sửa đổi, bổ sung

có thể áp dụng một số kiến nghị, đề xuất trong đề tài; đồng thời góp phần
nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người bị thu hồi đất.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ
đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

7


Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN
BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.1. Khái quát chung về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất
1.1.1. Vai trò của đất đai trong đời sống kinh tế xã hội
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động. Cùng với quá trình
phát triển của lịch sử, đất đai đóng vai trị quyết định cho sự tồn tại và phát
triển của xã hội loài người. Từ bao đời nay, đất đai đã được thừa nhận là tài
nguyên vô cùng quý giá; là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của
sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; là thành phần quan trọng hàng đầu của môi
trường sống; là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế
cơng nghiệp, dịch vụ, văn hố, xã hội, an ninh và quốc phịng...

Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất đã
tuyên bố như sau: "Ruông đất là môt trong những của cải q nhất của lồi
người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, đông vật và con người trên
mặt đất"2.
Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan
trọng đặc biệt. Trước hết, đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông
nghiệp, lĩnh vực không chỉ cung cấp gần ¼ GDP mà cịn ni sống hơn một
nửa dân số nước ta. Hơn nữa, trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng
nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để khai thác sử dụng cho
việc phát triển công nghiệp, dịch vụ.

Hiến chương về đất đã được Ủy ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm
1972, tr. 22.
2

8


Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình
sản xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà
trước hết là ăn, mặc, ở.
Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ
cho con người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm
được tạo ra từ đất vẫn không giảm.
Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân
bổ lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, xây
dựng các cơng trình cơ sở hạ tầng... Nói cách khác, đất với tư cách nền tảng
diễn ra các hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu
phát triển kinh tế.
Đất đai là nơi để con người xây dựng nhà ở, các cơng trình văn hố, y

tế, giáo dục,... Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các hoạt động xã hội,
xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt động khác phục vụ cuộc
sống của con người.
Đất đai còn là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng
rừng, khoanh nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh mơi trường. Đây
là những hoạt động có tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống
của con người và sinh vật ở bất cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng.
Dưới giác độ một quốc gia, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ
quyền. Khơng thể quan niệm về một quốc gia khơng có đất đai. Chủ quyền
của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai
được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc
gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới
giác độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu để phát triển bền

9


vững. Dưới giác độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai không chỉ tạo nguồn thu
từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn của các
doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh.
1.1.2. Khái niệm thu hồi đất
Hiện nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh
tế và đều đã có chủ. Theo cách hiểu thông dụng truyền thống, người chủ đất
có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng,
thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi
trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền
đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch
khơng gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi trường. Tuy bị thu bớt
một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc
quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu

lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập.
Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm
toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử
dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này khơng có khái niệm Nhà
nước thu hồi lại đất.
Ở các nước duy trì sở hữu tồn dân đối với đất đai như nước ta, xuất
hiện khái niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 2013, tại Điều 53 nêu rõ:
"Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng
biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu
tư, quản lý là tài sản cơng thc sở hữu tồn dân do Nhà nước đại diện chủ
sở hữu và thống nhất quản lý".
Điều 4, Luật Đất đai (2013) quy định về sở hữu đất đai như sau:

10


“Đất đai thc sở hữu tồn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất
theo quy định của Luật này”.
Điều 16, Luật Đất đai (2013) quy định về việc Nhà nước quyết định thu
hồi đất, trưng dụng đất:
“1. Nhà nước quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:
a) Thu hồi đất vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã
hơi vì lợi ích quốc gia, cơng cơng;
b) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai;
c) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện
trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
2. Nhà nước quyết định trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết
để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh,

tình trạng khẩn cấp, phịng, chống thiên tai”.
Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước được quy định trong
luật, căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi
đất là việc các cơ quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá
nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu
quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích chung.
Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê
đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất
đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất
khơng có vị thế giao kết hợp đồng của người th, khơng có quyền từ chối
chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí khơng có quyền thỏa
thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất, thường là nơng
dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp là

11


sống cịn. Do đó đi đơi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người bị thu hồi đất.
1.1.3. Sự cần thiết của việc thu hồi đất
Các quan hệ về sở hữu và sử dụng đất đai luôn gắn chặt với lịch sử và
chế độ chính trị của một quốc gia. Ở nước ta, sau khi Quốc hội ban hành Luật
Đất đai năm 1993, hầu hết đất đai có thể sử dụng đã được giao cho các gia
đình và các tổ chức khác nhau kèm theo việc quy định mục đích sử dụng cho
từng loại đất. Sau khi đất đã được giao hết, về cơ bản quyền sử dụng đất và
mục đích sử dụng đất đã được định vị. Tuy nhiên, trong q trình cơng nghiệp
hóa, đơ thị hóa, nhiều khoảnh đất cần phải thay đổi mục đích sử dụng và có
thể phải chuyển giao chủ sử dụng mới. Chính vì thế có hoạt động thu hồi đất.
Luật Đất đai 2013 quy định, Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp
sau đây:

- Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh
- Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
- Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai
- Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả
lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người
Trong luận văn này chỉ quan tâm đến thu hồi đất đã được giao cho
người dân sử dụng và còn trong thời hạn giao đất. Lý do Nhà nước thu hồi
loại đất này thường là:
- Thay đổi quy hoạch, cần chuyển mục đích sử dụng đất.
- Xây dựng các cơng trình cơng cộng, an ninh, quốc phịng.
- Xây dựng các khu đơ thị và khu công nghiệp tập trung.

12


Trong q trình cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa ở nước ta, việc thu hồi đất
để chuyển sang làm đường, xây dựng các khu công nghiệp và khu đô thị hiện
đại sẽ cịn tiếp tục. Đi đơi với q trình thu hồi đất đó, số lượng người dân bị
thu hồi đất sẽ ngày càng tăng mà nếu khơng có chính sách hợp lý, bài bản, dài
hạn với họ thì nguy cơ bùng phát các vụ khiếu kiện, điểm nóng sẽ nhiều hơn.
1.1.4. Tác động của việc thu hồi đất tới đời sống của người mất đất
Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân.
Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất
kinh doanh. Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất
lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây.
1.1.4.1. Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà cịn gắn
với tài sản, mơi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn họ
với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước khơng chỉ thu hồi quyền sử dụng
diện tích đất, mà còn tước đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của

mình, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội
không giống trước. Đối với những người khó thích nghi với điều kiện mới,
nhất là đối với nông dân đã trên 40 tuổi, những người gắn với làng nghề
truyền thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa
được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó
khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại
nhà cửa, vườn tược, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung… khá lớn, nếu
khơng có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất không thể tự giải
quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều
người dân có tâm lý khơng thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu khơng có sự đả
thơng tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người dân

13


mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất
của Nhà nước.
1.1.4.2. Mất tư liệu sản xuất
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản
xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi
thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất
thua thiệt trên các phương diện: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất
một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không
muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất
bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do khơng cịn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi
thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng
lại từ đầu hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều
người tìm mọi cách để khơng phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành

lang quy hoạch đến chây ì, phản đối tập thể… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà
nước phải có phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này.
1.1.4.3. Bức xúc vì phân chia lợi ích không công bằng
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất
thu hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh
nghiệp nhận đất xây khu đơ thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đôi
với thua thiệt trông thấy của người mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay
gắt. Người mất đất sẽ càng cảm thấy mình bị đối xử bất cơng hơn khi hàng
xóm của mình giàu lên không nhờ công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra
làm đường, hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho họ thấp hơn nhiều giá đất
doanh nghiệp bán cho họ.

14


Cơng tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người dân bị mất đất thua
thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nơng nghiệp để bồi thường thích
đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã khơng
có cơng ăn việc làm, khơng có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường
nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ
tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của họ càng khó khăn hơn. Chính vì thế,
nhiều người dân mất đất, hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội,
trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội.
Ngồi ra, việc thu hồi đất khơng chỉ gây tác động bất lợi cho người mất
đất mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, quản lý
và điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động khơng mong muốn như
vậy nên Nhà nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý,
dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị mất đất một cách hợp
lý.

1.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt
Nam
1.2.1. Khái niệm chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với người dân bị
thu hồi đất
Chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất là một
dạng chính sách cơng có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực giáp ranh như
đất đai, tài chính, an ninh, chính trị…Giống như các chính sách cơng khác, có
nhiều quan niệm khác nhau về chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với người
dân bị thu hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên
Nhà nước cần đối xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử
dụng đất. Quan niệm này quá cực đoan, không phù hợp với chế độ sở hữu
toàn dân vế đất đai và chế độ quản lý theo mục đích sử dụng đất của Nhà

15


nước; Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc quyền quản lý của Nhà
nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật và chỉ bồi
thường theo quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc, không
phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có
hiệu quả ở nước ta.
Quan điểm trong luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi chính
sách bồi thường, hỗ trợ là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể
hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ
của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung
điều hịa lợi ích theo hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên liên
quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và cơng bằng, trong đó các cơ
quan nhà nước sử dụng nhiều cơng cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được
các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách bồi thường, hỗ trợ phải chú ý
các phương diện sau:

Về mặt quan điểm, chính sách bồi thường, hỗ trợ phải kết hợp các yêu
cầu quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế quản lý thị trường trong
xác định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở đây nhấn mạnh hai yêu
cầu: dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác định mức bồi thường,
phương thức bồi thường, hỗ trợ phải tham vấn ý kiến người mất đất và thể
hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ một cách hợp lý. Yêu cầu công bằng là
khi phân chia lợi ích, phải đảm bảo các bên được hưởng lợi ích phù hợp với
đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải được sử dụng chung một cách
công khai, minh bạch.
Về mặt chủ thể, chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong việc
thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm,
quyền hạn, lợi ích tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ
nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư lợi.

16


Về mặt mục tiêu, cần kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng đất,
của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu
quả quỹ đất phục vụ đời sống người dân.
Về mặt công cụ và cơ chế tác động, cần phối hợp hài hịa với nhau có
tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách nhà nước và năng lực tổ chức
thực hiện của các chủ thể.
Tóm lại, chính sách bồi thường, hỗ trợ là tổng thể các quan niệm, chủ
trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự
hài hịa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững.
1.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ,
tái dịnh cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.2.1. Mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh cư đối với

người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
Thứ nhất, chính sách bồi thường, hỗ trợ là đảm bảo quyền và lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở.
Về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ
liên kết trong một quốc gia. Theo ý nghĩa đó đất đã là tài sản chung. Chế độ
xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung
đó. Tuy nhiên, sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các gia đình
riêng rẽ. Vì thế cần có cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi
ích của xã hội (đại diện là Nhà nước) và công dân trong quan hệ đất đai.
Điều 4, Luật Đất đai (2013) đã quy định: “Đất đai thc sở hữu tồn
dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao
quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”.

17


Như vậy, về mặt pháp lý, dù người sử dụng đất được hưởng thành quả
từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế, xã hội nhưng đất đai phải được
sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà
nước là người đại diện. Mục tiêu của xã hội là đất chung phải được sử dụng
sao cho phục vụ tốt nhất cho phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội và cải thiện
chất lượng sống nói chung của dân cư. Vì thế đất phải được sử dụng theo quy
hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước.
Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng
trực tiếp đất. Người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ
đất hiệu quả khi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm sao để mục
tiêu chung của xã hội và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với
nhau tạo điều kiện cho phát triển nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của
chính sách bồi thường, hỗ trợ. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu
và quyền sử dụng đất cũng như vận dụng các công cụ tổ chức, tuyên truyền,

tài chính của chính sách bồi thường, hỗ trợ là rất quan trọng.
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý
(Nhà nước quy định trách nhiệm của mình cũng như quyền lợi và nghĩa vụ
của người sử dụng đất). Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử
dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nếu quan
hệ này được thiết lập hợp lý thì chính sách bồi thường, hỗ trợ sẽ dễ triển khai
hơn.
Ở nước ta, Nhà nước còn nắm một phần quyền sử dụng đất về mặt pháp
lý, tức nắm quyền quy định mục đích sử dụng cho các thửa đất theo quy
hoạch. Nhà nước nắm quyền này là để định hướng sử dụng đất đai cho phù
hợp với lợi ích của toàn xã hội về các phương diện đảm bảo an ninh lương
thực, cân đối các nhu cầu sử dụng đất, sử dụng đất hiệu quả, hạn chế tình

18


trạng đất để hoang hóa, vơ chủ, sử dụng lãng phí, khơng bảo vệ đất,... Nhà
nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để đảm bảo đất có chủ
sử dụng thực sự và hiệu quả. Ngoài ra, Nhà nước giao quyền sử dụng đất
đúng mục đích cũng tạo điều kiện cho thị trường quyền sử dụng đất sau khi
hoạt động để khuyến khích sử dụng đất hiệu quả.
Trong rất nhiều mối quan hệ chồng chéo đó, làm thế nào để bảo đảm lợi
ích hợp lý giữa xã hội và cá nhân là vấn đề vô cùng phức tạp. Song, nếu
không giải quyết được các quan hệ này thì chính sách bồi thường, hỗ trợ sẽ
khó triển khai. Bởi vì, Luật Đất đai ở nước ta quy định khi Nhà nước thu hồi
đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
cơng cộng và phát triển kinh tế thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường, hỗ
trợ cho người dân bị mất đất.
Vậy bồi thường, hỗ trợ như thế nào để đảm bảo sự hài hịa lợi ích?

Thơng thường, việc bồi thường, hỗ trợ phải đáp ứng các yêu cầu:
- Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn
trước khi mất đất.
- Điều tiết phần lợi ích gia tăng khơng do các cá nhân tạo ra về ngân
sách nhà nước.
- Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã
được xã hội chấp thuận.
- Bảo tồn được quỹ đất và mơi trường.
Thứ hai, chính sách bồi thường, hỗ trợ là khuyến khích người dân giao
đất. Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị, là
điều kiện để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phịng nên chính sách
bồi thường, hỗ trợ phải hướng đến khuyến khích người dân tự nguyện giao
đất.

19


Trên thực tế, người dân khơng muốn giao đất vì việc mất đất ảnh hưởng
xấu đến cuộc sống của họ. Để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất, chính
sách bồi thường, hỗ trợ khơng những phải có mức bồi thường, hỗ trợ, hợp lý,
phải tổ chức tốt công việc tái định cư, mà còn phải cung cấp cho người mất
đất đầy đủ thông tin trung thực để họ tự quyết định.
Ngồi ra chính sách bồi thường, hỗ trợ phải được hoạch định và thực
hiện nhất quán, tránh các mâu thuẫn, xung đột trong q trình triển khai.
Nếu chính sách bồi thường, hỗ trợ không đáp ứng mục tiêu này, q
trình thu hồi đất sẽ nảy sinh rất nhiều khó khăn khơng đáng có như khiếu
kiện, chống đối, chây ì, chậm tiến độ giải phóng mặt bằng.
Thứ ba, chính sách bồi thường, hỗ trợ là ổn định cuộc sống, ổn định
việc làm cho người dân bị mất đất.
Việc thu hồi đất ở nước ta khơng hồn tồn mang tính thị trường nên

quan tâm đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng.
Để ổn định cuộc sống cho người mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng
bộ, có cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội, văn hóa ít nhất khơng được thấp hơn địa
điểm cũ, nhất là các dịch vụ thiết yếu như giao thơng, điện, nước, y tế, giáo
dục, hành chính...
Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hồn thành do kinh phí của Nhà
nước cấp eo hẹp và do tổ chức thiếu chặt chẽ. Nếu khu tái định cư không
được xây dựng tốt thì dân chúng sẽ bất mãn, hậu quả là họ không di dời.
Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ
có việc làm thơng qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp
hoặc xúc tiến việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người
dân không trùng khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện của
người dân.

20


Thứ tư, chính sách bồi thường, hỗ trợ là góp phần thực hiện quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển kinh tế - xã
hội.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơng cụ Nhà nước bố trí, sắp xếp
các loại đất và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù
hợp với mục tiêu sử dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau
khi đã được xây dựng có căn cứ khoa học và phù hợp với quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước là phương án sử dụng đất tốt nhất để
Nhà nước và nhân dân thực hiện.
Để chính sách bồi thường, hỗ trợ góp phần thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cần chủ động hoạch định chính sách cụ thể cho các khu đất
ở, các dự án xây dựng vùng, phát triển các ngành nghề khác nhau như nông

nghiệp, công nghiệp, xây dựng, dịch vụ hoặc là việc chuyển các loại đất khác
nhau sang các mục đích sử dụng khác nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho
thực hiện. Nói cách khác, trước khi mở rộng một con đường, xây dựng một
khu đô thị mới hay xây dựng khu công nghiệp, xây dựng khu chung cư cao
tầng, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng v.v... cần tuân thủ quy hoạch trong
việc lựa chọn sử dụng các khu đất mới hoặc lấy các khu đất đang sử dụng vào
một mục đích cụ thể nào đó để sử dụng cho các mục đích khác trên cơ sở đó
xây dựng các định mức, phương thức bồi thường, hỗ trợ thích hợp. Khơng
nên xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ một cách tùy tiện. Khi tính tiền
bù đắp thiệt hại cho người sử dụng đất do bị thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển
kinh tế, các cơ quan liên quan phải căn cứ vào quy hoạch để xem xét tính hợp
lý của khu tái định cư cũng như để điều hịa lợi ích phát sinh theo quy hoạch.

21


1.2.2.2. Nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với
người dân bị thu hồi đất
Thứ nhất, nguyên tắc công bằng
Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành cơng của chính
sách bồi thường, hỗ trợ. Nếu chính sách cơng bằng những người bị thu hồi đất
sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ chống đối, chính sách bồi thường,
hỗ trợ hoặc thất bại, hoặc trả giá đắt. Công bằng ở đây là công bằng về chính
sách, cơng bằng về chế độ, về đơn giá, về mức bồi thường, hỗ trợ, về đối
tượng thụ hưởng,... Cơng bằng khơng có nghĩa là cào bằng bình qn. Để có
chính sách cơng bằng phải họach định chính sách sát thực tế, xem xét lợi ích
một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt và thực hiện
nhất quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên.
Thứ hai, nguyên tắc hiệu quả

Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền thực thi chính sách bồi
thường, hỗ trợ phải cân nhắc tính tốn kỹ càng về mọi mặt trước khi quyết
định. Hiệu quả ở đây được hiểu trước hết là hiệu quả về kinh tế sau đó là hiệu
quả về mặt xã hội (ổn định tình hình, ổn định đời sống). Nói cách khác, phải
tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án. Nguyên tắc hiệu quả
phải đạt được cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt đối khơng vì
lợi ích trước mắt mà khơng tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ sau.
Thứ ba, nguyên tắc dân chủ
Nguyên tắc này địi hỏi trong hoạch định chính sách bồi thường, hỗ trợ
phải tham khảo ý kiến của dân cư, nhất là những người chịu ảnh hưởng trực
tiếp. Khi quyết định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể bàn
bạc cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Tuyệt đối khơng được áp đặt quyết định
từ một phía, khơng được tuyệt đối hố vai trị của cá nhân cán bộ có chức

22


quyền. Dân chủ nhưng phải tập trung, đồng thời tập trung nhưng phải dân chủ
cả ở khâu hoạch định chính sách cũng như thực hiện chính sách, phải đối xử
với mọi người một cách bình đẳng, tơn trọng quyền và nghĩa vụ của họ.
Thứ tư, nguyên tắc tiết kiệm ngân sách nhà nước
Ngun tắc này địi hỏi người có thẩm quyền, người thực thi cơng vụ có
quyền quyết định chi ngân sách nhà nước phải hết sức tiết kiệm, không được
lãng phí. Vì ngân sách nhà nước có hạn, mà nguồn tiền để bồi thường, hỗ trợ
lại rất lớn. Tiết kiệm chi phí bồi thường, hỗ trợ nhưng vẫn phải đảm bảo yêu
cầu về lợi ích của người dân và điều kiện sống của họ. Tiết kiệm khơng có
nghĩa là bớt xén, là thực hiện khơng đúng chế độ chính sách. Tiết kiệm là tổ
chức công việc bồi thường, hỗ trợ một cách khoa học, quy củ, tránh làm rồi
sửa, phá.
Thứ năm, nguyên tắc hỗ trợ người khó khăn

Nguyên tắc này hướng tới việc thực hiện các chính sách xã hội đối với
các trường hợp đặc thù, có hồn cảnh đặc biệt. Đó chính là tinh thần tương
thân tương ái, lá lành đùm lá rách, là bản chất tốt đẹp của xã hội ta.
Những nguyên tắc cơ bản nêu trên đều có vị trí quan trọng và có mối
quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau, ràng buộc nhau. Trong q trình cụ
thể hố chính sách và tổ chức thực hiện ở địa phương phải tôn trọng các
nguyên tắc nêu trên. Tuyệt đối không được xem nhẹ nguyên tắc này, xem
nặng nguyên tắc kia mà ngược lại, phải căn cứ vào chế độ chính sách của nhà
nước và tình hình thực tiễn ở địa phương để vận dụng một cách linh hoạt
nhằm đạt mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ là ổn định tình hình, phát
biển bền vững và cơng bằng xã hội.
1.2.3. Q trình phát triển của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất

23


1.2.3.1. Quy định mức và phương thức bồi thường khi thu hồi đất
Ở các nước có kinh tế thị trường và sở hữu tư nhân về đất đai, Nhà nước
tiến hành thương lượng với dân để mua lại đất (chứ không phải thu lại) theo
giá hai bên chấp nhận được. Mặc dù tính cưỡng chế rất ít được thể hiện,
nhưng đa phần dân cư cũng chấp nhận bán lại đất cho Nhà nước vì mục đích
chung. Ở nước ta, do đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên khi thu hồi đất, Nhà
nước không mua lại đất của người đang sử dụng mà chỉ bồi thường cho người
sử dụng theo các mức và chế độ khác nhau tùy theo từng thời kỳ lịch sử.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1988
Giai đoạn này, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 186/HĐBT
ngày 31/5/1990 Quy định về việc đền bù thiệt hại đối với đất nơng nghiệp và
đất có rừng. Tinh thần của Quyết định này là người sử dụng đất nơng nghiệp,
đất có rừng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nơng nghiệp, đất

có rừng cho Nhà nước và đền bù thiệt hại về tài sản cho người có đất bị thu
hồi để giao cho người sử dụng. Mức đền bù do Nhà nước quy định theo từng
loại đất và tài sản trên đất.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1993
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994
về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 22/1998/NĐ CP
ngày 24/4/1998 về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng thay thế
cho Nghị định số 90/CP. Tinh thần cơ bản của 2 Nghị định này như sau:
- Về đền bù đất:
Nghị định số 90/CP quy định, người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại
về đất theo giá đất do Nhà nước quy định tại Nghị định số 87/CP ngày
17/8/1994 của Chính phủ. Cịn Nghị định số 22/1998/NĐ CP thì quy định

24