Sử dụng phương pháp mô hình hóa đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo đến hộ gia đình người dân tộc thiểu số
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.15 MB, 142 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
---------------
PHAN VĂN CƯƠNG
SỬ DỤNG PHƯƠNG PHÁP MƠ HÌNH HĨA ĐÁNH GIÁ
TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐẾN
HỘ GIA ĐÌNH NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ
LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NGÀNH KINH TẾ HỌC
Hà Nội - 2022
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
---------------
PHAN VĂN CƯƠNG
SỬ DỤNG PHƯƠNG PHÁP MƠ HÌNH HĨA ĐÁNH GIÁ
TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐẾN
HỘ GIA ĐÌNH NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ
Chun ngành: Tốn kinh tế
Mã số: 9310101
LUẬN ÁN TIẾN SĨ
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGÔ VĂN THỨ
Hà Nội - 2022
i
LỜI CAM ĐOAN
Nghiên cứu sinh đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học
thuật. Vì vậy Nghiên cứu sinh cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này này
do tôi thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật.
NGHIÊN CỨU SINH
Phan Văn Cương
ii
LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện luận án NCS đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình
và tạo điều kiện của Thầy giáo hướng dẫn, đồng nghiệp, bạn bè và các thầy cô giáo
trong bộ môn.
Nghiên cứu sinh xin chân thành gửi lời cảm ơn tới PGS.TS Ngô Văn Thứ; các
Thầy, Cơ giáo trong khoa tốn Kinh tế của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân đã quan
tâm, chỉ bảo để NCS hoàn thành Luận án.
Nghiên cứu sinh xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ thuộc Viện Sau đại học,
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân đã tạo mọi điều kiện thuận lợi trong suốt quá trình
học tập.
Nghiên cứu sinh xin gửi lời cảm ơn tới gia đình, đồng nghiệp, bạn bè đã nhiệt
tình ủng hộ và giúp đỡ, động viên trong suốt quá trình học tập.
iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ...........................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................... ii
MỤC LỤC .................................................................................................................... iii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ..............................................................................v
DANH MỤC BẢNG .....................................................................................................vi
DANH MỤC HÌNH, BIỂU ĐỒ ................................................................................. vii
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ...........................9
1.1. Cơ sở lý luận ........................................................................................................9
1.1.1. Nghèo và đo lường tình trạng nghèo ..............................................................9
1.1.2. Chính sách giảm nghèo .................................................................................14
1.1.3. Đánh giá chính sách ......................................................................................19
1.1.4. Đánh giá tác động của chính sách ................................................................22
1.1.5. Hộ gia đình dân tộc thiểu số .........................................................................28
1.2. Tổng quan nghiên cứu ......................................................................................31
1.2.1. Nghiên cứu trên thế giới ...............................................................................31
1.2.2. Nghiên cứu ở Việt Nam ................................................................................36
1.2.3. Khoảng trống nghiên cứu .............................................................................41
1.3. Khung phân tích ................................................................................................43
Tóm tắt Chương 1........................................................................................................45
Chương 2 MỘT SỐ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO Ở VÙNG DÂN TỘC
THIỂU SỐ ....................................................................................................... 46
2.1. Một số đặc điểm về kinh tế-xã hội vùng dân tộc thiểu số ..............................46
2.1.1. Đặc điểm dân số và phân bố dân cư .............................................................46
2.1.2. Đặc điểm kinh tế ...........................................................................................48
2.1.3. Đặc điểm xã hội ............................................................................................50
2.2. Tình trạng nghèo và chính sách giảm nghèo ..................................................51
2.2.1. Tình trạng nghèo ...........................................................................................51
2.2.2. Chính sách giảm nghèo .................................................................................53
2.3. Chính sách phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc
thiểu số và miền núi (CT135) ..................................................................................57
2.3.1. Đối tượng, địa bàn thực hiện ........................................................................57
2.3.2. Nội dung chính sách .....................................................................................58
iv
2.3.3. Một số thay đổi về kinh tế-xã hội .................................................................58
Tóm tắt Chương 2........................................................................................................71
Chương 3: MƠ HÌNH ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẾN HỘ
NGHÈO DÂN TỘC THIỂU SỐ .................................................................................72
3.1. Phương pháp mơ hình số liệu mảng ................................................................72
3.2. Dữ liệu sử dụng..................................................................................................74
3.3. Mơ hình đánh giá ..............................................................................................78
3.3.1. Mơ hình đánh giá tác động của chính sách đến thu nhập .............................78
3.3.2. Mơ hình đánh giá tác động của chính sách đến y tế .....................................85
3.3.3. Mơ hình đánh giá tác động của chính sách đến giáo dục .............................91
Tóm tắt Chương 3........................................................................................................99
KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ...........................................................................100
DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ..........................................................................................................112
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................113
PHỤ LỤC ...................................................................................................................119
v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
TT
TỪ VIẾT TẮT
TỪ VIẾT ĐẦY ĐỦ
1
Bộ LĐTB& XH
Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội
2
CT135
3
CIDA
Cơ quan Phát triển quốc tế của Canađa
4
CSHT
Cơ sở hạ tầng
5
CSGN
Chính sách giảm nghèo
6
DTTS
Dân tộc thiểu số
7
DTTS&MN
Dân tộc thiểu số và miền núi
8
ĐBKK
Đặc biệt khó khăn
9
XĐGN
Xóa đói giảm nghèo
10
NN&PTNT
Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nơng thơn
11
NCS
Nghiên cứu sinh
12
UBDT
Ủy ban Dân tộc
13
UNDP
Chương trình Phát triển Liên hợp quốc
14
UNFPA
Quỹ dân số Liên hợp quốc
15
ESCAP
16
OECD
Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế
17
WB
Workbank (Ngân hàng thế giới)
Chương trình phát triển kinh tế-xã hội ở các xã đặc
biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi
Ủy ban Kinh tế - Xã hội khu vực Châu Á –
Thái Bình Dương
vi
DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1. Chuẩn nghèo của Việt Nam giai đoạn 2006-2015 ........................................13
Bảng 2.1. Một số chỉ tiêu về xã hội vùng DTTS ...........................................................51
Bảng 2.2. Tổng hợp nội dung hỗ trợ của một số chính sách .........................................55
Bảng 2.3. Cơ sở hạ tầng nơng thơn ...............................................................................59
Bảng 2.4. Nguồn thắp sáng chính của hộ (ĐVT%) .......................................................60
Bảng 2.5.Về điều kiện sản xuất nông nghiệp ................................................................61
Bảng 2.6. Nguồn thu theo ngành nghề ..........................................................................61
Bảng 2.7. Quy mô hộ và lao động .................................................................................62
Bảng 2.8. Thu nhập trung bình/khẩu/năm .....................................................................62
Bảng 2.9. Thay đổi về tỷ lệ nghèo .................................................................................65
Bảng 2.10 Chuyển đổi tình trạng nghèo ........................................................................65
Bảng 2.11. Thay đổi mức sống của hộ gia đình ............................................................66
Bảng 2.12. Tình trạng sử dụng nước sạch .....................................................................67
Bảng 2.13. Tình trạng nhà ở ..........................................................................................67
Bảng 2.14. Sử dụng cơng trình vệ sinh .........................................................................68
Bảng 2.15. Tiếp cận dịch vụ y tế, giáo dục ...................................................................68
Bảng 3.1. Tuổi trung bình của chủ hộ ...........................................................................77
Bảng 3.2. Học vấn của chủ hộ .......................................................................................78
Bảng 3.3. Thống kê mô tả các biến số ...........................................................................80
Bảng 3.4. Kết quả ước lượng .........................................................................................81
Bảng 3.5. Thống kê mô tả các biến số ...........................................................................87
Bảng 3.6. Kết quả ước lượng .........................................................................................89
Bảng 3.7. Thống kê mô tả các biến số ...........................................................................95
Bảng 3.8. Kết quả ước lượng .........................................................................................95
vii
DANH MỤC HÌNH, BIỂU ĐỒ
Hình 1.1. Mơ hình tác động của chính sách ..................................................................24
Hình 1.2 Tác động của chính sách trong điều kiện nhóm chính sách và nhóm đối
chứng khơng cùng đặc điểm ..........................................................................................26
Hình 2.1: Tỷ lệ nghèo 2012 – 2015 của một số dân tộc................................................52
Biểu đồ 2.1 Phân bố dân cư các DTTS .........................................................................47
Biểu đồ 2.2. Thay đổi về thu nhập trung bình ...............................................................63
Biểu đồ 2.3. Chi phí KCB bình quân đầu người (giá thực tế) .......................................69
Biểu đồ 2.4: Tỉ lệ hộ có trẻ trong độ tuổi đi học không được đến trường .....................70
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Việt Nam là quốc gia có 54 dân tộc, trong đó dân tộc Kinh có dân số đơng nhất,
chiếm trên 85%, 53 dân tộc cịn lại có dân số trên 13 triệu người chiếm 14,6% gọi là
các DTTS (TCTK,2015). Tuy có dân số ít, nhưng phần lớn các DTTS cư trú, sinh sống
chủ yếu ở 5.266 xã, thuộc 51 tỉnh, thành phố, trong đó có 382 xã biên giới tiếp giáp
với các nước Trung Quốc, Lào và Campuchia. Địa bàn cư trú chủ yếu của các DTTS là
các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới khó khăn, thiếu nước sinh hoạt, đất,
nước sản xuất... Vì vậy, đời sống của đồng bào gặp rất nhiều khó khăn, thu nhập bình
qn năm 2015 bằng khoảng 30% so với mặt bằng chung của cả nước, tỷ lệ hộ nghèo
là người DTTS chiếm gần 60% số hộ nghèo của cả nước, trong khi dân số chỉ chiếm
khoảng 14% (TCTK, 2016).
Trước thực trạng đời sống kinh tế-xã hội ở vùng DTTS như trên, ngay sau khi đất
nước bước vào công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách
cùng với nguồn lực lớn để hỗ trợ, đầu tư phát triển vùng DTTS. Theo báo cáo Ủy ban
Dân tộc (2014), có trên 100 chính sách đang thực hiện ở vùng DTTS. Trong đó có một
số chính sách đặc thù cho phát triển kinh tế, xã hội nhằm mục tiêu hướng đến xóa đói,
giảm nghèo chủ yếu cho hộ nghèo người DTTS như: Chương trình định canh định cư;
Chương trình Phát triển kinh tế-xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng DTTS (CT135);
Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo (Chương
trình 30a); Chính phủ đã thực hiện Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền
vững (giai đoạn 2012-2015 và giai đoạn 2016-2020) nhằm mục đích tăng thu nhập,
giảm tỷ lệ nghèo và tăng khả năng tiếp cận với các dịch vụ cơ bản đối với các hộ
nghèo của cả nước, trong đó trên 50% là hộ nghèo người DTTS.
Mặc dù đã có nhiều chính sách phát triển đặc thù nhưng tỷ lệ hộ nghèo và kết
quả giảm nghèo ở vùng DTTS và miền núi vẫn chưa đạt được như mong đợi. Hộ
nghèo của cả nước có xu hướng ngày càng tập trung vào hộ người DTTS và đang có
xu hướng tăng lên. Theo kết quả rà soát hộ nghèo của Bộ Lao động, Thương binh và
Xã hội, năm 2015 tỷ lệ hộ nghèo các dân tộc thiểu số chiếm 42,25% tổng số hộ nghèo
cả nước, tương ứng năm 2016 là 48,23%, năm 2017 là 52,66% và đến năm 2018 là
55,27%. Còn theo kết quả điều tra thực trạng kinh tế - xã hội 53 DTTS năm 2015 và
2019, tỷ lệ hộ nghèo riêng các dân tộc thiểu số năm 2015 chiếm 23,1%, cao gấp 2,3
lần so với tỷ lệ hộ nghèo chung của cả nước (9,88%), nhưng đến năm 2019 tỷ lệ hộ
nghèo các dân tộc thiểu số là 22,3% cao gấp 5,95 lần so với tỷ lệ hộ nghèo chung của
2
cả nước (3,75%)1. Trong một số nghiên cứu đã nhìn nhận và khẳng định thực trạng
nghèo ở vùng DTTS như trên. Lanjouw và cộng sự (2013) cho rằng, Việt Nam đã
triển khai rất nhiều chương trình giảm nghèo với lượng ngân sách lớn nhắm đến hỗ
trợ vùng DTTS. Tuy nhiên, thực trạng nghèo vùng DTTS và miền núi vẫn chưa được
cải thiện một cách đáng kể.
Bức tranh về giảm nghèo như trên đã và đang đặt ra câu hỏi: Chính sách và
nguồn lực đầu tư, hỗ trợ cho phát triển kinh tế để giảm nghèo khá lớn, nhưng kết quả
giảm nghèo có thực sự như mong đợi khơng? các chính sách có thực sự là nhân tố tác
động, làm tăng thu nhập của hộ gia đình hay khơng?. Một số nghiên cứu trên thế giới
đã chỉ ra rằng “Mặc dù đã có hàng tỷ đơ la được chi tiêu để hỗ trợ phát triển mỗi năm,
nhưng người ta vẫn còn biết rất ít về tác động thực sự của các dự án tới người nghèo”
(Judy L.Baker, 2002). Còn ở trong nước, sau khi điều tra, nghiên cứu một số chính
sách giảm nghèo ở vùng DTTS, Phùng Đức Tùng và cộng sự (2012) cho rằng: “Tác
động của những chương trình giảm nghèo đến các kết quả (mục tiêu) mong đợi là gì
hiện nay vẫn chưa có câu trả lời rõ ràng”.
Việc đánh giá, xem xét những tác động, hiệu quả thực sự của chính sách cơng
nói chung và chính sách giảm nghèo nói riêng có vai trị hết sức quan trọng, giúp cho
cơ quan quản lý có cơ sở đưa ra các giải pháp sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh chính sách
cho phù hợp. Thời gian qua đã có một số nghiên cứu đánh giá tác động của chính sách
giảm nghèo, nhưng do hạn chế về dữ liệu và kỹ thuật thực hiện khá phức tạp, nên kết
quả đánh giá mang lại chưa cao, chưa trả lời được đầy đủ các câu hỏi về hiệu quả, tác
động của chính sách đến hộ nghèo là gì (Phùng Đức Tùng, 2012). Do vậy nghiên cứu
về đánh giá tác động của chính sách nói chung và chính sách giảm nghèo nói riêng vẫn
là một khoảng trống cần thêm nhiều nghiên cứu để bổ sung cả về lý luận và thực tiễn.
Chương trình 135 là một chính sách lớn được Chính phủ ban hành để tập trung
vào xóa đói, giảm nghèo ở vùng DTTS khó khăn nhất. Chương trình đươc thực hiện từ
năm 1998 đến năm 2012 với 3 nội dung đầu tư chính là: Hỗ trợ sản xuất, xây dựng cơ
sở hạ tầng và nâng cao năng lực cho cán bộ và cộng đồng. Sau năm 2012, CT135 được
lồng ghép thành một nội dung trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền
vững. Mặc dù khơng tổ chức thành chính sách riêng, độc lập, nhưng các nội dung về
đầu tư, hỗ trợ của CT135 ở giai đoạn trước vẫn được duy trình thực hiện trong Chương
trình mục tiêu quốc gia. Cho đến nay, CT135 được nhiều tổ chức trong nước và quốc
tế đánh giá cao về mơ hình, phương thức quản lý, nội dung đầu tư và hiệu quả mang
Kết quả điều tra thực trạng KTXH 53 DTTS năm 2015 và năm 2019 và kết quả rà soát hộ nghèo hằng năm của
Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội.
3
lại. Trên cơ sở dữ liệu điều tra đầu kỳ (2006) và cuối kỳ (2011) của CT135 giai đoạn II
(giai đoạn I thực hiện từ năm 1998-2005), cùng với lý thuyết, kỹ thuật kinh tế lượng
được học trong quá trình đào tạo tiến sĩ, (ngành Kinh tế Học-chuyên ngành Toán Kinh
tế), khóa 34, NCS xây dựng mơ hình để đánh giá tác động của chính sách giảm
nghèo (CT135) đến hộ gia đình người dân tộc thiểu số. Nghiên cứu thực hiện để vận
dụng lý thuyết, phương pháp nghiên cứu khoa học, mơ hình kinh tế lượng trong
chương trình đào tạo tiến sĩ tại trường Đại học Kinh tế quốc dân vào đánh giá tác động
của chính sách.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Xây dựng mơ hình kinh tế lượng để ước lượng tác động của chính sách giảm
nghèo đến thu nhập và tiếp cận dịch vụ y tế, giáo dục của hộ gia đình nghèo người dân
tộc thiểu số.
3. Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu
Luận án nghiên cứu nhằm trả lời các câu hỏi:
(1) Chính sách giảm nghèo tác động như thế nào đến thu nhập của hộ dân
vùng DTTS?
(2) Giáo dục đào tạo đóng vai trị như thế nào trong khả năng hấp thụ các chính
sách giảm nghèo của người dân vùng DTTS?
(3) Chính sách giảm nghèo tác động như thế nào đến khả năng tiếp cận giáo
dục và dịch vụ y tế của hộ dân vùng DTTS?
Các câu hỏi trên được cụ thể hóa bằng các giả thuyết nghiên cứu:
Giả thuyết 1: Chính sách giảm nghèo tác động làm tăng hơn thu nhập của hộ
gia đình ở vùng DTTS
Giả thuyết 1, được đề xuất để kiểm định một số luận điểm và kết quả nghiên
cứu trước đây như Tùng và cộng sự (2014) cho rằng CT135 đã có tác động làm tăng
năng suất trong sản xuất nông nghiệp, do đó có thể dẫn đến tăng thu nhập của hộ.
Thực tế từ năm 2015 trở về trước, ở nước ta quản lý nhà nước và tiến hành điều tra hộ
nghèo là dựa trên thu nhập của hộ gia đình (nghèo đơn chiều). Các chương trình, chính
sách giảm nghèo thời kỳ này chủ yếu hướng tới hỗ trợ phát triển sinh kế, nâng cao thu
nhập để giúp hộ gia đình thốt nghèo. Một chính sách giảm nghèo khi được xây dựng
và triển khai thực hiện thì nó phải có ý nghĩa thúc đẩy tăng thu nhập của hộ gia đình
hơn khi khơng có chính sách. Vì vậy kỳ vọng rằng chính sách giảm nghèo sẽ có tác
động tích cực, làm tăng thu nhập hơn so với hộ khơng được hưởng chính sách.
4
Giả thuyết 2: Các nhóm thu nhập cao hơn có khả năng hấp thụ CSGN tốt hơn
so với các nhóm thu nhập thấp.
Giải thuyết 2 được đề xuất để kiểm định một số quan điểm cho rằng: Những hộ
có xuất phát điểm cao hơn, thu nhập khá hơn sẽ có khả năng sử dụng hiệu quả các
nguồn lực hỗ trợ từ Chính phủ và các tổ bên ngồi khác.
Giả thuyết 3: Trình độ học vấn có ảnh hưởng tích cực đến khả năng hấp thụ
CSGN của hộ vùng DTTS
Giả thuyết 3 được đề xuất để kiểm định một số quan điểm, nghiên cứu trước
đây cho rằng, ở những gia đình chủ hộ có học vấn cao hơn, thì khả năng hấp thụ các
chính sách tốt hơn, có khả năng tiếp cận thị trường, dễ dàng tìm kiếm việc làm phi
nơng nghiệp hơn… do đó khả năng tăng thu nhập sẽ cao hơn.
Giả thuyết 4: Chính sách giảm nghèo tác động làm giảm chi phí khám chữa
bệnh trung bình của hộ gia đình nghèo ở vùng DTTS.
Giả thuyết 4 được đề xuất để kiểm định mục tiêu “… nâng cao chất lượng
chăm sóc sức khỏe và chính sách bảo hiểm y tế để đảm bảo tăng cơ hội tiếp cận các
dịch vụ y tế cho người nghèo, người cận nghèo…” trong Nghị quyết số 76/2014/QH13
của Quốc hội về đẩy mạnh mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020. Trong thực
tế vùng DTTS có hạ tầng y tế, chất lượng khám chữa bệnh kém hơn so với các vùng
khác. Khi người dân bị đau ốm, thường phải di chuyển quãng đường đi khá xa đến
bệnh viện, hệ thống y tế tuyến trên. Vì vậy các chi phí phát sinh cho việc khám chữa
bệnh cao, làm cho nhiều gia đình trở nên ngày càng nghèo hơn.
Các chính sách giảm nghèo đã hướng tới việc nâng cao chất lượng dịch vụ y tế
tuyến xã, thôn, bản và cấp bảo hiểm y tế miễn phí cho hộ nghèo. Vì vậy việc khám,
chữa bệnh của người dân vùng DTTS trở nên thuận tiện, dễ dàng hơn, chi phí cho y tế
có thể sẽ giảm đi.
Giả thuyết 5, Chính sách giảm nghèo làm giảm tỷ lệ hộ gia đình có con, em
trong độ tuổi đi học nhưng không đến trường
Giả thuyết 5 được đề xuất để kiểm định kết quả nghiên cứu trước đây cho rằng:
“Chương trình giảm nghèo đã giúp cho con, em người DTTS có điều kiện thuận lợi
hơn để đến trường” (Tùng và cộng sự, 2014). Trong thực tế chính sách giảm nghèo đã
giúp cho nhiều địa phương vùng DTTS xây dựng trường, lớp; nâng cấp làm đường
giao thông từ thôn, bản đến xã, đến trường học; hỗ trợ tiền học, đồ dùng học tập cho
con em hộ nghèo ở vùng khó khăn… vì vậy các em học sinh có điều kiện để đến
trường hơn và có thể sẽ giảm tỷ lệ hộ có trẻ trong độ tuổi đi học nhưng khơng đến
5
trường.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách hỗ trợ giảm nghèo và mối quan
hệ của chính sách giảm nghèo đến thu nhập và tiếp cận với dịch vụ y tế, giáo dục của
hộ gia đình nghèo người DTTS.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung
Vùng DTTS là địa bàn khó khăn nhất cả nước về kinh tế-xã hội, tỷ lệ hộ nghèo
cao, cơ sở hạ tầng thấp kém. Vì vậy, thời gian qua Đảng và Nhà nước ta đã ban hành
nhiều chủ trương, chính sách để hỗ trợ phát triển kinh tế-xã hội ở vùng DTTS như:
Đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất, hỗ trợ vay vốn tín dụng, đào tạo nghề,
tạo việc làm… Mỗi chính sách có ảnh hưởng, tác động nhất định đến một lĩnh vực đời
sống của hộ gia đình nghèo ở vùng DTTS. Theo báo cáo tổng kết chính sách của Ủy
ban Dân tộc năm 2018, có khoảng trên 50 chính sách có nội dung hỗ trợ, cung cấp các
dịch vụ, tạo điều kiện phát triển kinh tế-xã hội (KT-XH) cho hộ nghèo.
Trong phạm vi Luận án, NCS giới hạn, lựa chọn Chương trình Phát triển kinh tếxã hội các xã đặc biệt khó khăn (CT135) để thực nghiệm mơ hình kinh tế lượng ước
lượng tác động của chính sách đến hộ gia đình. Lý do, CT135 là một chính sách điển
hỉnh của Chính phủ có nội dung đầu tư khá tồn diện về kinh tế-xã hội; có đối tượng
hỗ trợ là hộ nghèo, cận nghèo chủ yếu là người DTTS sinh sống ở vùng khó khăn,
miền núi vùng sâu, vùng xa, biên giới ở nước ta.
Về nội dung đánh giá, luận án xây dựng mơ hình để xem xét tác động của chính
sách đến 3 khía cạnh cơ bản của hộ gồm: (1) Thu nhập; (2) Giáo dục; (3) Y tế. Trong
thực tế chính sách giảm nghèo khi triển khai thực hiện có thể tác động trực tiếp đến
cộng đồng xã, thôn bản (xây dựng trụ sở, làm đường giao thông, thủy lợi, làm nhà
văn hóa, đào tạo nâng cao năng lực cán bộ…); tác động đến nhiều mặt đời sống của
người dân. Đối với hộ nghèo sinh sống ở vùng DTTS, nghèo lương thực vẫn là chủ
yếu; các dịch vụ y tế, giáo dục kém hơn các vùng khác. Vì vậy 3 vấn đề luận án lựa
chọn để đánh giá tác động cũng là những yếu tố cơ bản, ảnh hưởng trực tiếp đến đời
sống của hộ gia đình nghèo.
- Phạm vi về không gian: Các tỉnh vùng DTTS
- Phạm vi về thời gian: Từ năm 2000 đến 2016. Tác giả lựa chọn phạm vi thời
6
gian như trên là vì:
(1) Về số liệu sử dụng: Chương trình 135 được Chính phủ triển khai thực hiện từ
năm 1999. Đến nay CT135 đã được triển khai 3 giai đoạn: Giai đoạn I, từ năm 19992005; giai đoạn II từ năm 2006-2011 và giai đoạn III từ 2015 đến 2020. Giai đoạn II
(2006-2011) được các cơ quan quản lý, tổ chức điều tra, thu thập số liệu, thông tin đầy
đủ nhất để phục vụ cho công tác theo dõi, quản lý, đánh giá kết quả thực hiện. Trong
giai đoạn này CT135 đã tiến hành điều tra quy mô lớn, với mẫu lặp đầu kỳ (2006) và
cuối kỳ (2011) trên địa bàn 400 xã và 6000 hộ gia đình ở các tình vùng DTTS. Với
quy mơ, nội dung của bộ cơ sở dữ liệu này, luận án kỳ vọng sẽ có đủ độ tin cậy để
thực nghiệm mơ hình kinh tế lượng.
Mặt khác là NCS của khóa 34, thời gian bắt đầu đào tạo của Trường Đại học
Kinh tế Quốc dân là từ năm 2013. Đến năm 2014, NCS đã đăng kí tên đề tài, phạm vi,
dữ liệu sử dụng và được Nhà trường phê duyệt. Vì vậy trong q trình nghiên cứu,
hồn thiện, luận án vẫn tiếp tục kế thừa bộ số liệu này để vận dụng lý thuyết nghiên
cứu khoa học vào thực nghiệm mơ hình đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo
đến hộ gia đình. Tuy rằng số liệu so với hiện nay đã cũ, nhưng kết quả của mơ hình
vẫn cịn có ý nghĩa, giá trị thực tiễn để tham khảo. Nếu trong điều kiện nguồn lực điều
tra, khảo sát cho phép, với kiến thức được học, NCS hồn tồn có thể vận dụng lý
thuyết để xây dựng mơ hình đánh giá tác động của chính sách nói chung và của chính
sách giảm nghèo nói riêng.
(2) Về tổng quan các nghiên cứu và phân tích các chính sách giảm nghèo, NCS
lựa chọn thời điểm từ 2000 -2016 để đảm bảo rà soát, tổng quan được nhiều nhất nhất
các nghiên cứu, chính sách có liên quan để hạn chế tối đa sự trùng lặp. Đây cũng là
thời điểm CT135 mới bắt đầu triển khai thực hiện (1999) và kết thúc (2015) ở vùng
DTTS.
5. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp tổng hợp, so sánh và thống kê mô tả. Phương pháp này được NCS
sử dụng để nghiên cứu phân tích các tài liệu liên quan nhằm làm rõ: Các vấn đề lý
luận, lý thuyết về mơ hình đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo; thực trạng
nghèo và hiệu quả của chính sách giảm nghèo; phân tích tương quan, thay đổi giữa các
biến số về kinh tế-xã hội ở các xã thực hiện CT135.
- Phương pháp phân tích định lượng. Luận án xây dựng mơ hình hồi quy tác
động các nhân tố cố định (fixed-effects regressions) với số liệu mảng (panel data) để
đánh giá tác động của CT135 đến thu nhập, y tế và giáo dục của hộ gia đình. (phương
7
pháp cụ thể được mô tả trong Chương 3).
- Nguồn dữ liệu: Luận án sử bộ số liệu mảng từ kết quả điều tra đầu kỳ (2006) và
cuối kỳ (2011) của CT135 để xây dựng mơ hình định lượng; sử dụng dữ liệu điều tra
thực trạng kinh tế-xã hội 53 DTTS năm 2015, số liệu điều tra thống kê khác của Tổng
cục Thống kê để phân tích tình trạng nghèo và chính sách giảm nghèo ở vùng DTTS.
6. Một số kết quả chính của Luận án
Luận án đã hệ thống được một số vấn đề lý luận liên quan đến chính sách giảm
nghèo, lý thuyết về đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo. Hệ thống hóa và
phân tích kết quả đạt được, hạn chế của một số chính sách giảm nghèo và đánh giá
chính sách giảm nghèo đến hộ gia đình người DTTS.
Về phương pháp nghiên cứu, Luận án sử dụng sử dụng mơ hình hồi quy với số
liệu mảng để đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo lên một số khía cạnh nghèo
của DTTS, bao gồm: nghèo về thu nhập, nghèo về y tế và nghèo về giáo dục. Phương
pháp này đã được sử dụng bởi một số nghiên cứu trong và ngoài nước để đánh giá tác
động của các chính sách đến đời sống của người dân. Một ưu điểm quan trọng của
phương pháp hồi quy so với các phương pháp khác đó là có thể sử dụng các biến
tương tác giữa biến chính sách với các biến nhân tố khác, chẳng hạn như trong luận án
sử dụng tương tác giữa CT135 với biến học vấn chủ hộ, do đó thích hợp để làm rõ yếu
tố nào giúp các hộ dân hấp thụ chính sách tốt hơn. Ngồi ra, mơ hình hồi quy dữ liệu
mảng được sử dụng trong luận án có ưu điểm là độ chính xác cao hơn các kết quả
nghiên cứu với mơ hình hồi quy dữ liệu chéo.
Một số kết quả chính của Luận án như sau:
(1) Chính sách giảm nghèo (CT135) đã có tác động tích cực đến thu nhập của hộ
gia đình DTTS. Kết quả này có ý nghĩa quan trọng, cho thấy tính hiệu quả của Chương
trình trên thực tế, cụ thể là góp phần cải thiện thu nhập và mức sống của người DTTS
ở các xã đặc biệt khó khăn.
(2) Học vấn là yếu tố quan trọng giúp làm tăng khả năng hấp thụ của đồng bào
DTTS đối với chính sách giảm nghèo. Kết quả cho thấy, các chủ hộ có trình độ học
vấn càng cao thì tác động của CT135 lên thu nhập hộ cũng càng lớn. Điều đó cho thấy
tầm quan trọng của giáo dục đào tạo đối với người dân vùng DTTS, bởi nếu các chủ
hộ được học các bậc học cao hơn, hoặc đã qua đào tạo nghề thì khả năng nắm bắt các
cơ hội mở ra từ các chương trình giảm nghèo cũng càng được cải thiện so với các chủ
hộ có trình độ mù chữ hoặc thấp hơn.
8
(3) Chính sách giảm nghèo (CT135) đã góp phần cải thiện chất lượng y tế tại
các địa bàn DTTS, qua đó nâng cao chất lượng chăm sóc sức khỏe của người dân. Cụ
thể, CT135 làm giảm chi tiêu y tế của hộ gia đình DTTS, bởi sự cải thiện về hệ thống
y tế cơ sở có thể giúp đồng bào tiếp cận các dịch vụ y tế một cách dễ dàng hơn,
chẳng hạn như được giảm chi phí đi lại và khám chữa bệnh. Ngoài ra, nghiên cứu
cho thấy, CT135 làm tăng mức chi trả cho các dịch vụ y tế đối với các nhóm có thu
nhập cao tại các vùng DTTS, bởi sự đa dạng về dịch vụ cũng như chất lượng của các
dịch vụ y tế ở tuyến cơ sở có thể đáp ứng tốt hơn nhu cầu khám chữa bệnh của người
dân.
(3) Về giáo dục, kết quả của luận án cho thấy chính sách giảm nghèo (CT135) đã
làm tăng khả năng tiếp cận giáo dục của trẻ vùng DTTS, cụ thể là làm giảm xác suất
bỏ học của con, em đồng bào các DTTS trong độ tuổi đến trường. Có thể cho rằng,
CT135 giúp mở rộng độ bao phủ trường học, nâng cao chất lượng dạy học, hỗ trợ học
phí, trang thiết bị đồ dùng học tập, hỗ trợ tiền ăn bán trú… đã giúp làm tăng cơ hội đến
trường cho trẻ em vùng DTTS.
(4) Một số kết quả khác: Kết quả nghiên cứu của Luận án cho thấy, quy mơ lao
động của hộ có tác động tích cực đến thu nhập. Ở những hộ có nhiều lao động có tác
động tăng thu nhập của hộ; yếu tố đất sản xuất và vốn tín dụng có ảnh hưởng tích cực
đến tăng thu nhập, nhưng mức độ khá thấp hơn các yếu tố chính sách và lao động. Kết
quả này gợi mở chính sách giảm nghèo thời gian tới cần tập trung vào đào tạo lao
động, phát triển nhân lực cho hộ nghèo DTTS hơn là hỗ trợ đất sản xuất, vốn tín dụng.
(5) Về kiến nghị chính sách, kết quả nghiên cứu của Luận án cho thấy, CT135
với cơ chế, chính sách đặc thù đã có tác động rõ ràng đến đời sống của hộ gia đình,
tăng thu nhập, giảm hộ nghèo ở vùng DTTS. Với đặc thù riêng về điều kiện tự nhiên,
kinh tế, xã hội, nguồn nhân lực và nhân khẩu học, trong thời gian tới cần có chính sách
riêng, giống như CT135 để hỗ trợ đồng bào tăng thu nhập, vươn lên thốt nghèo.
Chính sách cần phải điều chỉnh bổ sung nhiều nội dung cho phù hợp với bối cảnh mới.
Trong đó ưu tiên phát triển nguồn nhân lực, giáo dục, đào tạo, ứng dụng công nghệ và
chuyển đổi số vào trong sản xuất, đời sống của hộ gia đình vùng DTTS.
7. Cấu trúc luận án
Ngoài các phần mở đầu, kết luận, phụ lục, bảng biểu và danh mục tài liệu tham
khảo, luận án được cấu trúc thành 3 chương gồm:
Chương 1. Cơ sở lý luận và tổng quan nghiên cứu
Chương 2. Một số chính sách giảm nghèo ở vùng dân tộc thiểu số
Chương 3. Mơ hình đánh giá tác động của chính sách đến hộ nghèo dân tộc thiểu số
9
Phần cuối cùng là kết luận, kiến nghị
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
Trong Chương 1, Luận án nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận và tổng quan nghiên
cứu liên quan về chính sách và đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo,
làm cơ sở để xác định khoảng trống và xây dựng khung phân tích. Cấu trúc của
Chương gồm gồm các mục: Mục 1.1. Cơ sở lý luận; Mục 1.2. Tổng quan nghiên
cứu và 1.3. Khung phân tích.
1.1. Cơ sở lý luận
1.1.1. Nghèo và đo lường tình trạng nghèo
- Quan niệm về nghèo
Trên thế giới, vấn đề đói nghèo từ lâu đã được cộng đồng quốc tế quan tâm,
nghiên cứu và có nhiều chương trình hành động để cùng chung tay giải quyết. Năm
1993 Ủy ban Kinh tế, xã hội Châu Á Thái bình dương (ESCAP) đã tổ chức hội nghị
bàn về chống đói, nghèo tại khu vực Châu Á. Nhiều nội dung và giải pháp về chống
đói, nghèo tại khu vực Châu Á đã được thảo luận, trong đó các đại biểu tham dự đã
thống nhất nhận thức chung và đưa ra quan niệm về nghèo như sau: “Nghèo là một bộ
phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà
những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hội
phong tục tập quán của địa phương” (Bộ LĐTB&XH, 2015).
Với quan niệm nhìn nhận như trên “nghèo” chỉ là trạng thái tương đối của một
bộ phận dân cư, hộ gia đình ở một thời điểm nhất định, phụ thuộc vào trình độ phát
triển kinh tế-xã hội của từng vùng, địa phương và lãnh thổ. Như vậy mỗi quốc gia có
thể có quan niệm và cách lựa chọn, ứng xử khác nhau về vấn đề đói, nghèo tùy thuộc
vào thể chế chính trị và mức độ phát triển của mình.
Quá trình phát triển của xã hội cùng với sự tiến bộ vượt bậc về khoa học và công
nghệ đã làm cho của cải trong xã hội gia tăng mạnh. Nhu cầu của con người không chỉ
là lương thực, thực phẩm đảm bảo đời sống tối thiểu, mà ở đó cần phải có nhu cầu về
hưởng thụ tinh thần và được bảo vệ an tồn. Vì vậy đến năm 2008, UNDP đã chủ trì
10
họp và thống nhất đưa ra quan niệm mới tiếp cận theo hướng đa chiều: “Nghèo là
thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có
nghĩa là khơng có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có
đất đai để trồng trọt hoặc khơng có nghề nghiệp để ni sống bản thân, khơng được
tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa khơng an tồn, khơng có quyền và dễ bị bạo
hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận
nước sạch và cơng trình vệ sinh an tồn. Cùng tiếp cận nghèo theo hướng đa chiều,
Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng đưa ra quan niệm: “Nghèo là tình trạng
thiếu những tài sản cơ bản và cơ hội mà mỗi con người có quyền được hưởng. Mọi
người cần được tiếp cận với giáo dục cơ sở và các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ cơ bản.
Các hộ nghèo có quyền duy trì cuộc sống bằng chính lao động của họ và được trả
công một cách hợp lý, cũng như được sự bảo trợ khi có biến động bên ngồi”.
Như vậy, vấn đề “nghèo” được quốc tế nhìn nhận trong trạng thái “động” gắn
với quá trình phát triển của xã hội của mỗi quốc gia. Ban đầu, khái niệm “nghèo”
được nhận thức là nhu cầu tối thiểu của một con người như: Lương thực, nước uống…
Khi KT-XH đã phát triển, quan niệm về nghèo cũng thay đổi tiếp cận theo hướng đã
chiều, ngoài nhu cầu về lương thực, nước uống, con người cịn có quyền được tiếp cận
các các dịch vụ về giải trí, tinh thần, chăm sóc sức khỏe, giáo dục…
Ở Việt Nam, những năm 90 của thế kỷ XX, khi đất nước mới bước vào công
cuộc đổi mới, còn là nước nghèo, lạc hậu nên tỷ lệ hộ nghèo rất cao khoảng 58,1%
(chinhphu.vn, 2010). Năm 1995 UNDP, UNFPA và UNICEF (1995) nhìn nhận
“nghèo ở Việt Nam là tình trạng thiếu khả năng trong việc tham gia vào đời sống quốc
gia, nhất là tham gia vào lĩnh vực kinh tế" (Bộ LĐTB&XH, 2015). Như vậy với người
nghèo của Việt Nam thời điểm này không chỉ là được hưởng những nhu cầu cơ bản,
mà cịn thiếu cơng cụ lao động, kỹ năng tối thiểu để sản xuất, dẫn đến nghèo cùng cực
(đói).
Cũng như các quốc gia trên thế giới, Việt Nam đã nhận thức được tầm quan
trọng của công tác XĐGN đối với sự phát triển bền vững của đất nước. Cùng với sự
hỗ trợ của các tổ chức quốc tế, Chính phủ Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để cải thiện
thể chế, chính sách, hỗ trợ cho người nghèo. Về mặt lý luận, nhận thức, Việt Nam tiếp
cận khái niệm nghèo do ESCAP tổ chức năm 1993 và xác định có tình trạng nghèo
theo mức độ phát triển của từng địa phương. Cách tiếp cận này khá phù hợp với đặc
điểm, tình hình phát triển giữa các vùng, miền của nước ta, là cơ sở để xây dựng tiêu
chí xác định hộ nghèo vùng nơng thơn và thành thị sau này.
Để cụ thể hóa theo bối cảnh của Việt Nam, một số nghiên cứu đã đưa ra khái
11
niệm khác nhau về các chiều cạnh của tình trạng nghèo đó là nghèo tương đối và
nghèo tuyệt đối: “Nghèo tuyệt đối là tình trạng người dân khơng được hưởng và thỏa
mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu đó đã được xã hội thừa
nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và tập quán địa phương; nghèo tương
đối là tình trạng người dân sống dưới mức trung bình so với cộng” (Hà Hùng, 2014).
Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, ngoài việc nghiên cứu đưa ra khái niệm về
người nghèo, để phân loại và tập trung nguồn lực giảm nghèo cho những vùng khó
khăn nhất, ở Việt Nam một số nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về hộ nghèo và xã
nghèo. Theo đó, “Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia đình chỉ thoả mãn một
phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình
của cộng đồng xét trên mọi phương diện” (Bộ LĐTB&XH, 2015). Còn xã nghèo là
cách hiểu khác của xã đặc biệt khó khăn, gắn liền với cơng cuộc xóa đói giảm nghèo ở
vùng DTTS. Từ năm 1999, Ủy ban Dân tộc với vai trò là cơ quan tham mưu giúp
Chính phủ quản lý nhà nước về cơng tác dân tộc đã xây dựng tiêu chí (5 tiêu chí) để
phân loại các xã vùng DTTS theo trình độ phát triển. Theo đó các xã vùng DTTS
được chia làm 3 loại: Xã vùng 1, vùng 2, xã vùng 3. Xã vùng 3 là xã khó khăn nhất
có: “tỷ lệ hộ nghèo rất cao, trên 40%; khơng có hoặc thiếu rất nhiều những cơng trình
cơ sở hạ tầng như: Điện sinh hoạt, đường giao thông, trường học, trạm y tế và nước
sinh hoạt; trình độ dân trí thấp tỷ lệ người mù chữ cao” và những xã này gọi là xã đặc
biệt khó khăn, hay xã nghèo (Đại học Kinh tế quốc dân, 2011).
Việc nhận thức và xác định hộ nghèo có vai trị rất quan trọng phục vụ công tác
quản lý nhà nước. Hiện nay Việt Nam tổ chức điều tra nghèo hàng năm đều lấy đơn vị
“hộ” để xác định tỉ lệ nghèo và thay đổi tình trạng nghèo của mỗi địa phương. Hầu hết
các chính sách giảm nghèo do Chính phủ ban hành hướng đến hỗ trợ đối tượng “hộ”
nghèo. Xác định xã nghèo là cơ sở rất quan trọng để Chính phủ tập trung nguồn lực
đầu tư có trọng tâm, trọng điểm vào những địa bàn khó khăn nhất của cả nước, trong
bối cảnh đất nước cịn nghèo, ngân sách khó khăn. Đây là cách làm sáng tạo của Việt
Nam trong công cuộc đấu tranh chống đói nghèo, đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận
đánh giá cao.
Kể từ năm 2015 đến nay, Việt Nam đo lường, điều tra hộ nghèo theo tiếp cận đa
chiều. Theo đó: “Nghèo có nghĩa là khơng có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học,
không được khám chữa bệnh, khơng có đất đai để trồng trọt hoặc khơng có nghề
nghiệp để ni sống bản thân, khơng được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là
khơng an tồn, khơng có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các
điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và cơng trình vệ sinh” (LHQ, 2008).
12
Tóm lại, quan niệm về nghèo ở Việt Nam ngày càng phản ánh đúng bản chất và
tiếp cận với chuẩn nghèo của thế giới. Trước năm 2015, Việt Nam tiếp cận và giải
quyết tình trạng trạng nghèo theo thu nhập và sử dụng khái niệm nghèo do ESCAP
đưa ra năm 1993. Trong khuôn khổ, giới hạn, phạm vi, đối tượng và số liệu hiện có,
Luận án tiếp cận khái niệm nghèo theo thu nhập của Việt Nam trước năm 2015 để
nghiên cứu.
- Đo lường nghèo (chuẩn nghèo)
Mặc dù nhận thức, lý luận về nghèo đã được làm rõ, nhưng cần phải xây dựng
thước đo chuẩn nghèo để phục vụ cho công tác điều tra, xác định người nghèo, hộ
nghèo. Trên thế giới, mỗi quốc gia căn cứ vào thực tiễn phát triển của mình để xác
định và đưa ra chuẩn nghèo cho phù hợp. Nhằm hỗ trợ kĩ thuật cho các nước xây dựng
chuẩn nghèo, WB đề xuất việc xác định chuẩn nghèo dựa trên tiêu thức về chí phí
phúc lợi bình quân đầu người gồm: Ăn, uống, học hành, mặc, thuốc men, dịch vụ y tế,
nhà ở, giá trị hàng hố lâu bền…. Trên cơ sở đó đề xuất ra hai ngưỡng nghèo: (1)
Ngưỡng nghèo thứ nhất là số tiền cần thiết để mua số lương thực cần thiết gọi là
ngưỡng nghèo lương thực; (2) ngưỡng nghèo thứ hai bao gồm cả chi tiêu cho sản
phẩm phi lương thực như văn hóa, tinh thần, giải trí… gọi là ngưỡng nghèo chung
(hay ngưỡng nghèo đa chiều). Như vậy ngưỡng nghèo chung = ngưỡng nghèo lương
thực + ngưỡng nghèo phi lương thực. Và ngưỡng nghèo này được tính tốn và quy đổi
thành tiền, tùy theo từng thời điểm và mức phát triển của mỗi quốc gia.
Áp dụng vào điều kiện của Việt Nam, năm 1998, WB tính tốn và đưa ra lượng
lương thực, thực phẩm tiêu thụ phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng với rổ lương thực
đáp ứng mức năng lượng 2000-2200 kcalo/ngày/người. Thời giá lúc đó, WB đã tính
tốn chi phí để mua rổ lương thực là 1.286.833 đồng/người/năm. Như vậy những
người có thu nhập dưới mức 1.286.833 đồng/người/năm được xác định là người
nghèo về lương thực (hay nghèo đơn chiều). Chuẩn nghèo phụ thuộc vào việc lựa
chọn rổ hàng hóa và giá cả của từng loại hồng hóa trong từng thời điểm.
Từ 15/9/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐ-TTg phê
duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều
sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.” Theo đó, chuẩn nghèo mới tiếp cận
với nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 là sự kết hợp giữa chuẩn nghèo
thu nhập (gọi là chuẩn nghèo chính sách) và chuẩn nghèo về mức độ tiếp cận với các
dịch vụ xã hội cơ bản. Các dịch vụ xã hội cơ bản về chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều
gồm 5 dịch vụ: (1) y tế, (2) giáo dục, (3) nhà ở, (4) nước sạch và vệ sinh; và (5) thông
13
tin. Để đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản sẽ dựa vào 10 chỉ số sau:
(1.1) Tiếp cận các dịch vụ y tế; (1.2) Bảo hiểm y tế; (2.1) Trình độ giáo dục của người
lớn; (2.2) Tình trạng đi học của trẻ em; (3.1) Chất lượng nhà ở; (3.2) Diện tích nhà ở
bình qn đầu người; (4.1) Nguồn nước sinh hoạt; (4.2) Hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh;
(5.1) Sử dụng dịch vụ viễn thông; (5.2) Tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. Hộ gia đình
được xếp loại hộ nghèo đa chiều nếu thiếu hụt từ 3 chỉ số trở lên.
Ở nước ta, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội là cơ quan được Chính phủ giao
quản lý nhà nước về cơng tác giảm nghèo. Căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế-xã
hội, giá cả các rổ hàng hóa của từng thời kỳ, trong giai đoạn từ 2001-2020, Bộ Lao
động, Thương binh và Xã hội đã tham mưu cho Chính phủ 4 lần ban hành chuẩn
nghèo (5 năm điều chỉnh một lần).
Trong giai đoạn nghiên cứu của Luận án (2006-2015), có 02 Quyết định về
chuẩn nghèo lương thực (Bảng 1.1).
Bảng 1.1. Chuẩn nghèo của Việt Nam giai đoạn 2006-2015
(ĐVT: 1000đ/khẩu/tháng)
Hộ nghèo
Hộ cận nghèo
Thời kỳ
Nông thôn
Thành thị
Nông thôn
Thành thị
2006 – 2010
200
260
-
-
2011-2015
400
500
401-520
501-650
Nguồn: Tổng hợp từ các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
Như vậy hộ nghèo vùng DTTS sẽ được xác định căn cứ theo chuẩn nghèo khu
vực nông thôn áp dụng cho giai đoạn 2006-2010 là 200.000.đ/người/tháng và giai
đoạn 2011-2015 là 400.000.đ/người/tháng. Từ năm 2011-2015, Việt Nam xác định
thêm tiêu chí về hộ cận nghèo để tiếp tục có các chính sách hỗ trợ giảm nghèo đối với
những hộ mới thốt nghèo cịn nhiều khó khăn.
- Chỉ số nghèo
Để đánh giá mức độ nghèo của một quốc gia, hay một vùng, một tỉnh, huyện, xã,
các tổ chức quốc tế đã sử dụng chỉ số nghèo (Ip). Chỉ số nghèo khó được xác định bằng
tỷ lệ người nghèo với với toàn bộ dân số của địa bàn đó
Ip = (Số người nghèo)/(Tổng dân số)
14
Chỉ số hộ nghèo = số hộ nghèo/Tổng số hộ
Ở nước ta hàng năm Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đều rà sốt và cơng bố
chỉ số nghèo cả nước và các tỉnh. Chỉ số này một phần phản ánh kết quả, nỗ lực giảm
nghèo của Chính phủ, đồng thời cung cấp thông tin cho để các cơ quan điều chỉnh, ban
hành chính sách mới về giảm nghèo cho phù hợp.
1.1.2. Chính sách giảm nghèo
- Khái niệm
Để hiểu về chính sách giảm nghèo, trước hết cần làm rõ “chính sách”, “chính
sách cơng” là gì?. Cụm từ “chính sách” được sử dụng khá phổ biến trong các tài liệu,
phương tiện truyền thông và trong đời sống thực tiễn xã hội. Chính vì phạm vi sử
dụng rộng, nên thực tiễn hiện nay có nhiều khái niệm khác nhau, tùy theo mục đích,
hồn cảnh sử dụng.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (1995): “Chính sách là những chuẩn tắc cụ
thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian
nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng
của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn
hóa…”. Một cách hiểu khác khá cụ thể hơn về chính sách cho rằng, “chính sách là
những quyết định, qui định của nhà nước (tức là các cấp chính quyền từ trung ương
đến địa phương) được cụ thể hố thành các chương trình, dự án cùng các nguồn lực,
vật lực, các thể thức, qui trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào đối tượng có
liên quan, thay đổi trạng thái của đối tượng theo hướng mà nhà nước mong muốn”
(Peter Boothroyd, 2003).
Trong thực tế, chính sách khơng chỉ sử dụng trong khu vực nhà nước, mà trong
khu vực tư nhân, các cơng ty, doanh nghiệp cũng ban hành chính sách để phát triển.
Như chính sách để thu hút lao động, chính sách bán hàng… mục đích cuối cùng của
chính sách là tập hợp các nguồn lực, giải pháp nhằm giải quyết một vấn đề đã được
tính tốn từ trước.
Như vậy khi chính sách trong khu vực cơng, thì gọi là chính sách cơng, thường
chủ thể là nhà nước ban hành, cịn do tư nhân ban hành thực hiện trong phạm vi hẹp,
nhằm đạt được mục đích của tư nhân, thì gọi là chính sách tư: “Chính sách cơng là kết
quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên
quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những
vấn đề công trong xã hội” (Nguyễn Hữu Hải, 2014).
15
Về chính sách giảm nghèo, Nguyễn Thị Hoa (2009) cho rằng: “Chính sách
XĐGN có thể được hiểu đó là những quyết định, qui định của nhà nước được cụ thể
hoá trong các chương trình, dự án cùng với nguồn lực, vật lực, các thể thức, qui trình
hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào các đối tượng cụ thể như người nghèo, hộ
nghèo hay xã nghèo với mục đích cuối cùng là XĐGN”.
Hay có thể khái qt hơn, chính sách giảm nghèo là: “Những quyết định, quy
định của nhà nước nhằm cụ thể hóa các chương trình dự án cùng với nguồn lực, vật
lực, các thể thức, quy trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động đến đối tương cụ thể
như người nghèo, hộ nghèo hay xã nghèo với mục đích cuối cùng là xóa đói giảm
nghèo”. (Nguyễn Ngọc Sơn, 2012)
Nếu như chính sách giảm nghèo do nhà nước ban hành mà hướng tới đối tượng
là hộ đồng bào các DTTS sống ở vùng sâu vùng xa nơi mà cuộc sống cịn nhiều khó
khăn thì được gọi là: “chính sách giảm nghèo đối với hộ đồng bào dân tộc thiểu số”
như CT135 là một ví dụ.
Như vậy chính sách giảm nghèo là sự cụ thể hóa chủ trương, đường lối của
Đảng bằng những quyết định, quy định cụ thể của Nhà nước nhằm hỗ trợ người
nghèo, hộ nghèo, cộng đồng nghèo vươn lên thốt nghèo.
- Phân loại chính sách giảm nghèo
Trong thực tiễn có nhiều cách để phân loại chính sách giảm nghèo tùy theo mục
đích của người nghiên cứu. Có thể phân loại chính sách theo chủ thể ban hành như:
Chính sách do Chính phủ, Quốc hội, các tổ chức chính trị xã hội ban hành…; chính
sách do Trung ương, địa phương ban hành. Hoặc phân loại theo lĩnh vực của chính
sách như: Chính sách tín dụng, chính sách khuyến nơng, khuyến lâm; chính sách dậy
nghề, tạo việc làm… Hoặc theo phạm vi ảnh hưởng của chính sách và tính đa chiều
của vấn đề đói nghèo, phân chia thành chính sách tác động gián tiếp và nhóm chính
sách tác động trực tiếp (Nguyễn Thị Hoa, 2009).
Chính sách tác động gián tiếp đến XĐGN đó là các chính sách kinh tế xã hội
được triển khai nhằm thúc đẩy tăng trường kinh tế, giải quyết vấn đề công bằng xã
hội... Đây là những chính sách triển khai khơng phải đạt mục tiêu chính là XĐGN
nhưng q trình thực hiện chúng có thể tác động tích cực đến kết quả giảm đói nghèo.
Ví dụ như chính sách hỗ trợ đầu tư về cơ sở hạ tầng giao thông, trường học, trạm y
tế…
Chính sách tác động trực tiếp đến XĐGN đó là các chính sách hỗ trợ trực tiếp
đến đối tượng nghèo. Các chính sách này nhằm vào một đối tượng nghèo cụ thể nào
16
đó và mỗi chính sách bao giờ cũng có một mục tiêu cụ thể liên quan đến một nguyên
nhân của đói nghèo. Như các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo để tăng thu
nhập gồm: Hỗ trợ vay vốn tín dung, hỗ trợ đầu vào sản xuất (giống, phân bón, trâu bị,
lợn gà…), hỗ trợ đất sản xuất…
Căn cứ vào 3 trụ cột tấn cơng đói nghèo của WB, các chính sách giảm nghèo
được phân thành: (i) nhóm chính sách tạo cơ hội cho người nghèo; (ii) nhóm chính
sách trao quyền; và (iii) nhóm chính sách an sinh xã hội.
Căn cứ vào bản chất đa chiều của đói nghèo chính sách giảm nghèo được chia
làm 4 loại. Thứ nhất, nhóm chính sách nhằm tăng thu nhập cho người nghèo. Thứ hai,
nhóm chính sách nhằm tăng cường các khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cho
người nghèo. Thứ ba, nhóm chính sách giảm thiểu rủi ro và nguy cơ dễ bị tổn thương.
Thứ tư, nhóm chính sách tăng cường tiếng nói cho người nghèo.
Như vậy, việc phân loại các chính sách giảm nghèo cũng mang tính chất
tương đối, tùy thuộc vào mục đích, tính chất của người nghiên cứu, quản lý. Trong
khuôn khổ nghiên cứu của luận án, tác giả lựa chọn cách phân loại chính sách giảm
nghèo tác động gián tiếp (hỗ trợ cộng đồng) và tác động trực tiếp (hỗ trợ hộ gia
đình) để phân tích.
- Cấu trúc của một chính sách
Để đánh giá chính sách được hiệu quả, việc phân tích cấu trúc của chính sách có
vai trị hết sức quan trọng. Cung cấp thông tin để nhà nghiên lựa chọn phương pháp
đánh giá cho phù hợp. Bất kì một chính sách nào cũng có cấu trúc, ngun lý cụ thể.
Chính sách giảm nghèo hay các chính sách cơng khác cũng bao gồm các phần chính
gồm:
+ Phạm vi và đối tượng của chính sách.
+ Mục tiêu của chính sách.
+ Giải pháp của chính sách.
+ Nguyên tắc chỉ đạo thực hiện chính sách.
+ Nguồn vốn thực hiện chính sách.
+ Cơ quan quản lý và thực hiện chính sách.
+ Thời gian triển khai chính sách.
