SỬ DỤNG PHƯƠNG PHÁP MÔ HÌNH HÓA ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐẾN HỘ GIA ĐÌNH NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
----------------

PHAN VĂN CƯƠNG

SỬ DỤNG PHƯƠNG PHÁP
MƠ HÌNH HĨA ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA
CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐẾN HỘ GIA ĐÌNH
NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NGÀNH KINH TẾ HỌC

Hà Nội - 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
----------------

PHAN VĂN CƯƠNG

SỬ DỤNG PHƯƠNG PHÁP
MƠ HÌNH HĨA ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA
CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐẾN HỘ GIA ĐÌNH
NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ
Chun ngành: Tốn kinh tế
Mã số: 62310101

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NGÀNH KINH TẾ HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGÔ VĂN THỨ

Hà Nội - 2020


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi
cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này này do tôi tự thực hiện và
không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật.
NGHIÊN CỨU SINH

Phan Văn Cương


ii

LỜI CẢM ƠN
Trong q trình thực hiện luận án Tơi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình và
tạo điều kiện của Thầy giáo hướng dẫn, đồng nghiệp, bạn bè và các thầy cô giáo
trong bộ môn.
Tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn tới PGS.TS Ngô Văn Thứ đã nhiềt tình
hướng dẫn, chỉ bảo Tơi trong suốt q trình thực hiện luận án.
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới các Thầy, Cơ giáo trong khoa tốn Kinh tế của
Trường Đại học kinh tế - Quốc dân đã có nhiều đóng góp, ủng hộ để Tơi hồn thành
Luận án
Tơi xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ thuộc Viện Sau đại học, Trường Đại
học Kinh tế quốc dân đã nhiệt tình giúp đỡ, tạo mọi điều kiện thuận lợi trong suốt

q trình học tập để Tơi hồn thành luận án
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới đồng nghiệp, bạn bè đã nhiệt tình ủng hộ và giúp
đỡ Tơi trong suốt quá trình học tập


iii

MỤC LỤC
Trong Chương 1, NCS tập trung làm rõ một số khái niệm, lý thuyết liên quan
về: Dân tộc, DTTS; nghèo, giảm nghèo, các yếu tố ảnh hưởng đến giảm nghèo
và chính sách giảm nghèo đến hộ gia đình người DTTS. Làm rõ một số vấn đề
về lý thuyết về đánh giá chính sách, phân loại, quy trình đánh giá chính sách,
trong đó tập trung vào đánh giá tác động của chính sách cơng, chính sách giảm
nghèo. Đánh giá tổng quan các nghiên cứu trong và ngồi nước có liên quan về
giảm nghèo, đánh giá chính sách giảm nghèo........................................................7
1.2. Đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo.............................................18
Như vậy, xây dựng mơ hình đánh giá tác động chích sách giảm nghèo là sử
dụng công cụ thống kê, kinh tế lượng, tốn học để mơ phỏng và ước lượng mối
quan hệ giữa các yếu tố ảnh hưởng đến thu nhập của hộ nghèo thơng qua việc
thiết lập, hình thành nhóm đối chứng..................................................................35
1.4. Tổng quan nghiên cứu....................................................................................35


iv

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
TT
1

TỪ VIẾT TẮT

Bộ LĐ-TB& XH

2

CT135

3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

CT135_II
CIDA
CSHT
CBA
DTTS
ĐBKK
XĐGN
NN&PTNT
UBDT
UNDP
UNFPA

14

ESCAP

15

OECD

TỪ VIẾT ĐẦY ĐỦ
Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội
Chương trình phát triển kinh tế-xã hội ở các xã
đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa
CT135 giai đoạn II
Cơ quan Phát triển quốc tế của Canađa
Cơ sở hạ tầng
Lý thuyết phân tích Chi phí – Lợi ích
Dân tộc thiểu số
Đặc biệt khó khăn
Xóa đói giảm nghèo
Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nơng thơn
Ủy ban Dân tộc
Chương trình Phát triển liên hợp quốc
Quỹ dân số Liên hợp quốc
Ủy ban Kinh tế - Xã hội khu vực Châu Á –
Thái Bình Dương
Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế


v

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Dân số các dân tộc thiểu số....................Error: Reference source not found
Bảng 2.2. Phân bố dân cư các DTTS.....................Error: Reference source not found
Bảng 2.3. Một số chỉ tiêu về kinh tế, xã hội vùng DTTS. Error: Reference source not
found
Bảng 2.4: Tỷ lệ thiếu lương thực giai đoạn 1993-2012 (%)...Error: Reference source
not found
Bảng 2.5. Tổng hợp nội dung hỗ trợ của một số chính sách...Error: Reference source
not found
Bảng 3.1. Xử lý dữ liệu bị thiếu.............................Error: Reference source not found
Bảng 3.2. Mẫu tham gia phỏng vấn.......................Error: Reference source not found
Bảng 3.3. Tuổi trung bình của chủ hộ....................Error: Reference source not found
Bảng 3.4. Học vấn của chủ hộ...............................Error: Reference source not found
Bảng 3.5. Nguồn thắp sáng chính của hộ (ĐVT%) Error: Reference source not found
Bảng 3.6. Cơ sở hạ tầng nông thôn........................Error: Reference source not found
Bảng 3.7.Về điều kiện sản xuất nông nghiệp.........Error: Reference source not found
Bảng 3.8. Thu nhập trung bình/khẩu/năm..............Error: Reference source not found
Bảng 3.9. Thay đổi mức sống của hộ gia đình.......Error: Reference source not found
Bảng 3.10. Nguồn thu theo ngành nghề.................Error: Reference source not found
Bảng 3.11. Quy mơ trung bình hộ và lao động của hộ.....Error: Reference source not
found
Bảng 3.12. Tỷ lệ nghèo của hộ gia đình.................Error: Reference source not found
Bảng 3.13. Chuyển đổi tình trạng nghèo (theo chuẩn cũ) Error: Reference source not
found
Bảng 3.14. Tình trạng thiếu nước sạch..................Error: Reference source not found
Bảng 3.15. Loại nhà ở............................................Error: Reference source not found
Bảng 3.16. Cơng trình vệ sinh...............................Error: Reference source not found
Bảng 4.1. Đề xuất biến của mơ hình......................Error: Reference source not found
Bảng 4.2. Kiểm định quan hệ giữa biến độc lập và phụ thuộc...........Error: Reference

vi

source not found
Bảng 4.3. Biến lựa chọn đưa vào mô hình.............Error: Reference source not found
Bảng 4.4. Kết quả ước lượng hồi quy (CT135_II=1).......Error: Reference source not
found
Bảng 4.5 Kết quả ước lượng hệ số hồi quy (CT135_II=0).....Error: Reference source
not found
Bảng 4.6. Tổng hợp biến độc lập ảnh hưởng đến biến phụ thuộc......Error: Reference
source not found
Bảng 4.7. Ước lượng tác động của CT135 đến thu nhập..Error: Reference source not
found
Bảng 4.8. Biến độc lập của mơ hình......................Error: Reference source not found
Bảng 4.9. Tình trạng thốt nghèo của hộ ở cả hai nhóm xã....Error: Reference source
not found
Bảng 4.10. Kiểm định quan hệ biến độc lập định tính và biến phụ thuộc...........Error:
Reference source not found
Bảng 4.11. Kiểm định quan hệ biến độc lập định lượng và biến phụ thuộc........Error:
Reference source not found
Bảng 4.12. Kết quả hồi quy mơ hình logit, trường hợp CT135_II =0................Error:
Reference source not found
Bảng 4.13. Các hệ số đánh giá mơ hình.................Error: Reference source not found
Bảng 4.14 Phân lớp (số liệu và dự báo).................Error: Reference source not found
Bảng 4.15. Kết quả hồi quy mơ hình logit, trường hợp CT135_II =1................Error:
Reference source not found
Bảng 4.16. Các hệ số đánh giá mơ hình.................Error: Reference source not found
Bảng 4.17. Phân lớp (số liệu và dự báo)................Error: Reference source not found
Bảng 4.18. Ước lượng tác động của CT135 đến khả năng thoát nghèo..............Error:
Reference source not found

vii


viii

DANH MỤC HÌNH
Hình 1.1. Sơ đồ đánh giá chính sách trong điều kiện khơng kiểm sốt..............Error:
Reference source not found
Hình 1.2 Sơ đồ tác động của Chương trình trong điều kiện có kiểm sốt..........Error:
Reference source not found
Hình 2.1: Tỷ lệ nghèo chung của cả nước..............Error: Reference source not found
Hình 3.1. Cảm nhận của hộ về thay đổi mức sống.Error: Reference source not found


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết thực hiện luận án
Theo kết quả điều tra thực trạng kinh tế-xã hội của 53 DTTS (2015) ở nước ta
có 54 dân tộc, trong đó dân tộc Kinh có dân số đơng nhất, chiếm trên 85% dân số cả
nước; 53 dân tộc còn lại có dân số trên 13 triệu người chiếm 14,6% (gọi là các
DTTS). Mặc dù có dân số ít, xong phần lớn các DTTS cư trú, sinh sống ở 5.266 xã,
thuộc 51 tỉnh, thành phố, trong đó có 382 xã biên giới tiếp giáp với các nước Trung
Quốc, Lào và Cam Pu Chia. Địa bàn cư trú chủ yếu của các DTTS là các tỉnh miền
núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới khó khăn, thiếu nước sinh hoạt, nước sản xuất, đất
sản xuất... nên đời sống của đồng bào các dân tộc thiểu số gặp rất nhiều khó khăn.
Thu nhập bình quân bằng khoảng 30% so với mặt bằng chung của cả nước; tỷ lệ hộ
nghèo là người DTTS chiếm trên 60% số hộ nghèo của cả nước, trong khi dân số

chỉ chiếm trên 14%. (TCTK, 2016)
Trước thực trạng đời sống kinh tế-xã hội của người DTTS như trên, trong
những năm qua Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách với nguồn lực đầu
tư hàng ngàn tỷ đồng mỗi năm để hỗ trợ đồng bào DTTS phát triển sản xuất, giảm
hộ nghèo. Theo báo cáo Ủy ban Dân tộc (2014), có trên 100 chính sách đang thực
hiện ở vùng DTTS, trong đó Chương trình Phát triển kinh tế-xã hội các xã đặc biệt
khó khăn (thường gọi là Chương trình 135) là chính sách lớn hỗ trợ giảm nghèo
hướng đến hộ gia đình là người DTTS.
Ở phạm vi chung cả nước, Chính phủ ban hành nhiều chương trình hỗ trợ
giảm nghèo, trong đó có đối tượng hưởng lợi là các hộ nghèo người DTTS như:
Chương trình Mục tiêu quốc gia về giảm nghèo, Chương trình bảo hiểm y tế cho
người nghèo…
Tuy nhiên cho đến nay nhiều câu hỏi đặt ra là mỗi năm nhà nước bỏ ra hàng
nghìn tỷ đồng để chi tiêu cho các chính sách giảm nghèo thì đã tác động như thế
nào đến người nghèo, hộ nghèo? Liệu rằng kết quả tạo ra từ các chương trình có
tương xứng với số tiền, chi phí đã bỏ ra hay không? mức độ hưởng lợi của đối


2

tượng chính sách là như thế nào?... những câu hỏi này rất quan trọng cung cấp
thông tin để điều chỉnh chính sách cho phù hợp.
Thời gian qua mặc dù đã có nhiều nghiên cứu liên quan đến chính sách giảm
nghèo, nhưng cũng rất khó khăn trong việc chỉ ra được tác động thực sự của chính
sách đó đến người nghèo. Juddi L.Baker (2000) đã cho rằng: “Mặc dù đã có
hàng tỷ đô la được chi tiêu để hỗ trợ phát triển mỗi năm, nhưng người ta vẫn
cịn biết rất ít về tác động thực sự của các dự án tới người nghèo ”; Phùng Đức
Tùng và cộng sự (2012): “Tác động của những chương trình giảm nghèo này
đến các kết quả (mục tiêu) mong đợi là gì hiện nay vẫn chưa có câu trả lời” .
Trong thực tiễn cần phải đánh giá tác động của chính sách để giúp cho cơ quan

quản lý biết được hiệu quả thực sự, những điểm yếu, hạn chế của chính sách để
có giải pháp điều chỉnh là rất cần thiết. Nhưng do hạn chế về dữ liệu và kỹ thuật
sử dụng trong đánh giá tác động là khá phức tạp nên phương pháp này rất ít được
thực hiện (Phùng Đức Tùng, 2012).
Chương trình 135 là một chính sách lớn của Chính phủ thực hiện để hỗ trợ
giảm nghèo đối với các hộ gia đình người DTTS ở các vùng đặc biệt khó khăn nhất
của cả nước. Chương trình được thực hiện từ năm 1998 với 3 nội dung đầu tư: Hỗ
trợ sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng và nâng cao năng lực. Đến nay CT135 đã thực
hiện qua 3 giai đoạn: Giai đoạn I thực hiện từ năm 1998 đến 2005; giai đoạn II thực
hiện từ năm 2016 đến 2011 và giai đoạn III từ 2012 đến nay. Trong đó đầu kỳ giai
đoạn II (2006) và cuối kỳ (2011) cơ quan quản lý chương trình là Ủy ban Dân tộc
phối hợp với Tổng cục Thống kê và một số tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ
đã tổ chức điều tra cơ bản mẫu lặp của 6000 hộ gia đình trên địa bàn 400 xã (266 xã
thụ hưởng chương trình và 134 xã đối chứng, khơng thụ hưởng chương trình). Theo
một số nghiên cứu, CT135_II là chính sách giảm nghèo được tổ chức quản lý, điều
tra, đánh giá bài bản và đầy đủ số liệu nhất, các thông tin thu thập trong quá trình
điều tra, phản ánh được sự thay đổi về kinh tế-xã hội của cộng đồng và hộ gia đình.
Nhằm góp phần trả lời một số câu hỏi vẫn chưa được làm rõ về tác động của
chính sách giảm nghèo trên đây tác giả kế thừa, sử dụng số liệu từ kết quả điều tra


3

đầu kỳ và cuối kỳ CT135_II xây dựng mơ hình để đánh giá tác động của chính
sách giảm nghèo đến hộ gia đình người dân tộc thiểu số. Luận án thực hiện là vận
dụng các lý thuyết về nghiên cứu khoa học, lý thuyết về mơ hình, kỹ thuật kinh tế
lượng, thống kê vào trong lĩnh vực đánh giá tác động chính sách cơng, chính sách
giảm nghèo hiện nay.

2. Mục đích, đối tượng, phạm vi nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu
Luận án xây dựng mô kinh tế lượng để ước lượng tác động của chính sách
giảm nghèo đến gia tăng thu nhập của hộ gia đình người DTTS (trường hợp
CT135_II).

2.2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là các chính sách giảm nghèo và phương
pháp, quy trình xây dựng mơ hình đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo
- Phạm vi nghiên cứu.
Về đánh giá chính sách cơng, chính sách giảm nghèo, hiện nay có đánh giá
quy trình xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách; đánh giá kết quả thực hiện
chính sách và đánh giá tác động của chính sách. Trong đó, đánh giá tác động chính
sách có đánh giá tiên nghiệm (đánh giá trước khi chính sách thực hiện) và đánh giá
hồi cứu (đánh giá sau khi chính sách thực hiện).
Trong khn khổ, phạm vi số liệu Luận án lựa chọn thực hiện đánh giá hồi cứu
chính sách, trong đó sử dụng phương pháp mơ hình hóa để ước lượng tác động của
chính sách giảm nghèo đến gia tăng thu nhập của hộ gia đình nghèo người DTTS.
Chính sách giảm nghèo đối với hộ gia đình người DTTS là khá nhiều (trên
100 chính sách), tác giả lựa chọn một chính sách là CT135_II để nghiên cứu và thực
nghiệm mơ hình đánh giá. Hiện nay trong các chính sách giảm nghèo ở vùng DTTS,
CT135_II đã tiến hành điều tra đầu kỳ (2006) và cuối kỳ (2010) trên địa bàn 400 xã
và 6000 hộ gia đình. Bộ cơ sở dữ liệu này kỳ vọng đủ độ tin cậy để thực nghiệm mơ
hình đánh tác động của chính sách.


4

Tên luận án, số liệu do NCS đề xuất và được nhà trường phê duyệt vào đầu
năm 2014, thời điểm đó CT135_II mới kết thúc giai đoạn II (2006-2012) và chuyển

sang giai đoạn III từ năm 2013. Vì vậy đến nay luận án tiếp tục kế thừa, sử dụng bộ
số liệu này để vận dụng lý thuyết vào thực nghiệm mơ hình đánh giá tác động của
chính sách. Nếu có nguồn lực thực hiện điều tra từ đầu, có bộ số liệu đảm bảo thì có
thể thực hiện được mơ hình đánh giá tác động của chính sách.

3. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
3.1. Câu hỏi nghiên cứu
Những hộ nghèo vùng đồng bào dân tộc thiểu số sau khi thụ hưởng chính sách
giảm nghèo của chính phủ thì có thu nhập tăng lên, tỷ lệ hộ nghèo giảm. Vậy một số
câu hỏi đặt ra cần phải làm rõ là:
(1) Tăng thu nhập của hộ gia đình nghèo có phải là do chính sách giảm nghèo
đó tạo nên khơng?
(2) Những yếu tố nào tác động và mức độ tác động làm tăng thu nhập của hộ
gia đình đến đâu?
(3) Khi kết thúc chính sách, tình trạng hộ nghèo thay đổi như thế nào, khả
năng thoát nghèo đến đâu?
(4) Quan hệ của các chương trình, chính sách giảm nghèo cùng thực hiện trên
địa bàn là như thế nào?

3.2. Cách tiếp cận
Để trả lời và làm rõ các câu hỏi trên, luận án sử dụng cách tiếp cận hệ thống và
tiếp cận tình huống. Trong đó cách tiếp cận hệ thống là xem xét, phân tích, đánh giá
chính sách cụ thể nào đó phải đặt trong mối quan hệ với các chính sách, chương
trình khác.
Tiếp cận tình huống là xem xét, lựa chọn một chính sách điểm, chính sách cụ
thể để phân tích, đánh giá. Trong đó luận án nghiên cứu trường hợp Chính sách
CT135_II

3.3. Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ mục tiêu nghiên cứu, luận án sử dụng phương pháp duy vật biện

chứng và phương pháp duy vật lịch sử; phương pháp phân tích, so sánh để hệ thống
hóa, phân tích mức độ ảnh hưởng của chính sách đến đối tượng hưởng lợi.


5

Để xây dựng mơ hình đánh giá tác động của chính sách, luận án sử dụng các
phương pháp chuyên ngành gồm:
Phương pháp thông kê: Được sử dụng để so sánh, phân tích, mơ tả sự thay đổi
về đời sống kinh tế - xã hội của hộ gia đình trước và sau khi thực hiện chính sách.
Kiểm định sự tương quan giữa các nhân tố.
Phương pháp mơ hình hóa: Luận án sử dụng phương pháp mơ hình hóa để ước
lượng ảnh hưởng riêng của chương trình đến đối tượng chính sách. Xem xét mục
tiêu nào tác động mạnh nhất, mục tiêu nào tác động yếu nhất. Luận án sử dụng 2 mơ
hình: Mơ hình DID, Mơ hình Multinomial Logit và sử dụng phần mềm SPSS22 để
ước lượng kết quả

4. Một số đóng góp mới của luận án
Về mặt lý thuyết, luận án làm rõ thêm phương pháp, quy trình xây dựng mơ
hình để đánh giá tác động của chính sách. Áp dụng cụ thể trường hợp chính sách
giảm nghèo thực hiện ở vùng dân tộc thiểu số.
Bằng phương pháp mơ hình hóa, tác giả đã ước lượng được mức độ tác động
của chính sách giảm nghèo đến thu nhập của hộ gia đình người DTTS. Góp phần trả
lời được được câu hỏi từ trước đến nay là: Ảnh hưởng (đóng góp) thực sự của
chương trình, chính sách giảm nghèo của hộ gia đình là gì?
Luận án đã đề xuất mơ hình ước lượng, tách riêng mức độ tác động, hiệu quả
của từng hợp phần trong một chính sách đến thu nhập của hộ gia đình. Trong các
hợp phần đầu tư, thì nội dung nào có tác động mạnh nhất đến đối tượng? Kết quả
này có ý nghĩa quan trọng để giúp cho các cơ quan quản lý xem xét, lựa chọn nội
dung nào tiếp tục đầu tư, thực hiện, nội dung nào cần phải điều chỉnh cho phù hợp.

Kết quả luận án có ý nghĩa khảng định việc đánh giá mức độ tác động thực sự
của chính sách giảm nghèo lên hộ gia đình là hồn tồn có thể thực hiện được dựa
trên các công cụ về kinh tế lượng và thống kê. Điều quan trọng là các nhà quản lý
chính sách cần phải thiết lập cơ chế về quản lý, điều tra, đánh giá từ khi thực hiện
đến khi kết thúc chương trình, chính sách.


6

5. Cấu trúc luận án
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án gồm 4 chương chính:
Chương 1. Lý luận chung về chính sách giảm nghèo và mơ hình đánh giá tác
động của chính sách giảm nghèo
Chương 2. Tình trạng nghèo và chính sách giảm nghèo đến hộ gia đình người
dân tộc thiểu số
Chương 3. Dữ liệu và mô tả tác động của chính sách giảm nghèo đến thay đổi
tình trạng kinh tế-xã hội, trường hợp CT135_II
Chương 4. Uớc lượng thực nghiệm tác động của chính sách giảm nghèo,
trường hợp CT135_II


7

Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO VÀ
MƠ HÌNH ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO
Trong Chương 1, NCS tập trung làm rõ một số khái niệm, lý thuyết liên quan
về: Dân tộc, DTTS; nghèo, giảm nghèo, các yếu tố ảnh hưởng đến giảm nghèo và
chính sách giảm nghèo đến hộ gia đình người DTTS. Làm rõ một số vấn đề về lý

thuyết về đánh giá chính sách, phân loại, quy trình đánh giá chính sách, trong đó tập
trung vào đánh giá tác động của chính sách cơng, chính sách giảm nghèo. Đánh giá
tổng quan các nghiên cứu trong và ngồi nước có liên quan về giảm nghèo, đánh giá
chính sách giảm nghèo.

1.1. Chính sách giảm nghèo
1.1.1.Dân tộc thiểu số và hộ gia đình người dân tộc thiểu số
- Dân tộc thiểu số
Trên thế giới hiện nay, khái niệm “Dân tộc thiểu số” được hiểu theo nhiều
cách khác nhau, tùy theo từng hoàn cảnh, điều kiện, lịch sử, chính trị xã hội cụ thể
của mỗi nước. Theo tun ngơn về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số
về dân tộc hay tộc người, tôn giáo và ngôn ngữ, của Hội Đồng Liên Hợp Quốc
(1992): “Dân tộc thiểu số được xác định dùng để chỉ một nhóm người cư trú trên
lãnh thổ của một quốc gia có chủ quyền mà họ là cơng dân; duy trì mối quan hệ lâu
dài với quốc gia mà họ đang sinh sống; thể hiện bản sắc riêng về chủng tộc, văn
hóa, tơn giáo và ngơn ngữ của mình; đủ tư cách đại diện cho nhóm dân tộc của họ
mặc dù có số lượng ít hơn ở nước này; có mối quan tâm đến bảo tồn bản sắc chung
của họ, bao gồm các yếu tố văn hóa, phong tục tập qn, tơn giáo và ngôn ngữ của
họ”. Với quan niệm này, Liên Hợp quốc cho rằng, DTTS là chỉ cộng đồng người có
cùng đặc điểm về văn hóa, ngơn ngữ… và có mối quan hệ lâu dài với quốc gia mà
họ đang sinh sống, nhưng đồng thời phải có dân số ít hơn.


8

Tuy nhiên ở khu vực Châu Âu, DTTS dùng để chỉ một nhóm người đến từ một
quốc gia khác đến cư trú trên lãnh thổ của quốc gia thuộc Liên Hiệp Âu Châu và có
quốc tịch của khối Âu Châu (Công ước của Liên Hiệp Âu Châu). Như vậy đối với
Châu Âu, DTTS quan niệm khác với Liên Hợp quốc, họ cho rằng những người
nhập cư trong khối Châu Âu mới là người DTTS.

Có thể thấy quan niệm về DTTS đến nay vẫn cịn có nhiều cách hiểu, xác định
khác nhau. Tùy thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh của mỗi quốc gia, vùng, lãnh
thổ. Đối với Việt Nam ngay khi nước nhà độc lập, các nhà khoa học đã quan tâm,
nghiên cứu về các dân tộc, dân tộc thiểu số và sử dụng khái niệm DTTS của Liên
Hợp quốc để vận dụng vào tình hình điều kiện, hồn cảnh của nước ta. Để cụ thể
hóa, phục vụ quản lý nhà nước về công tác dân tộc, khái niệm DTTS là chỉ những
dân tộc, tộc người có dân số ít hơn dân tộc Kinh: “Dân tộc thiểu số” là những dân
tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam; “Dân tộc đa số” là dân tộc có số dân chiếm trên 50% tổng
dân số của cả nước, theo điều tra dân số quốc gia. (Nghị định 05/2011). Ngồi ra
để xây dựng chính sách bảo tồn và phát triển các dân tộc rất ít người, trong Nghị
định 05 đưa ra khái niệm về “dân tộc thiểu số rất ít người” là dân tộc có số dân dưới
10.000 người và “DTTS có khó khăn đặc biệt” là những dân tộc có điều kiện kinh tế
- xã hội đặc biệt khó khăn đáp ứng các tiêu chí về nghèo và điệu kiện sống.
Trên cơ sở nghiên cứu của các nhà khoa học, từ năm 1979 Tổng cục Thống kê
đã tiến hành tổng điều tra dân số và ban hành danh mục dân số các dân tộc ở nước
ta. Theo đó, nước ta có 54 dân tộc, dân tộc Kinh chiếm đa số có dân số chiếm trên
80%, các dân tộc cịn lại có dân số ít, gọi là các DTTS. Cho đến nay, qua các kì điều
tra dân số quốc gia đều sử dụng danh mục 54 dân tộc để điều tra, xác định dân số
các dân tộc.
- Hộ gia đình người dân tộc thiểu số
Hộ gia đình là tập hợp nhóm người có quan hệ hơn nhân, huyết thống và nuôi
dưỡng. Theo quy định của Bộ luật dân sự năm 1995, Bộ luật dân sự năm 2005, hộ
gia đình là chủ thể của quan hệ dân sự khi các thành viên của một gia đình có tài


9

sản chung để hoạt động kinh tế chung trong quan hệ sử dụng đất, trong hoạt động
sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp và trong một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác

do pháp luật quy định.
Tài sản chung của hộ gia đình gồm tài sản do các thành viên cùng nhau tạo lập
nên hoặc được tặng cho chung và tài sản riêng của các thành viên nhưng được thoả
thuận gộp vào khối tài sản chung. Các thành viên của hộ gia đình chiếm hữu và sử
dụng tài sản chung của hộ theo phương thức thoả thuận. Chủ hộ là đại diện của hộ
gia đình trong các giao dịch dân sự vì lợi ích chung của hộ. Cha, mẹ hoặc một thành
viên khác đã thành niên có thể là chủ hộ.
Với quan niệm như trên, để phục vụ cho việc tổ chức triển khai thực hiện các
chính sách giảm nghèo, Ủy ban Dân tộc, với chức năng là cơ quan tham mưu cho
Chính phủ quản lý nhà nước về cơng tác dân tộc đã ban hành văn bản, xác định hộ
DTTS: “Hộ dân tộc thiểu số là hộ có ít nhất vợ, hoặc chồng là người DTTS”
(Thông tư 02/2017/TT-UBDT). Như vậy, hộ gia đình người DTTS khơng nhất thiết
cả vợ và chồng là người DTTS, mà có thể chồng, hoặc vợ là người dân tộc Kinh,
cũng được xác định là hộ DTTS. Đây là cơ sở để thực hiện các chính sách của Đảng
và Nhà nước đối với đồng bào DTTS.

1.1.2. Nghèo và đo lường tình trạng nghèo
- Quan niệm về nghèo
Vấn đề đói nghèo từ lâu đã được cộng đồng thế giới quan tâm và có nhiều
chương trình hành động để cùng chung tay giải quyết. Năm 1993 Ủy ban Kinh tế,
xã hội Châu Á Thái bình dương (ESCAP) thuộc UNDP đã tổ chức hội nghị bàn về
chống đói, nghèo tại khu vực Châu Á. Nhiều nội dung và giải pháp về chống đói,
nghèo tại khu vực Châu Á đã được thảo luận, trong đó các đại biểu tham dự đã
thống nhất nhận thức chung về nghèo: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được
hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này
đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hội phong tục tập
quán của địa phương”.


10

Để lượng hóa và cụ thể hơn trong việc xác định người nghèo, năm 1995,
UNDP tiếp tục tổ chức Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội và đã
thống nhất đưa ra quan về nghèo: “Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập
thấp hơn dưới một đô la mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua
những sản phẩm cần thiết để tồn tại”.
Ở giai đoạn này, nghiên cứu về “nghèo” cũng nhận được nhiều sự quan tâm
của các tổ chức và cá nhân. UNDP, UNFPA và UNICEF (1995) đã nghiên cứu và
định nghĩa về nghèo đối với Việt Nam: "Nghèo là tình trạng thiếu khả năng trong
việc tham gia vào đời sống quốc gia, nhất là tham gia vào lĩnh vực kinh tế". Nhà
kinh tế học Mỹ Galbraith cũng quan niệm: “Con người bị coi là nghèo khổ khi mà
thu nhập của họ, ngay dù thích đáng để họ có thể tồn tại, rơi xuống rõ rệt dưới mức
thu nhập cộng đồng. Khi đó họ khơng thể có những gì mà đa số trong cộng đồng coi
như cái cần thiết tối thiểu để sống một cách đúng mực”
Quá trình phát triển của xã hội cùng với sự tiến bộ vượt bậc về khoa học và
công nghệ đã làm cho của cải trong xã hội gia tăng mạnh. Nhu cầu của con người
không chỉ là lương thực, thực phẩm đảm bảo đời sống tối thiểu, mà ở đó cần phải
có nhu cầu về hưởng thụ tinh thần và được bảo vệ an tồn. Vì vậy đến năm 2008,
UNDP đã chủ trì họp và thống nhất đưa ra quan niệm mới tiếp cận theo hướng đa
chiều: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động
xã hội. Nghèo có nghĩa là khơng có đủ ăn, đủ mặc, khơng được đi học, khơng được
đi khám, khơng có đất đai để trồng trọt hoặc khơng có nghề nghiệp để ni sống
bản thân, khơng được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa sự khơng an tồn,
khơng có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo
có nghĩa dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro,
không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an tồn”.
Cùng tiếp cận nghèo theo hướng đa chiều, Ngân hàng phát triển Châu Á
(ADP) cũng đưa ra quan niệm “Nghèo là tình trạng thiếu những tài sản cơ bản và
cơ hội mà mỗi con người có quyền được hưởng. Mọi người cần được tiếp cận với
giáo dục cơ sở và các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ cơ bản. Các hộ nghèo có quyền

11

duy trì cuộc sống bằng chính lao động của họ và được trả công một cách hợp lý,
cũng như được sự bảo trợ khi có biến động bên ngồi”.
Ở Việt Nam công nhận và sử dụng định nghĩa nghèo tại Hội nghị do ESCAP
tổ chức (1993), theo đó: Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả
mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội
thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hội phong tục tập quán của địa
phương”. Để cụ thể hóa theo bối cảnh của Việt Nam, một số nghiên cứu đã đưa ra
khái niệm khác nhau về “nghèo” và “đói”. Theo đó: Nghèo, là khái niệm để chỉ
tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần những nhu cầu
tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của
cộng đồng xét trên mọi phương diện. (Hà Hùng, 2014).
Cũng trong nghiên cứu của Hà Hùng (2014) đã đề cập, làm rõ thêm quan
niệm về nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối. “Nghèo tuyệt đối là tình trạng người
dân khơng được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà
những nhu cầu đó đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã
hội và tập quán địa phương; nghèo tương đối là tình trạng người dân sống dưới
mức trung bình so với cộng đồng. Quan điểm trên có ưu thế là lợi trong xác định
số người nghèo dựa theo chuẩn nghèo, ngưỡng nghèo”.
Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, ngoài việc nghiên cứu đưa ra khái niệm
về người nghèo, để phân loại và tập trung nguồn lực giảm nghèo cho những vùng
khó khăn nhất, ở Việt Nam một số nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về hộ nghèo, xã
nghèo, huyện nghèo và vùng nghèo. “Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia
đình chỉ thoả mãn một phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp
hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện”. Xã nghèo gắn
liền với cơng cuộc xóa đói giảm nghèo ở vùng DTTS. Từ năm 1999, Ủy ban Dân
tộc với vai trò là cơ quan tham mưu giúp Chính phủ quản lý nhà nước về cơng tác

dân tộc đã xây dựng tiêu chí (5 tiêu chí) để phân loại các xã vùng DTTS theo mức
độ phát triển. Theo đó các xã vùng DTTS được chia làm 3 loại: Xã vùng 1, vùng 2,
xã vùng 3. Xã vùng 3 là xã khó khăn nhất có: “tỷ lệ hộ nghèo rất cao, trên 40%;


12

khơng có hoặc thiếu rất nhiều những cơng trình cơ sở hạ tầng nhưu: Điện sinh
hoạt, đường giao thông, trường học, trạm y tế và nước sinh hoạt; trình độ dân trí
thấp tỷ lệ người mù chữ cao” và những xã này gọi là xã đặc biệt khó khăn, hay xã
nghèo. (Đại học Kinh tế quốc dân, 2011)
Việc phân loại các xã theo mức độ phát triển có ý nghĩa rất quan trọng, xác định
đối tượng nghèo nhất, khó khăn nhất để Chính phủ xây dựng và ban hành chính sách
phát triển kinh tế-xã hội, xóa đói giảm nghèo ở vùng DTTS. Đây là nguồn gốc để ban
hành Chương trình phát triển kinh tế, xã hội ở các xã ĐBKK (CT135).
- Đo lường tình trạng nghèo
Mặc dù khái niệm về hộ nghèo trên đây đã chỉ ra rằng, “nghèo là bộ phận dân
cư chỉ thỏa mãn một phần nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống”. Nhưng nhu cầu
tối thiểu là bao nhiêu để chỉ ra được hộ nào là nghèo, khơng nghèo là một vấn đề
khó khăn đối với mỗi quốc gia trong việc xây dựng thước đo xác định hộ nghèo.
Cho đến nay thế giới có lẽ đã đi đến một thống nhất về đánh giá mức độ nghèo đói
là định ra một tiêu chuẩn chung mà thu nhập, hoặc chi tiêu của ai đó dưới mức
chuẩn đó thì khơng đảm bảo nhu cầu thiết yếu để tồn trại trong cùng một xã hội.
Đây là cơ sở lý luận cơ bản để đi đến nghiên cứu các kĩ thuật tính tốn chuẩn nghèo.
Trong thực tế, cần phân biệt rõ mức sống tối thiểu và mức thu nhập tối thiểu.
Mức thu nhập tối thiểu hồn tồn khơng có nghĩa là có khả năng nhận được những
thứ cần thiết tối thiểu cho cuộc sống. Trong khi đó mức sống tối thiểu lại bao hàm
tất cả những chi phí để tái sản xuất sức lao động gồm năng lượng cần thiết cho cơ
thể, giáo dục, nghỉ ngơi giải trí và các hoạt động văn hoá khác. Do vậy khái niệm về
mức sống tối thiểu không phải là một khái niệm tĩnh mà là động, một khái niệm

tương đối và rất phong phú về nội dung và hình thức, khơng chỉ tuỳ theo sự khác
nhau về mơi trường văn hố, mà còn phụ thuộc vào sự thay đổi về đời sống vật chất
cùng với quá trình tăng trưởng kinh tế.
Trên thế giới, mỗi quốc gia căn cứ vào tình hình thực tiễn của mình để xác
định và đưa ra chuẩn nghèo cho phù hợp. Các tổ chức hỗ trợ phát triển quốc tế WB,
ILO trong quá trình giúp đỡ các nước nghèo, kém phát triển cũng có những quan


13

điểm về việc xác định chuẩn nghèo. Đối với WB, việc xác định chuẩn nghèo dựa
trên tiêu thức về chí phí phúc lợi bình qn đầu người gồm: Ăn uống, học hành,
mặc, thuốc men, dịch vụ y tế, nhà ở, giá trị hàng hoá lâu bền… và đã đề xuất ra hai
ngưỡng nghèo. Ngưỡng nghèo thứ nhất là số tiền cần thiết để mua một số lương
thực gọi là ngưỡng nghèo lương thực; ngưỡng nghèo thứ hai là bao gồm cả chi tiêu
cho sản phẩm phi lương thực như văn hóa, tinh thần, giải trí… gọi là ngưỡng nghèo
chung. Như vậy ngưỡng nghèo chung = ngưỡng nghèo lương thực + ngưỡng nghèo
phi lương thực.
Ngưỡng nghèo này được tính tốn và quy đổi thành tiền, tùy theo từng thời
điểm phát triển. Đối với nước ta WB tính tốn và đưa ra theo cuộc điều tra mức
sống 1998 là lượng lương thực, thực phẩm tiêu thụ phải đáp ứng nhu cầu dinh
dưỡng với năng lượng 2000-2200 kcal mỗi người mỗi ngày. Người dưới ngưỡng đó
thì là nghèo về lương thực. Dựa trên giá cả thị trường để tính chi phí cho rổ lương
thực đó. Và theo tính tốn của WB chi phí để mua rổ lương thực là 1.286.833
đồng/người/năm. Ngưỡng nghèo được tính tốn về phần phi lương thực năm 1998
là 503038 đồng/người/năm từ đó ta có ngưỡng nghèo chung là 1789871
đồng/người/năm.
Như vậy những người có thu nhập dưới mức 1.286.833 đồng/người/năm được
xác định là người nghèo về lương thực; và dưới 1789871 đồng/người/năm được xác
định là người nghèo chung. Tuy nhiên ILO cho rằng để xây dựng rổ hàng hoá cho

người nghèo cơ sở xác định là lương thực thực phẩm. Rổ lương thực phải phù hợp
với chế độ ăn uống sở tại và cơ cấu bữa ăn thích hợp nhất cho những nhóm người
nghèo. Theo ILO với người nghèo thì phải thoả mãn nhu cầu thực phẩm từ các
nguồn kcalo rẻ nhất. ILO cũng thống nhất với ngân hàng thế giới về mức ngưỡng
nghèo lương thực thực phẩm là cần phải đáp ứng đủ 2100 kcalo, tuy nhiên ở đây
ILO tính tốn tỷ lệ lương thực trong rổ lương thực cho người nghèo với 75% kcalo
từ gạo và 25% kcalo có được từ các hàng hố khác được gọi là các gia vị. Từ đó
mức chuẩn nghèo hợp lý đối với Việt Nam giai đoạn 1998 là 511000
đồng/người/năm.


14

Ở nước ta, đến nay vẫn tồn tại hai quan điểm tính tốn và xác định chuẩn
nghèo đó là Tổng cục Thống kê và Bộ Lao động thương binh và Xã hội. Tổng cục
Thống kê kế thừa và kết hợp giữa WB và ILO và chuẩn nghèo được tính theo mức
thu nhập tính theo thời giá vừa đủ để mua một rổ hàng hóa lương thực, thực phẩm
cần thiết để duy trì nhiệt lượng 2100 kcalo/ngày/người. Những người có mức thu
nhập bình quân dưới ngưỡng trên được xếp vào diện nghèo. Như vậy với cách tính
này, Tổng cục Thống kê đã sử dụng phương pháp tiêu dùng để tính tốn chuẩn
nghèo. Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội là cơ quan được chính phủ giao quản
lý nhà nước về cơng tác giảm nghèo. Vì vậy, việc xác định chuẩn nghèo có vai trị
rất quan trọng phục vụ cho việc điều tra, quản lý và ban hành chính sách giảm
nghèo. Theo quan điểm của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, nghèo là bộ tình
trạng của một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn nhu cầu cơ bản của
con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát
triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của từng khu vực.
Nhằm phục vụ điều tra, xác định hộ nghèo thì chuẩn nghèo được quy đổi
thành tiền và có sự điều chỉnh theo từng giai đoạn. Nước ta Chính phủ xem xét sự
thay đổi của giá cả và tình hình thực tế để ban hành chuẩn nghèo mới 5 năm một

lần. Giai đoạn 2001-2005, những hộ gia đình có thu nhập bình qn đầu người ở
khu vực nơng thơn miền núi và hải đảo từ 80.000 đồng/người/tháng (960.000
đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo, ở khu vực nông thôn đồng bằng những hộ
gia đình có thu nhập bình qn đầu người từ 100.000 đồng/người/tháng (1.200.000
đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo, ở khu vực thành thị những hộ có thu nhập
bình quân đầu người từ 150.000 đồng/người/tháng (1.800.000 đồng/người/năm) trở
xuống là hộ nghèo (Quyết định 143/2001/QĐ-TTg). Đến năm 2005 Chính phủ điều
chỉnh lại chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2005-20010: Khu vực nông thôn từ
200.000 đồng/người/tháng (2.400.000 đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo; ở
khu vực thành thị từ 260.000 đồng/người/tháng (dưới 3.120.000 đồng/người/năm)
trở xuống là hộ nghèo (Quyết định 170/2005/QĐ-TTg). Tương tự giai đoạn 20112015, hộ nghèo ở nông thôn từ 400.000 đồng/người/tháng (từ 4.800.000


15

đồng/người/năm) trở xuống; thành thị từ 500.000 đồng/người/tháng (từ 6.000.000
đồng/người/năm) trở xuống (Quyết định 09/2011/QĐ-TTG).
Vùng DTTS, áp dụng xác định hộ nghèo theo chuẩn nghèo đối với vùng
nông thôn và miền núi đối với giai đoạn trước năm 2005; còn từ năm 2005 trở lại
đây, xác định hộ nghèo DTTS áp dụng chung đối với chuẩn nghèo đối với vùng
nông thôn.
Kể từ năm 2015 đến nay, Việt Nam đã tiếp cận và giải quyết vấn đề nghèo
theo chuẩn nghèo đa chiều. “Nghèo đói là một bộ phận dân cư khơng có những
khả năng và điều kiện thỏa mãn nhu cầu về lương thực và điều kiện sống, có mức
sống thấp hơn mức sỗng trung bình của cộng đồng”. Tuy nhiên trong khuôn khổ,
giới hạn của luận án, NCS không sử dụng chuẩn nghèo đa chiều để đánh giá.
Để đánh giá mức độ nghèo của một quốc gia, hay một vùng, một tỉnh, huyện,
xã sử dụng chỉ số nghèo khó. Chỉ số nghèo khó được xác định bằng tỷ lệ % giữa số
dân nằm dưới giới hạn của sự nghèo khó với toàn bộ dân số.
Ip = (Số dân ở dưới mức tối thiểu hay)/(Tổng dân số)

Chỉ số hộ nghèo = số hộ nghèo DTTS/Tổng số hộ DTTS
Ở nước ta hàng năm MOLISA đều rà sốt và cơng bố chỉ số nghèo cả nước và
các tỉnh. Chỉ số này một phần phản ánh kết quả, nỗ lực giảm nghèo của Chính phủ,
đồng thời cung cấp thông tin cho để các cơ quan điều chỉnh, ban hành chính sách
mới về giảm nghèo cho phù hợp.

1.1.3. Chính sách giảm nghèo
- Quan niệm về chính sách giảm nghèo
Để hiểu về chính sách giảm nghèo, trước hết cần làm rõ “chính sách”, “chính
sách cơng” là gì?. Cụm từ “chính sách” được sử dụng khá phổ biến trong các tài
liệu, phương tiện truyền thông và trong đời sống thực tiễn xã hội. Chính vì phạm vi
sử dụng rộng, nên thực tiễn hiện nay có nhiều khái niệm khác nhau, tùy theo mục
đích, hồn cảnh sử dụng. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (1995): “Chính sách
là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực
hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất,