Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân tỉnh cao bằng”

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong bộ máy Nhà nước, Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương. Trong
hoạt động của mình, HĐND ban hành Nghị quyết để cụ thể hóa đường lối,
chính sách của Đảng và Nhà nước, điều chỉnh các quan hệ trên các lĩnh vực
chính trị, kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh, đối ngoại. Trong những năm
qua, nhất là sau khi Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004
được ban hành, việc xem xét, thông qua các Nghị quyết của HĐND đã được
đảm bảo hơn về nhiều mặt, các đại biểu HĐND đã thảo luận, đóng góp thiết
thực vào các dự thảo Nghị quyết, công tác soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định,
thẩm tra, xem xét, thông qua dự thảo Nghị quyết từng bước được chỉnh lý, bổ
sung, do vậy về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do HĐND ban hành
được nâng cao đáng kể, góp phần vào sự phát triển kinh tế- xã hội, văn hóa,
quốc phịng - an ninh của địa phương.
Tuy nhiên, chất lượng VBQPPL của HĐND tỉnh vẫn còn những hạn
chế. Một số địa phương ban hành văn bản có nội dung trái với quy định, chủ
yếu tập trung vào các lĩnh vực như thu hồi đất, giao đất, bồi thường, hỗ trợ tái
định cư, xây dựng... cịn nhiều sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày. Việc ban
hành VBQPPL của HĐND các cấp có lúc, có nơi chưa kịp thời. Một số vấn
đề mang tính nổi cộm, bức xúc nhưng chưa có văn bản điều chỉnh, chẳng hạn
như việc quản lý hoạt động khai thác khoáng sản, quy hoạch khu dân cư ở
nơng thơn; tính khả thi và sự phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương
chưa cao, chưa bám sát yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương… Một số văn bản có các quy định thuận lợi cho cơ quan nhà nước
nhưng lại gây khó khăn cho người dân.
Cao Bằng là một tỉnh miền núi nằm ở phía Đơng Bắc của đất nước, trong
nhiều năm qua, HĐND tỉnh đã có sự tiến trong công tác xây dựng Nghị quyết,

2
nhiều nghị quyết đã đi vào cuộc sống, tạo nền tảng cho sự quản lý, mở ra
không gian cho tiến bộ xã hội, phát triển kinh tế, giữ vững quốc phịng - an
ninh. Tuy nhiên, cơng tác xây dựng VBQPPL cũng còn nhiều hạn chế làm ảnh
hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Để làm rõ các thành tựu, tiến bộ đã đạt được, những mặt tồn tại, hạn chế,
nguyên nhân, từ đó kiến nghị các giải pháp bảo đảm xây dựng pháp luật của
Hội đồng nhân dân diễn ra đúng đắn và có chất lượng, tôi chọn đề tài: "Xây
dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Cao
Bằng” để viết luận văn thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
2.1. Một số cơng trình nghiên cứu
Xây dựng VBQPPL nói chung và của HĐND tỉnh là một vấn đề rộng,
phức tạp do vậy trong thời gian qua có nhiều cơng trình nghiên cứu, bài viết
liên quan:
- GS, TS Lê Minh Tâm: "Xây dựng và hoàn thiện Hệ thống pháp luật
Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb Công an nhân dân, Hà
Nội, 2003.
- Đề tài khoa học cấp bộ: "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”, Đề tài do vụ
Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006.
- Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử, Văn phịng Quốc hội: Quy trình
lập pháp ở Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2007.
- Trần Văn Mão: Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành
chính Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2008.
- Nguyễn Thị Thược: Chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang, Luận văn
thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010.

3
- TS. Hà Quang Thanh: Hồn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh, Nxb Chính trị
- Hành chính, Hà Nội, 2009.
- Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Đại học Luật Hà Nội, Nxb
Công an nhân dân, Hà Nội, 2011.
- PGS, TS Nguyễn Minh Đoan: Xây dựng và hoàn thiện Hệ thống pháp
luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011.
- TS. Nguyễn Nam Hà: Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013.
- Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử, Ban công tác đại biểu: Hội đồng
nhân dân trong bộ máy nhà nước, Nxb chính trị - hành chính năm 2013.
2.2. Một số bài viết đăng trên các tạp chí khoa học
- Ths Trương Thị Hồng Hà: “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương”, Tạp chí Nhà nước và pháp
luật, số 5/2004.
- TS Bùi Sỹ Hiển, “Dân chủ hóa q trình soạn thảo, bảo đảm tính minh
bạch của văn bản pháp luật là biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động quản
lý Nhà nước bằng pháp luật”, Tạp chí Luật học, số 4/2005.
- Ths Bùi Thị Đào, "Văn bản quy phạm trái pháp luật và xử lý văn bản
trái pháp luật”, Tạp chí Luật học, số 10/2007.
- TS Nguyễn Anh Sơn và TS Lê Thị Thu Thủy: "Văn bản QPPL: Hiểu
thế nào cho đúng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5/2006.
- PGS. TS Nguyễn Văn Mạnh: “Các yếu tố bảo đảm thực hiện pháp
luật”, Thông tin Nhà nước và pháp luật, số 4/2008.
- PGS, TS Nguyễn Minh Đoan: "Chất lượng của hệ thống pháp luật thực
định- bảo đảm quan trọng của thực hiện pháp luật”, Tạp chí Luật học, số 3/2009.

4
- Nguyễn Thanh Hồi, "Bàn về tính khả thi của một số quy định trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật - Bộ Tư pháp, số 3/ 2009.
- PGS, TS Nguyễn Văn Động: “Hoạt động xây dựng pháp luật trước yêu
cầu phát triển phát triển bền vững của Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Luật học,
số 3/2010.
- Ths Đồn Thị Tố Un: "Về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở
Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Luật học, số 6/2011.
Nhìn chung các cơng trình, bài viết nghiên cứu nói trên đã trực tiếp hoặc
gián tiếp liên quan đề cập đến việc xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh, tuy
nhiên các tác phẩm khoa học này chỉ dừng ở mức độ lý luận chung, hoặc các
khía cạnh nghiên cứu cụ thể, một địa phương cụ thể. Mặc dù những quy định
về xây dựng VBQPPL của HĐND và UBND có giá trị chung, phổ biến cho
các địa phương, nhưng ở mỗi địa phương lại có điều kiện, hồn cảnh, u cầu
cụ thể khác nhau. Vì vậy việc nghiên cứu hoạt động xây dựng VBQPPL của
HĐND một địa phương cụ thể như Cao Bằng là vấn đề có ý nghĩa lý luận,
thực tiễn cấp bách.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận văn là đề xuất các quan điểm, phương
hướng, giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng VBQPPL của Hội đồng nhân
dân tỉnh Cao Bằng hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện được nhiệm vụ nghiên cứu nêu trên, Luật văn có các nhiệm
vụ nghiên cứu sau đây:
- Phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, quy trình, nguyên tắc
và các điều kiện đảm bảo hoạt động xây dựng VBQPPL của HĐND cấp tỉnh;

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật của
HĐND tỉnh Cao Bằng. Trong đó tập trung phân tích, đánh giá những ưu điểm,


5
những tồn tại, hạn chế gắn với các điều kiện đảm bảo hoạt động xây dựng
VBQPPL của HĐND tỉnh để rút ra những nguyên nhân chủ quan, khách quan
của những ưu điểm, hạn chế đó;
- Đề xuất quan điểm, phương hướng và các giải pháp cụ thể bảo đảm hoạt
động xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh Cao Bằng đúng quy định Luật ban
hành VBQPPL của HĐND, UBND phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Xuất phát từ nội hàm đề tài và công tác của bản thân là cán bộ giúp việc
cho HĐND tỉnh Cao Bằng, người viết giới hạn phạm vi nghiên cứu ở công tác
xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh Cao Bằng. Đối tượng nghiên cứu của
luận văn là các vấn đề lý luận chung về VBQPPL của HĐND tỉnh Cao Bằng;
thực trạng công tác xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh Cao Bằng giai đoạn
2005 - 2013 (tính từ thời điểm Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND
có hiệu lực đến nay), xác định nhu cầu và các giải pháp hồn thiện quy trình
soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh Cao Bằng hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác Lê nin
và Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng
Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, hoàn thiện Hệ thống pháp luật và nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng
pháp luật, trong đó có hoạt động xây dựng pháp luật của Hội đồng nhân dân.
Vận dụng phương pháp của Triết học Mác - Lênin bao gồm phương pháp
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, các phương pháp cụ thể khác như
phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp lịch sử, thống kê, so sánh,
phân tích tổng hợp số liệu thực tiễn.

6. Những đóng góp về khoa học của luận văn
- Làm sáng tỏ lý luận về xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh bao gồm
các vấn đề khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, các nguyên tắc, điều kiện
bảo đảm xây dựng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh.


6
- Đánh giá thực trạng xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh Cao Bằng. Đề
xuất một số phương hướng, giải pháp bảo đảm hoạt động xây dựng VBQPPL
của HĐND tỉnh Cao Bằng.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể giúp cấp ủy đảng, chính quyền
địa phương tham khảo để đánh giá sâu sát hơn về thực trạng hoạt động xây
dựngVBQPPL của HĐND cấp tỉnh. Từ đó đề ra các biện pháp lãnh đạo, chỉ
đạo, quản lý, điều hành và tổ chức thực hiện hoạt động xây dựng VBQPPL
của HĐND một cách đúng luật, khoa học và khả thi. Đồng thời đóng góp, làm
phong phú thêm lý luận xây dựng VBQPPL của HĐND những nội dung mới
ở một cấp chính quyền cụ thể, ở địa phương cụ thể, là tài liệu tham khảo cho
hoạt động nghiên cứu, giảng dạy về xây dựng pháp luật tại các cơ sở đào tạo.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung luận văn gồm 3 chương, 9 tiết.


7
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH

1.1.1. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh
1.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân tỉnh
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Đối với Nhà nước xã hội chủ nghĩa, VBQPPL là hình thức duy nhất của
pháp luật, song trong khoa học pháp lý ở các nước xã hội chủ nghĩa, việc định
nghĩa VBQPPL vẫn có nhiều cách tiếp cận khác nhau, song đã là VBQPPL,
bao giờ nó cũng có các dấu hiệu sau:
- Là văn bản do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Dấu hiệu này cho thấy:
+ Một là chỉ cơ quan được pháp luật quy định mới có thẩm quyền này;
+ Hai là, thẩm quyền của cơ quan ban hành VBQPPL quyết định nội
dung điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và mức độ điều chỉnh của văn bản
+ Ba là, cơ chế phân công và phối hợp, phân cấp thẩm quyền cũng như
các nguyên tắc tập trung dân chủ và pháp chế trong tổ chức, hoạt động của cơ
quan nhà nước là yếu tố quy định sự hình thành một trật tự nghiêm ngặt về
hiệu lực pháp lý của văn bản
- Văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, tức là quy phạm pháp
luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật, dấu hiệu này để phân
biệt với các văn bản áp dụng luật và các văn bản hành chính thơng thường .
Từ những dấu hiệu và thuộc tính trên, khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật 2008 đã xác định: "Văn bản quy phạm pháp luật là


8
văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được

Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Khái niệm Văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh
Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tỉnh là văn bản do HĐND ban
hành có những dấu hiệu như phải đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, chứa
đựng những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực pháp lý trong phạm vị địa
phương. Quan niệm về VBQPPL của HĐND được xác định tại Điều 1 Luật
ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 như sau: "Văn bản quy
phạm của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo trình tự, thủ tục do luật này quy
định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa
phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Theo quy định của Luật Văn bản quy phạm pháp luật 2008 thì Nghị
quyết của Hội đồng nhân dân là văn bản quy phạm pháp luật. Từ khái niệm
chung nêu trên có thể hiểu VBQPPL của HĐND tỉnh là Nghị quyết do HĐND
tỉnh ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật ban hành VBQPPL của HĐND,
UBND quy định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực
trong phạm vi địa phương được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
1.1.1.2. Khái niệm Xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân tỉnh
Khái niệm xây dựng pháp luật
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa. Do vậy, để quản lý xã hội được tốt đòi hỏi nhà nước


9
phải tiến hành xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh làm cơ sở pháp lý cho
việc tổ chức và vận hành xã hội.
Xây dựng pháp luật là giai đoạn đầu tiên của quá trình điều chỉnh pháp

luật nhằm mục đích trật tự hóa và định hướng sự phát triển đối với các quan
hệ xã hội cho phù hợp mong muốn đề ra của Nhà nước và xã hội. Thông qua
hoạt động xây dựng phá luật, các quy định pháp luật được ban hành, sửa đổi
hoặc bãi bỏ cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ
xã hội.
Có nhiều định nghĩa về xây dựng pháp luật, tuy nhiên, theo tơi, thì định
nghĩa sau đây được xem là ngắn gọn, bao quát và khoa học hơn cả
Xây dựng pháp luật một hoạt động phức hợp, bao gồm một phạm vi
rộng lớn các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều
chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm
chuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý,
thể hiện chúng dưới những hình thức pháp luật [28, tr.225 - 226].
Ở Việt Nam, hình thức pháp luật duy nhất được thừa nhận là VBQPPL,
do vậy có thể khẳng định hoạt động xây dựng pháp luật chính là hoạt động
xây dựng VBQPPL, Trong định nghĩa về xây dựng pháp luật, PGS. TS
Nguyễn Minh Đoan cũng thừa nhận quan điểm này [20, tr.13], tuy nhiên, tác
giả cho rằng: Hình thức chủ yếu là VBQPPL là mâu thuẫn với quan điểm
chính thống: VBQPPL là hình thức duy nhất được pháp luật thừa nhận.
Như vậy, hoạt động xây dựng VBQPPL theo nghĩa rộng, bao hàm tất cả
những hoạt động của cả nhà nước và các chủ thể khác xã hội khác tham gia
hoạt động xây dựng VBQPPL. Trong thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta
bao hàm: hoạt động lập hiến, hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy (Xây
dựng các văn bản quy phạm dưới luật). Theo nghĩa hẹp, hoạt động xây dựng
pháp luật chỉ bao gồm hoạt động xây dựng VBQPPL của các cơ quan nhà
nước, nhà chức trách có thẩm quyền. Căn cứ vào phạm vi nghiên cứu của luận


10
văn, xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh được hiểu theo nghĩa hẹp này, nghĩa
là chỉ bao gồm các hoạt động xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh.

Khái niệm xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh
Từ khái niệm xây dựng VBQPPL nêu trên có thể hiểu: “Xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật (Nghị quyết) của Hội đồng nhân dân tỉnh là một
hoạt động phức hợp, bao gồm nhiều hành vi kế tiếp nhau, có quan hệ chặt
chẽ với nhau, do Hội đồng nhân dân tỉnh và các chủ thể khác được Hội đồng
nhân dân tỉnh ủy quyền tiến hành nhằm thể chế hóa đường lối của Đảng,
quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành
Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; quyết định kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách quốc phòng, an ninh ở địa
phương và các nhiệm vụ khác theo thẩm quyền được giao”.
1.1.2. Đặc điểm xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân tỉnh
Từ định nghĩa nêu trên, ta thấy hoạt động xây dựng VBQPPL của HĐND
tỉnh có những đặc điểm sau đây:
1.1.2.1. Xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động bao
gồm nhiều cơng đoạn thực hiện, có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo trình
tự luật định
Xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau
được quy định tại Điều 8, Từ Điều 21 đến Điều 29 Luật ban hành VBQPPL
của HĐND, UBND 2004; Điều 2, 7, 8, 10, 11, 13, 14,17, 19, 20, 21, 23 Nghị
định 91/2006/NĐ - CP ngày 6/9/2006 quy định chi tiết thi hành một số điều
của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND bao gồm các giai đoạn
từ lập chương trình xây dựng Nghị quyết, tổ chức soạn thảo Nghị quyết, lấy ý
kiến đối với dự thảo nghị quyết, thẩm định, UBND tỉnh thông qua hoặc cho ý
kiến đối với dự thảo, thẩm tra của các ban của HĐND tỉnh, Thông qua tại kỳ
họp Hội đồng nhân dân, cơng bố văn bản, mỗi cơng đoạn có vị trí, vai trị


11
riêng khơng thể thay thế và có quan hệ hữu cơ với nhau, hình thành một quy

trình chặt chẽ. Tại Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 đã quy định: Các VBQPPL
là các văn bản được ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật này
hoặc Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND quy định,...
Thực tế hiện nay xảy ra tình trạng nhiều VBQPPL (nhất là cấp địa
phương) đã không tuân thủ đầy đủ các giai đoạn này nhưng vẫn được ban
hành (xem phần thực trạng). Thứ nữa là giai đoạn nghiên cứu chính sách,
khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc xác định nhu cầu ban hành VBQPPL và
giai đoạn theo dõi việc thực thi pháp luật kiểm tra hiệu lực, hiệu quả của
VBQPPL đã được ban hành để xem xét nhu cầu sửa đổi, bổ sung hoặc ban
hành văn bản mới thay thế chưa được đặt ra, đây là một khiếm khuyết của
Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 cần được sửa đổi, bổ sung trong
thời gian tới.
1.1.2.2. Nhiều chủ thể tham gia vào việc xây dựng Văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân
Điều 1 Luật ban hành VBQPPL 2008 chỉ nêu hai chủ thể: “VBQPPL là
văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành,... tuy
nhiên theo dõi tồn bộ quy trình ban hành VBQPPL của HĐND thì có rất
nhiều chủ thể tham gia đó là: các chủ thể có quyền kiến nghị về xây dựng
Nghị quyết, các chủ thể soạn thảo nghị quyết, các chủ thể có quyền tham
gia ý kiến vào Nghị quyết, các chủ thể thẩm định, thẩm tra nghị quyết, chủ
thể quyết định" (xem chi tiết tại phần các giai đoạn xây dựng VBQPPL của
HĐND tỉnh).
Tuy có nhiều chủ thể tham gia, nhưng về nguyên tắc chỉ có HĐND mới
có quyền ban hành Nghị quyết, các chủ thể khác tham gia ở các công đoạn
khác nhau là do HĐND phân cơng theo chương trình nghị quyết đã ban hành
hằng năm (việc soạn thảo Nghị quyết của UBND) hoặc là hoạt động bổ trợ
theo luật định (hoạt động thẩm định,...)


12

1.1.2.3. Xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân tỉnh là hoạt động ban hành các quyết định, chủ trương, biện pháp bảo
đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật; chủ trương của Đảng, nhà nước, thực
hiện lợi ích của nhân dân địa phương
- Hoạt động xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh là hoạt động thể chế hóa
đường lối, chủ trương của Đảng (trực tiếp là cấp ủy địa phương), cụ thể là:
+ Hoạt động xây dựng VBQPPL của HĐND nói riêng và xây dựng pháp
luật nói chung có nhiệm vụ tối thượng là thể chế hóa chủ trương, đường lối
lãnh đạo của Đảng. Điều đó thể hiện bản chất giai cấp, là sự đảm bảo bản chất
giai cấp công nhân và nhân dân lao động của hoạt động xây dựng pháp luật.
+ Sự cụ thể hóa sự lãnh đạo của Đảng còn thể hiện qua sự cụ thể hóa các
quy định của Hiến pháp, pháp luật của cấp trên vào hoàn cảnh địa phương,
bởi các văn bỏ đó là kết quả của sự thể chế trực tiếp các chủ trương, đường lối
do Đại hội Đảng và các cơ quan Đảng ở Trung ương ban hành.
- Cụ thể hóa Hiến pháp, pháp luật vào hồn cảnh cụ thể địa phương
(điểm a, khoản 1 Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,UBND 2004)
+ Hiến pháp là luật cơ bản, được cụ thể tại các văn bản luật và rất nhiều
các văn bản khác của bộ, ngành do đó nhu cầu căn cứ vào Hiến pháp để ban
hành VBQPPL của chính quyền địa phương là khơng có. Vấn đề đặt ra là khi
văn bản của cấp trên vi hiến thì cấp chính quyền địa phương có viện dẫn Hiến
pháp để từ chối sự thi hành không.
+ Hoạt động xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh được thực hiện khi có
quy định tại văn bản pháp luật hoặc do văn bản cấp trên giao đích danh (Điều
2 Luật BHVBQPPL năm 2004).
Thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ - CP ngày 30/6/2004 về đẩy
mạnh phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương, các bộ, ngành cũng dần chuyển giao một số lĩnh vực cho
địa phương quản lý. Hiện nay có thể thấy rõ nhất là việc Hội đồng nhân dân ban

13
hành các quy định về phí và lệ phí, đãi ngộ cử nhân tài năng... Tuy nhiên, việc
phân cấp cần được giám sát chặt chẽ từ trung ương tránh các hiện tượng cấp
phép khai thác mỏ tràn lan, hoặc đầu tư tràn lan như thời gian vừa qua.
- Bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật khơng có nghĩa là triệt tiêu sự
linh hoạt sự sáng tạo, linh hoạt của địa phương.
Đặc điểm này cũng cho thấy, về mặt tổ chức nhà nước, việc giao thẩm
quyền này cho địa phương nhằm phát huy tính năng động, chủ động, sáng tạo
của địa phương trong việc quyết định các vấn đề thuộc phạm vi địa phương,
nhất là ban hành các biện pháp phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với trình độ
dân trí, điều kiện địa lý, mơ hình và đặc thù biên chế, địa bàn quản lý để khai
thác mọi tiềm năng của địa phương phục vụ cho việc phát triển ở địa phương
là hoàn toàn hợp lý [53, tr.54 -55].
1.1.2.4. Hoạt động xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh
là hoạt động ban hành văn bản dưới luật, do vậy phải phù hợp với văn bản
của cấp trên
Hình thức pháp luật mà HĐND tỉnh ban hành là Nghị quyết được xác
định là văn bản dưới luật, có giá trị thấp hơn Hiến pháp, luật do đó nó khơng
được trái với Hiến pháp, pháp luật và chỉ có giá trị trong phạm vi địa phương.
Sở dĩ nhấn mạnh đặc điểm này vì nhiều địa phương đã ban hành nhiều văn
bản trái luật, vi phạm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung,
dẫn đến bị đình chỉ hoặc hủy bỏ văn bản. Ví dụ: Nghị quyết số 23/2011/NQHĐND ngày 23/12/2011 của HĐND Thành phố Đà Nẵng về nhiệm vụ năm
2012 có nội dung vi phạm Luật cư trú, Luật doanh nghiệp, pháp luật về xử lý
vi phạm hành chính.
1.1.2.5. Xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân tỉnh là hình thức biểu hiện quyền lực nhà nước ở địa phương
Tại Điều 6 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Nhân dân sử dụng quyền lực
nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại

14
diện cho ý chí nguyện vọng, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước
nhân dân”. Do đó, HĐND luôn được coi là cơ quan quyền lực, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng của nhân dân, đồng thời là một bộ phận trong bộ máy nhà
nước thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có vai trị là cầu nối giữa cơ quan nhà nước
cấp trên đối với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện
cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên.
Xét dưới góc độ phân quyền giữa trung ương và địa phương thì HĐND cấp
tỉnh là cơ quan tiếp nhận quyền do trung ương trao cho địa phương. Từ đó,
HĐND tiếp tục phân quyền này cho UBND cấp tỉnh và chính quyền cấp
huyện [43, tr.38].
Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, chính quyền địa
phương sử dụng nhiều phương tiện khác nhau, nhưng hoạt động xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật và thực thi văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động
chủ yếu, các hoạt động khác chỉ mang tính bổ trợ cho hoạt động này mà thơi.
Vì lẽ đó hoạt động ban hành Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chính là biểu
hiện của việc thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
1.1.2.6. Hoạt động xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân tỉnh còn là cơ sở ban đầu, khởi điểm cho một quy trình
pháp lý cao hơn
Như đã nói ở trên, sự thiếu hụt các quy định luật để điều chỉnh các lĩnh
vực phát sinh trong thực tế quản lý ở địa phương đã được bù đắp bằng sự ban
hành các VBQPPL của HĐND tỉnh trên cơ sở các nguyên tắc pháp chế, đảm
bảo sự quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật đã được thừa nhận, mặt
khác việc xây dựng các văn bản VBQP đó được coi như các bước thử nghiệm
việc đưa các quan hệ xã hội mới vào phạm vi điều chỉnh của pháp luật.
Ví dụ: thí điểm cho một số tỉnh, thành phố thí điểm xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực giao thông mức nặng hơn trong khu vực nội thành.

15
Sau thời gian thử nghiệm nhất định các vấn đề quan trọng sẽ được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương nghiên cứu xây dựng thành các
quy định chung áp dụng cho cả nước. Ở ví dụ trên, hiện Luật xử lý vi phạm
hành chính được thơng qua đã cho áp dụng trong cả nước.
1.1.3. Vai trò của Xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân tỉnh
Hội đồng nhân dân tỉnh là cấp chính quyền địa phương trong bộ máy
nhà nước, được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thi hành hiến
pháp và pháp luật và một số nhiệm vụ được các văn bản cấp trên giao, tự
thân đã có sự kế thừa các vai trị của xây dựng pháp luật nói chung (vai trị
với kinh tế, xã hội, văn hóa...) nhưng ở bình diện địa phương, việc phát huy
các vai trị đó của pháp luật phải là điều kiện tạo ra sự ổn định và đẩy mạnh
sự phát triển.
Thực tiễn Việt Nam chỉ ra rằng, khi thể chế kém, quản lý không hiệu
quả, hệ quả sẽ là kinh tế - xã hội kém phát triển, trật tự, an ninh khó đảm bảo,
tình trạng người dân phải đối mặt với nhiều mối hiểm họa như bệnh tật, nghèo
đói, đời sống bấp bênh...nếu chính quyền khơng có biện pháp thay đổi sẽ dẫn
đến mất ổn định chính trị. Do vậy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp
luật ở địa phương không đơn thuần chỉ là đảm bảo an ninh trật tự mà ở tầm vĩ
mô pháp luật phải là nền tảng thúc đẩy sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội ở
địa phương, cụ thể như sau:
1.1.3.1. Hoạt động xây dựng Văn bản quy phạm pháp
luật ở địa phương tạo ra cơ sở pháp lý cho hoạt động
quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh
Hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương là một vấn đề rộng, phức
tạp, gồm nhiều nội dung: từ quản lý kinh tế, xã hội, an ninh chính trị, phịng
chống tội phạm, tệ nạn xã hội cho đến cơng tác xóa đói giảm nghèo, an sinh
xã hội. Về nguyên tắc, phải áp dụng các văn bản pháp luật của trung ương để

16
giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi quản lý nhà nước ở địa phương. Tuy
nhiên, như đã phân tích ở phần đặc điểm, Chính quyền trung ương dù cố
gắng đến mấy cũng khó có thể ban hành đủ các văn bản để quản lý hết các
vấn đề nảy sinh trong thực tiễn. Do đó, lĩnh vực nào mà các văn bản trung
ương chưa với tới hoặc không thể với tới thì mạnh dạn phân cấp mạnh cho
địa phương. Khơng vì văn bản do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương
ban hành quá nhiều mà xem nhẹ việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp
luật của địa phương. Điều đó dẫn đến sự áp dụng máy móc hoặc khó khăn,
lúng túng trong áp dụng pháp luật vào hoạt động quản lý ở địa phương và
điều đó khơng có lợi cho sự phát triển.
1.1.3.2. Hoạt động xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của địa
phương đảm bảo sự phát triển bền vững của địa phương
Pháp luật tạo ra sự cơng bằng, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho sự
phát triển, nhưng phát triển thôi chưa đủ mà phải phát triển bền vững. Yêu cầu
phát triển bền vững đặt ra cho chính quyền địa phương phải ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật phục vụ cho việc quản lý sự phát triển bền vững.
Nghĩa là bên cạnh việc đặt ra các cơ chế mời gọi, khuyến khích đầu tư, tạo
điều kiện cho doanh nghiệp phát triển, phải đi đôi với việc không làm cạn kiệt
nguồn lực, khơng làm suy thối mơi trường, khơng để thế hệ sau phải chịu
hậu quả của sự phát triển kinh tế bất chấp quy luật tự nhiên.
1.1.3.3. Kết quả hoạt động xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật ở
địa phương có thể bảo đảm sự phân bổ hợp lý và phát huy các nguồn lực ở
địa phương phục vụ phát triển kinh tế xã hội
Đối với công tác quản lý ở địa phương, mục tiêu tăng thu nhập và không
ngừng cải thiện cuộc sống người dân là nhiệm vụ hàng đầu. Muốn vậy nhà
quản lý cần ban hành ra các chính sách giúp người dân tiếp cận thơng tin, kỹ
năng quản lý, vốn tín dụng,...qua đó giúp họ tăng năng suất lao động và tăng

17
thu nhập. Đồng thời đề ra các biện pháp pháp lý để mở rộng thị trường tiêu
thụ hàng hóa, thị trường lao động để phát huy tối đa các nguồn lực.
Để phân bổ nguồn lực, phát huy nguồn lực và nhất là thu hút nguồn lực,
Chính quyền địa phương đã ban hành nhiều chính sách để sử dụng hợp lý các
nguồn lực như tài chính, tài nguyên, sức lao động,... đồng thời cũng đề ra
những chính sách thu hút tối đa nguồn vốn đầu tư từ bên ngoài để phục vụ sự
nghiệp phát triển địa phương. Trong thời gian qua, chính sách này đã đạt
nhiều kết quả, nhưng rất nhiều địa phương cũng rơi vào tình trạng đầu tư dàn
trải, thiếu hiệu quả, khai thác tài nguyên bừa bãi, xuất khẩu lao động rẻ mạt;
nhiều địa phương ban hành chính sách “phá rào” trong thu hút vốn đầu tư,
cạnh tranh vốn đầu tư thiếu lành mạnh.
Để xây dựng mơ hình tăng trưởng kinh tế bền vững, sử dụng có hiệu quả
nguồn lực chỉ có sự lựa chọn sự đột phá ở công tác xây dựng thể chế quản lý.
Ngược lại, nơi nào khơng có thể chế tốt thì ở nơi đó khó có sự phát triển.
1.1.3.4. Hoạt động xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật, tạo ra các
Văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm an ninh, trật tự tạo điều kiện cho
quản lý và phát triển
Khác với quy phạm xã hội khác, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo
đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Như vậy, luật pháp có một sức
mạnh vơ cùng to lớn, nhờ luật pháp mà việc quản lý xã hội đạt được những
hiệu quả lớn trong thực tế.
Nghị quyết của HĐND tỉnh là một loại văn bản QPPL do vậy nó có giá
trị bắt buộc thực hiện, ở vào các tình huống được giả định, nó quy định các cá
nhân bắt buộc phải làm gì và làm như thế nào. Tuy rằng, pháp luật vẫn có cơ
chế lựa chọn, nhưng sự lựa chọn đó phải hợp pháp. Chính sự kế thừa ưu thế
đó của pháp luật mà văn bản QPPL của HĐND tỉnh, trong sự liên kết với các
hình thức văn bản khác trong hệ thống pháp luật tạo ra trật tự pháp lý để các

quan hệ xã hội phát triển theo một định hướng chung, phục vụ tốt cho việc


18
thực hiện nhiệm vụ kinh tế - chính trị của địa phương, qua đó góp phần hồn
thành nhiệm vụ đề ra cho quốc gia - dân tộc.
1.1.3.5. Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân tỉnh xây
dựng và ban hành có thể thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và
thiết lập hành vi xử sự phù hợp
Muốn tạo điều kiện cho xã hội phát triển, chúng ta cần phải sử dụng
pháp luật để thay đổi hành vi xử sự của phần lớn nhân dân, đặc biệt là của các
cán bộ nhà nước. Đôi khi, chúng ta thường quan niệm cần phải thay đổi hành
vi xử sự của dân chúng mà quên rằng các hành vi xử sự của cán bộ nhà nước
cũng phải được điều chỉnh một cách nghiêm túc. Tại sao phải hạn chế các
quyền định đoạt tùy tiện của các cán bộ nhà nước? Các cán bộ nhà nước là
những người đầu tiên có trách nhiệm bảo đảm một xã hội cơng bằng, văn
minh, dân chủ và thay mặt cho những người mà họ đại diện, đó là nhân dân.
Các cán bộ địa phương một mặt thực hiện các nhiệm vụ mà pháp luật quy
định nhưng mặt khác, đây cũng là sự phó thác của nhân dân đối với đại diện
trực tiếp (HĐND) hay gián tiếp (UBND) của mình trong bộ máy chính quyền.
Nếu như những người đại diện cho dân chúng khơng bảo đảm cho những
người mà họ đại diện có cuộc sống ấm no, an bình nghĩa là họ thực hiện trách
nhiệm chưa đầy đủ. Để tránh việc văn bản pháp luật trao cho các cán bộ thực
thi pháp luật quyền tự định đoạt quá lớn, bên cạnh các cơ quan dân cử, vẫn
cần phải có sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình ra quyết định
của các cơ quan nhà nước. Để tránh sự lộng quyền của cán bộ thực thi pháp
luật, chỉ có sự quy định chặt chẽ của văn bản pháp luật mới bảo đảm trách
nhiệm của những cơ quan, cán bộ thực thi pháp luật, từ đó bảo đảm lợi ích
của người dân.
Tóm lại, văn bản quy phạm pháp luật có vai trị vô cùng quan trọng:

không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã
hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại


19
ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển. Chính trong ý
nghĩa này mà việc xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh cần được đặc biệt chú
trọng vì vai trị quan trọng của nó trong quản lý và phát triển. Ngày nay,
người ta không nhấn mạnh đến yếu tố “cai trị” của nhà nước mà nhấn mạnh
đến trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo
đảm cuộc sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và tự do cơ
bản cho họ trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ. Từ các phân tích
nêu trên có thể kết luận: cơng cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện
quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật.
1.2. CÁC NGUYÊN TẮC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH

Nguyên tắc xây dựng pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo tồn bộ q
trình xây dựng pháp luật được quán triệt và tuân thủ trong toàn bộ các bước,
các khâu của quy trình xây dựng văn bản cũng như việc kiện toàn hệ thống
văn bản quy pháp luật. Xây dựng VBQPPL của HĐND tỉnh cũng là một hình
thức cụ thể của xây dựng pháp luật, do vậy nó cũng chịu chi phối bởi các
nguyên tắc đó, đồng thời nó cũng hàm chứa những đặc thù riêng do địa vị
pháp lý của HĐND tỉnh quy định.
1.2.1. Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam
Tại Điều 3 Luật ban hành VBQPPL không quy định nguyên tắc bảo đảm
sự lãnh đạo của Đảng, như vậy khơng có nghĩa là trong hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật nói chung, HĐND tỉnh nói riêng khơng chịu sự
chỉ đạo của nguyên tắc này. Thực chất đây là nguyên tắc quan trọng nhất, tại
Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001, 2013) nêu rõ: Đảng

lãnh đạo nhà nước và toàn xã hội. Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà
nước là vấn đề sinh tử của cuộc cách mạng. Bởi vì chỉ có tăng cường sự lãnh
đạo của Đảng mới: “giữ vững bản chất giai cấp công nhân của Nhà nước, bảo
đảm mọi quyền lực thuộc về nhân dân, đưa công cuộc đổi mới đi đúng định


20
hướng xã hội chủ nghĩa”. Xây dựng VBQPPL, trong đó có hoạt động xây
dựng pháp luật của HĐND được coi là khâu tiếp nối sự lãnh đạo của Đảng,
đồng thời là mắt khâu đầu tiên của quản lý nhà nước - thì sự lãnh đạo của
Đảng phải được xác lập trên hết và trước hết để đảm bảo Nhà nước quản lý xã
hội đúng mục tiêu và định hướng mà Đảng đề ra.
1.2.2. Nguyên tắc công khai, minh bạch
Việc công khai minh bạch trong q trình xây dựng VBQPPL có ý nghĩa
quan trọng ở chỗ làm cho VBQPPL có ý nghĩa quan trọng ở chỗ làm cho văn
bản quy phạm pháp luật phục vụ rộng rãi lợi ích quần chúng nhân dân, phục
vụ sự tiến bộ xã hội, sự công bằng dân chủ, văn minh; khơng phục vụ cho lợi
ích cá nhân một số người. Mặt khác, tính cơng khai minh bạch trong q trình
xây dựng VBQPPL cịn có ý nghĩa giúp cho việc soạn thảo văn bản tiếp thu
được nhiều ý kiến đóng góp của xã hội, của các chuyên gia nên nội dung văn
bản cần chính xác, ít sai sót, tạo được sự đồng thuận của mọi người, do đó
việc triển khai được thuận lợi, nhanh chóng.
1.2.3. Nguyên tắc khách quan
Các quy phạm pháp luật được ban hành là hiện tượng có tính khách quan
vì pháp luật sinh ra do nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phản ánh đúng nhu cầu khách
quan của xã hội, xuất phát từ thực tế cuộc sống, phù hợp với thực tế cuộc sống.
Do vậy, quá trình xây dựng pháp luật của HĐND tỉnh phải phản ánh được những
yêu cầu khách quan về sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với các
quan hệ xã hội nhất định trong phạm vi địa phương. Nội dung của các nghị
quyết phải phù hợp với các quy luật khách quan, bảo đảm phát huy vai trị điều

chỉnh tích cực của pháp luật đối với đời sống nhân dân ở địa phương.
Để đảm bảo nguyên tắc khách quan trong xây dựng pháp luật thì trước
khi bắt tay vào xây dựng Nghị quyết cần phải nghiêm túc khảo sát thực tiễn,
nghiên cứu tồn diện chính sách, kinh nghiệm của các địa phương khác từ đó
dự báo đánh giá đúng xu hướng vận động của các quan hệ xã hội cần tác động


21
để xây dựng được các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ đó theo
đúng định hướng đề ra.
Mặt khác ngun tắc khách quan cịn địi hỏi phải ln đặt các quy định
pháp luật trong mối liên hệ với sự phát triển về mọi mặt của xã hội và làm sao
để xây dựng được các quy định pháp luật phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện
thực tiễn của địa phương. Các dự thảo Nghị quyết phải được nhiều cơ quan tổ
chức, cá nhân tham gia xây dựng, đặc biệt là cần có nhiều phương án để cho
các cơ quan có thẩm quyền lựa chọn. Sau khi đã có phương án điều chỉnh cần
phải có sự thẩm định về các mặt kinh tế, xã hội, khoa học…, nếu thực hiện tốt
nguyên tắc này hoạt động xây dựng pháp luật của HĐND tỉnh sẽ mang lại
hiệu quả cao.
1.2.4. Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa
Dân chủ là thuộc tính cơ bản của pháp luật xã hội chủ nghĩa, bởi nó là
phương tiện tổ chức của một nhà nước dân chủ, một nhà nước thực sự của
dân, do dân và vì dân.
Nguyên tắc này xuất phát từ nhu cầu tham gia rộng lớn của nhân dân và
đảm bảo cho đông đảo các tầng lớp nhân dân tham gia vào hoạt động xây
dựng pháp luật nhằm làm cho pháp luật thể hiện được ý chí, nguyện vọng
của các tầng lớp nhân dân trong xã hội. Mặt khác nó cho phép phát huy
được trí tuệ của đơng đảo các tầng lớp nhân dân trong xã hội vào hoạt động
xây dựng pháp luật, đồng thời cũng góp phần nâng cao hơn ý thức pháp
luật của nhân dân.

Hiện nay việc lấy ý kiến của nhân dân đối với các dự thảo Nghị quyết
của HĐND tỉnh đã được quy định trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND,
UBND 2004. Nhưng các quy định trên chưa thể hiện được quan điểm việc
nhân dân đóng góp ý kiến chính là sự phát huy quyền dân chủ trực tiếp của
người dân trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của người
dân. Cần phải thấy việc tham gia đông đảo của nhân dân vào việc xây dựng


22
dự thảo Nghị quyết chính là sự đảm bảo tính chất “đại diện” của HĐND và
cũng là điều kiện để Nghị quyết của HĐND nhanh chóng đi vào đời sống.
1.2.5. Nguyên tắc pháp chế
Nguyên tắc pháp chế trong xây dựng pháp luật của HĐND tỉnh được thể
hiện ở hai nội dung cơ bản:
Một là, tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban
hành pháp luật. Để đảm bảo các quy định pháp luật khi đã được ban hành có
giá trị pháp lý, thì chúng phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự,
thủ tục về nội dung cũng như hình thức. Điều này có nghĩa là HĐND tỉnh chỉ
được ban hành những văn bản pháp luật phù hợp với thẩm quyền của mình,
theo một trình tự thủ tục luật định, với những hình thức qui định trong Hiến
pháp và luật.
Hai là, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND tỉnh trong hệ thống pháp luật. Nguyên tắc pháp
chế đòi hỏi các Nghị quyết của HĐND tỉnh ban hành phải thống nhất, không
mâu thuẫn với nhau và phải phù hợp với văn bản pháp luật của cấp trên.
Đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong xây dựng pháp luật sẽ tránh được
tình trạng ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền, tránh được tình trạng
“Pháp luật từng địa phương”, tránh được sự vi phạm thẩm quyền về nội dung,
thẩm quyền về hình thức đã xảy ra ở rất nhiều địa phương vừa qua.
1.2.6. Nguyên tắc khoa học

Nguyên tắc này đòi hỏi việc ban hành VBQPPL của HĐND tỉnh phải
thực sự khoa học cả về nội dung và hình thức thể hiện. Xây dựng VBQPPL
của HĐND tỉnh trên cơ sở khoa học chính là điều kiện để đảm bảo hiệu lực và
hiệu quả thực tế của các Nghị quyết đã ban hành.
Nguyên tắc khoa học là yêu cầu chung đối với hoạt động xây dựng pháp
luật, nó cho phép loại trừ những mâu thuẫn của pháp luật, bảo đảm tính thống
nhất giữa các quy định pháp luật. Tính khoa học trong hoạt động xây dựng


23
pháp luật đòi hỏi phải nhận thức đựơc qui luật khách quan của xã hội, biết sử
dụng những thành tựu của các ngành khoa học, đặc biệt là khoa học pháp lý,
biết phân tích dự đốn đúng đắn các số liệu về kinh tế, kỹ thuật... phục vụ
công tác xây dựng pháp luật. Mỗi một quy phạm phải được sắp xếp lơgíc, hợp
lý, mang tính hệ thống trong văn bản. Nội dung văn bản phải chính xác, biểu
đạt rõ ràng, dễ hiểu. Tính khoa học cịn được biểu hiện ở kế hoạch xây dựng
pháp luật chặt chẽ và có tính khả thi, các hình thức thu thập tin tức, xử lý
thông tin, tiếp thu ý kiến của nhân dân, ở việc thông qua, công bố văn bản
pháp luật...
Xây dựng pháp luật cần phải dựa trên những luận cứ khoa học đầy đủ,
chứ khơng phải do ý thích của các chủ thể tham gia xây dựng nghị quyết của
HĐND tỉnh. Chẳng hạn, các quy định về các mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội ở địa phương phải dựa trên các căn cứ chắc chắn về mặt nguồn lực, nhân
sự thực hiện, nếu không sẽ chỉ là “Nghị quyết treo” mà thôi.
1.3. CÁC GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH

Xây dựng pháp luật là một hiện tượng xã hội, một hoạt động chính trị pháp lý, đồng thời là hoạt động kỹ thuật phức tạp, một quy trình cơng nghệ
bao gồm nhiều hoạt động nghiệp vụ nối tiếp nhau theo những trình tự nhất
định. Thơng qua q trình này Nhà nước thể chế hóa đường lối, chính sách

của Đảng thành pháp luật.
Hiện nay, quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam đã được quy định
thành một quy trình chặt chẽ gồm các giai đoạn từ giai đoạn từ việc nhận thức
nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội... cho đến thông qua,
công bố và đưa văn bản quy phạm pháp luật vào thực hiện.
Quy trình xây dựng mỗi VBQPPL cụ thể thuộc phạm vi chức năng, nhiệm
vụ quyền hạn của các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền khác nhau, do vậy trình
tự, thủ tục và các giai đoạn xây dựng pháp luật cụ thể cũng khác nhau.


24
Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân tỉnh là các khâu, các bước, các giai đoạn được
tiến hành theo trình tự, thủ tục được quy định tại Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân nhằm tạo ra các Nghị quyết có chất lượng cao nhất.
Có thể phân hoạt động xây dựng pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân thành các giai đoạn như sau:
1.3.1. Giai đoạn nghiên cứu chính sách, pháp luật; khảo sát thực tiễn
xác định nhu cầu xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân tỉnh
Đây là giai đoạn có vai trị cơ sở cho giai đoạn lập chương trình xây
dựng Nghị quyết. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của HĐND tỉnh vừa là cơ
quan thừa hành pháp luật của cấp trên vừa mang tính đại diện của người dân
địa phương thì việc cập nhật chính sách pháp luật và khảo thực tiễn đối để xác
định nhu cầu xây dựng Nghị quyết là công việc thường xuyên. Các nhà làm
luật gọi đây là giai đoạn “hoạch định chính sách”. Và việc hoạch định này cần
phải có một quy trình riêng, chặt chẽ và được luật hóa. Tuy nhiên, giai đoạn
này hầu như chưa được nhận thức đúng tầm. Quy trình xây dựng chính sách
vẫn diễn ra song song với việc xây dựng VBQPPL dẫn đến việc xây dựng

Nghị quyết thiếu đi điểm tựa chính sách văn bản QPPL luôn phải thay đổi
theo ý kiến của các chủ thể tham gia xây dựng văn bản. Điều đó làm cho việc
soạn thảo, ban hành văn bản bị kéo dài, chậm tiến độ, chất lượng thấp, phải
sửa đổi, bổ sung nhiều lần, gây lãng phí nguồn lực, thậm chí đi lệch chính
sách là mục tiêu của việc xây dựng, ban hành văn bản.
1.3.2. Giai đoạn lập chương trình xây dựng Nghị quyết
Quy định tại Điều 21, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Điều
13, 14 Nghị định số 91/2006/NĐ - CP hướng dẫn thi hành Luật 2004 (sau đây
gọi tắt là Nghị định 91).


25
Đây là bước kế hoạch hóa hoạt động xây dựng Nghị quyết của HĐND
tỉnh, đảm bảo việc thực hiện một cách khoa học, chất lượng, đúng thời gian
quy định. Hiện nay việc xác định nhu cầu xây dựng Nghị quyết được giao cho
nhiều chủ thể khác nhau, nhưng trách nhiệm trực tiếp đó thuộc về các chủ thể
có quyền kiến nghị, đó là:
- Các sở, ban ngành trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh;
- Các ban của Hội đồng nhân dân tỉnh;
- Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh;
- Đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh.
Nội dung đề xuất chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh
phải trình bày sự cần thiết ban hành Nghị quyết, tên nghị quyết, đối tượng,
phạm vi điều chỉnh của văn bản, những nội dung chính của Nghị quyết, dự
báo sự tác động kinh tế - xã hội của Nghị quyết, nguồn tài chính, nhân lực thi
hành Nghị quyết và thời điểm ban hành.
Các kiến nghị này phải gửi về Văn phòng HĐND cấp tỉnh trước ngày
30/10 hằng năm, Văn phòng HĐND, phối hợp với văn phòng UBND, Sở tư
pháp và các ban (liên quan) của HĐND tỉnh xây dựng dự kiến chương trình.
Chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được xây dựng

hằng năm và dựa trên các cơ sở sau:
- Dựa vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
trung ương;
- Dựa vào yêu cầu quản lý nhà nước của địa phương. Mỗi tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương có những đặc điểm chung và những đặc điểm riêng biệt.
Do đó chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh ngồi việc căn cứ
vào cơ sở nêu trên phải căn cứ vào các điều kiện cụ thể của địa phương.
Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND thơng
qua tại kỳ họp cuối năm, trong đó nêu rõ: tên văn bản, cơ quan trình, cơ quan
chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra văn bản, thời điểm ban hành.