Luận văn pháp luật về chi trả dịch vụ môi trường rừng

HUỲNH PHI YẾN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

LUẬT KINH TẾ

HUỲNH PHI YẾN

PHÁP LUẬT VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MƠI TRƯỜNG RỪNG

KHĨA 29

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT KINH TẾ

TP HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

PHÁP LUẬT VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 8380107

Người hướng dẫn khoa học: TS. Phạm Văn Võ
Học viên: Huỳnh Phi Yến
Lớp: Cao học Luật Kinh tế, Khóa 29


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT Nội dung

Viết tắt

1

Bảo vệ môi trường

BVMT

2

Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

Bộ NN&PTNN

3

Dịch vụ mơi trường

DVMT

4

Dịch vụ mơi trường rừng

DVMTR

5

Dự thảo Quyết định thí điểm chi trả dịch vụ mơi Dự thảo thí điểm
trường rừng đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ
các-bon của rừng ngày 9 tháng 7 năm 2019 của
Thủ tướng Chính phủ

6

Hệ sinh thái

HST

7

Hệ sinh thái tự nhiên

HSTTN

8

Luật Bảo vệ môi trường

Luật BVMT

9

Luật Bảo vệ và Phát triển rừng

Luật BV&PTR

10

Quỹ bảo vệ và phát triển rừng

Quỹ BV&PTR

11

Ủy ban nhân dân

UBND

12

Vườn quốc gia

VQG


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan: Luận văn tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi,
được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Phạm Văn Võ, đảm bảo tính
trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu tham khảo. Tơi
xin chịu hồn tồn trách nhiệm về lời cam đoan này.
TP.HCM, ngày 17 tháng 01 năm
2022
Học viên thực hiện


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU......................................................................................................1

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG .. 10
1.1. Khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên và chi trả dịch vụ môi trường

rừng......................................................................................................................... 10
1.1.1. Khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên.................................... 10
1.1.2. Khái niệm chi trả dịch vụ môi trường rừng.......................................... 14
1.2. Cơ sở pháp lý về chi trả dịch vụ môi trường rừng....................................... 16
1.2.1. Yêu cầu bảo vệ và phát triển rừng trong nền kinh tế thị trường..........17
1.2.2. Nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền............................................. 18
1.3. Vai trò của chi trả dịch vụ môi trường rừng................................................. 20
1.4. Đặc điểm của chi trả dịch vụ mơi trường rừng............................................. 24
1.5. Q trình hình thành và phát triển pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ
môi trường rừng..................................................................................................... 27
1.5.1. Giai đoạn trước khi Luật Lâm Nghiệp năm 2017 có hiệu lực..............27
1.5.2. Giai đoạn Luật Lâm Nghiệp năm 2017 có hiệu lực..............................30
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1...................................................................................... 32
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MƠI
TRƯỜNG RỪNG VÀ KIẾN NGHỊ HỒN THIỆN........................................... 33
2.1. Thực trạng pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng..........33
2.1.1. Loại dịch vụ môi trường rừng............................................................... 34
2.1.2. Hình thức chi trả dịch vụ mơi trường rừng.......................................... 38
2.1.3. Chủ thể trả tiền dịch vụ môi trường rừng............................................. 40
2.1.4. Chủ thể nhận chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng.............................. 43
2.1.5. Mức chi trả tiền dịch môi trường rừng................................................. 44
2.1.6. Xử phạt vi phạm hành chính đối với chủ thể cung ứng dịch vụ môi
trường rừng...................................................................................................... 47
2.1.7. Quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ chi trả dịch
vụ môi trường rừng.......................................................................................... 48
2.1.8. Thực trạng quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại một số địa
phương............................................................................................................. 49

2.2. Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi
trường rừng............................................................................................................ 55


KẾT LUẬN CHƯƠNG 2...................................................................................... 61
KẾT LUẬN CHUNG............................................................................................. 62
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................. 63


1

PHẦN MỞ ĐẦU
i. Lý do chọn đề tài
Bảo vệ môi trường vừa là nhiệm vụ, vừa là mối quan tâm của hầu hết tất cả các
quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Bởi lẽ, vấn đề suy thối, ơ nhiễm mơi
trường đang diễn ra với tốc độ, mức độ ngày càng nhanh và nghiêm trọng. Tình trạng
này do nhiều nguyên nhân khác nhau, cả chủ quan và khách quan, nhưng chủ yếu là
do ý thức kém của con người. Con người chỉ thực hiện khai thác các giá trị mơi
trường mà khơng duy trì, bảo vệ, bù đắp và phát triển nó. Họ tư duy rằng đó là trách
nhiệm của Nhà nước và phải dùng ngân sách nhà nước để thực hiện.

Từ những năm 90 của thế kỷ XX, ở châu Phi, Châu Á, Đông Âu và Châu
Mĩ La Tinh đã thực hiện chính sách thí điểm về việc xã hội hóa nguồn thu trong
các lĩnh vực như bảo vệ nguồn nước, rừng, cảnh đẹp, khu bảo tồn và đa dạng sinh
học. Chính sách này có tên là chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payments for
Ecosystems Services - PES) hay còn gọi là chi trả dịch vụ môi trường (Payments
for Environment Services - PES). Đây là một cơng cụ kinh tế, tác động vào lợi ích
của những chủ thể được hưởng lợi từ các dịch vụ môi trường, buộc họ phải chi trả
một khoản tiền cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức
năng của hệ sinh thái đó.

Tại Việt Nam, ban đầu các nhà làm luật không tiến hành chi trả tất cả dịch
vụ môi trường mà chỉ chọn dịch vụ mơi trường rừng để xây dựng và thí điểm. Năm
2004, Chính phủ xây dựng nền móng cho chương trình quốc gia về dịch vụ môi
trường rừng (Payments Forest Environment Services - PFES) thông qua việc ban
hành Quyết định số 380/QĐ-TTg ngày 10 tháng 4 năm 2008 của Thủ tướng Chính
phủ quy định chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng ở hai tỉnh Lâm
Đồng và Sơn La. Sau đó, Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 9 năm 2010
của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng ra đời, lúc này việc
chi trả khơng cịn bị giới hạn về phạm vi địa lý tại hai tỉnh Lâm Đồng và Sơn La
nữa mà đã được nhân rộng trên phạm vi cả nước.
Giai đoạn Luật Lâm Nghiệp năm 2017 có hiệu lực (thay thế cho Luật Bảo vệ
và phát triển rừng năm 2004) là bước tiến quan trọng trong công tác ban hành pháp
luật trong lĩnh vực lâm nghiệp. Nó đã thay đổi những quy định cũ khơng cịn phù hợp,
ban hành bổ sung thêm những quy định mới cần thiết cho việc bảo vệ và phát triển tài
nguyên rừng trên thực tế, trong đó có quy định chi trả dịch vụ mơi trường rừng. Luật
Lâm Nghiệp năm 2017 đã luật hóa các quy định cơ bản về dịch vụ môi trường


2

rừng trong các văn bản dưới luật từ giai đoạn năm 2010 đến năm 2017. Đồng thời,
Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2018 của Chính phủ quy
định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp cũng đã tổng hợp các quy
định trên nằm rải rác trong các Nghị định và Thơng tư cũ. Vì thế, với những quy
định hiện hành trong Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐCP thì vấn đề chi trả dịch vụ mơi trường rừng đã có cơ sở pháp lý để thực thi. Tuy
nhiên, cũng trong thời gian này vẫn tồn tại nhiều điểm chưa đầy đủ, rõ ràng dẫn
đến hệ quả gây thất thoát tiền DVMTR.
Do đó, yêu cầu đặt ra là cần có một nghiên cứu sâu sắc, toàn diện, cả trên
phương diện lý luận, quy định pháp luật và thực tiễn, đưa ra những kiến nghị, giải
pháp nhằm hoàn thiện các quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng. Xuất phát

từ yêu cầu thực tiễn đó, tác giả lựa chọn thực hiện đề tài: “Pháp luật về chi trả
dịch vụ môi trường rừng” làm đề tài luận văn thạc sĩ.
ii) Kết quả khảo sát lịch sử nghiên cứu đề tài
Trong thời gian vừa qua liên quan đến vấn đề chi trả dịch vụ môi trường
rừng đã trở thành đối tượng nghiên cứu của khơng ít cơng trình nghiên cứu ở nhiều
cấp độ. Ở cấp độ những bài báo cáo khoa học, tạp chí, vấn đề chi trả dịch vụ mơi
trường rừng đã được đề cập qua các bài viết có liên quan như sau:
1. Từ Thúy Anh, Nguyễn Thị Hường, Chu Thị Mai Phương (2019), “Phát
triển dịch vụ môi trường tại Việt Nam”, Tạp chí khoa học, số 2/2019. Tác giả cho
rằng trong bối cảnh các doanh nghiệp tập trung chủ yếu vào các mảng dịch vụ có
nhu cầu cao xuất phát từ Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 như dịch vụ thiết kế,
chế tạo, xây dựng hệ thống xử lý nước thải, quan trắc và phân tích mơi trường, tác
giả đã lý giải những nguyên nhân, tồn tại trong sự phát triển ngành dịch vụ môi
trường và đưa ra một số kiến nghị phát triển dịch vụ môi trường tại Việt Nam.
2. Đào Thị Linh Chi, Lê Ngọc Dũng, Vũ Tấn Phương, Phạm Thu Thủy (2017),
“Kinh nghiệm quốc tế và các đề xuất sửa đổi khung pháp lý về định giá rừng tại Việt
Nam”, Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế (CIFOR). Báo cáo này tổng hợp các
bài học kinh nghiệm quốc tế về chính sách định giá rừng, đánh giá hiện trạng thực
hiện xác định giá rừng theo quy định tại Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và
đề xuất sửa đổi trong dự thảo Luật Lâm nghiệp sẽ được trình vào năm 2017. Báo cáo
được xây dựng dựa trên số liệu thu thập được từ: (1) nghiên cứu và phân tích các tài
liệu và văn bản pháp luật liên quan đến định giá rừng của thế giới cũng như tại Việt
Nam; (2) phiếu điều tra với 27 tỉnh, 13 vườn quốc gia và 6 khu bảo


3

tồn thiên nhiên trên cả nước; (3) phỏng vấn sâu với 93 cán bộ đến từ các bên liên quan
quan gồm cơ quan quản lý, các vườn quốc gia, khu bảo tồn, UBND huyện, sở Nông
nghiệp và Phát triển Nông thôn, các công ty tư nhân thuê rừng kinh doanh du lịch sinh

thái. Có hơn 24 văn bản pháp luật liên quan được rà sốt và phân tích, đồng thời có 46
phiếu hỏi được các tỉnh phản hồi. Đồng thời các tác giả cũng nghiên cứu kinh nghiệm
quốc tế trong việc định giá dịch vụ môi trường rừng trong khung pháp lý của EU và
Hoa Kỳ, điều này giúp cho các nhà hoạch định chính sách tối ưu hóa việc đầu tư rừng,
tối ưu dịch vụ từ rừng và giá trị dịch vụ môi trường của hệ sinh thái rừng, điều chỉnh
tài khoản nguồn tài nguyên rừng tại quốc gia.

3. Đào Thị Linh Chi, Hoàng Tuấn Long, Phạm Hồng Lượng, Bùi Thị Minh
Nguyệt, Vũ Tấn Phương, Phạm Thu Thủy (2018) “Vai trị của chi trả dịch vụ mơi
trường rừng trong hỗ trợ tài chính cho ngành lâm nghiệp Việt Nam”, Trung tâm
Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế (CIFOR), số 228/2018. Tại bài viết, các tác giả
phân tích vai trị của việc chi trả dịch vụ mơi trường rừng, qua đó đưa ra kết luận
chi trả dịch vụ môi trường rừng là cơng cụ tài chính hiệu quả trong cơng tác duy
trì, bảo vệ và phát triển rừng, xã hóa nguồn thu, từ đó giảm áp lực cho ngân sách
nhà nước.
4. Đỗ Thị Diệp, Nguyễn Minh Đức, Quyền Thị Hà, Đỗ Thị Thanh Huyền,
Nguyễn Thị Thu Phương (2020), “Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam: lý
thuyết, thực trạng và bài học kinh nghiệm và hàm ý chính sách cho Việt Nam”,
Tạp chí nghiên cứu kinh tế, số 11/2020. Dựa trên những nghiên cứu tổng quan về
DVMTR và kết quả của các khảo sát về thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi
trường rừng tại huyện Hà Bắc, tỉnh Hịa Bình, nhóm tác giả rút ra bài học kinh
nghiệm về cách tiếp cận lý thuyết, thực tế trong xây dựng và thực hiện chính sách;
đồng thời đưa ra các giải pháp để cải thiện hiệu quả chính sách chi trả dịch vụ môi
trường rừng tại Việt Nam.
5. Nguyễn Thị Thùy Dung, Nguyễn Thanh Lâm, Cao Trường Sơn, Trần Đức
Viên (2017), “Đánh giá tác động của chương trình chi trả dịch vụ môi trường trực tiếp
tại huyện Ba Bể, tỉnh Bắc Cạn đến hoạt động và ý thức bảo vệ của người dân”, Tạp
chí Khoa học Nơng nghiệp Việt Nam, số 4/2017. Bài viết tập trung nghiên cứu chương
trình chi trả dịch vụ môi trường rừng trực tiếp tại huyện Ba Bể, tỉnh Bắc Cạn. Kết quả
nghiên cứu chỉ ra rằng chương trình chi trả đã có những tác động tích cực đến hoạt

động và ý thức người dân địa phương (điều hịa khí hậu, điều hịa nước, bảo vệ đất,
chống xói mịn, kiểm sốt dịch bệnh và hấp thụ các-bon). Hoạt động bảo vệ


4

mơi trường của người dân tại địa phương nơi có chương trình này tốt hơn so với
trước kia và tốt hơn so với các khu vực khơng có chi trả. Từ đó, tác giả đưa ra kết
luận cần đẩy mạnh nghiên cứu các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và duy trì
chương trình chi trả dịch vụ mơi trường rừng trực tiếp, đồng thời tổ chức nhân
rộng chương trình tại các khu vực lân cận.
6. Trương Chánh Đức (2019), “Chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng
từ thí điểm đến luật hố”, Tài liệu hội thảo những điểm mới của Luật Lâm Nghiệp
2017, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả đánh giá việc xây dựng
và áp dụng các quy định về dịch vụ môi trường rừng trong từng giai đoạn phát triển:

(i) giai đoạn thí điểm, (ii) giai đoạn được quy định tại Nghị định số 99/2010/NĐCP, Nghị định số 147/2016/NĐ-CP, (ii) giai đoạn được Luật hóa tại Luật Lâm
nghiệp năm 2017 và hướng dẫn tại Nghị định số 156/2018/NĐ-CP. Tác giả so sánh
loại dịch vụ môi trường rừng, đối tượng chi trả, hình thức chi trả dịch vụ mơi
trường rừng từ đó đánh giá các ưu điểm, bất cập của các quy định trên. Tuy nhiên,
hạn chế của bài viết chưa có những đề xuất cụ thể.
7. Bùi Nguyễn Lâm Hà, Vũ Thị Phương, Lê Văn Trung (2016), “Đánh giá
ảnh hưởng của chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng đến cộng đồng dân cư
khu vực Đa Nhim – Lâm Đồng”, Tạp chí Tài ngun và mơi trường, số 1/2016.
Trong bài viết, tác giả đề xuất giải pháp tiếp tục tuyên truyền nâng cao ý thức
người dân, cộng đồng và những cá nhân có hưởng lợi từ dịch vụ mơi trường rừng,
đồng thời bổ sung các văn bản về kiểm soát và đánh giá chất lượng dịch vụ môi
trường rừng.
8. Lê Văn Hưng (2011), Báo cáo tổng kết đề tài: Nghiên cứu cơ sở lý luận và
thực tiễn đề xuất các nội dung của cơ chế chi trả dịch vụ môi trường liên quan đến đa

dạng sinh học, Bộ Tài nguyên và mơi trường, Hà Nội. Trong nghiên cứu của mình, tác
giả tiếp cận chi trả dịch vụ môi trường như một công cụ kinh tế, tác giả khẳng định:
“Chi trả dịch vụ môi trường là công cụ kinh tế, sử dụng để những người được hưởng
lợi từ các dịch vụ hệ sinh thái chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và
phát triển các chức năng của hệ sinh thái đó”. Đồng thời, tác giả Lê Văn Hưng cũng
khẳng định vai trò của chi trả dịch vụ mơi trường là tham gia góp phần: (i) tăng cường
hoặc tạo lập thị trường, giá cả cho các dịch vụ môi trường bằng cách lượng giá kinh tế
của chúng; (ii) tạo nguồn tài chính bền vững cho bảo tồn; (iii) nâng cao nhận thức của
cộng đồng về giá trị của dịch vụ môi trường; (iv) cải thiện sinh kế của người cung cấp
dịch vụ và nâng cao chất lượng cuộc sống cho toàn xã


5

hội. Theo tác giả, có 4 loại thị trường chi trả dịch vụ môi trường, gồm: thị trường dịch
vụ bảo vệ đầu nguồn, thị trường dịch vụ hấp thụ các-bon, thị trường dịch vụ đa dạng
sinh học, thị trường dịch vụ cảnh quan/du lịch sinh thái. Đây là một trong những cơng
trình hiếm hoi nghiên cứu về thị trường dịch vụ môi trường ở Việt Nam.

9. Lê Văn Hưng (2013), “Chi trả dịch vụ hệ sinh thái và khả năng áp dụng
tại Việt Nam”, Tạp chí Khoa học và Phát triển, tập 11, số 3. Tại bài báo, tác giả
đánh giá kinh nghiệm thực hiện chi trả dịch vụ hệ sinh thái trên thế giới như Hoa
Kỳ, Costa Rica, Trung Quốc; các chương trình chi trả dịch vụ hệ sinh thái tại Việt
Nam; xem xét khả năng áp dụng kinh nghiệm trong chính sách chi trả của các
nước cho Việt Nam. Từ đó, tác giả kết luận các mơ hình dịch vụ hệ sinh thái được
thực hiện ở các nước khơng hồn tồn giống nhau nhưng có điểm chung là đều
khẳng định với vai trị một cơng cụ kinh tế điều tiết mối quan hệ giữa người cung
cấp dịch vụ và người hưởng lợi. Những người sử dụng dịch vụ phải chi trả để duy
trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của hệ sinh thái.
10. Phan Thị Kim Ngân (2019), “Vấn đề dịch vụ môi trường rừng - Nhìn từ

góc độ Luật Lâm nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP quy định chi
tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp”, Tài liệu hội thảo những điểm mới của
Luật Lâm Nghiệp năm 2017, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả đã
phân tích sự hình thành và phát triển của quy định về dịch vụ môi trường rừng tại Việt
Nam qua các giai đoạn, từ chưa có quy định trong Luật, giai đoạn chỉ được quy định
riêng lẻ tại các Nghị định đến giai đoạn được ghi nhận tại Luật Lâm Nghiệp năm
2017. Tại từng giai đoạn, tác giả đã đánh giá các quy định trong từng Quyết định,
Nghị định, Thông tư, Luật cụ thể, từ đó đưa ra những hạn chế và đề xuất hướng khắc
phục trong vấn đề chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam.
11. Cao Trường Sơn (2015), “Chi trả dịch vụ môi trường công cụ mới trong
quản lý tài ngun”, Tạp chí Tài ngun và mơi trường, kỳ 1/2015. Bài viết tập
trung vào các vấn để: khái quát về chi trả dịch vụ môi trường; quá trình áp dụng
chi trả dịch vụ mơi trường trên thế giới và xem xét triển vọng áp dụng tại Việt
Nam. Bài viết đánh giá việc chi trả là một công cụ kinh tế sử dụng cơ chế chuyển
đổi các giá trị khơng được xem xét hoặc nằm ngồi thị trường của các dịch vụ môi
trường thành các nguồn kinh tế, vừa đạt được hiệu quả về quản lý tài nguyên, môi
trường vừa tạo nên sinh kế bền vững cho những người quản lý các hệ sinh thái.
12. Sven Wunder (2005), Payments for Environmental services: Some nuts
and bolds (Chi trả dịch vụ mơi trường – Một số vấn đề chính), Báo cáo thường niên


6

số 42, CIFOR. Trong nghiên cứu của mình, Wunder đề cập đến chi trả dịch vụ môi
trường không chỉ là công cụ kinh tế để bảo vệ môi trường mà còn là một trong
những giải pháp giảm nghèo bền vững cho những dân cư vùng sâu vùng xa.
Nghiên cứu của Wunder cũng trình bày về phương thức chi trả dịch vụ môi trường
bằng hiện vật và chi trả bằng tiền mặt. Đây là cơng trình đáng tham khảo.
13. Đặng Phước Thông, Huỳnh Phi Yến (2021), “Điểm mới của luật bảo vệ
môi trường năm 2020 về chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên”, Tài liệu hội thảo

những điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, đại học Luật TP.HCM.
Điểm nổi bật của bài viết đã phân tích điểm mới về chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự
nhiên theo Luật bảo vệ môi trường năm 2020, trong đó có chi trả dịch vụ mơi
trường rừng. Đây là nguồn tài liệu mà tác giả có thể tham khảo, sử dụng tại luận
văn của mình.
14. Võ Thị Kim Tuyến (2017), “Một số cam kết quốc tế của Việt Nam liên
quan đến phát triển dịch vụ mơi trường”, Tạp chí dân chủ và pháp luật, số
11/2017. Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả đề cập và phân tích một số cam kết
quốc tế của Việt Nam liên quan đến phát triển dịch vụ mơi trường. Từ đó, đưa ra
những đánh giá, nhận xét về khả năng đáp ứng các cam kết quốc tế về dịch vụ môi
trường của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
15. Võ Thị Kim Tuyến (2018), “Cơ sở lý luận của pháp luật về phát triển
dịch vụ mơi trường”, Tạp chí Luật học, số 10/2018. Dựa trên các phân loại dịch vụ
môi trường của Tổ chức thương mại thế giới, định nghĩa về dịch vụ môi trường của
Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế và thực tiễn áp dụng chi trả tại Việt Nam
trong thời gian qua. Tác giả đã đưa ra khái niệm dịch vụ môi trường và phát triển
dịch vụ môi trường; phân tích khái niệm, nguyên tắc và những nội dung cơ bản của
pháp luật chi trả dịch vụ môi trường tại Việt Nam.
Ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học, luận án tiến sĩ luật học có một số luận
văn, luận án liên quan như:
1. Lưu Thị Hương (2013), Nghiên cứu khả năng áp dụng chi trả dịch vụ môi
trường đối với hệ sinh thái đất ngập nước tại đầm phá Tam Giang Cầu Hai, luận văn
thạc sĩ Kinh doanh và quản lý, đại học Kinh tế Quốc dân. Cơng trình này được tác giả
thực hiện theo Nghị định số 99/2010/NĐ-CP với nhiều cơ sở lý luận đáng tham khảo.
Tác giả đã thành cơng trong việc phân tích, làm sáng tỏ các vấn đề về cơ sở, nguyên
tắc chi trả dịch vụ mơi trường rừng, phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng chi trả dịch
vụ môi trường rừng đối với hệ sinh thái đất ngập nước tại đầm phá


7

Tam Giang Cầu Hai.
2. Đặng Thanh Sơn, (2019), Pháp luật về chi trả dịch vụ môi trường tại Việt
Nam, luận văn thạc sĩ, đại học Luật Hà Nội. Luận văn trình bày những vấn đề lý
luận và pháp luật về chi trả dịch vụ mơi trường rừng. Phân tích thực trạng pháp
luật về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam; từ đó đưa ra phương hướng,
giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi. Tuy nhiên, hạn
chế của luận văn này nhiều kiến nghị mang tính vĩ mơ.
3. Phạm Minh Thoa (2012), Nghiên cứu đề xuất cơ chế chi trả cho dịch vụ
giảm phát thải nhà kính thơng qua hạn chế mất rừng và suy thoái rừng ở tỉnh Lâm
Đồng, luận án tiến sĩ, học viện Chính trị-Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Tác
giả nghiên cứu thực trạng quản lý và thí điểm chi trả dịch vụ mơi trường rừng ở
một địa phương tiêu biểu là tỉnh Lâm Đồng, từ đó tác giả xây dựng cơ chế chi trả
cho dịch vụ mơi trường rừng.
4. Lê Trọng Tốn (2013), Chi trả dịch vụ môi trường rừng và sinh kế cộng
đồng: trường hợp nghiên cứu tại xã Chiềng Cọ, thành phố Sơn La, tỉnh Sơn La,
luận văn thạc sĩ khoa học môi trường, đại học quốc gia Hà Nội. Cơng trình nghiên
cứu của tác giả đề cập đến nội dung, cơ sở lí luận và thực tiễn áp dụng các quy
định về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Nghị định số 99/2010/NĐ-CP. Tuy
nhiên cơng trình này được thực hiện tại một địa phương cụ thể nên mang tính cục
bộ, đồng thời các đề xuất kiến nghị hồn thiện mang tính chung chung.
5. Vũ Thị Xuân (2010), Bước đầu nghiên cứu về dịch vụ môi trường rừng
và chi trả dịch vụ môi trường, khóa luận tốt nghiệp, đại học Luật Hà Nội. Khóa
luận tập trung phân tích về mặt pháp lý các dịch vụ môi trường rừng, chủ thể cung
ứng, chủ thể sử dụng được quy định tại Quyết định số 380/2008/TTg và Nghị định
số 99/2010/NĐ-CP. Từ đó, tác giả cũng đưa ra nhiều ý kiến bổ sung, điều chỉnh chi
trả dịch vụ môi trường rừng trong thời gian tới.
Như vậy, các cơng trình nghiên cứu được đề cập trên đây đã giải quyết một
số vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan đến chi trả dịch vụ mơi trường rừng
nhưng chủ yếu mới chỉ đi sâu về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại một số địa

phương: tỉnh Lâm Đồng, Lào Cai, Quảng Nam, Kon Tum, Nha Trang,…Bên cạnh
đó, hiện tại chưa có bất kỳ một cơng trình nào nghiên cứu một cách hệ thống và
chuyên sâu pháp luật về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam. Vì vậy, tác
giả thiết nghĩ việc nghiên cứu đề tài trên là cần thiết và có tính mới.
iii) Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu:


8

Khi thực hiện đề tài luận văn này, tác giả hướng đến mục đích nhằm nghiên
cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu các quy định của pháp luật môi trường
hiện hành về chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam. Nghiên cứu lý luận và
thực tiễn các quy định pháp luật là nền tảng vững chắc để đề tài có thể làm sáng tỏ
những điểm tiến bộ mà quan trọng hơn là những điểm bất cập còn tồn tại sau hơn
ba năm Luật Lâm Nghiệp năm 2017 được áp dụng vào thực tiễn. Để thực hiện
được mục đích đề ra, luận văn cần tập trung thực hiện tốt các cơng việc sau:
Thứ nhất: Trình bày tổng quan về chi trả dịch vụ môi trường rừng
Thứ hai: Phân tích, đánh giá, bình luận các quy định của Nghị định số
99/2010/NĐ-CP, Nghị định số 156/2018/NĐ-CP, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP
ngày 10 tháng 1 năm 2022 hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường 2020, Luật Lâm
Nghiệp năm 2017, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
Thứ ba: Trên cơ sở phân tích các quy định của pháp luật chỉ ra những bất
cập còn tồn tại và đề xuất một số kiến nghị góp phần hồn thiện pháp luật.
iv) Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Đề tài “Pháp luật về chi trả dịch vụ môi
trường rừng” là một đề tài có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau.
Trong phạm vi luận văn thạc sĩ của mình, tác giả tiếp cận những quy định mang
tính trọng tâm, trọng điểm nhất là các loại dịch vụ mơi trường rừng, hình thức,
mức phí chi trả, chủ thể phải chi trả - chủ thể được nhận chi trả, quyền và nghĩa vụ
các bên trong quan hệ này được quy định chủ yếu trong Luật Lâm Nghiệp năm

2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Đồng thời, nhằm đảm bảo tính thực tiễn, luận văn có sự nghiên cứu báo cáo
của tổ chức lâm nghiệp quốc tế , báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện chính sách chi
trả dịch vụ môi trường rừng của Tổng cục lâm nghiệp Việt Nam và báo cáo số liệu
tại một số địa phương. Cụ thể, luận văn sẽ tập trung nghiên cứu, đánh giá để làm
sáng tỏ các vấn đề như sau:
Những vấn đề về thế nào là chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên, chi trả dịch vụ
môi trường, chi trả dịch vụ mơi trường rừng, vai trị của việc chi trả dịch vụ môi
trường rừng trong nền kinh tế thị trường, cơ sở lý luận, đặc điểm, ý nghĩa của việc chi
trả và quy định của pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng; lý giải
nguyên nhân vì sao việc chi trả dịch vụ này vẫn chưa phát huy hiệu quả; những giải
pháp, đề xuất hoàn thiện các quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng.

v) Phương pháp nghiên cứu:


9

Phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả vận
dụng và kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu, cụ thể như sau:
Phương pháp phân tích-tổng hợp là phương pháp cơ bản, nền tảng được sử
dụng xuyên suốt trong toàn bộ luận văn. Ở Chương 1, phương pháp phân tích-tổng
hợp được vận dụng để nghiên cứu các vấn đề lý luận về chi trả dịch vụ môi trường
rừng, thơng qua đó làm sáng tỏ khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên, chi
trả dịch vụ môi trường rừng, phân loại chi trả dịch vụ môi trường, ý nghĩa chi trả
dịch vụ môi trường rừng, đặc điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng. Ở Chương 2,
tác giả sử dụng phương pháp phân tích-tổng hợp để đào sâu nghiên cứu các quy
định của pháp luật về chi trả dịch vụ môi trường rừng. Trên cơ sở phân tích, đánh
giá các quy định này đã giúp tác giả có cái nhìn tổng quan, từ đó đề xuất kiến nghị
góp phần hồn thiện pháp luật.

Phương pháp so sánh luật học: Để nhìn nhận một cách khái quát, sơ lược quá
trình phát triển quy định chi trả dịch vụ mơi trường rừng thì ngồi phương pháp phân
tích-tổng hợp, tác giả còn sử dụng linh hoạt phương pháp so sánh luật học. Phương
pháp so sánh luật học được vận dụng nhằm đối chiếu các quy định của Luật Lâm
Nghiệp năm 2017 so với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, giữa Luật Bảo vệ
môi trường năm 2020 với Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, giữa các Nghị định số
08/2022/NĐ-CP, Nghị định số 156/2018/NĐ-CP, Nghị định số 147/2016/NĐ-CP,
Quyết định số 380/QĐ-TTg với nhau. Với việc sử dụng phương pháp này đã mang lại
hiệu quả nghiên cứu là nhận thấy được những điểm tiến bộ đã đạt được cũng như
những điểm hạn chế còn tồn tại trong quy định hiện hành.

Phương pháp chứng minh: phương pháp này được sử dụng để chứng minh
cho các nhận định, kết luận, đồng thời chứng minh tính cần thiết, tính khả thi của
các giải pháp hoàn thiện pháp luật mà tác giả đã kiến nghị ở Chương 2.
vi) Bố cục luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 2 chương:
Chương 1: Tổng quan về chi trả dịch vụ môi trường rừng.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về chi trả dịch vụ mơi trường rừng và kiến
nghị hồn thiện.


10

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG
RỪNG
1.1. Khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên và chi trả dịch vụ
môi trường rừng
1.1.1. Khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên
Trước khi tìm hiểu khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên (HSTTN),
chúng ta cần làm rõ HSTTN và dịch vụ HSTTN là gì? Hệ sinh thái (HST) bao gồm

quần xã sinh vật và khu vực sống của quần xã (sinh cảnh). Trong HST, các sinh vật
luôn luôn tác động lẫn nhau và tác động qua lại với các nhân tố vô sinh của môi
trường tạo thành một hệ thống hồn chỉnh và tương đối ổn định. Ví dụ: Trong một
ao nước có nhiều loại rong rêu, cây khác nhau. Những động vật ăn thực vật hoặc ăn
thịt các loài động vật khác. Các sinh vật trong ao phụ thuộc lẫn nhau và tác động với
môi trường sống của chúng rất chặt chẽ tạo thành HST. Có nhiều cách phân loại
HST, tuy nhiên dựa vào thành phần cấu tạo, HST được phân loại thành: HSTTN và
HST nhân tạo.
Hiện nay, Khoản 10 Điều 3 Luật đa dạng sinh học năm 2008 giải thích HSTTN
là HST hình thành, phát triển theo quy luật tự nhiên, vẫn còn giữ được các nét hoang sơ
nhưng chưa có quy định thế nào là dịch vụ HSTTN. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác
giả do bản chất HSTTN là một dạng của “vốn tự nhiên”, vẫn cịn giữ được những nét
hoang sơ, chưa có sự tác động của bàn tay con người nên nó là những lợi ích trực tiếp
hoặc gián tiếp từ HSTTN mà con người có thể khai thác, sử dụng. Chẳng hạn như rừng
thì cung cấp những giá trị phịng hộ đầu nguồn, cảnh quan, là bể chứa các-bon, bảo tồn
những giá trị đa dạng sinh học,…. Các khu bảo tồn, vườn quốc gia

(VQG) sở hữu giá trị về các loài quý hiếm, các nguồn gen quý, cảnh quan du lịch,
khu vui chơi giải trí,...
Đồng thời, Khoản 2 Điều 138 Luật Bảo vệ môi trường (Luật BVMT) năm
2020 liệt kê các loại dịch vụ HSTTN, gồm:
(i) DVMTR của HST rừng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp;
(ii) Dịch vụ HST đất ngập nước phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải
trí, ni trồng thủy sản;
(iii) Dịch vụ HST thái biển phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí,
ni trồng thủy sản;
(iv) Dịch vụ HST núi đá, hang động và công viên địa chất phục vụ mục đích
kinh doanh du lịch, giải trí;

11

(v) Dịch vụ HSTTN phục vụ mục đích hấp thụ và lưu trữ các-bon (trừ dịch
vụ HST đất ngập nước phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng
thủy sản) là khu vực HST ngập nước và HST biển.
Với cách quy định trên, dịch vụ HSTTN được hiểu là những lợi ích (trực tiếp
hoặc gián tiếp) mà con người có thể khai thác, sử dụng từ các dịch vụ thành phần
HST đã được liệt kê tại Khoản 2 Điều 138 Luật BVMT năm 2020.
Trên thế giới, một số quốc gia như Trung Quốc, Hoa Kỳ, Costa- Rica không
quy định thế nào là dịch vụ HSTTN thay vào đó họ đều ghi nhận khái niệm dịch vụ
HST. Dịch vụ HST (Ecosystem Services) được hiểu là những lợi ích trực tiếp hoặc
gián tiếp mà con người được hưởng từ các chức năng của HST. Dựa vào vai trò,
chức năng khác nhau của HST, các nhà sinh thái học đã phân thành các nhóm chức
năng hay các loại dịch vụ. Phổ biến nhất là cách phân loại của tổ chức Forest Trend,
dịch vụ HST phân thành 4 nhóm chức năng, bao gồm:
- Dịch vụ cung cấp: thực phẩm, nước sạch, nguyên liệu, nhiên liệu, sợi, nguồn
gen;
- Dịch vụ điều tiết: phịng hộ đầu nguồn, hạn chế lũ lụt, điều hồ khí hậu,
điều tiết nước, lọc nước, thụ phấn, phịng chống dịch bệnh;
- Dịch vụ hỗ trợ: kiến tạo đất, tái tạo dinh dưỡng, điều hòa dinh dưỡng, sản
xuất cơ bản;
- Dịch vụ văn hoá: giá trị thẩm mỹ, quan hệ xã hội, giải trí và du lịch sinh thái,
1

lịch sử, khoa học và giáo dục ,…
Hay theo Luật Lâm Nghiệp số 7576 năm 1996 của Costa-Rica dịch vụ HST
lại được chia thành:
- Dịch vụ giảm thiểu sự phát thải khí nhà kính;
- Dịch vụ thủy văn, bao gồm: cung cấp nước sinh hoạt, tưới tiêu và sản xuất
năng lượng;

- Dịch vụ bảo tồn đa dạng sinh học;
- Bảo vệ cảnh quan để nghỉ dưỡng và du lịch sinh thái.
Theo tác giả đánh giá, DVMTR, dịch vụ HST hay dịch vụ HSTTN đều tổ hợp
của các HST thành phần như: HST rừng, HST đất ngập nước, HST biển,..với các dịch
vụ tương ứng hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà
kính; dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên; dịch vụ giảm
1Forest Trend, Katoomba, UNEP (2008), Cẩm nang Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (bản dịch ra tiếng Việt)


12

thiểu sự phát thải khí nhà kính và bảo vệ cảnh quan để nghỉ dưỡng và du lịch sinh
thái,…
Bên cạnh đó, pháp luật một số quốc gia trên thế giới (trong đó có Việt Nam)
có điểm tương đồng là đều trao cho chủ thể quyền khai thác, sử dụng dịch vụ HST,
đổi lại chủ thể sử dụng có nghĩa vụ trả tiền cho người cung ứng dịch vụ một khoản
tiền tương xứng với hành vi khai thác, sử dụng của mình. Người cung ứng dịch vụ
sử dụng số tiền này để duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của HST. Trên
thực tế, ngoài khái niệm được dùng phổ biến là chi trả dịch vụ môi trường (DVMT),
nhiều tác giả vẫn dùng những tên gọi khác, như: chi trả dịch vụ HST (Payments For
Environmental Services- PES); đền đáp DVMT (Reward For Environmental
Services-WES); thương mại DVMT (Market For Environmental Services-MES); bồi
thường DVMT (Compensation For Environmental Services-CES); hay dịch vụ
HSTTN. Nhưng dù dùng tên gọi nào thì chúng cũng đều giống nhau về bản chất nên
có thể sử dụng thay thế nhau.
Chi trả dịch vụ HST không phải là một khái niệm xa lạ. Ngay từ những năm
90 của thế kỷ XX, chính sách chi trả DVMT đã được xây dựng và thực hiện trên thế
2

giới. So với các chương trình phát triển và bảo tồn tích hợp (ICDPs ) thì chi trả dịch

vụ HST mang lại nhiều tác động tích cực cho mơi trường. Nó được đánh giá là một
công cụ kinh tế hiệu quả khi huy động nguồn kinh phí từ xã hội, khơng chỉ mang lại
lợi ích kinh tế cho người cung cấp dịch vụ mà nó cịn mang lại lợi ích bền vững cho
cả đối tượng sử dụng dịch vụ.
Hiện nay có nhiều tổ chức và nhà nghiên cứu đưa ra định nghĩa khác nhau về
3

chi trả DVMT, trong số đó có Tổ chức Liên minh Bảo tồn Thế giới (IUCN) giải thích
rằng: “Chi trả DVMT được hiểu là người mua (tự nguyện) đồng ý trả tiền hoặc các

2CDP (Intergrated Conservation and Projects - Chương trình phát triển và bảo tồn tích hợp): Là dự án bảo tồn đa
dạng sinh học kết hợp với phát triển vùng nông thôn. Mục tiêu của ICDP là kết hợp giữa phát triển xã hội với mục
tiêu bảo tồn. ICDP hướng tới việc giải quyết vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học dựa trên những công cụ kinh tế - xã
hội. ICDP lần đầu được giới thiệu bởi WWF vào giữa những năm 1980 với việc sử dụng cách tiếp

cận “fines and fences” trong bảo tồn - Theo
/>3 Liên minh Quốc tế Bảo tồn Thiên nhiên và Tài nguyên Thiên nhiên, viết tắt là IUCN, từ năm 1990 tới tháng
3 năm 2008 còn được gọi bằng tên gọi khác là World Conservation Union – tức là Liên minh Bảo tồn Thế
giới, là một tổ chức bảo vệ thiên nhiên, được biết đến qua việc công bố cuốn Sách đỏ hàng năm, nhằm cảnh
báo thế giới về tình trạng suy thối mơi trường thiên nhiên trên tồn cầu, và những tác động của con người lên
sự sống của Trái Đất


13

khuyến khích khác để chấp nhận và duy trì các biện pháp quản lí tài nguyên thiên
4

nhiên và đất bền vững hơn mà nó cung cấp dịch vụ hệ sinh thái xác định” .
Còn nghiên cứu của tổ chức Forest Trends, Katoomba Group and UNEP lý

giải chi trả DVMT là một cách tiếp cận tương đối mới dưới góc độ kinh tế: “Là việc
các chủ thể sử dụng trả tiền cho những người giúp duy trì hoặc cung cấp các
DVMT (bên cung cấp dịch vụ)”.
5

Tương tự, tác giả Seven Wunder cũng cho rằng chi trả DVMT mang đặc điểm:
- Một giao dịch tự nguyện, trong đó: DVMT được xác định rõ ràng, hoặc một
hình thức sử dụng đất để duy trì dịch vụ đó

- Được mua bởi ít nhất một người mua
- Được cung cấp bởi ít nhất một người cung cấp
6

- Khi và chỉ khi người cung cấp liên tục dịch vụ đó (tính điều kiện) .
Từ các định nghĩa trên, có thể hiểu chi trả DVMT là quan hệ mua bán dựa
trên cơ sở tự nguyện thỏa thuận giữa bên cung ứng dịch vụ và bên sử dụng dịch vụ.
Trên cơ sở tiếp thu cơ sở lý thuyết của các quốc gia, tổ chức trên thế giới, khi Luật
BVMT năm 2020 ra đời, khái niệm chi trả dịch vụ HSTTN đã được Luật hóa thành:
“Chi trả dịch vụ HSTTN là việc tổ chức, cá nhân sử dụng dịch vụ HSTTN trả tiền
cho tổ chức, cá nhân cung ứng giá trị môi trường, cảnh quan do HSTTN tạo ra để
7

bảo vệ, duy trì và phát triển HSTTN ”.
Như vậy, việc khái niệm hóa chi trả dịch vụ HSTTN tại Luật BVMT năm
2020 có ý nghĩa quan trọng trong việc sắp xếp các loại hình dịch vụ HSTTN sao cho
phù hợp, nhằm phục vụ cho Nhà nước thực hiện việc phân quyền cho “tổ chức, cá
nhân cung ứng giá trị môi trường, cảnh quan do HSTTN tạo ra để bảo vệ, duy trì và
phát triển HSTTN”. Đồng thời tạo nền tảng vững chức để có cơ sở chi trả các dịch
vụ thành phần của HSTTN tại Khoản 2 Điều 138 Luật BVMT năm 2020. Lúc này
chương trình chi trả dịch vụ HSTTN mang tư cách là một công cụ kinh tế thực hiện

nhiệm vụ bảo vệ môi trường, thông qua việc yêu cầu người hưởng lợi từ các dịch vụ
HST phải trả tiền cho hành vi sử dụng của mình.
4 Sven Wunder (2005), Payments for Environmental services: Some nuts and bolds. CIFOR Occasional
Paper No.42: Indonesia.
5 Nghiên cứu viên cao cấp của Trung tâm nghiên cứu Lâm Nghiệp quốc tế - CIFOR
6 Sven Wunder (2005), Payments for Environmental services: Some nuts and bolds. CIFOR Occasional
Paper No.42: Indonesia.
7 Điều 38 Luật BVMT năm 2020


14

1.1.2. Khái niệm chi trả dịch vụ môi trường rừng
Rừng là một HST bao gồm các loài thực vật rừng, động vật rừng, nấm, vi sinh
vật, đất rừng và các yếu tố mơi trường khác, trong đó thành phần chính là một hoặc một
số loài cây thân gỗ, tre, nứa, cây họ cau có chiều cao được xác định theo hệ thực vật
trên núi đất, núi đá, đất ngập nước, đất cát hoặc hệ thực vật đặc trưng khác; diện tích
8

liên vùng từ 0,3 ha trở lên; độ tàn che từ 0,1 trở lên . Tài nguyên rừng là một trong
những thành phần quan trọng cấu tạo nên HSTTN, giữ vai trị trung tâm trong việc giữ
gìn và cân bằng cán cân sinh học. Giá trị của tài nguyên rừng được con người nhìn
nhận ở nhiều góc độ khác nhau. Nếu trước kia giá trị tài nguyên rừng chỉ được nhìn
nhận là những sản phẩm hữu hình do rừng mang lại cho đời sống con người (giá trị trực
tiếp) thì ngày nay những giá trị của rừng đã vượt xa. Con người bắt đầu thừa nhận các
giá trị gián tiếp của rừng, trong đó có DVMTR. Xuất phát từ nguyên nhân này,
DVMTR đã được các nhà quản lý công nhận rộng rãi trên thế giới.

Trước đây, DVMT nói chung và DVMTR nói riêng được xem như “hàng hóa
cơng cộng”, mọi chủ thể đều được hưởng lợi mà không phải trả tiền, dưới khía cạnh

này DVMT và DVMTR là những sản phẩm miễn phí. Theo thời gian dưới tác động
tiêu cực của con người đã khiến diện tích rừng, số lượng, chất lượng rừng bị suy
giảm nghiêm trọng. Trước nguy cơ đó, các quốc gia bắt đầu xây dựng kế hoạch dài
hạn với mục tiêu huy động nguồn vốn xã hội để duy trì, bảo vệ và phát triển mơi
trường rừng. Yêu cầu đặt ra là phải hình thành quan hệ chi trả DVMTR để trao đổi
giá trị sử dụng của rừng giữa người sản xuất và người thụ hưởng.
Khi tìm hiểu khái niệm chi trả DVMTR, tác giả nhận thấy tùy thuộc vào quan
điểm lập pháp mỗi quốc gia hoặc cách tiếp cận của tổ chức, nhà nghiên cứu khái niệm
chi trả DVMTR được mô tả theo nhiều cách khác nhau. Trong số đó, định nghĩa được
biết đến nhiều nhất là của Seven Wunder, nhà nghiên cứu cho rằng: “Chi trả DVMTR là
quá trình giao dịch tự nguyện được hình thành ít nhất một người mua và một người bán
9

DVMTR, khi và chỉ khi người bán đảm bảo cung cấp DVMTR một cách hợp lý ”.
Hay chi trả DVMTR được hiểu một cách đơn giản là việc chi trả của những
10

người hưởng lợi DVMTR cho người cung ứng dịch vụ . Xem xét hai định nghĩa trên,

8 Khoản 3 Điều 2 Luật Lâm Nghiệp năm 2017
9 Sven Wunder (2005), Payments for Environmental services: Some nuts and bolds, CIFOR Occasional
Paper No.42: Indonesia.

10
Nguyễn Lâm Trâm Anh (2019), “Pháp luật về dịch vụ môi trường rừng theo Luật Lâm Nghiệp
2017”, Tài liệu hội thảo Những điểm mới của Luật Lâm Nghiệp 2017, đại học Luật TP.HCM, trang 65


15

tác giả thấy rằng trong quan hệ chi trả DVMTR đều có ít nhất hai chủ thể là người
cung ứng dịch vụ (bên bán), bên sử dụng dịch vụ (bên mua), bán nhận được bồi
hồn một khoản chi phí từ người mua DVMTR để bù đắp cho những gì họ đã làm
với mục tiêu duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của môi trường rừng.
Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm DVMTR và chi trả DVMTR được lần
đầu được ghi nhận tại Nghị định số 99/2010/NĐ-CP: “DVMTR là công việc cung
ứng các giá trị sử dụng của môi trường rừng để đáp ứng các nhu cầu của xã hội và
11

đời sống nhân dân, bao gồm các loại dịch vụ được quy định tại khoản 2 Điều 4
Nghị định này” và “chi trả DVMTR là quan hệ cung ứng và chi trả giữa bên sử
12

dụng DVMTR trả tiền cho bên cung ứng DVMTR ”.
Sau này, Khoản 23 Điều 2 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 đã có sử điều chỉnh
ngắn gọn, súc tích định nghĩa DVMTR bằng việc thay thế cụm từ “công việc” thành
cụm từ “hoạt động” và DVMTR được hiểu là hoạt động cung ứng các giá trị sử
dụng của môi trường rừng. Tuy nhiên, theo thời gian khái niệm chi trả DVMTR
khơng cịn được ghi nhận tại Luật Lâm Nghiệp năm 2017, Nghị định số
156/2018/NĐ-CP và Nghị định số 83/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của
Nghị định số 156/2018/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều
của Luật Lâm Nghiệp nữa.
Theo tác giả, việc các nhà làm luật đã loại bỏ khái niệm chi trả DVMTR tại
Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành là phù hợp. Bởi lẽ
dựa trên yếu tố chủ thể của quan hệ, đặc điểm và nguyên tắc của chính sách chi trả
DVMTR có thể hiểu rõ được khái niệm chi trả DVMTR: “Chi trả DVMTR là quan
hệ giữa hai chủ thể bên sử dụng DVMTR và bên cung ứng DVMTR, trong đó bên sử
dụng dịch vụ có trách nhiệm thanh toán tiền cho bên cung ứng DVMTR theo quy
định của Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và các văn bản hướng dẫn có liên quan”.
11

2. Loại dịch vụ mơi trường rừng được quy định trong Nghị định này
gồm: a) Bảo vệ đất, hạn chế xói mịn và bồi lắng lịng hồ, lịng sơng, lịng suối;
b) Điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội;

c) Hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính bằng các biện pháp ngăn
chặn suy thối rừng, giảm diện tích rừng và phát triển rừng bền vững;
d) Bảo vệ cảnh quan tự nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học của các hệ sinh thái rừng phục vụ cho dịch vụ du
lịch;
đ) Dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi
trồng thủy sản.
12

Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 99/2010/NĐ-CP


16

1.2. Cơ sở pháp lý về chi trả dịch vụ môi trường rừng
Do DVMTR là một trong những yếu tố cấu thành dịch vụ HSTTN nên cơ sở
lý luận hình thành việc chi trả DVMTR bắt nguồn từ cơ sở lý luận hình thành chi trả
dịch vụ HSTTN. Nó đã được thể hiện trong các văn bản pháp lý quốc tế, nhiều quốc
gia đã thiết lập khung pháp lý cụ thể về các dạng dịch vụ HSTTN. Chẳng hạn, theo
báo cáo đánh giá toàn cầu về đa dạng sinh học và dịch vụ của Liên hợp quốc phát
hành vào ngày 6 tháng 5 năm 2019: “Dịch vụ HST là những chức năng định tính do
các đặc tính phi sản xuất của đất, nước và khơng khí (bao gồm cả các HST liên
quan) và các sinh vật của chúng cung cấp”. Còn theo tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên
Thế giới (IUCN), dịch vụ HST là: “Các điều kiện và các mối quan hệ mà thơng qua
13

đó các HSTTN và các lồi phát triển tồn tại và phục vụ cho cuộc sống con người” .

Thêm vào đó, nhiều quốc gia cũng xây dựng khung pháp lý xoay quanh việc chi trả
cho các dạng dịch vụ HSTTN này.
Việt Nam được ghi nhận là một trong những nước có đa dạng sinh học cao
của thế giới, với nhiều kiểu HST, các loài sinh vật và nguồn gen phong phú và đặc
hữu. Các HST không chỉ đóng vai trị quan trọng trong điều tiết khí hậu và bảo vệ
14

mơi trường , mà dựa cịn dựa vào dịch vụ HST mở ra nhiều hoạt động sinh kế và
15

mang lại thu nhập cho người dân . Nhận thức được tầm quan trọng đó, trong hai
thập niên gần đây, Nhà nước đã ban hành khung pháp lý tương đối đầy đủ về việc
bảo tồn đa dạng sinh học, với việc tạo ra nhiều cơ chế mới về đồng quản lý, tăng
cường nguồn tài chính và chia sẻ lợi ích. Một trong những cơ chế tăng cường nguồn
tài chính là việc xã hội hóa nguồn thu, bằng cách xây dựng cơ chế chi trả DVMT.
Cụ thể, Luật Đa dạng sinh học năm 2008 quy định: “ Tổ chức, cá nhân sử dụng
DVMT liên quan đến đa dạng sinh học phải có trách nhiệm trả tiền cho tổ chức, cá
nhân cung cấp dịch vụ”. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng cơ chế chi trả
DVMT nói chung và DVMTR nói riêng.
Hiện nay vấn đề chi trả DVHST ở mỗi loại HSTTN sẽ được Luật chuyên ngành
điều chỉnh: (i) đối với rừng thì từ Điều 61 đến Điều 65 Luật Lâm nghiệp năm 2017
13
Forest Trends và Nhóm Katoomba (2008), Chi trả dịch vụ hệ sinh thái.
14Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm

2030, năm 2012, trang 12.
15
Nguyễn Thị Kim Quyên và Amararatne Yakupitiyage (2016), “Vai trò của dịch vụ hệ sinh thái song Hậu
đối với đời sống cộng đồng nuôi trồng và khai thác thủy sản tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang”, Tạp chí
Khoa học Trường Đại học Cần Thơ, trang 80.

17

16

lần đầu tiên ghi nhận vấn đề “chi trả DVMTR” ; Điều 74 Luật Đa dạng sinh học
năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2018) cũng lần đầu tiên ghi nhận vấn chi trả
“DVMT liên quan đến đa dạng sinh học”; Luật Tài nguyên nước năm 2012 (sửa đổi,
bổ sung năm 2018) có ghi nhận vấn đề “HST thủy sinh” (điểm a khoản 2, Điều 19),
nhưng không quy định chi trả dịch vụ HST thủy sinh mà chỉ quy định nghĩa vụ nộp
tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước (Điều 65); hay vấn đề “sử dụng mặt nước
hồ chứa để nuôi trồng thủy sản, kinh doanh du lịch, giải trí” (điểm d khoản 3, Điều
53) thì cũng chỉ quy định điều kiện để tổ chức cá nhân được khai thác, sử dụng mà
cũng không đề cập chi trả dịch vụ HST đó.
Như vậy, vấn đề chi trả DVMTR có khởi nguồn từ các báo cáo, chương trình
quốc tế, trải qua q trình lâu dài nghiên cứu, thí điểm, triển khai rộng rãi và được
các nhà làm luật của Việt Nam luật hóa.
1.2.1. Yêu cầu bảo vệ và phát triển rừng trong nền kinh tế thị trường
Đảm bảo hài hòa giữa phát triển kinh tế và vấn đề BVMT luôn là bài toán nan
giải mà các quốc gia trên thế giới cần phải giải quyết. Khoản 3 Điều 4 Luật BVMT năm
2014 đặt ra yêu cầu: “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện
tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai
trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội
và BVMT”. Từ đây, có thể thấy kinh tế-xã hội-mơi trường là ba nhân tố quyết định quá
trình phát triển bền vững. Các hoạt động kinh tế khi tiến hành cần phải thỏa mãn vừa
tăng cường về kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội song song đáp ứng các tiêu chuẩn
BVMT. Trong đó, vấn đề bảo vệ và phát triển rừng là một trong những nội dung quan
trọng nằm trong hệ thống pháp luật về bảo vệ và phát triển các nguồn tài nguyên thiên
nhiên. Bởi lẽ những giá trị to lớn của rừng là khơng thể phủ nhận “Rừng góp phần đáp

ứng các yêu cầu về giảm nhẹ thiên tai, BVMT sinh thái, ứng phó biến đổi khí hậu và
nước biển dâng, tạo việc làm và tăng thu nhập, góp phần xóa đói giảm
16
Ý tưởng cơ bản về “chi trả dịch vụ mơi trường”, hay cịn gọi là PES, là tạo ra lợi ích cho các cá nhân và
cộng đồng để bảo vệ các dịch vụ môi trường bằng cách bồi hồn cho họ khoản chi phí phát sinh từ việc quản lý và
cung cấp những dịch vụ này (Mayrand và Paquin 2004). Theo định nghĩa kinh điển của Wunder (2005), PES bao
gồm năm yếu tố chính là: giao dịch tự nguyện, một dịch vụ môi trường được xác định rõ ràng, có ít nhất một người
mua dịch vụ, ít nhất một người cung cấp dịch vụ, và phải có tính điều kiện (người mua chỉ chi trả khi mà người
cung cấp đảm bảo việc cung cấp dịch vụ được diễn ra liên tục). Xem Phạm TT, Bennett K, Vũ TP, Brunner J, Lê
ND và Nguyễn ĐT. (2013), Chi trả dịch vụ mơi trường rừng tại Việt Nam: Từ chính sách

đến thực tiễn, Báo cáo chuyên đề 98, Bogor, Indonesia: CIFOR, tr. 01.
truy cập ngày 15/5/2021.


18

nghèo và cải thiện sinh kế cho người làm nghề rừng, gắn với xây dựng nông thôn
17

mới, đảm bảo an ninh quốc phịng và trật tự an tồn xã hội ”.
Thực tiễn cho thấy bất cứ hoạt động phát triển kinh tế nào cũng có tác động ít
nhiều đến mơi trường. Minh chứng là trong những năm gần đây, Việt Nam đã gặt
hái được nhiều thành tựu trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là kinh tế tuy nhiên tình hình ô
nhiễm môi trường cũng ngày càng nghiêm trọng, biến đổi khí hậu, thiên tai diễn ra
theo chiều hướng gia tăng. Câu hỏi đặt ra trong hoàn cảnh này là làm thế nào để kết
hợp chặt chẽ giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và BVMT? Phương
án là ngồi việc thực hiện cơng tác tun truyền, giáo dục pháp luật nâng cao ý thức
người dân, xử lý nghiêm vi phạm trong lĩnh vực BVMT rừng thì việc thực hiện chi
trả DVMTR là giải pháp hữu hiệu tạo ra nguồn tài chính bền vững và lâu dài cho

ngân sách quốc gia cũng như ngân sách địa phương. So với các công cụ khác như
thuế tài nguyên hay các khoản phí nước thải thì chi trả DVMTR dựa trên cơ chế
“người hưởng lợi phải trả tiền” và cơ chế “sẵn lịng chi trả”. Chính vì vậy, chương
trình chi trả DVMTR đã làm nổi bật ý nghĩa, giá trị của rừng đối với đời sống, xã
hội, khi thực hiện đồng thời hai nhiệm vụ vừa hỗ trợ sinh kế bền vững cho người
trồng rừng, người cung cấp, vừa có thể huy động mọi nguồn lực ngồi ngân sách.
Nhờ đó mơi trường được bảo vệ, tạo cơ sở cho phát triển kinh tế.
1.2.2. Nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền
Nguyên tắc là hệ thống các quan điểm, tư tưởng xuyên suốt tồn bộ hoặc một
giai đoạn nhất định địi hỏi các tổ chức và cá nhân phải tuân theo. Nguyên tắc chi trả
DVMTR là những tư tưởng chủ đạo và định hướng cơ bản được thể hiện xuyên suốt
trong quá trình chi trả DVMTR tại Việt Nam, được ghi nhận tại Luật Lâm Nghiệp
năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP, bắt buộc các cơ quan nhà nước, tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân phải tuân theo. Luật Lâm nghiệp năm 2017 ghi nhận 5
nguyên tắc cơ bản trong chi trả DVMTR trên cơ sở đảm bảo lợi ích cho người cung
cấp DVMTR ở cả cấp độ cá nhân và cộng đồng, thơng qua việc nhận được khoản
bồi hồn cho chi phí của việc cung cấp dịch vụ. Trong số đó, nguyên tắc cơ bản
phân biệt chi trả DVMTR với các hành vi khai thác, sử dụng tài nguyên khác là
nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền”.
Nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền” đã được cụ thể hóa tại Nghị quyết

17
Quyết định số 86/QĐ-TTG của Thủ tướng Chính Phủ ngày 16 tháng 6 năm 2017 về phê duyệt chương
trình mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016-2020


19

số 24/TW ngày 6 tháng 6 tháng 2013 của Ban chấp hành Trung Ương Đảng khóa XI
về chủ động ứng phó khí hậu, tăng cường quản lý tài ngun mơi trường, Nghị

Quyết ghi nhận: “Quán triệt và vận dụng có hiệu quả ngun tắc người gây ơ nhiễm
phải trả phí để xử lý, khắc phục hậu quả, cải tạo và phục hồi môi trường; Người
được hưởng lợi từ tài nguyên, mơi trường phải có nghĩa vụ đóng góp để đầu tư trở
lại cho quản lý tài nguyên và BVMT ”. Tiếp đó điểm c, khoản 1, mục II, Điều 1,
Quyết định số 1570/QĐ-TTg ngày 9 tháng 8 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về
việc phê duyệt chính sách, pháp luật về phát triển DVMT kế thừa quy định: “... Thực
hiện chính sách người gây ơ nhiễm phải trả chi phí để xử lý, khắc phục hậu quả, cải
tạo và phục hồi môi trường; người được hưởng lợi từ tài ngun, mơi trường phải
có nghĩa vụ đóng góp để đầu tư trở lại cho BVMT”.
Theo nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền (Beneficiary Pay PrincipleBPP) khi công nhận DVMTR là một loại hàng hố thì người được hưởng lợi từ các
dịch vụ và chức năng của môi trường rừng hiển nhiên phải trả tiền cho việc thụ
hưởng đó. Nền tảng của việc chi trả này chính là việc những người cung cấp dịch vụ
sẽ nhận được một khoản tiền cho việc họ chấp nhận BVMT rừng (tính điều kiện) và
mức chi trả này phụ thuộc vào sự thỏa thuận với bên nhận được lợi ích từ các lợi ích
từ môi trường rừng. Các nhà làm luật chỉ quan tâm đến việc có hay khơng có hành
vi sử dụng các DVMTR, ai là hưởng lợi, người nào hưởng lợi thì người ấy phải trả
tiền. So với nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền (Polluter Pay Principle-PPP)
trong Luật BVMT Việt Nam, khi buộc cá nhân, tổ chức tác động tiêu cực đến mơi
trường phải có trách nhiệm chi trả một khoản tiền nhất định để phục hồi và cải tạo
môi trường. Tuy nhiên một số hạn chế khi áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm
phải trả tiền là phải có hệ thống pháp luật hồn chỉnh, các quy định đủ tính răn đe
tránh trường hợp người gây ơ nhiễm trốn tránh trách nhiệm không trả tiền hoặc các
khoản phí, tiền phạt chưa tương ứng với tính chất nghiêm trọng của hành vi. Thay vì
tập trung xử phạt vi phạm, có nhà quản lý đã quan tâm đến hiệu quả của việc trả tiền
để tổ chức, cá nhân giữ gìn mơi trường rừng.
Về nguồn gốc hình thành thì ngun tắc “người được hưởng lợi phải trả
tiền” được bắt nguồn từ quy luật giá trị. Quy luật giá trị là quy luật kinh tế cơ bản
của sản xuất và lưu thơng hàng hóa, ở đâu có sản xuất và trao đổi hàng hố thì ở đó
có sự tồn tại và phát huy tác dụng của quy luật giá trị. Yêu cầu chung của quy luật là
việc sản xuất và trao đổi hàng hóa phải dựa trên cơ sở hao phí sức lao động xã hội

cần thiết, trao đổi, lưu thông hàng hóa phải thực hiện trên nguyên tắc ngang