QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
...…/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRƯƠNG THỊ MINH CẢNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ – NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

...…/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRƯƠNG THỊ MINH CẢNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG

Chun ngành: Quản lý cơng
Mã số: 60 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐẶNG ĐÌNH THANH

THỪA THIÊN HUẾ – NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là đề tài nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả
ghi trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và chưa được ai cơng bố
trong bất kỳ cơng trình nào khác.
Thừa Thiên Huế, ngày 22 tháng 8 năm 2017
Học viên

Trương Thị Minh Cảnh


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập và thực hiện luận văn này, ngồi sự cố gắng của
bản thân, tơi đã nhận được sự giúp đỡ tận tình của nhiều tập thể và cá nhân. Với
lịng kính trọng và biết ơn sâu sắc, tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành đến
các tập thể và cá nhân đó.
Đặc biệt tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến TS. Đặng Đình Thanh,
người trực tiếp hướng dẫn, đã hết lịng tạo mọi điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tơi

rất nhiều trong suốt q trình nghiên cứu và hồn thành luận văn này.
Tôi cũng xin được gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới tồn thể các
thầy, cơ giáo của Học viện Hành chính, những người đã giảng dạy, động
viên, khuyến khích và tạo mọi điều kiện cho tơi trong quá trình học tập và
thực hiện luận văn.
Xin chân thành cảm ơn gia đình, những người thân và bạn bè đã chia sẽ
cùng tơi những khó khăn, động viên và khích lệ tơi trong học tập, nghiên cứu
để hồn thành luận văn này.
Do giới hạn về mặt thời gian và trình độ cịn hạn chế nên luận văn khơng
tránh khỏi những thiểu sót. Vì vậy, tơi rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến
của các thầy, cơ giáo để luận văn này được hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!
Học viên
Trương Thị Minh Cảnh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU............................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài .........................................................................................1
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu..............................................................................2
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .....................................................................4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ......................................................................5
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .............................................5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài .............................................................6
7. Kết cấu của luận văn ................................................................................................7
Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QLNN ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.......................8
1.1. Lý luận chung về đầu tư và dự án đầu tư xây dựng.......................................8
1.1.1. Khái niệm đầu tư, vốn đầu tư và dự án đầu tư........................................8
1.1.2. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà

nước (NSNN)................................................................................................10
1.1.3. Vai trò và sự cần thiết đối với các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách
nhà nước......................................................................................................15
1.2. Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ bản từ vốn ngân sách Nhà
nước...................................................................................................................................19
1.2.1. Khái niệm quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư.........................19
1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ của quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước......................................................19
1.2.3. Nguyên tắc và sự cần thiết của quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư 20
1.2.4. Phạm vi, công cụ quản lý Nhà nước về dự án đầu tư xây dựng cơ bản..23
1.2.5. Nội dung quản lý nhà nước đối với các dư án đầu tư xây dựng cơ bản từ
vốn ngân sách Nhà nước..............................................................................25
1.2.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước đối với các Dự
án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước.................................32
1.3. Một số kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng
cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước............................................................................35
1.3.1. Kinh nghiệm.......................................................................................35
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Quảng Ngãi...........................................41
TÓM TẮT CHƯƠNG 1..................................................................................42
Chương 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ
ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI GIAI ĐOẠN 2012-2016....................................43


2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của Tỉnh trong giai đoạn 2012-2016.........43
2.1.1. Điều kiện tự nhiên...............................................................................43
2.1.2. Tình hình kinh tế xã hội.......................................................................46
2.2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với các Dự án đầu tư xây dựng cơ bản
từ vốn ngân sách Nhà nước của tỉnh giai đoạn 2012 - 2016...............................48
2.2.1. Những kết quả đạt được......................................................................48

2.3. Những tồn tại hạn chế...........................................................................................60
2.3.1. Tồn tại, hạn chế..................................................................................60
2.3.2. Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế..............................................69
- Quy định của pháp luật về đầu tư và quản lý vốn đầu tư chưa thống nhất....69
TÓM TẮT CHƯƠNG 2..................................................................................79
Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐÔI VỚI CÁC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI.......................................................80
3.1. Quan điểm, mục tiêu, phương hướng về quản lý Nhà nước đối với các dự
án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Quảng
Ngãi...................................................................................................................................80
3.1.1. Quan điểm.........................................................................................80
3.1.2. Mục tiêu..............................................................................................81
3.1.3. Phương hướng đầu tư có tính đột phá trong thời gian đến................83
3.2. Những giải pháp chủ yếu hồn thiện cơng tác quản lý nhà nước đối với
các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước tỉnh...................85
3.2.1. Quản lý chặt chẽ công tác quy hoạch xây dựng....................................85
3.2.2. Đổi mới cơng tác kế hoạch hóa vốn đầu tư xây dựng cơ bản................88
3.2.3. Nâng cao chất lượng lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư............91
3.2.4. Tăng cường quản lý công tác lựa chọn nhà thầu..................................92
3.2.5. Tổ chức quản lý thi cơng xây dựng cơng trình......................................94
3.2.6. Quản lý nghiệm thu, bàn giao đưa cơng trình vào sử dụng...................95
3.2.7. Nâng cao chất lượng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư.........................96
3.2.8. Tăng cường cơng tác quyết tốn vốn đầu tư dự án hoàn thành.............98
3.2.9. Tăng cường thanh kiểm tra, giám sát cộng đồng và cơng khai tài chính..100
3.2.10. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ
bản.............................................................................................................101
TÓM TẮT CHƯƠNG 3................................................................................103
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ......................................................................104
TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNH, HĐH
CSHT
ĐTPT
ĐTXD
GTSX
KBNN
KCN
KKT
KSTTVĐT
KT-XH
NSNN
TMĐT
VCP
XDCB

Cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
Cơ sở hạ tầng
Đầu tư phát triển
Đầu tư xây dựng
Giá trị sản xuất
Kho bạc Nhà nước
Khu công nghiệp
Khu kinh tế
Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
Kinh tế - xã hội
Ngân sách Nhà nước
Tổng mức đầu tư

Vốn cấp phát
Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Tăng trưởng kinh tế tỉnh giai đoạn 2012 - 2016...........................47
Bảng 2.2. Huy động, bố trí vốn đầu tư XDCB theo giá hiện hành..............50
Bảng 2.3. Vốn đầu tư XDCB của tỉnh qua các năm.....................................53
Bảng 2.4. Nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2012-2016............55
Bảng 2.6. Giải ngân thanh toán vốn đầu tư XDCB của tỉnh.......................58
Bảng 2.7. Kết quả thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành........59
Bảng 2.8. Số dự án phải điều chỉnh TMĐT qua các năm 2012-2016..........61
Bảng 2.9. Kết quả thực hiện các hình thức đấu thầu giai đoạn 2012-2016 65
Bảng 2.10. Cấp phát vốn qua kho bạc nhà nước các tháng trong năm......67
Bảng 2.11. Dự án hoàn thành chưa được quyết toán qua các năm 2012-2016..68


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư là một hoạt động sử dụng các nguồn lực đầu tư trong khoảng
thời gian, nhằm mục đích lợi ích về kinh tế- xã hội; đầu tư xây dựng là một
hoạt động sản xuất vật chất sử dụng các nguồn lực (vốn; nhân lực; vật tư, thiết
bị; tài nguyên ..) trong một khoảng thời gian nhất định nhằm đem lại hiệu quả
kinh tế- xã hội; lợi ích cộng đồng; an sinh xã hội. Theo đó đầu tư xây dựng sử
dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước là nhà nước sử dụng đồng vốn của mình
đầu tư vào các cơng trình xây dựng nhằm thúc đẩy sản xuất, tạo công ăn việc
làm, đảm bảo an sinh,công bằng xã hội nhằm mục tiêu “dân giàu, nước mạnh,
xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.
Như vậy, vốn trong đầu tư xây dựng là một bộ phận của hoạt động đầu

tư. Với việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật chủ yếu và cần thiết cho nền kinh
tế, góp phần tăng cường khả năng khoa học và công nghệ, thúc đẩy và thu hút
đầu tư, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, tạo ra tích luỹ cho nền kinh tế.
Đầu tư xây dựng là chỉ tiêu quan trọng quyết định nhịp độ tăng trưởng của đất
nước.
Trong thời gian gần đây, tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm, khối lượng
vốn đầu tư được huy động giảm. Mặt khác tình trạng thất thốt, lãng phí trong
hoạt động đầu tư xây dựng còn diễn ra phổ biến trên phạm vi cả nước. Đây là
một vấn đề ngày càng trở nên bức xúc và là điều đáng lo ngại cần được sự
quan tâm của Đảng, Nhà nước nói chung và các cấp, các ngành trên địa bàn
tỉnh Quảng Ngãi nói riêng.
Hoạt động đầu tư xây dựng từ NSNN của nước ta nói chung đã đạt
được một số thành quả đáng kể như: nguồn vốn đầu tư đã đa dạng hơn, qui
mô vốn đầu tư xây dựng tăng qua các năm, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo
hướng thích hợp, đầu tư XD đã tạo ra được hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật

1


khá vững chắc, tạo ra tiềm lực cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế trong
thời gian tới.
Từ hiệu quả đầu tư xây dựng từ NSNN tại tỉnh Quảng Ngãi, đòi hỏi
nghiên cứu nội dung Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ
bản từ nguồn vốn NSNN một cách khoa học và hiệu quả. Vì vậy tơi đi sâu tìm
hiểu và nghiên cứu đề tài: “Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi” để hoàn
thành cho luận văn của mình.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Cho đến nay, đề tài nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
(XDCB) của ngân sách nhà nước (NSNN) đã được nhiều tác giả trong nước

nghiên cứu, thực hiện bằng các đề tài nghiên cứu khoa học, luận án tiến sĩ, luận
văn thạc sĩ,...
- Một số cơng trình nghiên cứu liên quan đến hiệu quả hoạt động đầu tư
phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước; công tác quản lý đầu tư phát triển
từ nguồn vốn ngân sách nhà nước như:
+ Luận văn thạc sĩ kinh tế “Hồn thiện cơng tác quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản của ngân sách nhà nước ở tỉnh Quảng Bình” của Nguyễn Khoa Tân
(2014). Đề tài đã tập trung phân tích, đánh giá kết quả đầu tư và thực trạng quản
lý vốn đầu tư giai đoạn 2008-2012 của tỉnh Quảng Bình; nêu ra những hạn chế,
nguyên nhân và đề xuất giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Quảng Bình. Tuy nhiên, phần giải pháp cịn chung
chung, chưa thật sự cụ thể, chỉ nêu việc khắc phục những yếu kém trong các
bước thực hiện đầu tư dự án theo quy định. Đề tài này không đề cập đến việc
quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN.
+ Luận văn thạc sĩ kinh tế “Hồn thiện cơng tác quản lý chi ngân sách nhà
nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Bá Thước, tỉnh Thanh
Hóa” của Lê Hoằng Bá Huyền (2008). Tác giả đã nêu được những đặc điểm
riêng về kinh tế - xã hội của địa phương trong việc thực hiện chi ngân sách nhà
2


nước cho đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện; phân tích tình hình thực hiện quản lý
chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản, thấy được tồn tại hạn chế
và nguyên nhân. Tuy nhiên, giải pháp thực hiện chưa giải quyết thấu đáo các
nguyên nhân yếu kém tồn tại; phạm vi nghiên cứu chỉ trong một huyện Đề tài
này không đề cập đến việc quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng
cơ bản từ vốn NSNN.
+ Luận văn thạc sĩ kinh tế “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang” của Nguyễn Xuân Kiên
(2015). Tác giả tập trung nghiên cứu, nhấn mạnh đối với quy trình kiểm soát và

thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước; phân tích thực trạng và đánh giá mặt đạt được, hạn chế của công tác quản
lý trong lĩnh vực này, từ đó đề xuất các giải pháp tăng cường cơng tác quản lý
vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh
Bắc Giang. Hạn chế của cơng trình này là tập trung nhiều vào quy trình kiểm
sốt thanh tốn vốn tại kho bạc, thiếu tính bao quát để nhằm hạn chế tồn tại chưa
đạt hiệu quả. Đề tài này không đề cập đến việc quản lý nhà nước đối với các dự
án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN.
+ Luận văn thạc sĩ kinh tế “Quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Bình
Định” của Nguyễn Thanh Minh (2011). Tác giả đã phân tích tồn tại, hạn chế và
đề xuất giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý đầu tư cơng trên địa bàn tỉnh Bình
Định. Tuy nhiên, qua nghiên cứu, tham khảo luận văn này, tôi thấy tác giả tập
trung nghiên cứu cơng tác quản lý theo quy trình dự án đầu tư, không đi sâu
nghiên cứu công tác quản lý theo quy trình ngân sách. Đề tài này không đề cập
đến việc quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn
NSNN.
- Ngoài ra, trong thời gian qua trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi đã có một số
cơng trình nghiên cứu liên quan như:

3


+ Luận văn thạc sĩ kinh tế “Kiểm tốn cơng tác quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản do Kiểm toán nhà nước khu vực III thực hiện tại Quảng Ngãi” của
Trần Hoài Thu (2008).
+ Luận văn thạc sĩ hành chính “Quản lý nhà nước về cơng tác giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” của
Trương Minh Sang (2014).
+ Luận văn thạc sĩ kinh tế “Giải pháp đẩy mạnh thực hiện chương trình
giảm nghèo nhanh và bền vững trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 20152020” của Lê Đặng Hoài Phương (2015).

=> Tóm lại những cơng trình nghiên cứu trên đã đề cập đến công tác quản
lý vốn đầu tư XDCB của NSNN tại địa phương cụ thể, nhưng không có cơng
trình nghiên cứu đề cập đến quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng
cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu khoa học nêu trên đã nghiên cứu ở
góc độ tài chính, kinh tế,quản lý nhà nước về công tác giảm nghèo,...cụ thể ở
đơn vị, địa phương và nhìn chung có tính vĩ mơ. Chưa có đề tài đề cập, nghiên
cứu đối với việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước
trong chương trình hỗ trợ giảm nghèo cụ thể,...
Việc chọn đề tài nghiên cứu về “Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu
tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi” khơng có
tính trùng lắp và là vấn đề cần thiết nhằm góp phần tích cực trong cơng tác quản
lý đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản tại tỉnh Quảng Ngãi.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.Mục đích
Hồn thiện QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn
NSNN tại tỉnh Quảng Ngãi.
3.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích cần tập trung các nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

4


- Nghiên cứu hệ thống hóa và tổng hợp để hình thành một bộ khung lý
thuyết về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn
ngân sách nhà nước
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số địa phương và thế giới để rút bài
học kinh nghiệm cho Quảng Ngãi.
- Chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân chủ quan, khách quan của hạn
chế về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn

ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi
- Đề xuất các giải pháp để hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các dự
án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1.Đối tượng nghiên cứu:
- Chủ thể quản lý: Cơ quan quản lý nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi có
chức năng, thẩm quyền quản lý đến các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn
ngân sách nhà nước
- Khách thể: Đề tài tập trung nghiên cứu công tác QLNN đối với các
dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN tại tỉnh Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu về toàn bộ hoạt động QLNN đối với các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản từ vốn NSNN tại tỉnh Quảng Ngãi trong thời kỳ cơng nghiệp hóa
- hiện đại hóa. Giai đoạn từ năm 2012-2016
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Sử dụng phương pháp di vật biện chứng và di vật lịch sử của Mác Lê
Nint, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng đối với các dự án
đầu tư xây dựng cơ bản

5


5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Tra cứu kết hợp giữa thu thập số liệu thực tế với nghiên cứu tài liệu
tham khảo.
- Nghiên cứu qua thực tiễn ngồi ra cịn sử dụng các bảng biểu để so
sánh, minh họa, đánh giá giữa thực tiễn với lý luận QLNN đối với các dự án
đầu tư xây dựng nói chung và đặc thù của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng, từ đó đề
xuất những giải pháp, kiến nghị để hoàn thiện QLNN đối với các dự án đầu tư

xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN.
- Sau khi thu thập được số liệu, tiến hành phân loại dữ liệu theo đặc
điểm và theo từng nhóm lĩnh vực; trích lọc số liệu theo chỉ tiêu; xây dựng các
bảng biểu bằng Excel để thuận lợi trong việc phân tích, đánh giá dữ liệu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
6.1. Ý nghĩa lý luận
Đề tài sẽ đóng góp những lý giải nhằm làm rõ một số vấn đề lý luận
liên quan đến dự án đầu tư xây dựng và quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư
xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Nghiên cứu hệ thống hóa và tổng hợp để hình thành một bộ khung lý
thuyết về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn
ngân sách nhà nước
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số địa phương và thế giới để rút bài
học kinh nghiệm cho Quảng Ngãi.
- Chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân chủ quan, khách quan của hạn
chế về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn
ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi
- Đề xuất các giải pháp để hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các dự
án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi.

6


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn bao gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư
xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước của tỉnh.
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư
xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các dự án
đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi.

7


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QLNN ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Lý luận chung về đầu tư và dự án đầu tư xây dựng
1.1.1. Khái niệm đầu tư, vốn đầu tư và dự án đầu tư
- Đầu tư, nói chung có thể hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại
để tiến hành hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định lớn hơn
trong tương lai. Trên góc độ kinh tế, đầu tư là sự hy sinh giá trị hiện tại gắn
với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế. Đối với từng cá nhân, đơn vị,
đầu tư là điều kiện quyết định sự ra đời, tồn tại và tiếp tục phát triển mọi hoạt
động sản xuất, kinh doanh dịch vụ. Đối với nền kinh tế, đầu tư là yếu tố quyết
định sự phát triển nền sản xuất xã hội, là chìa khố của sự tăng trưởng.
- Vốn đầu tư là biểu hiện bằng tiền hoặc các vật có giá trị như tiền của
các phương tiện hành động mà người theo đuổi mục đích đầu tư phải ứng
trước để tổ chức được quá trình thực hiện của mình. Bản chất của vốn đầu tư
là công cụ được ẩn dưới biểu hiện tiền tệ, là hình thái tiền tệ của phương tiện
hành động mà con người hành động đang cần để đạt mục đích. Để tiến hành
bất kỳ hoạt động nào, con người đều phải dùng phương tiện. Để có phương
tiện con người phải tạo ra phương tiện đó. Phương tiện có nhiều loại từ đơn
giản - dễ kiếm - dễ tạo đến phức tạp - khó tự tạo được. Đối với loại giản đơn,
người hành động có thể tự tạo phương tiện cho mình; nhưng với những loại
phương tiện phức tạp, không dễ tự tạo và chỉ những nhà chuyên môn mới có
thể chế tạo nổi thì người hành động phải mua, mà muốn mua phải có tiền.

Tiền đó gọi là vốn đầu tư. Vốn đầu tư có vai trị là vật thay người trong trường
hợp sức người không thể tiếp cận được đối tượng lao động do những hạn chế
sinh học của con người; là phương sách để con người tiết kiệm sức lực, nhờ
đó tăng được năng suất lao động.

8


Các nguồn lực để đầu tư có thể là tiền, vàng bạc, đá quý, tài nguyên,
sức lao động, trí tuệ hay thời gian, còn các kết quả của đầu tư có thể là tăng
thêm tài sản tài chính (tiền), tài sản vật chất (nhà xưởng, máy móc), tài sản trí
tuệ (kiến thức, trình độ văn hố, khoa học kỹ thuật..) và nguồn nhân lực.
- Dự án đầu tư nói chung là một dự định hành động nào đó đã được lập
thành phương án hành động cụ thể tới mức, căn cứ vào đó người ta có thể
đánh giá chính xác để phê chuẩn dự định hành động đó hoặc chỉ cần dựa theo
đó, dự định hành động sẽ được thực thi một cách suôn sẻ.
Đầu tư thường được thực hiện thơng qua các dự án đầu tư. Có nhiều
cách định nghĩa khác nhau về dự án đầu tư; tuy nhiên, xét trên các mặt khác
nhau, dự án đầu tư được hiểu :
Về mặt nội dung: Dự án đầu tư thể hiện kế hoạch chi tiết của một công
cuộc đầu tư vào các lĩnh vực nào đó của đời sống kinh tế - xã hội, làm tiền đề
cho các quyết định đầu tư và tài trợ.
Về mặt hình thức: Dự án đầu tư là một tập hồ sơ, tài liệu trình bày một
cách chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kế hoạch để đạt
được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu kinh tế - xã hội nhất
định trong tương lai.
Trên góc độ quản lý, dự án đầu tư là một công cụ quản lý để quản lý
việc sử dụng các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) vào việc tạo ra các kết
quả tài chính kinh tế - xã hội trong một thời gian dài.
Về mặt pháp lý: Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên

quan đến việc huy động và tập trung nguồn lực để tạo mới, mở rộng hoặc cải
tạo những cơ sở, những ngành, những lĩnh vực kinh tế xã hội nhất định nhằm
đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất
lượng của chúng trong khoảng thời gian xác định.

9


Về kết cấu, một dự án đầu tư bao gồm bốn thành phần chính: mục tiêu
dự án, các nguồn lực, các hoạt động và các kết quả. Mục tiêu dự án thể hiện
sự đóng góp của dự án vào việc thực hiện các mục tiêu chung của quốc gia và
những lợi ích tài chính mà chủ đầu tư thu được từ dự án. Các nguồn lực là
vốn đầu tư cần cho dự án: tài chính, vật chất, con người. Các hoạt động là
những nhiệm vụ hoặc hành động được thực hiện trong dự án để tạo ra các kết
quả nhất định. Và cuối cùng, kết quả có thể định lượng, được tạo ra từ các
hoạt động khác nhau của dự án; đây cũng là điều kiện để đánh giá mục tiêu
của dự án có đạt được hay khơng.
Về đặc trưng, dự án đầu tư có các đặc trưng sau :
- Có mục tiêu, mục đích cụ thể;
- Có một hình thức tổ chức xác định để thực hiện dự án đầu tư;
- Có sử dụng vốn để đầu tư tạo dựng phương tiện cho việc thực hiện
mục đích đã định;
- Có một thời gian nhất định để thực hiện mục tiêu dự án.
Như vậy, không phải dự án nào cũng là dự án đầu tư. Đặc trưng bỏ vốn
là đặc trưng điển hình làm nên sắc thái đầu tư của dự án đầu tư.
1.1.2. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách
nhà nước (NSNN)
Dự án đầu tư xây dựng là hoạt động sử dụng các nguồn lực vào hoạt
động sản xuất vật chất (cơng trình xây dựng) trong một thời gian nhất định
nhằm mục đích đáp ứng và mang lại hiệu quả về kinh tế - tài chính - xã hội.

Dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) là
dự án đầu tư xây dựng được sử dụng các nguồn lực, trong đó nguồn vốn được
10


sử dụng từ NSNN. Nghĩa là nhà nước sử dụng nguồn vốn của mình để đầu tư
xây dựng vào xây dựng cơng trình nhằm phát triển kinh tế- xã hội, quốc
phòng an ninh và an sinh xã hội.
Để quản lý các dự án đầu tư, các dự án đầu tư được phân loại trên nhiều
tiêu chí khác nhau. Xuất phát từ mục tiêu quản lý, các dự án đầu tư được
phân loại như sau:
Theo nguồn gốc của vốn đầu tư :
* Dự án sử dụng vốn của Nhà nước,vốn của tổ chức, vốn của nhân dân.
* Dự án sử dụng vốn trong nước, vốn ngoài nước .
Theo chủ thể đầu tư:
* Dự án đầu tư của Nhà nước;
* Dự án đầu tư của tổ chức chính trị- xã hội;
* Dự án đầu tư của tư nhân, của tập thể dân cư theo lãnh thổ....
Theo quy mơ và tính chất:
Theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18 tháng 6 năm 2015 về
quản lý dự án đầu tư xây dựng; dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội xem
xét, quyết định về chủ trương đầu tư theo Nghị quyết số 49/2010/QH12 của
Quốc hội.
Các dự án cịn lại được phân thành 3 nhóm A, B, C theo quy định như sau:
* Dự án nhóm A:
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: thuộc lĩnh vực bảo vệ an ninh,
quốc phịng có tính chất bảo mật quốc gia, có di tích quốc gia đặc biệt ; sản
xuất chất độc hại, chất nổ; hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất - không
phân biệt tổng mức vốn đầu tư;
11

- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: cơng nghiệp điện, khai thác
dầu khí, hố chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, khai thác chế
biến khống sản, các dự án giao thơng (cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay,
đường sắt, đường quốc lộ), xây dựng khu nhà ở - có tổng mức đầu tư từ 2.300
tỷ đồng trở lên;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: giao thơng (trừ các dự án quy
định tại điểm 1 mục II - 2), thuỷ lợi, cấp thốt nước và cơng trình hạ tầng kỹ
thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, tin học, hố dược, bưu
chính, viễn thơng , cơng trình cơ khí (trừ các dự án quy định tại điểm 5 mục II
- 2), sản xuất vật liệu (trừ các dự án quy định tại điểm 4 mục II - 2) - có tổng
mức đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở lên;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: sản xuất nông, lâm nghiệp,
nuôi trồng thuỷ sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, công nghiệp (trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp quy
định tại các mục I -1, I-2 và I-3), - có tổng mức đầu tư từ 1.000 tỷ đồng trở lên;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: y tế, văn hố, giáo dục, nghiên
cứu khoa học , tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể
thao, xây dựng dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở quy định tại mục II-2) - có
tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên.
* Dự án nhóm B:
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: cơng nghiệp điện, khai thác
dầu khí, hố chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, khai thác chế
biến khoáng sản, các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay,
đường sắt, đường quốc lộ), xây dựng khu nhà ở - có tổng mức đầu tư từ 120
đến 2.300 tỷ đồng;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: giao thông (trừ các dự án quy
định tại điểm 1 mục II - 2), thuỷ lợi, cấp thốt nước và cơng trình hạ tầng kỹ
12

thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử, tin học, hố dược, bưu
chính, viễn thơng , cơng trình cơ khí (trừ các dự án quy định tại điểm 5 mục II
- 2), sản xuất vật liệu (trừ các dự án quy định tại điểm 4 mục II - 2) - có tổng
mức đầu tư từ 80 đến 1.500 tỷ đồng;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: sản xuất nơng, lâm nghiệp,
ni trồng thuỷ sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, công nghiệp (trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp quy
định tại các mục I -1, I-2 và I-3), - có tổng mức đầu tư từ 60 đến 1.000 tỷ đồng;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: y tế, văn hoá, giáo dục, nghiên
cứu khoa học , tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể
thao, xây dựng dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở quy định tại mục II-2) - có
tổng mức đầu tư từ 45 đến 800 tỷ đồng.
* Dự án nhóm C:
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: cơng nghiệp điện, khai thác
dầu khí, hố chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, khai thác chế
biến khoáng sản, các dự án giao thông (cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay,
đường sắt, đường quốc lộ), xây dựng khu nhà ở - có tổng mức đầu tư dưới
120 tỷ đồng;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: giao thông (trừ các dự án quy
định tại điểm 1 mục II - 2), thuỷ lợi, cấp thoát nước và cơng trình hạ tầng kỹ
thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thơng tin, điện tử, tin học, hố dược, bưu
chính, viễn thơng , cơng trình cơ khí (trừ các dự án quy định tại điểm 5 mục II
- 2), sản xuất vật liệu (trừ các dự án quy định tại điểm 4 mục II - 2) - có tổng
mức đầu tư từ dưới 80 tỷ đồng;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: sản xuất nơng, lâm nghiệp,
nuôi trồng thuỷ sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật

13

khu đô thị mới, công nghiệp (trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp quy
định tại các mục I -1, I-2 và I-3), - có tổng mức đầu tư dưới 60 tỷ đồng;
- Các dự án đầu tư xây dựng cơng trình: y tế, văn hố, giáo dục, nghiên
cứu khoa học , tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể
thao, xây dựng dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở quy định tại mục II-2) - có
tổng mức đầu tư từ dưới 45 tỷ đồng.
Theo mục đích, tác dụng của đầu tư:
* Dự án đầu tư phát triển kinh tế hoặc dự án đầu tư có tính chất kinh
doanh.
* Dự án đầu tư phúc lợi xã hội như: đầu tư phát triển giáo dục, y tế,
khoa học, đầu tư phục vụ an ninh.
Theo phương thức sở hữu vốn :
* Dự án sử dụng vốn tự có do tích lũy mà có;
* Dự án sử dụng vốn do đi vay mà có;
* Dự án sử dụng vốn từ các nguồn khác như viên trợ không hoàn lại,
bồi thường.......
Theo thời hạn đầu tư :
* Dự án đầu tư ngắn hạn;
* Dự án đầu tư dài hạn.
Theo tính chất đầu tư :
* Dự án đầu tư theo chiều rộng ;
* Dự án đầu tư theo chiều sâu.
Theo ý nghĩa của cơng trình đầu tư :
* Dự án đầu tư thơng thường: ý nghĩa và mục đích nằm ngay trong
phạm vi dự án và gắn liền với mục đích của chủ đầu tư;
14

* Dự án đầu tư phát triển: có ý nghĩa mở rộng ra tồn bộ nền kinh tế
quốc dân. (Ví dụ: dự án đầu tư cho cơng trình trọng điểm của Nhà nước như
xây dựng thủy điện Y-a-ly)
Theo tình thế đầu tư :
* Dự án đầu tư mang tính chất cưỡng bức;
* Dự án đầu tư tự chủ.
1.1.3. Vai trò và sự cần thiết đối với các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân
sách nhà nước
* Vai trò của các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Trong hoạt động đầu tư của nước ta, đầu tư bằng vốn ngân sách
nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Đầu tư bằng vốn ngân sách nhà
nước là cốt lõi của hoạt động đầu tư toàn xã hội, giữ vai trò quan trọng,
dẫn hướng và thu hút các nguồn vốn khác cùng đầu tư, tạo khả năng thực
hiện những mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước trong thời kỳ kế
hoạch.
Dự án đầu tư được thực hiện có mục tiêu và được sắp xếp theo thứ
tự ưu tiên, với các giải pháp và tiến độ hợp lý trong suốt quá trình thực
hiện nhằm tạo tiền đề và điều kiện thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hài
hoà cả về kinh tế và xã hội, bảo đảm mục tiêu ổn định, công bằng và bền
vững, thông qua việc thoả mãn nhu cầu của xã hội về hàng hố cơng
cộng. Trên cơ sở đó sẽ tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao
chất lượng cuộc sống của các tầng lớp dân cư.
Dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước bao gồm các dự án đầu
tư được hoạch định trong kế hoạch Nhà nước và được tài trợ bằng nguồn
vốn Ngân sách nhà nước, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà
nước, nguồn vốn của doanh nghiệp Nhà nước có nguồn gốc từ Ngân
sách. Chương trình là sự tập hợp có mục tiêu, theo thứ tự ưu tiên một
15

chuỗi các quá trình, hoạt động, biện pháp nhằm phối hợp thực hiện có
hiệu quả những mục tiêu cụ thể của kế hoạch đề ra. Như vậy, chương
trình đầu tư theo dự án là một công cụ, một bộ phận của kế hoạch, là một
phương thức thực hiện kế hoạch để đưa nhiệm vụ kế hoạch vào thực thi
trong cuộc sống.
Vốn của dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước chi cho chương trình đầu tư
phát triển được cấu thành bởi các nguồn như sau:
- Thứ nhất, từ nguồn thu trong nước của Ngân sách Nhà nước, hướng
vào đầu tư khơng hồn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát
triển nguồn nhân lực không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất
chậm, đầu tư duy tu bảo dưỡng các cơng trình cơng cộng. Đối với một số dự
án có thể tạo được nguồn thu khi đi vào hoạt động, nhưng không có khả năng
hồn trả đầy đủ vốn đầu tư, thì nguồn vốn từ Ngân sách Nhà nước chỉ đóng
vai trị hỗ trợ một phần cho đầu tư.
- Thứ hai, hình thức tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, Chính phủ
cho vay theo lãi suất ưu đãi để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu
tiên trong kế hoạch Nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành
phần kinh tế. Chủ đầu tư được vay vốn tín dụng Nhà nước có trách nhiệm
hồn trả vốn và lãi đúng thời hạn do Nhà nước qui định và theo hợp đồng vay
vốn.
- Thứ ba, vốn của các doanh nghiệp Nhà nước từ khấu hao cơ bản để lại,
từ lợi nhuận sau thuế, từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến, được huy
động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp Nhà nước;
từ vốn góp liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong nước và nước
ngoài.
- Thứ tư, nguồn vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thơng qua
kênh viện trợ phát triển chính thức (ODA) để tập trung đầu tư những dự án đã được
cam kết với các nhà tài trợ. Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đưa vào Ngân sách
16

đầu tư, còn phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu
tư phát triển của Nhà nước.
- Thứ năm, nguồn vốn đóng góp tự nguyện của dân cư vì lợi ích cộng đồng,
kể cả đóng góp cơng lao động, của cải vật chất để xây dựng các cơng trình phúc
lợi trên địa bàn.
Nguồn vốn và phương thức đầu tư của Nhà nước cho các dự án đầu tư
được xác định tuỳ theo ý nghĩa kinh tế - xã hội và tính chất của từng dự án. Một
dự án có thể được đầu tư bằng một hoặc nhiều nguồn vốn và bằng một hoặc
nhiều phương thức. Các dự án đầu tư thường được thực hiện trong một giai
đoạn nhất định, thường là từ 3-5 năm, nhằm đáp ứng nhu cầu tiêu dùng hàng
hoá của cộng đồng và thúc đẩy khả năng phát triển của nền kinh tế. Xem xét
trên toàn hệ thống, các dự án đầu tư đều nhằm những mục tiêu nhất định, thực
hiện được các mục tiêu của từng dự án sẽ góp phần thực hiện mục tiêu của
chương trình. Điều đó sẽ tạo khả năng thúc đẩy việc hoàn thành mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội của đất nước.
* Sự cần thiết của các dự án đầu tư từ vốn NSNN.
Vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng vốn
đầu tư của toàn xã hội, song giữ vai trị rất quan trọng bởi lẽ nó có sức chi
phối, lơi kéo, mở đường cho các luồng vốn khác. Do vậy, bàn về hiệu quả đầu
tư trong toàn bộ nền kinh tế trước hết là xác định vai trị, vị trí, đầu tư từ Ngân
sách Nhà nước trong tổng số vốn đầu tư.
Nguồn vốn Ngân sách sẽ được tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng kinh
tế - xã hội bao gồm đường giao thông, kể cả giao thơng nơng thơn, cầu cống,
chương trình cấp nước sạch, phát triển mạng lưới điện, phát triển hệ thống
thuỷ lợi, trồng rừng đầu nguồn, phủ xanh đất trống đồi trọc, chương trình khai
thác vùng bãi bồi ven biển, các chương trình phát triển giáo dục đào tạo, văn
hố, y tế, xã hội, chương trình xố đói giảm nghèo; đầu tư vào hàng hố, dịch
vụ cho an ninh, quốc phịng...; tạo điều kiện thuận lợi để thu hút các nguồn
17