Giáo trình quản lý nhà nước về tài chính công

FORUM OF PUBLIC ADMINISTRATION’ STUDENT

Giáo trình
Quản lý Nhà nước về Tài
chính Cơng
(Sưu tầm bởi )

2004

WWW.HANHCHINH.COM.VN


Chương thứ nhất
Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà nước
và quản lý tài chính nhà nước
Phần I
Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà nước
I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước
1. Khái niệm Tµi chÝnh Nhµ n­íc
Tµi chÝnh Nhµ n­íc lµ mét bé phận hữu cơ của nền tài chính quốc
gia. Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển
của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước
xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy
Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xà hội do cộng đồng giao phó.
Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những
đà được tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những
điều kiện như vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển.
Ngày nay, tài chính Nhà nước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác
mọi nguồn lực tài chính của xà hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà
nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tÕ, x· héi
cđa mäi qc gia. Xt ph¸t tõ tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài

chính Nhà nước là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết.
Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính Nhà nước trong
thực tiễn, đòi hỏi trước hết phải nhận thức một cách đầy đủ, chính xác
phạm trù đó.
Trong thực tiễn đời sống xà hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như
là các hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm
vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt ®éng cđa c¸c chđ thĨ trong c¸c
lÜnh vùc kinh tÕ - x· héi kh¸c nhau cã c¸c q tiỊn tƯ khác nhau được hình
thành và được sử dụng. Có thể kể như: Quỹ tiền tệ của các hộ gia đình; q
tiỊn tƯ cđa c¸c doanh nghiƯp; q tiỊn tƯ cđa các tổ chức bảo hiểm , tín
dụng; quỹ tiền tệ cđa Nhµ n­íc … Q tiỊn tƯ cđa Nhµ n­íc lµ mét bé phËn
2


cđa hƯ thèng cđa c¸c q tiỊn tƯ trong nỊn kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ
với quỹ tiền tệ khác đi liền với mối quan hệ ràng buộc phụ thuộc giữa các
chủ thể kinh tế - xà hội trong khi tham gia phân phối các nguồn tài chính.
Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo
lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực
hiện các chức năng kinh tế - xà hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các
quỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đà được tập trung
vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được Nhà
nước sử dơng cho viƯc thùc hiƯn c¸c sø mƯnh x· héi của mình. Trên quan
niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thể được xem như là sự tổng hợp của
các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp
thuộc sở hữu Nhà nước. Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm:
Quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài NSNN.
Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trên
chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông
qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước. Các hoạt động

thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còn
các quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài
chính Nhà nước.
Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi
bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy
định đà làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể
khác trong xà hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình
Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập
hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế đó chính là
mặt bản chất bên trong của tài chính Nhà n­íc, biĨu hiƯn néi dung kinh tÕ x· héi cđa tài chính Nhà nước.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài
chính Nhà nước như sau:
Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt ®éng thu, chi b»ng tiỊn do Nhµ
n­íc tiÕn hµnh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước
nhằm phục vụ các chức năng kinh tÕ - x· héi cđa Nhµ n­íc. Tµi chÝnh Nhµ
n­íc phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể
khác trong xà hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các
nguồn tài chính.
3


Quan niệm tài chính Nhà nước như trên cho phép nhìn nhận một
cách đầy đủ, toàn diện về tài chính Nhà nước, quan niệm đó vừa chỉ ra mặt
cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính Nhà nước là
các quỹ tiền tệ của Nhà nước; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất
bên trong - néi dung kinh tÕ - x· héi cña tài chính Nhà nước là các quan hệ
kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo
lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước.
Như đà phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất tài
chính Nhà nước nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ

sở các luật lệ do Nhà nước quy định. Điều đó có nghĩa là, các quan hệ kinh
tế đó do Nhà nước định hướng điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi
của tài chính Nhà nước. Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nước
cũng chịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà nước
thích ứng với những điều kiện kinh tế - xà hội khác nhau. Tài chính Nhà
nước thực sự trở thành công cụ của Nhà nước để phục vụ và thực hiện các
chức năng của Nhà nước. Nhà nước sử dụng tài chính Nhà nước thông qua
các chính sách thu, chi của tài chính Nhà nước để tác động tới sự phát triển
kinh tế - xà hội nhằm giữ vững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các
mục tiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nước định hướng.
2. Đặc điểm của tài chính Nhà nước
Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiều mặt của
Nhà nước, hoạt động của tài chính Nhà nước cũng rất đa dạng, liên quan
đến mọi lĩnh vực kinh tế - xà hội và tác động ®Õn mäi chđ thĨ trong x· héi.
ChÝnh nÐt ®Ỉc thï đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các đặc điểm
của tài chính nhà nước. Có thể khái quát đặc điểm của tài chính Nhà nước
trên các khía cạnh sau đây:
2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước
Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ
thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước.
Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà
nước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và
phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà n­íc, cịng nh­ thùc hiƯn c¸c nhiƯm vơ
kinh tÕ - xà hội mà Nhà nước đảm nhận.
Các nhiệm vụ kinh tÕ - chÝnh trÞ - x· héi cđa mét qc gia trong từng
thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà
4


nước - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ

cấu, nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập
trung lớn nhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đà được hoạch
định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể cđa tµi chÝnh Nhµ n­íc cã
ý nghÜa quan träng trong việc đảm bảo quyền lÃnh đạo tập trung thống
nhất của Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều
hành Ngân sách Nhà nước. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan
điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử
lý các quan hệ kinh tế - xà héi, r»ng, trong hƯ thèng c¸c quan hƯ kinh tÕ,
quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài
chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng
đầu và chi phối các mặt lợi ích khác.
2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhµ n­íc
XÐt vỊ néi dung vËt chÊt, tµi chÝnh Nhµ nước bao gồm các quỹ tiền tệ
thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2). Các quỹ tiền
tệ đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xà hội đà được
tập trung vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước,
trong đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước.
Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu
là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều
nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động
khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là
luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động
của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lÃi suất
Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các
chỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh
tế... Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính
Nhà nước.
Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự

tăng giảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử
dụng hợp lý các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động
kinh tế xà hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị.
5


Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan träng, r»ng trong
tỉng thu nhËp cđa tµi chÝnh nhµ nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ
yếu, trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành
sản xuất. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các
hoạt động sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ. Từ đó, của cải mới được
sáng tạo trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật
chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. ở các quốc gia phát triển và các
xà hội văn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải
xà hội được tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng
lớn. Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như vậy, cùng với các
hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra ngn tµi
chÝnh chđ u cđa qc gia, ngn thu chủ yếu của tài chính Nhà nước. Do
đó, để tăng thu tài chính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở
rộng sản xuất và nâng cao hiệu qu¶ cđa nỊn s¶n xt x· héi.
Thø hai, Thu nhËp của tài chính Nhà nước có thể được lấy về bằng
nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có
hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá nhưng, nét
đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà n­íc, thĨ hiƯn
tÝnh c­ìng chÕ b»ng hƯ thèng lt lƯ do Nhà nước quy định và mang tính
không hoàn trả lµ chđ u.
ý nghÜa thùc tiƠn cđa viƯc nhËn thøc đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, để
việc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà
nước hợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động
kinh tế - xà hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài

chính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với
tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xà hội.
2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước
Chi tiêu tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền
tệ (vốn) của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây bao
gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các
quỹ của DNNN.
Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu
quả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định
lượng như: Tổng số lợi nhuận thu được trong kú, sè vßng quay cđa vèn l­u
6


®éng trong kú, hƯ sè doanh lỵi (lỵi nhn/vèn, lỵi nhuận/giá thành, lợi
nhuận/chi phí).
Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa
vào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính
Nhà nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện.
Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền
trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là
những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức
là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xÃ
hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà
nước trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu
định lượng như vay nợ, một số vấn đề xà hội nhưng xét về tổng thể, hiệu
quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả
của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên
cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xà hội đà đặt ra
mà các khoản chi của tài chính Nhà nước phải đảm nhận.
Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nước

dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở
đây được hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xà hội, kết quả trực tiếp
và kết quả gián tiếp.
Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong
việc định hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập
trung vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động
đến việc hình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực
hiện mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực
hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm
và xoá đói, giảm nghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường,
giá cả; đảm bảo kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xÃ
hội và đảm bảo trật tự an toàn xà hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên với
yêu cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao nhất.
2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước
Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức
năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ
nền kinh tế, phạm vi ảnh h­ëng cđa tµi chÝnh Nhµ n­íc rÊt réng r·i, TCNN
7


có thể tác động tới các hoạt động khac nhau nhÊt cđa mäi lÜnh vùc kinh tÕ x· héi.
Th«ng qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà
nước có khả năng động viên, tập trung một phần ngn tµi chÝnh qc gia
vµo tay Nhµ n­íc tõ mäi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xà hội;
đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà
nước có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xà hội, đạt
tới những mục tiêu đà định.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc
sử dụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để
góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xà hội được đặt ra trong từng thời

kỳ khác nhau của sự phát triển xà hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng,
trong các vấn đề kinh tế - xà hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết,
các vấn đề về xà hội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và
hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ
thì việc sử dụng tài chính Nhà nước, đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để
khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ,
tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc
thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xà hội.
II. Chức năng của tài chính Nhà nước
Như đà biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và
giám đốc. Là một bộ phận cđa tµi chÝnh nãi chung, tµi chÝnh Nhµ n­íc cịng
cã những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó
là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản
lý vĩ mô nền kinh tế, tài chính Nhà nước lại biểu lộ khả năng khách quan
phát huy tác dụng xà hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính
đặc thù đó. Đó là ba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập,
điều chỉnh và kiểm soát.
1. Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng
khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối
của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân
nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xà hội
của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nỊn kinh tÕ ph¸t triĨn
8


vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đà định của chiến lược và kế
hoạch phát triển kinh tế xà hội.
Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ở
nước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nước

thực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hướng
chung là chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng
giảm dần.
ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vận
hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao
cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xÃ
hội. Trong điều kiện đó, có người đà lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân
sách Nhà nước ta là Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra,
khi đó Ngân sách Nhà nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của
Nhà nước về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính
hiệu quả của nó. Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài
chính Nhà nước, tưởng như một chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài
chính Nhà nước, nhưng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò
thực sự quan trọng của tài chính Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế xà hội dưới sự điều khiển của Nhà nước.
Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dần
những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xà hội, để chủ yếu
thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp
nguồn tài chính từ Ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xà hội
cũng giảm dần. Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính
Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xà hội cũng được sử dụng theo cách
khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách được phân bổ có sự lựa
chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể
hiện xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của tài chính Nhà
nước .
Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vào
đời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài
chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà
nước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các
mục đích đà định.
9

Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách
là người có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là
nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính
thuộc quyền chi phối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ.
Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực
qua tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được
phân phối và được sử dụng. Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng
một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối
ưu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác
động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc
đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xà hội bằng việc tính toán,
sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một
sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển
vững chắc và ổn định của nền kinh tế.
Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là
những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng
công cụ tài chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên
cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở
thực lực ngn tµi chÝnh cđa toµn x· héi vµ cđa Nhµ nước, có cân nhắc cho
phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát
các kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xà hội của Nhà nước cũng là
một tiêu chuẩn không kém phần quan trọng.
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng
được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân
phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước là
chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn
định và phát triển.
Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của

tài chính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và
khu vực tư nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ
đảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu
của Nhà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà
nước, vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết
kiệm trong khu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư
10


trong khu vực tư nhân. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng
tới sự phát triển và ổn định kinh tế.
2. Chức năng tái phân phối thu nhập
Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà
nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước
được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong
xà hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xà hội trong phân phối và hưởng
thụ kết quả của sản xuất xà hội.
Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tư
cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn
tài chính đà thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp
nhân và thể nhân trong xà hội mà Nhà nước tham gia điều tiết.
Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng
về mặt kinh tế và công bằng về mặt xà hội. Như đà biết, công bằng về kinh
tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết
định mà việc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu
nhập) là tương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá
trong môi trường cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân phối vật
phẩm tiêu dùng cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao
động, trong đó, cá nhân bằng việc bỏ ra lao động mà có được thu nhập,
nhưng thu nhập mà họ nhận được (thù lao cho lao động) là tương xứng với

số lượng và chất lượng lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế.
Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu
tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do
sự không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia
đình mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự
chênh lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn ®Õn
vÊn ®Ị kh«ng c«ng b»ng x· héi. Nh­ vËy, c«ng bằng xà hội là yêu cầu của
xà hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm
vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xà hội có thể chấp nhận được.
Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà
nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể
trong xà hội đang nắm giữ. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng
là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những
thu nhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi
11


nhn doanh nghiƯp, thu nhËp vỊ cho thuª, thu nhËp về tài sản, thu nhập về
lợi tức cổ phần thì chức năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc
phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi
xà hội, bảo đảm xà hội thì tài chính Nhà nước thực hiện sự phân phối tập
trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đà được tập trung trong tay Nhà
nước (cùng với việc thực hiện xà hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính
cho các hoạt động này).
Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu. Thông
qua các thứ thuế gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng
hoá, từ đó điều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế.
Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh
nghiệp. Thông qua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và
thu nhập phi lao động của cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi

tức). Thông qua công cụ thuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một
phần và được tập trung vào Ngân sách Nhà nước.
Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nước là biện pháp chủ
yếu. Ngân sách Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính đà tập trung được,
trong đó có một phần là nguồn tài chính điều tiết từ các thu nhập cao, để
chi cho các biện pháp văn hoá xà hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhËp cho
nh÷ng ng­êi cã thu nhËp thÊp. Nh­ vËy, với tư cách là chủ thể của chức
năng phân phối thu nhập, Nhà nước đóng vai trò như người trung gian
trong việc điều hoà thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, hạ thấp bớt các thu
nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập thấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch
về thu nhập giữa các cá nhân.
Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành
một đòi hỏi khách quan của xà hội. Kết quả của việc thực hiện chức năng
này của tài chính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có
được một khoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm
hướng tới mục tiêu công bằng xà hội cho mọi thành viên xà hội.
Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu
nhập của tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới
khía cạnh xà hội của sự phân phối.
Tuy nhiên, vấn đề được đăt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý hợp lý
mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ
mô. Trong nhiều trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự ph©n phèi
12


lại làm tổn hại tới mục tiêu hiệu quả. Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao
vào thu nhập sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư
của tư nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện tượng tìm cách trốn thuế tức là
làm giảm tính hiệu quả của việc thu thuế do tình trạng quá tải của thuế
mang lại. Một ví dụ khác: Một sự trợ cấp xà hội tràn lan, thiếu tính toán

cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý chờ được cứu tế, giảm tính tích cực lao động,
đồng thời làm giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vực Nhà nước
Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái
phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo
tính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng nhất tới mục tiêu
hiệu quả là điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chính Nhà
nước làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô.
3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát
Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xà hội, việc tiến
hành điều chỉnh và kiểm soát thường xuyên là sự cần thiết khách quan. Với
tư cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, tài chính Nhà nước thực
hiện chức năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh xà hội tất yếu.
Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả
năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh
lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn,
tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của
nền kinh tế quốc dân.
Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết là
quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước. Nói
khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước
nắm giữ. Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng
các quỹ tiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập,
phân phối và sử dụng các quỹ tiỊn tƯ cđa mäi chđ thĨ kinh tÕ - x· hội khác
và được tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định.
Do đó, đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ
là bản thân quá trình phân phối của tài chính Nhà nước mà còn là các quá
trình phân phối các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xà hội theo các
yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính.
Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy
rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà n­íc lµ rÊt réng

13


r·i, nã bao trïm mäi lÜnh vùc kinh tÕ - xà hội trong suốt quá trình diễn ra
các hoạt động phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ
tiền tệ.
Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là
quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các
quỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và
cách thức quản lý và tác động.
Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn
tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài
chính; Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiĨm tra tÝnh
tiÕt kiƯm, tÝnh hiƯu qu¶ cđa viƯc sư dụng chúng. Còn nội dung của điều
chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt
tổng lượng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng
cung cấp vốn và tổng lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ
lệ giữa các mặt trong phân bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa
tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xà hội với tiêu dùng cá nhân, giữa
trung ương với địa phương, giữa các ngành
Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiện
thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá
trình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực
hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch được thực hiện xong. Thông qua hoạt
động của con người việc kiểm tra - kiểm soát được thực hiện ở trạng thái
tĩnh, trong phạm vi nhất định và thường mang tính chất độc quyền. Còn
điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính có thể được thực
hiện thông qua nhiều công cụ như kế hoạch, pháp luật, hành chính, các đòn
bẩy kinh tế, trong đó quan trọng và chủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính
và tín dụng. Điều chỉnh được thực hiện trong trạng thái động - trạng thái

biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quan nhiều hơn.
Mặc dù có những nét khác nhau như vậy, nhưng giữa điều chỉnh và
kiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm mục đích cuối cùng là
thực hiện tốt các mục tiêu chiến lược đà đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế
quốc dân phát triển một cách cân đối, ổn định và vững chắc. Mối quan hệ
giữa điều chỉnh và kiểm soát được thể hiện trên hai mặt: 1. Trên cơ sở kết
quả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình
phân bổ các nguồn tài chính mà tiến hành những điều chỉnh cần thiết để
14


đảm bảo cho quá trình đó được hợp lý, đúng đắn hơn. Như vậy, kiểm tra là
chỗ dựa và quỹ đạo của điều chỉnh; 2. Ngược lại, kiểm tra có thực hiện được
hay không và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào sự hợp lý,
đúng đắn của điều chỉnh. Bởi vì, các quan hệ tỷ lệ trong phân bổ các nguồn
lực tài chính do điều chỉnh tiến hành chính là cơ sở để kiểm tra xem xét tính
đúng đắn, hợp lý của nó. Vì những quan hệ nội tại khăng khít đó, điều
chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chức năng điều
chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước.
Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thể
hiện trên các khía cạnh:
Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ
tiền tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các
mục tiêu, yêu cầu đà định. Việc bảo đảm đó được thực hiện, tr­íc hÕt, nhê
tÝnh tù ®éng cđa ®iỊu chØnh ®èi víi các quá trình phân bổ trên cơ sở các
điều kiện thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được
thực hiện nhờ qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình
phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu
đà định.
Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài

chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tƯ ë c¸c chđ thĨ kinh tÕ - x·
héi kh¸c, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện
theo đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước.
Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tài
chính Nhà nước. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài
chính Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó.
III. Hệ thống tài chính Nhà nước
Chủ thể của các quan hệ tài chính Nhà nước là các cấp chính quyền
Nhà nước, các cơ quan quản lý Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, gọi
chung là Nhà nước. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc tài
chính nhà nước có tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn
liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng
của Nhà nước, còn các chức năng của Nhà nước lại được thực hiện thông
qua các bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước theo một cơ cấu tổ chức
thích hợp với từng thời kỳ lịch sử của sự phát triển xà hội. Từ đó có thể cho
rằng, xét về mặt cơ cấu, tài chính nhà nước được xem là một hệ thèng bao
15


gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ những phân tích kể trên có thể có khái
niệm về hệ thống tài chÝnh nhµ n­íc nh­ sau: HƯ thèng Tµi chÝnh Nhµ nước
là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các
quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục
vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xà hội mà Nhà nước
đảm nhận.
Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác
nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính Nhà
nước.
1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà nước thành
các bộ phận:

- Tài chính chung của Nhà nước.
- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước.
- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước.
- Tài chính của các doanh nghiệp Nhµ n­íc.
1.1. Tµi chÝnh chung cđa Nhµ n­íc
Tµi chÝnh chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc
tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho
hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tÕ x· héi
cđa Nhµ n­íc. Theo tÝnh chÊt cđa các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà
nước bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà
nước ngoài Ngân sách Nhà nước
Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính
phủ TWvà chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức
năng của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước...).
Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân
sách Nhà nước là các cơ quan Nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ
chức và quản lý các quỹ.
1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước
ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ
quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung
ương đến địa phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phËn thø 2 trong
hƯ thèng kĨ trªn.
16


Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư
pháp cũng mang tính chất hành chính như các cơ quan hành chính, đồng
thời chúng cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo
cho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài
chính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan

hành chính.
Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ
công cộng cho xà hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về
phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm
bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nước
cấp toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của
bộ máy Nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch
vụ công cộng thuộc chức năng của cơ quan.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước
là các cơ quan hành chính Nhà nước.
1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước
Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các
dịch vụ xà hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình
thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này
không nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các
đơn vị này chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xà hội. Hoạt động
trong lĩnh vực kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp
nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi...
Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự
nghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu. Do
đó, thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn
bộ hoặc một phần. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn,
Nhà nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.* Với các
dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực
hiện các chức năng của Nhà nước.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là
các đơn vị sự nghiệp Nhà nước.
1.4. Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước
*

Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các
đơn vị sự nghiệp có thu.

17


DNN lµ tỉ chøc kinh tÕ do Nhµ n­íc së hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc
có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước,
công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.*
Các doanh nghiệp Nhà nước theo quan niệm sở hữu kể trên có thể
hoạt động trên hai lĩnh vực:
- Lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ phi tài chính,
thường gọi là các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh.
- Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính như các Ngân hàng
thương mại, Công ty tài chính, Công ty Bảo hiểm thường gọi là các tổ
chức tài chính trung gian hay doanh nghiệp tài chính.
Các doanh nghiệp Nhà nước kể trên là các doanh nghiệp hoạt động
kinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận. Do đó, phương thức quản lý
các doanh nghiệp này cũng tương tự như phương thức quản lý đối với mọi
doanh nghiệp khác.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các DNNN là các DNNN
Trong 4 bộ phận cấu thành của Tài chính Nhà nước kể trên, 3 bộ
phận đầu là những bộ phận hợp thành Tài chính công, tài chính DNNN
được xếp vµo tµi chÝnh t­.
So víi tµi chÝnh t­, tµi chÝnh công có những đặc trưng cơ bản là:
Một là, Về hình thức sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ
trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng mà Nhà nước là người đại diện,
thường gọi là sở hữu Nhà nước.
Hai là, Về mục đích hoạt động: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ
trong tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xà hội, của toàn

quốc, của cả cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận.
Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ
tiền tệ trong tài chính công do các chủ thể công quyết định. Các chủ thể
công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà
nước giao nhiƯm vơ thùc hiƯn c¸c thu, chi b»ng tiỊn trong khi tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ.
Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính công chịu sự
điều chỉnh bởi các luật công, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh
*
Luật của Quốc hội n­íc CHXHCN ViƯtNam sè 14/2003/QH11 ngµy 26/11/2003 vỊ doanh nghiƯp nhà
nước, Điều 1.

18


- quyền uy. Khác với tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều
chỉnh bằng các luật tư, dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả
thuận. Các quan hệ tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền
với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ
thể công.
Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công có thể nhận
thấy: chính sách tài chính công là phương thức mà Nhà nước sử dụng để tác
động tới các hoạt động kinh tế xà hội ở tầm vĩ mô, trong đó chính sách
Ngân sách là bộ phận hạt nhân giữ vai trò quyết định.
2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ
phận
- Ngân sách Nhà nước.
- Tín dụng Nhà nước.
- Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước.
2.1. Ngân sách Nhà nước

Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo
trong tài chính Nhà nước. Thu của Ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi
lĩnh vực kinh tế - xà hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến
dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của Ngân sách Nhà nước nhằm
duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các
chức năng của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là một hệ thống bao gồm các
cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp.* Tương
ứng với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành:
quỹ Ngân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ Ngân sách của chính quyền
cấp tỉnh và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và
tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xà và tương đương. Phục
vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp,
quỹ Ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh
vực khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát
triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xà hội, an ninh,
quốc phòng...

*

Xem Luật Ngân sách Nhà nước 2002.

19


Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách
Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà
nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp lµ chđ u.
2.2. TÝn dơng Nhµ n­íc
TÝn dơng nhµ n­íc bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt động cho vay
của Nhà nước.

Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhà
nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà
nước, nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các
pháp nhân và thể nhân trong xà hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của
các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xà hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương
trình cho vay dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi
qua con đường tín dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái
phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc
Nhà nước, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô
thị), công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị
trường tài chính.
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ
qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.
2.3. Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là
các quỹ ngoài Ngân sách)
Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước
thành lập, quản lý vµ sư dơng nh»m cung cÊp ngn lùc tµi chÝnh cho việc
xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xÃ
hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực
tài chính.
Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN là một sự
cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý
vĩ mô nền kinh tế - xà hội. Đó là:
Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ NSNN
thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xà hội. Mặc dù NSNN là một quỹ
TCNN lớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế xà hội, song do quy mô thu, chi NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu
của nền kinh tế - xà hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh
20

cụ thể, để thực hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện
các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nước cần phải
huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xà hội. Điều đó được thực hiện
bằng cách thành lập các quỹ TCNN ngoài NSNN thích ứng.
Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân
(TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xà hội trong phát triển. Mặc dù
NSNN là công cụ quan trọng nhất trong phân phối lại TSPQD, nhưng trong
những thời kỳ lịch sử nhất định, trong những hoàn cảnh cụ thể nhất định,
chỉ bản thân công cụ NSNN không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu quả
cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển. Trong những
trường hợp đó, sự ra đời của các quỹ TCNN ngoài NSNN sẽ cùng với NSNN
tạo thành một bộ công cụ thực hiện có hiệu quả hơn chức năng phân phối
lại TSPQD, thực hiện tốt hơn yêu cầu công bằng trong phát triển.
Thứ ba, Trợ giúp Nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết
của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế - xà hội sang hoạt động theo
cơ chế thị trường. Các quỹ TCNN ngoài NSNN, một mặt, giúp xử lý các tình
huống bất thường nảy sinh do biến động của nền kinh tế, trong đó có những
biến động do nguyên nhân của cơ chế thị trường, mặt khác cơ chế hoạt động
của các quỹ này lại có tính đan xen giữa cơ chế quản lý Nhà nước thuần tuý và
cơ chế quản lý thị trường do đó là sự bổ sung quan trọng cho các cơ chế, chính
sách khác trong quá trình chuyển đổi kinh tế.
So với quỹ NSNN và các quỹ tiền tệ khác, các quỹ TCNN ngoài NSNN
có các đặc trưng cơ bản sau đây:
Một là, Về chủ thể: Chủ thể của các quỹ TCNN ngoµi NSNN lµ Nhµ
n­íc. Nhµ n­íc lµ chđ thĨ qut định việc thành lập quỹ, huy động nguồn tài
chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản lý quỹ. Nhà nước ở đây được hiểu
là các cơ quan công quyền thuộc khu vực hành pháp được Nhà nước giao
nhiệm vụ tổ chức và quản lý quỹ.
Hai là, Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính hình thành các quỹ TCNN

ngoài NSNN bao gåm:
- Mét phÇn trÝch tõ NSNN theo quy định của Luật NSNN. Nguồn tài
chính này đóng vai trò như vốn mồi cho quỹ hoạt động. Tỷ trọng của ngn
tµi chÝnh nµy lín hay nhá t thc vµo chøc năng hoạt động của từng loại
quỹ.
21


- Một phần huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài
chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế - xà hội và các tầng lớp dân cư.
Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng
cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng đến toàn cục thì nguồn tài chÝnh trÝch
tõ NSNN th­êng cã tû träng lín, nh­: Quü dự trự quốc gia, Quỹ dự trữ tài
chính, Quỹ dự trữ ngoại hối Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận
chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn
thì tỷ trọng nguồn tài chính từ NSNN nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ các
nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức
xà hội và các tầng lớp dân cư, như: Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ đầu tư xây
dựng cơ sở hạ tầng ë mét sè tØnh, thµnh phè trùc thuéc TW, quü BHXH
Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN được sử dụng
nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong quá
trình phát triển kinh tế - xà hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà
nước phải có trách nhiệm xử lý.
Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy động và sử dụng
vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tương đối linh hoạt hơn. Phần lớn việc
huy động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN được điều chỉnh bởi
các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có
sự tham gia của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh hoạt đó bắt nguồn từ
mục tiêu sử dụng của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Đặc trưng này tạo ra hµnh
lang réng trong viƯc sư dơng ngn lùc tµi chÝnh để xử lý tình huống. Việc sử

dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự
điều khiển của Nhà nước đối với từng loại quỹ, đồng thời được thực hiện theo
cơ chế tín dụng nhưng với lÃi suất ưu đÃi.
Năm là, Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng
loại quỹ TCNN ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự
kiện kinh tế - xà hội. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm,
trở lại trạng thái bình thường thì cũng là lúc từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN
để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không có lý do tồn tại.
Hiện nay ở Việt nam hệ thống các quỹ TCNN ngoài NSNN đang được
sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:
- Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật)
- Quỹ Dự trữ tài chính
- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN qu¶n lý)
22


- Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài
- Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo. Hiện nay 2
quỹ này đà được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xà hội. Ngân hàng chính
sách xà hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể
trên.
- Quỹ Phòng chống ma tuý
- Hệ thống các quỹ môi trường (được thành lập ë Hµ Néi, Thµnh phè Hå
ChÝ Minh, ngµnh than)
- Quü hỗ trợ phát triển (bao gồm cả Quỹ Bình ổn giá và Quỹ hỗ trợ xuất
khẩu đà được sáp nhập)
- Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương (7 địa phương)
- Quỹ bảo hiểm xà hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế đà được sáp
nhập).

- Và một số quỹ khác.
ở các quốc gia khác nhau và ngay ở trong mét qc gia, trong c¸c thêi
kú ph¸t triĨn kh¸c nhau việc tổ chức bao nhiêu quỹ TCNN ngoài NSNN là
không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế - xà hội,
trình độ quản lý TCNN của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định.
Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính Nhà nước theo cơ chế
nhiều quỹ thành quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài Ngân sách là
phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xà hội của
Nhà nước. Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của
các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xà hội và là
điều kiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý tài chính Nhà
nước đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn.
Từ các cách phân loại trên đây của tài chính Nhà nước lại có thể rút ra
nhận xét rằng, vốn của tài chính Nhà nước bao gồm vốn của Ngân sách Nhà
nước và vốn ngoài Ngân sách Nhà nước, trong đó, vốn của Ngân sách Nhà
nước có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như
hiệu quả hoạt động của tài chính Nhà nước. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới
cơ chế quản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương
và các đơn vị cơ sở, thực hiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho
sự phát triển kinh tế - xà hội, vốn ngoài Ngân sách cũng giữ mét vÞ trÝ hÕt søc
23


quan trọng. Trong những năm qua, các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân
sách Nhà nước đà có tác dụng tích cực trong việc khai thác, huy động các
nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác, cùng với vốn Ngân sách Nhà nước,
góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu quan trọng của kinh tế vĩ mô.
Thực tế đó cho thấy, trong chính sách tài chính Nhà nước, bên cạnh bộ phận
hạt nhân là chính sách Ngân sách, việc nghiên cứu để có chính sách hợp lý
đối với việc quản lý và sử dụng vốn ngoài Ngân sách là cần thiết.

IV. Vai trò của tài chính nhà nước
Vai trò của Tài chính Nhà nước có thể được xem xét trên hai khía
cạnh: là công cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động
của bộ máy Nhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền
kinh tế thị trường.
1. Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc đảm bảo duy trì sự tồn
tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước
Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có
nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của
bộ máy Nhà nước được đáp ứng bởi tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân
sách Nhà nước. Vai trò kể trên của tài chính Nhà nước được thể hiện trên
các khía cạnh sau đây:
Một là, Khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp
ứng đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đà được Nhà nước dự tính cho
từng thời kỳ phát triển. Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ở
trong nước và từ nước ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần
kinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn
trả và không hoàn trả, trong đó, tính bắt buộc và không hoàn trả là nét đặc
trưng.
Hai là, Phân phối các nguồn tài chính đà tập trung được vào tay Nhà
nước cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý
nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường sức mạnh của bộ máy
Nhà nước, vừa bảo đảm thực hiện các chức năng kinh tế - xà hội của Nhà
nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế.
Ba là, Kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đà phân
phối được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng
tốt nhất các yêu cầu của quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế - x· héi.
24

2. Vai trò của tài chính Nhà nước trong hệ thống tài chính của nền
kinh tế quốc dân
Dựa trên cách tiếp cận về cơ cấu sở hữu và khu vực kinh tế có thể chia
hệ thống tài chính quốc dân thµnh hai bé phËn: Tµi chÝnh cđa khu vùc Nhµ
n­íc và tài chính khu vực phi Nhà nước.
Tính đặc thù của tài chính Nhà nước là ở chỗ các hoạt động thu, chi
bằng tiền trong quá trình phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước luôn gắn liền trực tiếp với các hoạt động
kinh tế của toàn bộ nền kinh tế quốc dân và phục vụ cho các nhu cầu chung
- nhu cầu có tính xà hội mà Nhà nước phải đảm nhận do sự đòi hỏi phải
thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động
của nó, trong hệ thống tài chính quốc dân, tài chính Nhà nước, đặc biệt là
Ngân sách Nhà nước luôn giữ vai trò lÃnh đạo và chủ đạo gắn liền với vai
trò lÃnh đạo của Nhà nước và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Có thể
nhận thấy vai trò đó của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, Tài chính Nhà nước có vai trò chi phối các hoạt động của
tài chính khu vực phi Nhà nước. Sự chi phối đó được thể hiện trên hai mặt
của quá trình phân phối các nguồn tài chính. Một mặt, Tài chính phi Nhà
nước có nhiệm vụ thực hiện các khoản thu của tài chính Nhà nước để tạo
lập các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đóng góp cho việc thực hiện các
nhu cầu chung của xà hội. Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệ
chung của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, tài chính Nhà nước có
thể đầu tư cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xà hội tạo thuận lợi
cho hoạt động của khu vực kinh tế phi Nhà nước, đồng thời có thể thực hiện
sự trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt
động.
Thứ hai, Tài chính Nhà nước có vai trò hướng dẫn các hoạt động của
tài chính phi Nhà nước. Hoạt động của tài chính Nhà nước luôn gắn liền và
phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định hướng phát triển kinh tế xà hội của Nhà nước, do đó, các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước

như là tấm gương phản ánh các định hướng phát triển đó, từ đó có tác dụng
hướng dẫn các hoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xà hội của khu
vực phi Nhà nước. Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụng hướng dẫn đầu
25