Chế định thủ tướng chính phủ ở việt nam

.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN THỊ THU HÀ

CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ
Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2022


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN THỊ THU HÀ

CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ
Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành

: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH.

Mã số

: 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN ĐỨC CHÍNH
TS. NGUYỄN THỊ THƯƠNG HUYỀN

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2022


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận án này là cơng trình nghiên cứu của tơi, chưa cơng bố và chưa
sử dụng trong việc bảo vệ cấp học vị nào trước đó. Việc sử dụng các tài liệu, số liệu liên
quan trong luận án đều được trích dẫn theo đúng quy định.
Trần Thị Thu Hà


DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
ĐHQG

Đại học Quốc gia

HCNN

Hành chính nhà nước

HĐBT

Hội đồng Bộ trưởng

HĐND

Hội đồng nhân dân

TANDTC

Tịa án nhân dân tối cao

TTCP

Thủ tướng Chính phủ

UBTVQH

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

UBND

Uỷ ban nhân dân

VKSNDTC

Viện kiểm sát nhân dân tối cao

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi)

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung

năm 2001)
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

Luật BHVBQPPL năm 2015 (sửa đổi) luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2020)
Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa
Luật CB, CC năm 2008 (sửa đổi):

đổi, bổ sung năm 2019)

Luật TCCP

Luật Tổ chức Chính phủ

Luật TCCP năm 2015 (sửa đổi)

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa
đổi, bổ sung năm 2019)

Luật TCTAND

Luật Tổ chức Tòa án nhân dân

Luật TCVKSND

Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
Quy chế làm việc của Chính phủ (ban

Quy chế làm việc của Chính phủ

hành kèm theo Nghị định số
138/2016/NĐ-CP ngày 01/12/2016 của
Chính phủ)


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI LUẬN ÁN ...........................................................................................................................7
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngồi liên quan đến đề tài luận án .............. 7
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án ............... 17
1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................. 27
1.4. Câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu ..................................... 29
1.4.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 30
1.4.2. Các giả thuyết nghiên cứu ....................................................................... 30
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ .... 32
2.1. Quan niệm chung về Thủ tướng Chính phủ ................................................. 32
2.1.1. Khái niệm Thủ tướng Chính phủ................................................................. 32
2.1.2. Vai trị, chức năng của Thủ tướng Chính phủ ............................................ 34
2.2. Khái niệm, đặc điểm của chế định Thủ tướng Chính phủ ........................... 37
2.3. Cơ sở lý thuyết của việc hình thành và thực thi chế định Thủ tướng Chính
phủ............................................................................................................................ 39
2.3.1. Học thuyết phân quyền................................................................................ 39
2.3.2. Học thuyết nhà nước pháp quyền ............................................................... 41
2.3.3. Các học thuyết dân chủ ............................................................................... 42
2.3.4. Học thuyết quản trị nhà nước hiện đại ....................................................... 44
2.3.5. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa ....................................................... 45
2.4. Nội dung cơ bản của chế định Thủ tướng Chính phủ .................................. 48
2.4.1. Cách thức hình thành chức danh Thủ tướng Chính phủ ............................. 48
2.4.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ..................................................... 49

2.4.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ......................................... 65
2.4.4. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ...................................................... 72
2.5. Các yếu tố tác động đến việc xây dựng và thực hiện chế định Thủ tướng
Chính phủ ................................................................................................................ 79
2.5.1. Đảng phái chính trị ..................................................................................... 79
2.5.2. Các yếu tố kinh tế, văn hóa – xã hội ........................................................... 82
2.5.3. Yếu tố cá nhân của Thủ tướng Chính phủ .................................................. 83
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ...................................................................................................... 84
CHƯƠNG 3: VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM 85
3.1. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp ...................... 85
3.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành ........... 88
3.2.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ ....................................................... 88
3.2.2. Thủ tướng Chính phủ trong bộ máy nhà nước ............................................ 92
3.3. Thực tiễn thực thi quy định pháp luật về vị trí pháp lý của Thủ tướng
Chính phủ ở Việt Nam hiện nay .......................................................................... 106
3.3.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ ..................................................... 106
3.3.2. Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội .......................................................... 113


3.3.3. Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch nước .................................................. 118
3.3.4. Thủ tướng Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC ...................................... 119
3.3.5. Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương .................................. 121
3.4. Nguyên nhân hạn chế, bất cập ...................................................................... 123
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .................................................................................................... 124
CHƯƠNG 4: NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA THỦ TƯỚNG
CHÍNH PHỦ VIỆT NAM ................................................................................................... 126
4.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam ...................... 126
4.1.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp ....... 126
4.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành
............................................................................................................................. 128

4.1.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP ở Việt
Nam hiện nay ...................................................................................................... 135
4.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam .................................... 142
4.2.1. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp ..................... 142
4.2.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành ........... 144
4.2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ở
Việt Nam hiện nay ............................................................................................... 151
4.3. Nguyên nhân hạn chế, bất cập ..................................................................... 155
KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 .................................................................................................... 160
CHƯƠNG 5: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ
BẢN NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ ................... 163
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .................................................................................................. 163
5.1. Các quan điểm cơ bản về việc hoàn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở
Việt Nam hiện nay. ............................................................................................... 163
5.2. Phương hướng hồn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện
nay .......................................................................................................................... 166
5.3. Những giải pháp cơ bản nhằm hồn thiện chế định Thủ tướng Chính phủ ở
Việt Nam hiện nay .................................................................................................. 168
5.3.1. Xác lập chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ ................................. 168
5.3.2. Phát huy vai trò và trách nhiệm của các Bộ trưởng ................................. 170
5.3.3. Tăng cường sự chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương .......................................................................................................... 172
5.3.4. Minh bạch hóa chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ................ 173
5.3.5. Hồn thiện cơ chế kiểm sốt quyền lực đối với Thủ tướng Chính phủ ..... 177
5.3.6. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước .................... 184
KẾT LUẬN............................................................................................................................ 186


1
PHẦN MỞ ĐẦU

1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài
Với hầu hết các nhà nước thời hiện đại, TTCP được biết đến như một trong những
nhân vật chính trị nổi bật hàng đầu. TTCP là một cá nhân trong một thiết chế mang tính
tập thể song cá nhân đó lại nắm quyền hành pháp, lãnh đạo, điều hành, dẫn dắt Chính
phủ và chịu trách nhiệm về đường hướng phát triển của cơ quan này. TTCP là một chức
danh trong bộ máy HCNN ở trung ương song chức danh đó lại chứa đựng sức mạnh và
tầm ảnh hưởng vươn tới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Những câu hỏi về TTCP, vì
thế, ln là những vấn đề chính trị - pháp lý quan trọng thu hút sự quan tâm của nhiều
nhà nghiên cứu thuộc nhiều chuyên ngành khác nhau như: Chính trị học, Chính trị học
so sánh, Luật học…
Tiếp cận TTCP từ góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp – Luật Hành chính, làm sáng
tỏ những vấn đề cơ bản về TTCP ở Việt Nam hiện nay với tư cách một chế định pháp
luật là việc làm cần thiết và cấp bách, xuất phát từ những lý do sau:
Thứ nhất, về phương diện lý luận – khoa học
Quyền lực nhà nước vốn là thống nhất và không phân chia, với nguyên lý đó, thành
quả lớn nhất mà Cách mạng tư sản để lại cho nhân loại chính là một công thức phối hợp
triển khai quyền lực nhà nước một cách hiệu quả nhất. Theo đó, sự ra đời của nguyên tắc
tam quyền phân lập là cột mốc đánh dấu sự ra đời quyền hành pháp và bộ máy hành pháp.
Ở nhiều nước, TTCP là người đứng đầu Chính phủ, là chủ thể nắm giữ quyền hành pháp,
lãnh đạo Chính phủ thực thi quyền hành pháp. TTCP đảm nhận vai trò, sứ mệnh đặc biệt
quan trọng trong điều kiện chịu sự kiểm soát chặt chẽ của các chủ thể nắm giữ các nhánh
quyền còn lại và trong sự giám sát thường xuyên của nhân dân. Xã hội càng phát triển,
hành pháp càng chứng tỏ các ưu thế của mình và vì vậy vai trị của TTCP càng được đề
cao. Bởi hành pháp vốn cần đến sự quyết đoán, dám chịu trách nhiệm và điều đó hồn
tồn phù hợp với sự điều hành của cá nhân.
Ở Việt Nam, theo Hiến pháp hiện hành, bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động
dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân cơng, phối hợp
và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp. Với nguyên tắc này, yếu tố “phân quyền” hợp lý được tiếp thu và ghi
nhận. Do vậy, TTCP không còn đơn thuần là “Chủ tịch HĐBT” hay “Bộ trưởng thứ nhất

trong số các Bộ trưởng” như quy định của Hiến pháp 1980. Vai trò của TTCP trên cương
vị người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN ngày càng được khẳng định.
Tuy nhiên, so với lý luận phân quyền và kiểm sốt quyền lực nhà nước thì ngun tắc
“phân cơng, phối hợp, có sự kiểm sốt giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” là nguyên tắc lai tạo và khá đặc thù của Việt
Nam. Với nguyên tắc này, vị trí, chức năng của Chính phủ và vấn đề kiểm soát quyền
hành pháp đặt ra nhiều vấn đề cần giải đáp. Một mặt Chính phủ dường như độc lập hơn,
phát huy tốt hơn vai trò người đứng đầu hệ thống hành chính, mặt khác lại được tổ chức
và hoạt động dưới sự giám sát một chiều của cơ quan lập pháp và sự lãnh đạo toàn diện


2
của Đảng cộng sản Việt Nam. Từ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước khá đặc thù nói
trên, dẫn đến những nhận thức chưa thống nhất trong lý luận về quyền hành pháp, về
Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ mà khoa học chính trị - pháp lý cần làm sáng
tỏ.
Vì thế, yêu cầu đặt ra là phải nghiên cứu về TTCP, làm rõ nền tảng lý luận – pháp lý
của chế định TTCP nhằm một mặt nâng cao hiệu quả điều hành của TTCP, mặt khác đặt
quá trình thực thi quyền lực của TTCP trong một cơ chế giám sát, kiểm soát minh bạch,
thường xuyên và hiệu quả.
Ngoài ra, những khoảng trống về mặt lý luận của chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay
đã và đang đặt ra những câu hỏi lớn khơng dễ tìm thấy câu trả lời đồng nhất trong thời
gian ngắn. Đó là, quyền hành pháp nên thuộc về tập thể Chính phủ hay cá nhân TTCP?
Và nếu trao quyền hành pháp cho cá nhân TTCP thì cơ chế kiểm sốt đối với việc thực
thi quyền hành pháp là gì? Mơ hình Chính phủ như thế nào là phù hợp để đảm bảo tốt
nhất hiệu quả điều hành của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN? Tập
thể Chính phủ có nên đóng vai trị quyết định trong các quyết sách của Chính phủ hay
chỉ nên giữ vai trị tư vấn cho người đứng đầu Chính phủ như ở một số quốc gia trên thế
giới? TTCP có vị trí như thế nào trong Đảng cầm quyền với hệ thống chính trị đặt dưới
sự lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản Việt Nam? Cơ chế nào để đảm bảo sự giám sát

của nhân dân cũng như trách nhiệm giải trình của TTCP trước cơng chúng?... Đi tìm lời
giải cho hàng loạt những câu hỏi nói trên nhằm góp phần làm đa dạng, phong phú cho cơ
sở lý luận – pháp lý của chế định TTCP, vì thế trở thành một trong những lý do chủ yếu
để tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu.
Thứ hai, về phương diện thực tiễn
Chế định TTCP - với tư cách là một tập hợp các quy phạm pháp luật về TTCP ở Việt
Nam hiện nay - tuy có nhiều tiến bộ đáng ghi nhận nhưng vẫn cịn tồn tại khơng ít những
khiếm khuyết, bất cập. Các quy định về vị trí pháp lý của TTCP chưa thực sự rõ ràng. Ở
góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, TTCP chủ yếu được xem là người đứng đầu hệ thống
HCNN mà không phải là người đứng đầu hành pháp, cho dù Hiến pháp năm 2013 xác
định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Ở khía cạnh tổ chức bộ máy nhà
nước, TTCP là người đứng đầu Chính phủ nhưng Chính phủ dưới sự lãnh đạo, điều hành
của Thủ tướng lại hoạt động chủ yếu theo chế độ “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa
số”, vì vậy, TTCP vừa là nhân vật trung tâm của Chính phủ vừa như bị lẫn trong tập thể
Chính phủ, vừa được đề cao vừa như bị coi nhẹ. Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn
và trách nhiệm của TTCP cũng chưa hoàn toàn mạch lạc. Trong đó, sự phân định thẩm
quyền giữa tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng chưa nhất quán, chưa sáng tỏ và triệt
để. Nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP theo quy định của pháp luật hiện hành chưa hoàn
toàn phù hợp với vai trị, chức năng và vị trí pháp lý của TTCP. Việc thực hiện chế độ
báo cáo trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng của TTCP chưa
được quy định tập trung, rõ ràng và cụ thể. Chế độ trách nhiệm tập thể của Chính phủ và
cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu chưa thực sự minh bạch. Hình thức


3
trách nhiệm chính trị của TTCP chưa được đề cao đúng mức, trong khi với tư cách người
đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN, hình thức trách nhiệm này cần phải được
nhấn mạnh hơn, thậm chí cần phải có một thủ tục riêng do Luật định. Cơ chế “bỏ phiếu
tín nhiệm” bị chồng lấn với cơ chế “lấy phiếu tín nhiệm”, làm rườm rà thêm quy trình
xác định trách nhiệm chính trị của TTCP. Trách nhiệm pháp lý của TTCP vẫn còn nhiều

khoảng trống. Trách nhiệm đạo đức được phản ánh thông qua các quy định pháp luật cịn
sơ sài.
Bên cạnh đó, thực tiễn tổ chức thực hiện chế định TTCP cũng cho thấy những hạn chế
nhất định. Thẩm quyền của TTCP trên thực tế là rất lớn, thậm chí cịn lớn hơn cả nhiệm
vụ, quyền hạn được quy định trong pháp luật. TTCP rơi vào tình trạng bị “quá tải” về
công việc mà đa phần trong số đó là những việc mang tính sự vụ cụ thể, dẫn đến hệ quả
vừa khơng có đủ thời gian để thực hiện chúng vừa chưa có sự đầu tư tương xứng cho
những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chiến lược, vĩ mơ. TTCP chịu trách nhiệm lãnh
đạo Chính phủ xây dựng và hoạch định chính sách quốc gia nhưng chất lượng các chính
sách của Chính phủ cịn chưa thực sự như mong đợi, thể hiện rõ ở sự hạn chế về tầm nhìn
chiến lược, tính dự báo, tính kịp thời. Sự lẫn lộn về thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ
và người đứng đầu Chính phủ, giữa TTCP và các Bộ trưởng còn khá phổ biến trong thực
tế. Phương thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP còn nghiêng về việc sử dụng
các mệnh lệnh hành chính trực tiếp, điều hành vi mô, chưa khai thác thỏa đáng và hiệu
quả phương thức điều hành thơng qua cơng cụ chính sách, pháp luật. Việc thực hiện chế
độ báo cáo trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng cịn chưa
thường xun và khá hình thức. Trách nhiệm cá nhân của TTCP trước những vấn đề phát
sinh trong quản lý, điều hành của Chính phủ và hệ thống HCNN cịn khá mờ nhạt. Việc
lấy phiếu tín nhiệm khơng mang lại hiệu quả thực sự đối với việc quy kết trách nhiệm
chính trị của TTCP, trong khi việc bỏ phiếu tín nhiệm chưa từng được kích hoạt, mặc dù
có những thời điểm dư luận xã hội mong muốn được thấy cơ quan quyền lực nhà nước
cao nhất thể hiện sức mạnh của công cụ sắc bén này.
Từ thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật nói trên, có thể thấy việc
nghiên cứu để đổi mới, hồn thiện chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay là vơ cùng cần
thiết.
Ngồi ra, phạm vi hoạt động của TTCP trong thời đại tồn cầu hóa và hội nhập quốc
tế sâu rộng đương nhiên không chỉ giới hạn ở trong nước. TTCP, với tư cách người đứng
đầu Chính phủ, tham gia tích cực vào các hoạt động giao lưu, hợp tác quốc tế, ký kết các
Điều ước quốc tế, tham gia giải quyết những vấn đề chung giữa các quốc gia, những vấn
đề mang tính tồn cầu… Thế nhưng, quy định về TTCP ở Việt Nam vốn phụ thuộc vào

điều kiện kinh tế, chính trị, lịch sử, văn hố, truyền thống, tập quán…của đất nước nên
có những điểm tương đối đặc thù so với TTCP của các quốc gia khác trên thế giới. Vì
vậy, hồn thiện chế định TTCP phù hợp với xu thế phát triển của chế định TTCP trên thế
giới nhằm đảm bảo sự tương thích nhất định về địa vị pháp lý và vị thế chính trị của
TTCP nước ta so với TTCP các nước khác cũng là một yêu cầu tất yếu, khách quan.


4
Từ những lý do kể trên, tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Chế định Thủ tướng Chính
phủ ở Việt Nam” làm Luận án Tiến sỹ.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Đánh giá chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay và kiến nghị các giải pháp phù hợp để
hoàn thiện chế định pháp luật này bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của TTCP.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Một là, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của chế định TTCP ở Việt Nam.
Hai là, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn,
trách nhiệm của TTCP và thực tiễn thực hiện những quy định này.
Ba là, đề xuất quan điểm, phương hướng và các giải pháp hoàn thiện chế định TTCP
ở Việt Nam hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật của chế định
TTCP ở Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Về phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu các nội dung cơ bản nhất của chế
định TTCP, bao gồm: vị trí pháp lý; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP. Các
nội dung khác thuộc chế định TTCP như cách thức hình thành, vai trị, chức năng, phương
thức hoạt động, bộ máy giúp việc của TTCP được đề cập ở mức độ khiêm tốn, trong sự
kết hợp với các nội dung cốt lõi để đảm bảo dung lượng hợp lý và tính chuyên sâu của

luận án. Về chế độ trách nhiệm của TTCP, luận án tập trung xác định hình thức trách
nhiệm chính trị, chỉ đề cập một cách sơ lược những vấn đề căn bản về hình thức trách
nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức của TTCP.
Về phạm vi không gian: Luận án nghiên cứu về chế định TTCP ở Việt Nam. Mặc dù
có đề cập đến chế định TTCP của một số quốc gia cụ thể nhưng những thông tin này chủ
yếu phục vụ cho việc tìm ra các đặc trưng của chế định TTCP ở Việt Nam và những kinh
nghiệm nước ngồi có thể tham khảo cho việc hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam.
Về phạm vi thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu chế định TTCP theo pháp luật
Việt Nam hiện hành, tức theo Hiến pháp năm 2013, Luật TCCP năm 2015 (đã được sửa
đổi, bổ sung năm 2019) và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đang có hiệu lực
thi hành trên thực tế, với giới hạn thời gian từ năm 2014 đến nay. Luận án không nghiên
cứu về chế định TTCP của Việt Nam Cộng hòa trước đây.
4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý thuyết
Để đạt được mục tiêu và kết quả nghiên cứu, Luận án dựa vào những lý thuyết nghiên
cứu sau:


5
Thứ nhất, các quan điểm, học thuyết, lý luận về bộ máy nhà nước, nguyên tắc tổ chức
và hoạt động của bộ máy nhà nước; các quan điểm, lý thuyết về nhà nước pháp quyền;
dân chủ; phân quyền và quản trị nhà nước hiện đại.
Thứ hai, các quan niệm, quan điểm về Chính phủ và quyền hành pháp;
Thứ ba, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới tổ chức và hoạt động của
Chính phủ và TTCP.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
4.2.1. Phương pháp luận
Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở của phương pháp luận duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin.
4.2.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Để thực hiện đề tài “Chế định TTCP ở Việt Nam”, tác giả sử dụng kết hợp nhiều
phương pháp nghiên cứu khác nhau của khoa học pháp lý như: phương pháp nghiên cứu
lý thuyết luật học; phương pháp nghiên cứu lịch sử; phương pháp nghiên cứu so sánh;
phương pháp nghiên cứu đánh giá; phương pháp mơ hình hóa và phương pháp phỏng vấn
chun gia.
Chương 1: Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp nghiên cứu khảo sát, phương pháp
tổng hợp và phương pháp so sánh để đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan
đến đề tài.
Chương 2: Để làm nổi bật các vấn đề lý luận – pháp lý cơ bản của chế định TTCP, tác
giả lựa chọn các phương pháp phân tích, tổng hợp, mơ hình hóa, so sánh.
Chương 3 và chương 4: Các phương pháp hệ thống hóa, phân tích, tổng hợp, so sánh,
khảo sát, thống kê, phỏng vấn chuyên gia được tác giả sử dụng để đánh giá thực trạng
pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật trên các nội dung cơ bản của chế định TTCP
ở Việt Nam, bao gồm: vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP.
Đặc biệt, tác giả đã tiến hành phỏng vấn 05 chuyên gia (đã được mã hóa) tại Hà Nội,
trong đó có 03 chuyên gia là các nhà nghiên cứu Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và 02
chuyên gia là những người hoạt động thực tiễn, đã và đang làm việc tại cơ quan giúp việc
trực tiếp cho Chính phủ và TTCP. Q trình phỏng vấn được ghi âm với sự đồng ý của
các chuyên gia, các file ghi âm do tác giả lưu trữ và có thể trích xuất theo u cầu của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền để phục vụ mục đích nghiên cứu khoa học. Kết quả phỏng
vấn không chỉ được tổng hợp tại Phụ lục 02 mà còn được sử dụng trong luận án nhằm
làm sáng tỏ thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về TTCP ở Việt Nam hiện nay.
Chương 5: Tác giả sử dụng phương pháp khái qt hóa và phương pháp phân tích
tổng hợp để đề xuất các giải pháp hợp lý nhằm hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam
hiện nay trên cơ sở những quan điểm và phương hướng cụ thể.
5. Những điểm mới của đề tài
Thứ nhất, luận án là cơng trình đầu tiên nghiên cứu một cách tương đối tổng thể và hệ
thống về chế định TTCP ở Việt Nam.

6
Thứ hai, luận án đánh giá công phu thực trạng của chế định TTCP ở Việt Nam hiện
nay trên cả hai phương diện pháp luật và thực hiện pháp luật, trong sự so sánh, đối chiếu
với chế định TTCP của một số quốc gia trên thế giới và sự phát triển của chế định TTCP
nước ta từ Hiến pháp năm 1946 đến nay.
Thứ ba, luận án đặt vấn đề tăng cường vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cá
nhân của TTCP trên nền tảng của nguyên tắc phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền
lực nhà nước đồng thời với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ từ chế độ
tập thể lãnh đạo kết hợp với cá nhân phụ trách sang chế độ Thủ tướng.
6. Cơ cấu của luận án:
Luận án được cơ cấu thành 5 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Chương 2: Cơ sở lý luận của chế định Thủ tướng Chính phủ
Chương 3: Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam
Chương 4: Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ở Việt
Nam
Chương 5: Quan điểm, phương hướng và những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện
chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay.


7
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngồi liên quan đến đề tài luận án
Các cơng trình nghiên cứu về TTCP ở nước ngoài khá nhiều, khá phong phú, đa dạng
nhưng tựu trung thường diễn ra theo hai xu hướng chủ yếu:
Một là, nghiên cứu về TTCP ở các quốc gia cụ thể. Theo đó, được chú ý nhiều nhất là
TTCP của các quốc gia phương Tây, như Anh, Pháp, Đức, Canada... Vì trong các nền
dân chủ phương Tây, trên nền tảng nguyên tắc phân chia quyền lực, người đứng đầu
Chính phủ thường là người đứng đầu hành pháp, gắn liền với hình ảnh cá nhân quyền

lực, năng động và chịu trách nhiệm. Ngược lại, ở các quốc gia châu Á – nơi có truyền
thống đề cao yếu tố tập thể hơn cá nhân, TTCP thường không nổi bật bằng, do vậy, ít
được quan tâm hơn.
Hai là, nghiên cứu về TTCP theo quan điểm so sánh. Với cách tiếp cận này, TTCP
của các quốc gia được chọn thường là đại diện điển hình cho các chính thể khác nhau.
Trong đó, phổ biến là các nghiên cứu so sánh giữa TTCP Anh (quân chủ đại nghị) với
TTCP Đức (cộng hòa đại nghị), TTCP Pháp và TTCP Nga (Cộng hịa hỗn hợp). Thậm
chí, nhiều tác giả cịn đặt TTCP các nước này trong mối tương quan với Tổng thống Mỹ
(người nắm quyền hành pháp ở chính thể cộng hịa tổng thống) và Tổng thống Pháp
(người đứng đầu hành pháp ở chính thể cộng hịa hỗn hợp).
Nội dung của các nghiên cứu về TTCP tập trung vào những vấn đề cơ bản sau:
a) Về vị trí, vai trị của Thủ tướng Chính phủ
TTCP được biết đến trước hết với tư cách người đứng đầu Chính phủ (The Head of
Government). Ngồi ra, TTCP của nhiều quốc gia trên thế giới còn là người đứng đầu
hành pháp (The Chief of Executive). Vì vậy, đa số các tác giả nước ngoài đều nhấn mạnh
vai trò của TTCP trên phương diện lãnh đạo, điều hành Chính phủ/Nội các, lãnh đạo hành
pháp (executive leadership), lãnh đạo chính trị (political leadership), lãnh đạo cơng chúng
(public leadership) và đặc biệt là vai trị định hướng chính sách cho Chính phủ. Tuy nhiên,
bên cạnh những điểm chung, các tác giả không quên chỉ ra những nét riêng biệt về vị trí,
vai trị của TTCP ở một số quốc gia nhất định, gắn liền với đặc trưng của những hình
thức chính thể tương ứng.
Trong chính thể qn chủ đại nghị, vai trò của TTCP hết sức nổi bật. Điều này chủ
yếu được khẳng định và chứng minh trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh. Tác
giả F.W.G. Benemy trong cuốn The Elected Monarch, George G. Harrap & Co.ltd,
London, 1965 đã ví Thủ tướng Anh như một vị “quân vương được bầu”, người không
“đứng đầu nhà nước theo pháp luật” nhưng lại “đứng đầu nhà nước trên thực tế”. Hai nhà
nghiên cứu Colin Turpin và Adam Tomkins trong cuốn British Government and the
Constitution, Text and Materials, seventh edition, Cambridge University Press, 2012
đánh giá rằng vai trò của TTCP Anh được bộc lộ mạnh mẽ trên thực tế, bao gồm vai trị
lãnh đạo Chính phủ; lãnh đạo chính sách đối ngoại; lãnh đạo đảng chính trị và đứng đầu

về truyền thơng của Chính phủ Anh. Tuy nhiên, đáng chú ý là, đa phần vai trò mà người


8
đứng đầu Chính phủ nước này đảm nhiệm đều theo quy ước, phụ thuộc chủ yếu vào tập
quán và các tình huống chính trị, do đó, có tính linh hoạt và thay đổi theo thời gian.
Cũng như Thủ tướng Anh, Thủ tướng Nhật Bản được đánh giá là nhân vật chính trị
trung tâm của Chính phủ. Trong cuốn sách “Leading Japan: The role of the Prime
Minister”, Praeger Publisher, 2000, nhà nghiên cứu Tomohito Shinoda cho rằng vị trí,
vai trị của TTCP được xác định trong Hiến pháp và với vai trị hiến định đó, người đứng
đầu Nội các Nhật Bản có địa vị tương xứng với TTCP ở nhiều quốc gia theo chính thể
đại nghị khác, trong đó điển hình như Anh và Đức. Tác giả cũng nhấn mạnh vai trò thực
tế của Thủ tướng Nhật Bản còn được định hình thêm bởi những phát triển thể chế và
chính trị thời kỳ hậu chiến. Tuy nhiên, khác với Thủ tướng Anh, vai trò của Thủ tướng
Nhật gây nhiều tranh cãi. Thậm chí, có quan điểm cho rằng Thủ tướng Nhật Bản là nhân
vật chính trị “yếu và thụ động” so với những người đồng cấp ở các nước khác, đặc biệt
là các quốc gia phương Tây. Đại diện tiêu biểu cho khuynh hướng đánh giá này là Kenji
Hayao (1993), trong tác phẩm The Japanese Prime Minister and public policy, University
of Pittsburgh Press, Pittsburgh và Kensuke Takayasu (2015), Is the Japanese Prime
Minister too weak or too strong? – An institutional Analysis, The journal of law, political
science and humanities, Japan. Song theo các tác giả Ellis S. Krauss và Benjamin
Nyblade, qua bài viết “Presidentialization” in Japan? The Prime Minister, Media and
Elections in Japan, British Journal of Political Science, 2004, TTCP Nhật Bản trước đây
có vai trị khá mờ nhạt nhưng hiện nay đã trở nên nổi bật hơn nhờ những cải cách quan
trọng về chế độ bầu cử và sự thay đổi mạnh mẽ của truyền thơng khiến cho cử tri có điều
kiện cập nhật thường xuyên các hoạt động hàng ngày của cá nhân người đứng đầu Nội
các.
Ở chính thể cộng hòa đại nghị, các nghiên cứu đều cho thấy TTCP là nhân vật đầy
thực quyền, có vai trị và sự ảnh hưởng to lớn không chỉ đối với bộ máy nhà nước mà với
toàn xã hội. Nổi bật trong các nghiên cứu về vấn đề này là: Gordon Smith (1991), The

resource of a German Chancellor, Journal West European Politics, Volume 14; King A
(1994), Chief executives in Western Europe trong I.Budge and D.McKay (eds),
“Developing Democracy: Comparative Research in Honour of J.E.P. Blondel”, London,
Sage…
Trong chính thể cộng hịa hỗn hợp, nơi thực hiện mơ hình hành pháp hai đầu, vai trị
của TTCP hạn chế hơn. Thủ tướng chủ yếu là người thực thi các chính sách của Tổng
thống. Quyền hành của TTCP chỉ thực sự gia tăng khi đa số nghị viện không cùng một
đảng với Tổng thống. Đặc điểm này được khẳng định trong các nghiên cứu về TTCP
Pháp và Nga. Tuy nhiên, các tác giả Robert G. Neumann trong European and
Comparative Government, McGraw-Hill Book Company, Inc, New York, 1951 và
Robert Elgie trong The role of Prime Minister in France, 1981-91, St.Martin’s Press,
1993 đều thống nhất rằng TTCP Pháp có vai trò nổi bật hơn so với TTCP Nga.


9
b) Về cách thức hình thành Thủ tướng Chính phủ
Các tác giả nước ngồi hầu như khơng dừng ở việc mơ tả đơn giản thủ tục, trình tự
pháp lý hình thành TTCP mà ngược lại đều tập trung phân tích khía cạnh chính trị của
vấn đề.
Ở chính thể đại nghị, bổ nhiệm TTCP thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia
nhưng trên thực tế Nhà vua hay Tổng thống đều khơng có sự lựa chọn nào khác ngồi
người đứng đầu của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Vì Thủ tướng được bổ nhiệm
phải là người có khả năng thành lập Chính phủ với sự tín nhiệm của Hạ viện. Điều này
được thừa nhận trong hàng loạt các nghiên cứu về TTCP Anh như: F.W.G. Benemy
(1965), The Elected Monarch, George G. Harrap & Co.ltd, London; Rodney Brazier
(1999), Constitutional Practice - The Foundations of British Government, Oxford
University Press; third edition…
Ngoài ra, cùng là chính thể đại nghị nhưng đối với các quốc gia theo mơ hình cộng
hịa nghị viện, cách thức hình thành TTCP có sự khác biệt nhất định. Ludger Helms trong
một nghiên cứu so sánh - Presidents, Prime Ministers and Chancellors – Executive

Leadership in Western Democracies, Palgrave Macmillan, 2005 đã chỉ rõ: Thủ tướng
Đức được bổ nhiệm bởi Tổng thống Liên bang nhưng trước đó phải dành được đa số
tuyệt đối trong cuộc bỏ phiếu lần thứ nhất tại Bundestag (Hạ viện). Vì Chính phủ được
thành lập theo nguyên tắc liên minh nên ứng viên Thủ tướng phải hội đủ các điều kiện:
một, không phải là Nghị sĩ trong Bundestag; hai, khơng phải là lãnh đạo chính thức của
Đảng mạnh nhất trong Quốc hội. Tuy nhiên, bằng những quan sát của mình, tác giả cuốn
sách nhận thấy rằng trên thực tế hầu hết Thủ tướng Đức đều kiêm luôn chủ tịch đảng sau
một thời gian nắm giữ vị trí người đứng đầu Chính phủ, ngoại trừ Thủ tướng Helmut
Schmit (Thủ tướng Tây Đức từ 1974 – 1982).
Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, sự thành lập TTCP tương đối giống với chính thể
đại nghị, tức cũng phải thơng qua Nghị viện. Tuy nhiên, dù TTCP Pháp và Nga đều được
bổ nhiệm bởi Tổng thống nhưng ở Pháp – nơi duy trì chế độ đa đảng song lại khơng có
đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội, để tìm ra một Thủ tướng có khả năng thuyết phục
đa số Nghị sỹ địi hỏi Tổng thống phải có kỹ năng lựa chọn tốt. Tác giả Robert G.
Neumann cho thấy điều đó trong cuốn European and Comparative Government,
McGraw-Hill; 3rd edition, 1960. Ngược lại, ở Nga, Tổng thống dường như toàn quyền
quyết định chọn ai là TTCP, bất chấp sự phản đối của Quốc hội. Thế nhưng khơng phải
khơng có những trường hợp ngoại lệ. Bài viết Constitutional Roulette: The Russian
Parliament’s Battles with the President over appointing a Prime Minister, Stanford
Journal of International Law, volume 123, 2005 của tác giả Eugene D.Mazot chỉ ra một
ngoại lệ xảy ra vào năm 1998, khi Quốc hội Nga bác bỏ đề xuất của Tổng thống, tự đề
xuất ứng cử viên mới và chấp nhận ông này là Thủ tướng. Sử dụng cuộc đối đầu như một
“cái cớ”, tác giả đã có những gợi mở, đánh giá xác đáng về mối quan hệ giữa lập pháp
và hành pháp trong các mơ hình chính thể, đặc biệt là mơ hình chính thể hỗn hợp mà
nước Nga thời kỳ hậu Xô Viết đã lựa chọn.


10
c) Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ
Các tác giả nước ngoài nghiên cứu về nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP thường đi theo

các hướng sau: Một, phân tích, đánh giá quyền lực của Thủ tướng theo cách tiếp cận của
khoa học chính trị, từ đó, TTCP được mô tả như một thiết chế đầy quyền năng, có thể tác
động mạnh mẽ đến nền hành pháp và sự phát triển của xã hội. Hai, đề cập đến các quyền
hạn cụ thể mà TTCP có. Ba, so sánh thẩm quyền của TTCP ở một số quốc gia, chỉ ra
những điểm chung và những điểm khác biệt nhất định giữa họ. Dù cách tiếp cận khá đa
dạng nhưng tựu trung vấn đề nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP được xem xét một cách khá
toàn diện, gắn liền với đặc trưng của từng hình thức chính thể và điều kiện đặc thù của
từng quốc gia.
Với chính thể quân chủ đại nghị, các nhà nghiên cứu dành sự quan tâm lớn đến TTCP
Anh – đại diện tiêu biểu của mơ hình này. Trong đó, báo cáo có tựa đề Role and Powers
of the Prime Minister, First Report of session 2014 -15 của Ủy ban Cải cách Chính trị và
Hiến pháp (Hạ viện Anh) đưa ra những đánh giá quan trọng, rằng hầu hết quyền hạn mà
TTCP Anh có đều khơng được quy định trong quy chế, khơng thể tìm thấy trong một văn
bản pháp luật thống nhất, ngược lại, chúng được tích lũy và phát triển dần dần qua hàng
trăm năm, được áp dụng theo tập quán và quy ước. Nhiều quyền hạn trong số đó được
thực thi theo đặc quyền, khó xác định và khó xem xét kỹ lưỡng về hiệu quả. Tương tự,
tác giả Stephen Buckley trong The Prime Minister and Cabinet, Edinburgh University
Press, 2006 nhấn mạnh TTCP Anh khơng chỉ có những quyền hạn chính thức mà cịn có
khơng ít những quyền hạn khơng chính thức, các đặc quyền. Thậm chí, từ cách tiếp cận
so sánh, tác giả F.W.G. Benemy (1965), The Elected Monarch, George G. Harrap &
Co.ltd, London khẳng định trong trường hợp khẩn cấp TTCP Anh quyền lực như Tổng
thống Mỹ.
Đặc biệt, trong số các nghiên cứu về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Anh, không
thể không kể đến Inside View: Three lectures on Prime Ministerial Government, Jonathan
Cape, London, 1972 của Richard Crossman. Theo khái quát của tác giả, Thủ tướng Anh
có các quyền quan trọng sau: (1)bổ nhiệm và cách chức bất kỳ bộ trưởng nào vào bất kỳ
lúc nào;(2)quyết định chương trình của Nội các;(3)quyết định về tổ chức và thành viên
của các Ủy ban nội các và các vấn đề được đưa ra cho họ;(4)phê duyệt việc bổ nhiệm
các công chức cấp cao và một số trường hợp bổ nhiệm được thực hiện bởi các bộ trưởng
đối với các văn phòng cấp cao; (5) kiểm sốt cá nhân cơng khai đối với chính phủ. Tuy

nhiên, theo hai tác giả Colin Turpin và Adam Tomkins, trong cuốn British Government
and the Constitution, Text and Materials, seventh edition, Cambridge University Press,
2012, đến nay danh sách quyền hạn nói trên đã được mở rộng. Ví dụ, sau nhiều năm
người đứng đầu Chính phủ Anh cịn có thêm quyền thay đổi cơ cấu các cơ quan chính
phủ cũng như quyền xây dựng và thực thi Luật về bộ trưởng (Ministerial Code).
Ngoài ra, nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP Nhật Bản cũng thường được đề cập trong
sự so sánh với nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP Anh. Theo Kenji Hayao (1993), The
Japanese Prime Minister and public policy, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh,


11
sự kiểm soát của TTCP Nhật Bản đối với hành pháp kém hơn so với người đứng đầu
Chính phủ Anh nhưng quyền lực của Thủ tướng Nhật trong Hiến pháp khơng có sự khác
biệt đáng kể so với TTCP của các nước khác trong hệ thống nghị viện. Điều đó được thể
hiện trước hết ở quyền bổ nhiệm, bãi nhiệm thành viên nội các của Thủ tướng.
Với chính thể cộng hòa đại nghị, TTCP Đức được chú ý hơn cả. Tác giả Ludger Helms
trong các nghiên cứu Executive leadership in parliamentary democracies: The British
prime minister and the German chancellor compared, Journal German Politics, Volume
5, 1996 và Presidents, Prime Ministers and Chancellors – Executive Leadership in
Western Democracies, Palgrave Macmillan, 2005… đã chỉ rõ: Thủ tướng Đức là nhân
vật trung tâm của quyền lực chính trị Đức, có quyền độc lập điều hành Chính phủ (mà
khơng phải nhân danh Nữ hồng như Thủ tướng Anh). Thực quyền của TTCP Đức tương
tự TTCP Anh song điểm khác biệt là thẩm quyền của người đứng đầu Chính phủ nước
này được quy định rõ ràng trong Luật Cơ bản (tức Hiến pháp).
Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, người đứng đầu hành pháp là Tổng thống. Thẩm
quyền của TTCP ở Pháp và Nga, do vậy, không mạnh mẽ như ở Anh và Đức. Tuy nhiên,
dẫu phải chia sẻ quyền hành pháp với Nguyên thủ quốc gia, TTCP Pháp vẫn có những
nhiệm vụ, quyền hạn khá lớn để điều hành đất nước. Ngược lại, so với người đồng cấp
Pháp, TTCP Nga thua kém hơn hẳn về thẩm quyền. Hiến pháp Nga quy định rõ ràng sự
phụ thuộc chặt chẽ của TTCP vào Tổng thống, thành ra TTCP nước này dường như chỉ

thực hiện những công việc mà Tổng thống giao phó, như một Phó Tổng thống. Những
mơ tả nói trên được tìm thấy trong: Kimberly A.McQuire (2012), President – Prime
Minister Relations, Party Systems, and Democratic Stability in Semipresidential
Regimes: Comparing the French and Russian Models, Texas International Law Jounal,
Vol 47.
d) Về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Nội các; giữa Thủ tướng Chính
phủ và các Bộ trưởng
Thứ nhất, về tính chất và tầm quan trọng của mối quan hệ. Theo khoa học chính trị
phương Tây, Nội các, TTCP và các Bộ trưởng là ba thành tố thuộc về “the Core
Executive”, tức bộ phận nòng cốt thực thi quyền hành pháp, những nhân tố chủ lực lãnh
đạo, điều hành đất nước. Quan hệ giữa TTCP và Nội các, TTCP và các Bộ trưởng không
chỉ phản ánh sức mạnh bên trong của Chính phủ mà cịn thể hiện quyền lực và sức ảnh
hưởng của người đứng đầu Chính phủ. Martin J.Smith, trong tác phẩm The Core
Executive in Britain, St. Martin's Press, New York, 1999 cho rằng, nếu như “The Core
Executive” là “trái tim của Chính phủ” thì mối quan hệ giữa TTCP với Nội các và các
Bộ trưởng là “the core of the core”, tức là trung tâm của trung tâm, có ý nghĩa vơ cùng
quan trọng.
Thứ hai, về vị trí, vai trị, ưu thế của TTCP trong mối quan hệ với Nội các và các thành
viên Chính phủ. Tùy vào cách thức tổ chức và chế độ hoạt động của từng Chính phủ mà
Thủ tướng sẽ là nhân vật chính trị mạnh hay yếu, nổi bật hay kém nổi bật ngay trong nội
bộ của mình. Trong cuốn Comparative Constitutional Engineering, Macmillan Press


12
LTD, 1994, tác giả Giovanni Sartori đã khái quát hóa vị thế của Thủ tướng trong các
Chính phủ đại nghị theo ba công thức: một, TTCP là người đứng trên hết, trên tất cả
những người không ngang nhau (A first above unequals); hai, TTCP là người thứ nhất
trong số những người không ngang nhau (A first among unequals); ba, TTCP là người
thứ nhất trong số những người ngang nhau (A first among equals). Còn trong tác phẩm
Comparative Government and Politics, 6th Edition, Palgrave Macmillan, 2004, các tác

giả Rod Hague và Martin Harrop đưa ra ba mơ hình Chính phủ đại nghị chủ yếu, qua đó
làm nổi bật vị thế của TTCP trong mối quan hệ với Nội các và các Bộ trưởng, bao gồm:
Chính phủ Nội các, Chính phủ Thủ tướng và Chính phủ Bộ trưởng.
Ở các nước có Chính phủ nghiêng về Chính phủ Thủ tướng, TTCP có sự chi phối quan
trọng và mạnh mẽ đến tập thể Nội các và từng thành viên Chính phủ. Điều này chủ yếu
được chứng minh trong các nghiên cứu về TTCP Anh như John Mackintosh (1962), The
British Cabinet, Stevens; F.W.G. Benemy (1965), The Elected Monarch, George G.
Harrap & Co.ltd, London; Colin Turpin and Adam Tomkins (2012), British Government
and the Constitution, Text and Materials, Cambridge University Press… Thậm chí, từ
một nghiên cứu trên phạm vi rộng về tính chất lãnh đạo của TTCP, đặc biệt là trường hợp
của cựu Thủ tướng Margaret Thatcher, tác giả Michael Foley (1993) với The Rise of the
British Presidency, Manchester University Press, 1993 cho rằng quyền lực của TTCP
Anh lấn át Nội các, biến chế độ Nội các thành chế độ Tổng thống. Lạc quan hơn, tác giả
Stephen Buckley, trên cơ sở hệ thống hóa hai luồng quan điểm khác nhau (một, Chính
phủ Nội các đang suy yếu, thậm chí đang ở trong tình trạng “chết dần” do sự lớn mạnh
về vai trò và quyền lực của cá nhân Thủ tướng; hai, Chính phủ Nội các vẫn “cịn sống và
tốt”) đã khẳng định trong The Prime Minister and Cabinet, Edinburgh University Press,
2006: rõ ràng nước Anh đang có một hệ thống Chính phủ tập trung chủ yếu vào Thủ
tướng, vai trò của Nội các Anh đã suy giảm trong một thời gian nhưng đang được khẳng
định lại.
Thứ ba, về ảnh hưởng của Nội các đến TTCP. Vấn đề này chủ yếu được nhắc đến
trong các các cơng trình nghiên cứu về Chính phủ Anh. Có lẽ vì Anh là ví dụ điển hình
của việc thành lập Nội các trong Chính phủ. Từ thực tiễn chính trị ở đây, các nhà khoa
học có được nguồn tư liệu quý giá để đánh giá một cách khách quan về vai trò, sự ảnh
hưởng của Nội các đối với người đứng đầu Chính phủ. Trong số đó, có thể kể đến:
(1) Patrick Weller (2003), Cabinet government: an elusive ideal?, Public
Administration, volume 81, issue 4. Tác giả cho rằng TTCP và Nội các không phải là hai
thái cực thay thế cho nhau. TTCP trở nên mạnh mẽ hơn khơng có nghĩa Nội các bị vơ
hiệu hóa. Nội các, cho dù được xem như là một nhóm tập trung hay một diễn đàn chính
trị, vẫn ln hữu ích để duy trì sự ủng hộ tập thể. Tuy nhiên, điểm yếu của Nội các là q

nhiều thơng tin, q ít thời gian, q nhiều con người bận rộn. Sức ép và sự phức tạp của
Chính phủ hiện đại cho thấy một cuộc họp hàng tuần của các vị bộ trưởng dường như
khơng cịn là cách tốt nhất để xây dựng chính sách kịp thời. Do đó, TTCP lựa chọn làm


13
việc với những vị Bộ trưởng chủ chốt trong và xung quanh các cuộc họp thường xuyên
đó.
(2) Stephen Buckley (2006), The Prime Minister and Cabinet, Edinburgh University
Press. Từ những phân tích về cách thức tổ chức Nội các ở Anh, bao gồm Nội các đầy đủ
(full cabinets), Nội các bên trong (Inner Cabinets), Nội các bếp ăn (Kitchen Cabinets),
tác giả cho thấy người đứng đầu Chính phủ nước này ln nhận được sự tư vấn, hỗ trợ
của các Bộ trưởng, đặc biệt là các Bộ trưởng quan trọng, thân tín khi đưa ra các quyết
định chính sách.
(3) Rodney Brazier (1991), The Downfall of Margaret Thatcher, The Morden Law
Review, Volume 54, No. 4. Bài báo tập trung luận giải về sự thất bại của cựu Thủ tướng
Margaret Thatcher và cho rằng Nội các Anh là một cơ quan trọng yếu, chính sự không
ủng hộ của Nội các là nguyên nhân cơ bản buộc nữ Thủ tướng có phong cách độc đốn
này phải từ chức.
Thứ tư, các Bộ trưởng trong mối quan hệ với người đứng đầu Chính phủ.
Trong chính thể đại nghị, ngoài việc chịu trách nhiệm cá nhân về lĩnh vực được phân
cơng, Bộ trưởng cịn phải chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ trước
Nghị viện. Ở Anh, tập quán này buộc mỗi Bộ trưởng phải ủng hộ và bảo vệ các chính
sách, quyết định của Chính phủ, cho dù họ có trực tiếp tham gia vào việc xây dựng, thơng
qua các quyết sách đó hay không. Nếu bất đồng quan điểm với TTCP, Bộ trưởng phải từ
chức. Ngoài ra, khi TTCP chủ động hoặc buộc phải từ chức, Bộ trưởng và toàn thể Nội
các từ chức theo. Những luận điểm nói trên được phân tích trong Patrick Gordon Walker
(1972), The Cabinet, Fontana; Anthony Wedgwood Benn (1979), Democracy in the age
of science, Interdisciplinary Science Reviews, volume 4; Christopher Foster (2005),
British Government in Crisis, Hart Publishing… Bình luận về điều tương tự ở Nhật Bản,

tác giả Kenji Hayao, trong The Japanese Prime Minister and public policy, University of
Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1993 cho rằng, đối với TTCP, trách nhiệm tập thể của Nội
các là con dao hai lưỡi. Một mặt nó kết nối các thành viên Nội các, tạo nên một tập thể
thống nhất, mặt khác nó hạn chế tính quyết đốn của cá nhân TTCP.
Ở Đức, sự phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa TTCP và các Bộ trưởng khá rõ
ràng. Do vậy, dù tồn tại chế định trách nhiệm tập thể của Nội các nhưng Bộ trưởng không
chịu ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Thủ tướng trong việc biểu quyết thông qua các Nghị
quyết chung của Chính phủ. Đây là nhận định đáng chú ý của tác giả Hartmut Maurer
trong cuốn sách viết bằng Tiếng Đức có tựa đề Staatsrecht I (tạm dịch: Luật Hiến pháp
I), Auflage, 2007, §14, Rn.
Trong chính thể hỗn hợp, Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm liên đới về chính sách và
hoạt động của Chính phủ trước cả Nghị viện và Tổng thống. Do vậy, việc Bộ trưởng phê
bình Chính phủ và TTCP là rất hạn chế. Ở Pháp, các quyền hạn của Bộ trưởng được quy
định bởi Thủ tướng, mà không phải được xác định trong Hiến pháp và các đạo luật. Theo
Martine Lombard (2013), Droit administratif (Giáo trình Luật Hành chính), éditions
Dalloz, collection Hypercours, (en coll. avec G. Dumont et J. Sirinelli) dixième édition,


14
chỉ riêng TTCP có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, song TTCP có thể uỷ
nhiệm quyền lập quy cho một bộ trưởng nhất định bằng một văn bản cụ thể và bộ trưởng
này thông thường sẽ thực hiện quyền hạn đó thơng qua một nghị định.
Trong chính thể cộng hịa tổng thống, điển hình là Mỹ, nơi thực hiện “hành pháp một
đầu”, Bộ trưởng chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống – người vừa là nguyên thủ quốc
gia vừa là người đứng đầu hành pháp. Ở Mỹ, khơng có một Chính phủ theo nghĩa thơng
thường như các quốc gia khác. Các Bộ trưởng không hợp thành Nội các – một cơ quan
chịu trách nhiệm tập thể trước Nghị viện như trong chính thể đại nghị hay hỗn hợp. Họ
chỉ là những người giúp việc cho Tổng thống, thực hiện các chính sách của Tổng thống
và đương nhiên khơng được mâu thuẫn với chính sách của Tổng thống. Trong trường
hợp có sự bất đồng quan điểm với người nắm quyền hành pháp, Bộ trưởng chỉ có thể từ

chức. Những đặc điểm nói trên được trình bày khá phổ biến trong hàng loạt cơng trình
nghiên cứu về Tổng thống và nền hành pháp nước Mỹ, trong đó có thể kể đến: Richard
C.Schroeder (1980), An outline of American Government, United States Information
Agency, United States Embassy; Blondel (1990), Comparative Government – An
introduction, Hemel Hempsteead, Philip Allan…
e) Mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Nghị viện/Quốc hội
Một là, TTCP chịu trách nhiệm trước Quốc hội.
Trong chính thể đại nghị, TTCP đương nhiên phải chịu trách nhiệm trước cơ quan lập
pháp. Theo đó, TTCP vừa phải chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Nội các vừa
phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện vai trò, chức năng và thẩm quyền của
người đứng đầu Chính phủ. Tính chịu trách nhiệm của TTCP thể hiện trước hết ở trách
nhiệm giải trình mà Thủ tướng phải thực hiện. Graham P. Thomas trong bài viết “United
Kingdom: the Prime Minister and Parliament”, The Journal of Legislative Studies,
volume 10, 2004 đã nhấn mạnh trách nhiệm giải trình của TTCP Anh trước Quốc hội và
vai trò giám sát của Quốc hội nước này đối với người đứng đầu Chính phủ Anh. Nhưng
tác giả cũng chỉ ra rằng, vì TTCP là lãnh tụ của Đảng chiếm đa số trong Nghị viện nên
trên thực tế Chính phủ dưới sự dẫn dắt của TTCP thường khống chế Nghị viện, thậm chí
Chính phủ và Hạ viện giống như hai cơ quan trực thuộc một đảng phái chính trị.
Và đặc biệt, TTCP phải ra đi sau khi đánh mất sự tín nhiệm của Nghị viện. Hạ viện có
quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với TTCP và nếu thất bại trong cuộc bỏ phiếu này,
TTCP buộc phải từ chức hoặc bị bãi nhiệm. Tuy nhiên, ở Đức, bỏ phiếu bất tín nhiệm
mang tính chất xây dựng và cải tổ, nghĩa là Hạ viện chỉ có thể tuyên bố bất tín nhiệm đối
với TTCP khi đã bầu ra được một TTCP mới với đa số phiếu tuyệt đối. Điều đó đã được
chỉ ra trong các nghiên cứu sau: Richard Rose (1991), Prime Ministers in Parliamentary
Democracies, West European Politics, volume; George W. Jones (1991), West European
Prime Ministers in Perspective, West European Politics, volume 14…
Trong khi đó, với chính thể cộng hịa hỗn hợp, tính chịu trách nhiệm của TTCP trước
Quốc hội khá mờ nhạt. Dù Hiến pháp của Pháp và Nga đều quy định về cơ chế bất tín
nhiệm đối với Chính phủ và TTCP nhưng Quốc hội cả hai nước này đều không sẵn sàng

15
thực hiện vì e ngại cơ chế phản bất tín nhiệm, mà cụ thể là e ngại bị Tổng thống giải tán
ngược lại. Điều này được chỉ ra trong: Abdul Salim Amin (2018), Relationship among
the President, Prime Minister and Parliament of Russia under the 1993 Constitution of
the Russian Federation, 9 Beijing L, Rev.1...
Hai là, về quyền yêu cầu giải tán Hạ viện:
Trong chính thể quân chủ đại nghị, quyền giải tán Hạ viện được thực hiện thông qua
nhà vua. Song đối với vương quốc Anh, Nữ hoàng chỉ thực hiện đặc quyền này theo lời
khuyên của Thủ tướng và không thể từ chối việc giải tán cơ quan lập pháp khi TTCP kiên
quyết yêu cầu. Trong khi đó, ở Nhật, giải tán Hạ viện là quyền hạn của Nội các được thực
hiện thơng qua Thiên hồng. Nếu như TTCP Anh được tự mình quyết định thời điểm đề
xuất Nhà vua giải tán Hạ viện mà không cần thảo luận với Nội các, TTCP Nhật Bản
ngược lại chỉ là người đại diện cho Nội các mà thôi. Sự khác biệt này được chỉ ra bởi hai
tác giả: F.W.G. Benemy trong The Elected Monarch, George G. Harrap & Co.ltd,
London, 1965 và Kenji Hayao trong The Japanese Prime Minister and public policy (Thủ
tướng Nhật Bản và chính sách cơng), University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1993.
Trong chính thể cộng hịa đại nghị, quyền giải tán Hạ viện thuộc về Tổng thống.
Nhưng cũng giống như nguyên thủ quốc gia trong chính thể quân chủ đại nghị, Tổng
thống chỉ thực hiện quyền này trên cơ sở yêu cầu của TTCP. Có điều, TTCP Đức chỉ yêu
cầu Tổng thống giải tán Quốc hội Liên bang, cho tiến hành tổng tuyển cử trước thời hạn
sau khi thất bại trong một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm tại Bundestag với mong muốn duy trì
được chiếc ghế quyền lực của mình trong Chính phủ mới. Tuy nhiên, Hạ viện có thể
khơng bị giải tán nếu bầu được Thủ tướng mới trong đa số Hạ viện. Điều này được xác
nhận trong: Thomas Saalfeld (1995), The German Houses of Parliament and Eouropean
Legislative, The journal of legislative studies, volume 1, issue 3; Ludger Helms (1996),
Executive leadership in parliamentary democracies: The British prime minister and the
German chancellor compared, German Politics, volume 5…
Trong chính thể cộng hịa hỗn hợp, Hạ viện có thể bị giải tán bởi Nguyên thủ quốc
gia. Ở Pháp và Nga, Tổng thống tự mình quyết định việc giải tán Hạ viện khi xét thấy

cần thiết, việc hỏi ý kiến TTCP chỉ mang tính tham khảo. Đây là nhận định chung của
nhiều tác giả, nổi bật như: Abdul Salim Amin (2018), Relationship among the President,
Prime Minister and Parliament of Russia under the 1993 Constitution of the Russian
Federation, 9 Beijing L, Rev. 1; Eugene D.Mazot (2005), Constitutional Roulette: The
Russian Parliament’s Battles with the President over appointing a Prime Minister,
Stanford Journal of International Law, volume 123…
f) Mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và nguyên thủ quốc gia
Với chính thể đại nghị, nguyên thủ quốc gia “trị vì nhưng khơng cai trị”, do vậy trong
mối quan hệ giữa Vua/Tổng thống và TTCP, dù cả hai bên chủ thể đều có sự tác động
nhất định đối với nhau nhưng ưu thế vẫn nghiêng về người nắm thực quyền, tức TTCP.
Theo Alfred de Grazia (1959), The Elements of Political Science, New Jersey, nền hành
chính ở Anh được thi hành nhân danh nhà vua song trên thực tế do Thủ tướng kiểm soát


16
và điều hành, nhà vua chỉ có tính cách tượng trưng và hình thức. Tuy nhiên, tác giả Hilaire
Barnett trong cuốn Constitutional and Administrative law, Twelfth Edition, Routledge
Cavendish, 2017 cho rằng, theo thơng lệ, Nữ hồng có quyền “cố vấn, khuyến khích và
cảnh báo” đối với các hoạt động của Chính phủ.
Trong khi đó, ở Nhật Bản, sự tác động của Thiên hoàng đến TTCP lại khá mờ nhạt.
Theo Kenji Hayao, tác giả cuốn The Japanese Prime Minister and public policy, nhà vua
Nhật Bản thậm chí cịn khơng có vai trò danh nghĩa trong việc đề cử Thủ tướng mà chỉ
có thể bổ nhiệm Thủ tướng dựa theo sự chỉ định của Quốc hội. Do đó, vai trị chính trị
của nguyên thủ quốc gia Nhật yếu hơn nhiều so với Nữ hoàng Anh và người đứng đầu
nhà nước của các quốc gia khác.
Tương tự, tác giả F.W.G. Benemy trong The Elected Monarch, George G. Harrap &
Co.ltd, London, 1965 cho rằng, dù Tổng thống Đức có nhiều quyền lực hơn so với Nữ
hoàng Anh nhưng những quyền hạn mà người đứng đầu nhà nước này có được chủ yếu
mang tính danh nghĩa hơn là thực chất. Vì vậy, những ảnh hưởng của nguyên thủ quốc
gia đối với TTCP trong chính thể cộng hịa đại nghị khá ít ỏi.

Khác với chính thể đại nghị, mối quan hệ giữa TTCP và Nguyên thủ quốc gia trong
chính thể cộng hịa hỗn hợp phức tạp hơn trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn.
Sự phức tạp đó đã được phân tích và chứng minh thông qua các bài viết sau: Thomas
A.Baylis (1996), Presidents versus prime ministers: Shaping executive authority in
Eastern Europe, World Politics, Vol. 48, No. 3; Kimberly A.McQuire (2012), President
– Prime Minister Relations, Party Systems, and Democratic Stability in Semipresidential
Regimes: Comparing the French and Russian Models, Texas International Law Jounal,
Vol 47; Abdul Salim Amin (2018), Relationship among the President, Prime Minister
and Parliament of Russia under the 1993 Constitution of the Russian Federation, 9
Beijing L, Rev.1… Mỗi bài viết có một cách tiếp cận khác nhau nhưng nhìn chung đều
góp phần nhận diện thực trạng và bản chất của mối quan hệ giữa hai chủ thể cùng chia sẻ
với nhau quyền hành pháp. Theo đó, trong một nhà nước mà Hiến pháp nghiêng về việc
củng cố quyền lực của Tổng thống như Cộng hòa Liên bang Nga, Thủ tướng gần như
phụ thuộc vào Tổng thống. Trong khi ở Pháp, mối quan hệ giữa Tổng thống và Thủ tướng
sẽ “thuận buồm xi gió” nếu cả hai cùng là thành viên của một đảng, ngược lại sẽ sóng
gió, khó khăn hơn khi Tổng thống và Thủ tướng thuộc về hai đảng khác nhau, tuy nhiên,
trong bối cảnh đó, Thủ tướng sẽ có tiếng nói mạnh mẽ hơn. Thậm chí, nhà nghiên cứu
Thomas A.Baylis khi bàn về việc thực thi quyền hành pháp ở các nước Đông Âu sau thời
điểm sụp đổ hệ thống Chủ nghĩa xã hội hiện thực đã nhấn mạnh rằng giữa người đứng
đầu nhà nước và người đứng đầu Chính phủ tồn tại một tình trạng “xung đột mở” (opened
conflict).
g) Mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và cơ quan thực hiện quyền tư pháp
Trên thế giới, các nghiên cứu về mối quan hệ giữa hành pháp và tư pháp khá phổ biến
nhưng các cơng trình riêng, đề cập trực tiếp đến sự tác động qua lại giữa TTCP và Tòa
án khơng nhiều. Tuy vậy, những khía cạnh cơ bản của mối quan hệ cũng đã được phác


17
thảo tương đối rõ nét, theo đó, trên cơ sở nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, vai
trò giám sát tư pháp của Tòa án, đặc biệt là Tòa án Hiến pháp và Tòa án tối cao đối với

việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ và TTCP được đề cao. Ngược lại, TTCP
một mặt đứng trước yêu cầu phải tôn trọng, đảm bảo sự độc lập tư pháp, không được
phép can thiệp vào hoạt động xét xử của Tịa án; mặt khác vẫn có thể tham gia kiểm sốt
việc thực thi quyền tư pháp thơng qua sự điều hành chính sách chung, thơng qua vai trị
của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hay quy trình bổ nhiệm các thẩm phán Tòa án tối cao… Những
nội dung chủ yếu nói trên được tìm thấy trong các nghiên cứu đáng chú ý như: Richard
Clayton (2010), The Executive and the Courts, Penn State International Law Review, 28,
no. 3; Nathaniel Yong-Ern Khng (2012), Judicial Independence and the Singapore
Judiciary, Lawasia Journal, no. 53; John D. Whyte (2017), Virtues and Shortcomings in
Constitutional Dynamism: Commentary on Prime Minister Trudeau's 2016 Creation of
an Independent Advisory Board for Supreme Court of Canada Appointments and on the
Instructions for Making Recommendations for Appointment, University of New
Brunswick Law Journal, no. 68 …
h) Các yếu tố ảnh hưởng đến Thủ tướng Chính phủ
Từ cách tiếp cận của chính trị học, tác giả James Barber trong một nghiên cứu về TTCP
Anh - The Prime Minister since 1945, Wiley – Blackwel, 1991, cho rằng có ba nhân tố cơ
bản liên quan đến quyền lực của TTCP: một là, khn khổ chính trị và hiến pháp; hai là,
những tình huống mà Thủ tướng phải đối diện giải quyết; ba là, cá tính và phẩm chất cá
nhân của người đứng đầu Chính phủ. Khái quát này nhìn chung phù hợp với tất cả các
TTCP trên thế giới.
Trong nhóm “khn khổ chính trị và Hiến pháp” mà James Barber đề cập đến đầu
tiên, không thể không nhấn mạnh yếu tố đảng phái. TTCP có xu hướng mạnh mẽ khi
đảng của anh ta chiếm đa số và yếu hơn khi ngược lại đồng thời chính vị trí “chủ tịch
đảng” là chìa khóa quyết định quyền lực và ảnh hưởng của TTCP trên thực tế. Điều này
được khẳng định trong rất nhiều nghiên cứu, điển hình như: George W. Jones (1991),
West European Prime Ministers in Perspective, West European Politics, volume 14;
Andrew Heywood (2019), Politics, fifth edition, Red Global Press…Tuy nhiên, theo
Anthony King (1991), The British Prime Ministership in the Age of the Career Politician,
West European Politics 14, điều quan trọng là TTCP phải duy trì được sự tín nhiệm của
các thành viên trong Đảng, nếu không sự điều hành của người đứng đầu Chính phủ sẽ trở

nên khó khăn và khơng hiệu quả, thậm chí TTCP phải rời khỏi vị trí quyền lực.
Ngồi ra, vai trị, sức mạnh và dấu ấn riêng của người đứng đầu Chính phủ cịn phụ
thuộc vào chính các phẩm chất cá nhân của bản thân họ. Trong cuốn sách The Japanese
Prime Minister and public policy, thông qua trường hợp Thủ tướng Nakasone Yasuhiro,
nhà nghiên cứu Kenji Hayao đã chứng minh điều đó.
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án
a) Về vị trí, vai trị của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam


18
Trên phương diện lý luận – pháp lý, các nghiên cứu tập trung bàn về vị trí, tính chất,
chức năng, vai trị của TTCP, qua đó TTCP ở Việt Nam được nhận diện khá rõ.
Trước hết, TTCP là người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN. Dù vị trí
pháp lý nói trên mới chỉ được khẳng định chính thức ở Hiến pháp năm 2013 nhưng trong
các nghiên cứu trước đó như: Nguyễn Đăng Dung (2007), Ý tưởng về một Nhà nước chịu
trách nhiệm, Nxb Đà Nẵng; Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước
trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội… các tác giả đều đã có chung quan điểm
này.
Ngồi ra, một số tác giả quan niệm TTCP ở Việt Nam cũng là người đứng đầu hành
pháp. Theo lý giải của tác giả Phạm Tuấn Khải qua bài viết Những bất cập về chế định
Chính phủ trong Hiến pháp hiện hành, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3, 2012, trong
bộ máy nhà nước Việt Nam, quyền hành pháp thực ra chỉ được trao cho Chính phủ, mà
Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ nên cần được thừa nhận là người đứng đầu hành
pháp. Cùng chung quan điểm đó, cịn có các tác giả Nguyễn Đăng Dung (2004), Tính
nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội;
Hoàng Thị Ngân (2010), Vị trí pháp lý của TTCP, Tổ chức nhà nước, số 6; Văn Tất Thu
(2013), Địa vị pháp lý của Chính phủ và các kiến nghị sửa đổi, bổ sung về chế định Chính
phủ trong Hiến pháp 1992, Tạp chí Quản lý nhà nước số 208, ...
Tuy nhiên, vẫn có những cách hiểu khác. Tác giả Bùi Thị Thanh Thúy, trong Quyền
hành pháp và chủ thể thực hiện quyền hành pháp, Tạp chí Tổ chức Nhà nước số 8, năm

2016, khơng thừa nhận TTCP là người đứng đầu hành pháp ở Việt Nam, dù vẫn tán thành
TTCP là trung tâm của hành pháp. Theo tác giả, nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ việc
tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập quyền XHCN. Tương tự, tác giả Nguyễn
Cửu Việt, với bài viết “Vị trí, vai trị của Chính phủ trong Hiến pháp của Nhà nước pháp
quyền” (sách “Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn,
Nxb. Hồng Đức, 1992) cũng dựa trên nguyên tắc tập quyền XHCN để lý giải vì sao khơng
thể khẳng định Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất ở Việt Nam, qua đó gián tiếp
bác bỏ quan điểm người đứng đầu Chính phủ nước ta đồng thời là người đứng đầu hành
pháp.
Dù cịn có những ý kiến chưa hồn tồn thống nhất về vị trí pháp lý của TTCP nhưng
hầu hết các tác giả đều nhấn mạnh vai trò quan trọng của chức danh này trong việc lãnh
đạo Chính phủ, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống HCNN, đặc biệt là định
hướng chính trị cho hoạt động của Chính phủ, lãnh đạo Chính phủ hoạch định chính sách
quốc gia. Bởi vậy, nhiều tác giả quan niệm ở Việt Nam TTCP vừa là nhà chính trị vừa là
nhà hành chính nhưng tư cách nhà chính trị nổi trội hơn hẳn so với tư cách nhà hành
chính, vì TTCP chủ yếu gắn với hành pháp chính trị. Những nội dung trên được đề cập
trong các cơng trình nghiên cứu sau: Bùi Xn Đức (2007), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy
nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội; Hoàng Thị Ngân (2010), Vị
trí pháp lý của TTCP, Tổ chức nhà nước, số 6; Phạm Hồng Thái, Sự liên tục của hành
pháp và quyền lực hành chính…


19
b) Về cách thức hình thành Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam
Bên cạnh đa số ý kiến cho rằng cách thức hình thành TTCP ở Việt Nam hiện nay là
phù hợp với mơ hình chính thể của nhà nước Việt Nam, một số tác giả đề xuất sự thay
đổi. Với bài viết Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng
nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, số 4, năm 2004, tác giả Vũ
Hồng Anh kiến nghị thay vì Quốc hội bầu TTCP nên thực hiện chế độ nhân dân bầu trực
tiếp TTCP, để nâng cao vị thế và tạo áp lực mạnh mẽ lên người đứng đầu Chính phủ. Cịn

theo tác giả Vũ Thư, vai trị của Quốc hội trong việc hình thành chức danh TTCP vẫn giữ
nguyên nhưng nên tạo ra cơ chế cạnh tranh trong ứng cử, bầu cử nhằm chọn ra người
thực sự tài năng gánh vác trọng trách lãnh đạo, điều hành Chính phủ và tồn hệ thống
HCNN (Bài viết Quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về Chính phủ và vấn đề triển
khai thi hành, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6, 2014).
c) Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam
Trên phương diện lý luận, đã có những nghiên cứu đề cập đến tính chất, cấu trúc, nội
dung, phương thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP, vấn đề phân định thẩm
quyền giữa TTCP và tập thể Chính phủ, giữa TTCP và các thành viên Chính phủ, cơ chế
kiểm sốt quyền lực đối với TTCP. Trong đó, nổi bật là bài viết Thẩm quyền của Chính
phủ theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Tạp chí Nghiên cứu Lập
pháp số 19 năm 2017 của tác giả Nguyễn Cửu Việt.
Về phương thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP, trong bài viết “Một số kiến
nghị nhằm giảm tải khối lượng cơng việc của Chính phủ và TTCP”, Tạp chí Quản lý nhà
nước, số 217, năm 2014, tác giả Nguyễn Quốc Thắng cho rằng có hai phương thức cơ
bản: (1) thông qua việc xây dựng, ban hành thể chế, pháp luật, tức là bằng việc ban hành
văn bản pháp luật; (2) bằng các mệnh lệnh hành chính, chỉ đạo trực tiếp cụ thể. Trong đó,
xu hướng chung là phương thức quản lý gián tiếp, vĩ mô đang ngày càng được chú trọng
hơn, do vậy, pháp luật đang ngày càng trở thành công cụ quan trọng nhất trong việc thực
hiện thẩm quyền của TTCP.
Ở khía cạnh pháp lý, thẩm quyền của TTCP được làm rõ trên hai phương diện: người
đứng đầu Chính phủ và người đứng đầu hệ thống HCNN. Đặc biệt, kể từ khi có Hiến
pháp năm 2013 và Luật TCCP năm 2015, nhiều tác giả tập trung phân tích những điểm
mới cơ bản về nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP. Đáng kể như: Nguyễn Cửu Việt (2017),
Thẩm quyền của Chính phủ theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015,
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 19; Vũ Thư (2014), Quy định của Hiến pháp sửa đổi
năm 2013 về Chính phủ và vấn đề triển khai thi hành, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số
6…
Bên cạnh đó, thực tiễn pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về nhiệm vụ, quyền
hạn của TTCP cũng là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu. Trong các

cơng trình bàn về thẩm quyền của TTCP, bao gồm cả các cơng trình viết về thẩm quyền
của TTCP theo Hiến pháp và Luật TCCP trước đây, các tác giả đều có chung nhận định
về sự quá tải nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của TTCP. Đặc biệt, vấn đề phân định thẩm