(Luận án tiến sĩ) chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ việt nam
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.38 MB, 162 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
--------
--------
LÊ HỒNG MINH
CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ
THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ
TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NGÀNH QUẢN LÝ KINH TẾ
HÀ NỘI - 2019
luan an
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
--------
--------
LÊ HỒNG MINH
CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ
THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ
TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ (KHOA HỌC QUẢN LÝ)
MÃ SỐ: 9310110
LUẬN ÁN TIẾN SĨ
Người hướng dẫn khoa học:
PGS.TS. NGUYỄN THỊ NGỌC HUYỀN
HÀ NỘI - 2019
luan an
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi
cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này, này do tôi tự thực hiện và không
vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật.
Hà Nội, ngày
tháng
Nghiên cứu sinh
Lê Hồng Minh
luan an
năm 2019
ii
MỤC LỤC
L I CAM ĐOAN .......................................................................................................... i
MỤC LỤC ..................................................................................................................... ii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................... vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU ........................................................................................ vii
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................1
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ TRONG XÂY DỰNG
ĐƯỜNG BỘ ...................................................................................................................7
1.1. Các cơng trình nghiên cứu nước ngồi ..............................................................7
1.2. Các cơng trình nghiên cứu trong nước ............................................................11
1.3. Khoảng trống nghiên cứu ..................................................................................13
CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CHÍNH
SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG
TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ ....................................................................14
2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ .......................................14
2.1.1. Đường bộ ......................................................................................................14
2.1.2. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ .................................................................................................................15
2.1.3. Các yêu cầu cơ bản của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ................................................................................................................18
2.1.4. Phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ...............20
2.1.5. Chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ..............22
2.2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ .......22
2.2.1. Khái niệm CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ................................................................................................................22
2.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ ................................................................................................................25
2.2.3. Nguyên tắc CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ ......................................................................................................26
luan an
iii
2.2.4. Các bộ phận cấu thành của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ .......................................................................................27
2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ .................................................................................................38
2.3. Kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ và bài học cho Việt Nam.........................................................41
2.3.1. Kinh nghiệm của các nước phát triển ...........................................................42
2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc ......................................................................45
2.3.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam....................................................47
CHƯƠNG 3 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......................................................49
3.1. Khung nghiên cứu ..............................................................................................49
3.2. Quy trình nghiên cứu.........................................................................................49
3.3. Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu .........................................50
3.3.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp ..........................................................50
3.3.2. Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp ...........................................................51
3.3.3. Phương pháp xử lý dữ liệu ...........................................................................52
3.3.4. Phương pháp phân tích .................................................................................53
CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG
ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM ............................................................................................54
4.1. Thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam 54
4.1.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng đường bộ Việt Nam ..........................................54
4.1.2. Nhu cầu đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam.............................................58
4.1.3. Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam .............61
4.2. Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam ...................................................................................................72
4.2.1. Hình thức thể hiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ Việt Nam .......................................................................................72
4.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ Việt Nam............................................................................................................75
4.2.3. Nguyên tắc thực hiện mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam .......................................................................78
luan an
iv
4.2.4. Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT ...................78
4.2.5. Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT .......83
4.2.6. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ................................86
4.2.7. Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân ...................................91
4.2.8. Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư ...........................................................97
4.3. Đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ Việt Nam .............................................................................................................102
4.3.1. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam .........................................................102
4.3.2. Điểm mạnh của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam ..............................................................................................105
4.3.3. Hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam ..............................................................................................106
4.3.4. Nguyên nhân hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ Việt Nam ..............................................................................109
CHƯƠNG 5 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG
ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM ..........................................................................................115
5.1. Bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng đến việc hoàn thiện CSNN đối
với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam .............115
5.1.1. Bối cảnh quốc tế .........................................................................................115
5.1.2. Bối cảnh trong nước ...................................................................................116
5.2. Quan điểm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ Việt Nam ................................................................................116
5.3. Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ Việt Nam .......................................................................................118
5.3.1. Giải pháp về mục tiêu và nguyên tắc thực hiện mục tiêu...........................118
5.3.2. Giải pháp về chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT .120
5.3.3. Giải pháp về chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT ......123
5.3.4. Giải pháp về chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT .........124
5.3.5. Giải pháp về chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân ............127
5.3.6. Giải pháp về chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư ....................................131
luan an
v
5.4. Điều kiện để thực hiện giải pháp ....................................................................133
5.4.1. Về phía nhà nước ........................................................................................133
5.4.2. Về phía nhà đầu tư tư nhân .........................................................................133
5.4.3. Về phía người sử dụng đường bộ ...............................................................134
KẾT LUẬN ................................................................................................................136
DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CƠNG BỐ
CỦA TÁC GIẢ CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN.................................138
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................139
PHỤ LỤC 1 PHIẾU ĐIỀU TRA DOANH NGHIỆP ............................................142
PHỤ LỤC 2 PHIẾU PHỎNG VẤN CÁN BỘ QUẢN LÝ, NGƯỜI SỬ DỤNG ĐƯỜNG
BỘ, TỔ CHỨC TƯ VẤN VÀ ĐÀO TẠO VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ ....................147
PHỤ LỤC 3 TỔNG HỢP CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT
TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ DO BỘ GTVT LÀ CQNNCTQ ..................148
luan an
vi
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt
Nghĩa tiếng Anh
Nghĩa tiếng Việt
ADB
Asian Development Bank
Ngân hàng phát triển Châu Á
BLT
Build - Leasing – Transfer
Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao
BOO
Build - Own – Operate
Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh
BOT
Build - Operate – Transfer
Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao
BT
Buid – Transfer
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao
BTL
Build - Transfer - Leasing
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ
BTO
Build – Transfer – Operate
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh
CQNNCTQ
CQNNCTQ
DB
Design – Build
Hợp đồng thiết kế - Xây dựng
DBFM
Design – Build – Finance –
Maintain
Hợp đồng thiết kế - xây dựng - tài trợ- bảo trì
DBOM
Design – Build – Operate –
Maintain
Hợp đồng Thiết kế - Xây dựng - Vận hành - Bảo trì
DNNN
Doanh nghiệp nhà nước
ĐTCT
Đối tác cơng – tư
GTVT
Giao thông vận tải
KCHT
Kết cấu hạ tầng
NSNN
Ngân sách nhà nước
ODA
Official Development Assistance
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức
O&M
Operate and Maintain
Hợp đồng vận hành và bảo trì
PFI
Private Finance Innitiative
Sáng kiến Tài trợ Tư nhân (Vương quốc Anh)
QLNN
Quản lý nhà nước
UBND
Ủy ban nhân dân
luan an
vii
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Sự khác nhau giữa xã hội hóa, tư nhân hóa và ĐTCT ...............................17
Bảng 2.2: Đặc điểm chính của các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ ..21
Bảng 2.3. Tiêu chí lựa chọn phương thức hợp đồng ĐTCT .......................................32
Bảng 2.4: Phân bổ rủi ro nhà nước và tư nhân trong các loại hợp đồng ĐTCT .........36
Bảng 4.1. Mạng lưới GTVT Việt Nam năm 2017 ......................................................54
Bảng 4.2. Xếp hạng đường bộ Việt Nam ...................................................................57
Bảng 4.3. So sánh chất lượng đường bộ Việt Nam và các loại hình giao thơng năm
2018 với một số nước trong khu vực .........................................................58
Bảng 4.4. Vốn đầu tư xây dựng đường bộ do Bộ GTVT quản lý giai đoạn 2011-2015 .59
Bảng 4.5. Nhu cầu vốn đầu tư cho xây dựng đường bộ đến năm 2020......................60
Bảng 4.6: Dự án BOT xây dựng đường bộ đã hoàn thành (đến năm 2018) ...............62
Bảng 4.7: Dự án ĐTCT xây dựng đường bộ đang chuẩn bị đầu tư ............................64
Bảng 4.8. Quy trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ............65
Bảng 4.9. Số lượng dự án theo hình thức ĐTCT phân theo giai đoạn văn bản pháp lý
điều chỉnh ...................................................................................................67
Bảng 4.10. Chính sách phân bổ rủi ro trong các hình thức hợp đồng ĐTCT trong xây
dựng đường bộ Việt Nam ...........................................................................92
Bảng 4.11. Những rủi ro tiềm tàng trong quá trình đầu tư theo hình thức ĐTCT .......95
Bảng 4.12. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong chính sách đối với đầu
tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam .............112
Bảng 5.1. Đề xuất chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước –nhà đầu tư theo hình
thức hợp đồng ĐTCT ...............................................................................128
luan an
viii
DANH MỤC HÌNH VẼ, HỘP
Hình:
Hình 2.1:
Các loại hình hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ .........................20
Hình 2.2:
Chu trình điển hình của đầu tư theo hình thức ĐTCT ...............................22
Hình 2.3:
Các yếu tố của chính sách theo cách tiếp cận khung logic ........................23
Hình 2.4:
Mục tiêu chính sách ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ ...................25
Hình 2.5:
Quy trình lựa chọn và chuẩn bị dự án ........................................................30
Hình 2.6:
Nguy cơ rủi ro trong các giai đoạn đầu tư ..................................................35
Hình 3.1.
Khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ .....................................................................................49
Hình 3.2.
Quy trình nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ .....................................................................................50
Hình 4.1.
Hệ thống đường bộ Việt Nam năm 2017 ...................................................55
Hình 4.2:
Mục tiêu chính sách đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ Việt Nam ...............................................................................................76
Hình 4.3:
Đánh giá tính rõ ràng, đúng đắn của mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam ...............................77
Hình 4.4.
Quy trình xác định, lựa chọn, chuẩn bị dự án đầu tư theo hình thức ĐTCT ...80
Hình 4.5.
Đánh giá chính sách xác định và lựa chọn đầu tư ......................................83
Hình 4.6.
Đánh giá chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng thực hiện đầu tư ..91
Hình 4.7.
Đánh giá chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư ........................................102
Hình 4.8:
Đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu chính sách đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam .....................................104
Hộp:
Hộp 4.1. Các hình thức hợp đồng ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam .84
Hộp 4.2. Ưu đãi trong lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT ...............................87
Hộp 4.3. Các nội dung cơ bản của hợp đồng đầu tư .....................................................88
Hộp 4.4. Hạn chế chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư ...................96
Hộp 4.5. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu chính sách ...............................................103
luan an
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do lựa chọn đề tài luận án
Đường bộ đóng vai trị như hệ thống huyết mạch trong nền kinh tế, có đóng góp
quan trọng tới sự phát triển của nền kinh tế, xã hội các quốc gia. Tuy nhiên việc xây
dựng đường bộ là thách thức to lớn không chỉ đối với các quốc gia đang phát triển (bởi
thiếu quỹ công và năng lực yếu trong quản trị nhà nước) mà cả các nước phát triển (do
hạn chế ngân sách). Đầu tư theo mơ hình đối tác công tư (ĐTCT) được coi là một cơ
chế giúp phát huy và tận dụng vai trò của khu vực tư nhân trong thu hút vốn và nâng
cao hiệu quả xây dựng đường bộ, tận dụng kỹ năng của khu vực tư nhân, chuyển giao
rủi ro, tăng khả năng minh bạch, kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân để tìm ra
những cách hiệu quả cho xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ
cơng (World Bank, 2016). Vì vậy, bên cạnh việc sử dụng các nguồn vốn từ ngân sách
nhà nước và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nhiều quốc gia đã nỗ lực thu hút
nhà đầu tư tư nhân thông qua đầu tư theo phương thức ĐTCT.
Do điểm xuất phát thấp nên mặc dù Chính phủ Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để
huy động các nguồn lực, nhưng chưa đáp ứng đủ yêu cầu về vốn cho phát triển kết cấu
hạ tầng đường bộ. Vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng đường bộ đạt 299,114,404 triệu
đồng giai đoạn 2011- 2015, chiếm 90% so với tổng vốn do Bộ GTVT trực tiếp quản lý
để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông Việt Nam - đạt 332,601,882 triệu đồng (Bộ
Giao thơng vận tải, 2017). Nguồn tài chính này chủ yếu từ ngân sách nhà nước, bên
cạnh đó trái phiếu chính phủ, trái phiếu cơng trình có bảo lãnh của Chính phủ và vốn
ODA. Việc khuyến khích, hỗ trợ nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường
bộ sẽ đem lại kết quả và hiệu quả bởi quản lý vốn của khu vực tư nhân thường chặt
chẽ, nhạy cảm hơn với những chính sách khuyến khích ưu đãi đầu tư của chính quyền
trung ương và địa phương. Với cách thức quản lý chặt chẽ nhằm mang lại kết quả và
hiệu quả tối đa, khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng đường bộ cũng sẽ góp phần
vào việc chống tham nhũng, lãng phí. Hoạt động đầu tư này cần được đặt trong khn
khổ chính sách chung nhất quán và mang tính dài hạn của nhà nước trung ương và địa
phương.
Ở Việt Nam, Nhà nước đã bước đầu tạo khn khổ chính sách và pháp lý cho
áp dụng hình thức ĐTCT vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, trong đó có kết cấu hạ
tầng đường bộ, thể hiện ở việc ban hành và tổ chức thực thi “Chiến lược phát triển
giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030”; “Quy hoạch
phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020, định hướng đến năm 2030”; Các
luan an
2
văn bản pháp luật như: Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất
đai, Luật xây dựng, Luật Đường bộ, Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/05/2018 của
Chính phủ về đầu tư theo hình thức ĐTCT, Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày
17/03/2015 của Chính phủ “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu
về lựa chọn nhà đầu tư” cùng nhiều văn bản hướng dẫn đã tạo căn cứ pháp lý cho việc
thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển đường bộ. Sự phát triển của đầu tư theo
hình thức ĐTCT đường bộ trong giai đoạn tới càng được quan tâm hơn bởi công trình
giao thơng vận tải là lĩnh vực ưu tiên đầu tiên trong các lĩnh vực ĐTCT tại Nghị định
63/2018/NĐ-CP của Chính phủ.
CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ được hình
thành một cách tương đối có hệ thống và đã trở thành cơng cụ điều tiết vĩ mơ quan
trọng nhằm khuyến khích phát triển đầu tư theo phương thức này. Tuy nhiên, hành
lang chính sách chưa thể hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ, phân bổ hài hịa lợi ích và rủi ro
giữa nhà nước với nhà đầu tư, quy định về mơ hình hợp đồng và tiêu chí lựa chọn nhà
đầu tư chưa phù hợp, thủ tục triển khai đầu tư còn nhiều hạn chế... (Nguyễn Thị
Ngọc Huyền và cộng sự, 2013) ảnh hưởng đến việc huy động nguồn lực và thực hiện
đầu tư theo hình thức ĐTCT. Trong lĩnh vực đầu tư xây dựng đường cao tốc, chính
sách huy động vốn của nhà nước chưa hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia, chưa có
chế tài đủ mạnh để nhà đầu tư thực hiện đúng tiến độ đầu tư, chưa phân định rõ ràng
quyền lợi và nghĩa vụ các bên (Đặng Thị Hà, 2013). Ở phần lớn các dự án đầu tư,
yếu tố rủi ro chỉ được xác định và phân bổ khi có vấn đề, rủi ro xuất hiện ở giai đoạn
do bên nào quản lý thì bên đó chịu trách nhiệm (Nguyễn Hồng Thái và Thân Thanh
Sơn, 2015). Trong khi hầu hết các quốc gia phát triển ban hành hệ thống chính sách
đầy đủ tạo khuôn khổ cho hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT thì Việt Nam giống
như một số nước đang phát triển và mới bắt đầu áp dụng ĐTCT lại tiến hành thử
nghiệm rồi mới xây dựng thí điểm và hồn thiện chính sách.
Mặc dù cịn tồn tại chính sách như vậy nhưng những nghiên cứu đối với CSNN
về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam còn rời rạc,
thiếu đầy đủ và tồn diện, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ. Cịn thiếu
nghiên cứu mang tính hệ thống chỉ ra những vấn đề trong CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ hiện nay. Việc nghiên cứu và hồn thiện
chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT một cách tổng thể về mục tiêu, tiêu chí
đánh giá, nguyên tắc, nội dung CSNN tiếp cận theo chu trình đầu tư phù hợp với điều
kiện, bối cảnh của Việt Nam sẽ đóng góp vào thành cơng của hình thức đầu tư này.
luan an
3
Vì lý do trình bày ở trên, tác giả chọn đề tài “CSNN đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam” để nghiên cứu luận án tiến sĩ. Việc
nghiên cứu thực trạng, từ đó đề xuất chính sách đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam hiện nay là cần thiết, có ý nghĩa thiết thực về lý
luận cũng như thực tiễn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận án là:
- Xây dựng được khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
- Đánh giá được thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ ở Việt Nam;
- Đề xuất được giải pháp hồn thiện chính sách về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam.
Các câu hỏi luận án cần trả lời để đạt được mục tiêu nghiên cứu là:
- Mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ là gì?
- CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có
những bộ phận cấu thành nào?
- Những nhân tố nào ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam?
- Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ ở Việt Nam như thế nào? Có những điểm mạnh, hạn chế cơ bản nào? Đâu là
nguyên nhân của những hạn chế trong chính sách?
- CSNN cần được hồn thiện như thế nào để thúc đẩy phát triển của đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam?
Nhiệm vụ mà luận án phải thực hiện là:
- Tổng quan các đề tài nghiên cứu liên quan tới CSNN đối với đầu tư xây dựng
đường bộ theo hình thức ĐTCT từ các giác độ tiếp cận khác nhau: Quan điểm truyền
thống và quan điểm xã hội hóa trong cung cấp dịch vụ cơng.
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ:
luan an
4
+ Đặc trưng, yêu cầu, phân loại ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ; Chu
trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
+ Các mục tiêu, nguyên tắc, chính sách bộ phận về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ
+ Các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong
xây dựng đường bộ;
- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở các nước phát triển (Anh, Hàn Quốc) và nước có
điều kiện tương đồng Việt Nam (Trung Quốc), rút ra bài học cho Việt Nam.
- Phân tích thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ Việt Nam, từ đó đánh giá được những điểm mạnh, hạn chế và nguyên
nhân của hạn chế.
- Đề xuất các giải pháp nhằm hồn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những nội dung lý luận và thực tiễn
liên quan đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung, luận án tập trung nghiên cứu chính sách đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam xét theo chu trình đầu tư, bao gồm:
Chính sách đối với xác định và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT, lựa chọn loại
hình đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, ưu đãi và đảm bảo đầu tư, phân bổ rủi ro giữa nhà
nước và tư nhân.
- Về không gian, luận án thu thập dữ liệu về thực trạng chính sách và hoạt động
đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam và tham khảo kinh
nghiệm chính sách của một số nước đã áp dụng hình thức ĐTCT đối với đầu tư xây
dựng đường bộ.
- Về thời gian, luận án xem xét, đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2018; Điều tra
tiến hành từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017; Các giải pháp đề xuất cho giai đoạn
đến năm 2025.
luan an
5
4. Những đóng góp mới của luận án
Về mặt khoa học:
- Dựa trên lý thuyết về phân tích chính sách, luận án đã xác định được các mục
tiêu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ là: Đảm bảo vốn cho phát triển đường bộ; Nâng cao chất lượng cơng trình và cải
thiện chất lượng cung cấp dịch vụ cho người sử dụng đường bộ; Sử dụng hiệu quả hơn
nguồn vốn của nhà nước và các nguồn lực khác trong xây dựng đường bộ; Xây dựng
năng lực quản lý và thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
tư nhân.
- Các yếu tố cấu thành chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ được luận án xác định bao gồm: Chính sách, quy định
về chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn loại hình
đầu tư theo hình thức ĐTCT; Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư theo hình
thức ĐTCT; Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; Chính
sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư.
- Luận án đã xác định và đánh giá ảnh hưởng của các nhân tố đến đầu tư theo
hình thức ĐTCT và CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ bao gồm: Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ; Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư
của khu vực tư nhân, năng lực thể chế của nhà nước, thái độ và năng lực của nhà đầu
tư tư nhân, trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong trả phí, thái độ và năng lực
nhà tài trợ có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ.
Về mặt thực tiễn:
Luận án đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo cách tiếp cận chu trình đầu tư phù hợp với điều
kiện và hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam.
- Kết quả nghiên cứu của luận án cho thấy mục tiêu chính sách đối với đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ cần điều chỉnh theo hướng phát triển
bền vững thông qua việc bổ sung các mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà
nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3)
Tăng cường năng lực của nhà đầu tư tư nhân.
luan an
6
- Hệ thống tiêu chí lựa chọn dự án đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư theo hình
thức ĐTCT cần xây dựng theo hướng cụ thể và có thể đo lường, dễ dàng sử dụng.
- Xác định các nguyên tắc phân bổ rủi ro để thực hiện được các mục tiêu chính
sách, cụ thể là: phân bổ rủi ro tối ưu (rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng quản lý
tốt nhất); Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương
xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu.s
- Các ưu đãi cần đầy đủ, hấp dẫn và được áp dụng trong suốt quá trình đầu tư.
Các ưu đãi, hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của nhà nước cho đầu tư theo hình thức ĐTCT
cần được áp dụng cho cả chu trình đầu tư, từ giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và khai
thác.
Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho những
nghiên cứu tiếp theo về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng
đường bộ nói riêng, về đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung.
5. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận án chia
thành 5 chương:
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức
ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về CSNN đối với đầu tư theo
hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
Chương 3: Phương pháp nghiên cứu
Chương 4: Phân tích thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Chương 5: Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
luan an
7
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ
TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ
Hình thức ĐTCT được sử dụng phổ biến tại các nước trên thế giới từ những
năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Kể từ năm 1992, khi Chính phủ Vương quốc Anh
đưa ra “Sáng kiến tài chính tư nhân” nhằm khuyến khích hình thức ĐTCT trong cung ứng
dịch vụ cơng, nhiều mơ hình tương tự được áp dụng tại nhiều nước phát triển và sau đó là
các quốc gia đang phát triển. Đến nay ĐTCT đã thể hiện là một phương thức có triển
vọng trong cung cấp hàng hóa cơng cộng, và vì vậy thu hút mối quan tâm của các nhà
khoa học.
Trong quá trình tổng quan nghiên cứu, tác giả tổng hợp được nhiều công trình
nghiên cứu liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng như CSNN đối với đầu tư
theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
1.1. Các cơng trình nghiên cứu nước ngoài
Về mặt khoa học, lý luận, các nghiên cứu tập trung vào việc làm rõ khái niệm
ĐTCT (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), 2002; Widdus, 2005; LiYaning,
Qiping và Eddie, 2009), động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT
(Maskin và Tirole, 2007; Carmona, 2010), đặc điểm của ĐTCT (Ngân hàng Châu Á
(ADB), 2008; Yongjian, Xinping và Shouqing, 2008), loại hình ĐTCT (Yescombe,
2007; ADB, 2008; V. Quah, C.P. Lim và C. Brook, 2010), các yếu tố tác động tới sự
phát triển ĐTCT (Martin, D.J. và cộng sự, 2010; Abdul-Aziz và P.S. Jahn K, 2010).
Dưới giác độ thực tiễn, cơng trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu, tư vấn
quốc tế tập trung vào việc khảo sát thực trạng, phân tích và đánh giá tình hình thực
hiện và đưa ra khuyến nghị cho các nước đang phát triển. Các báo cáo nghiên cứu thực
tiễn rất đa dạng, có thể kể đến Sahni (2006), Ho Paul (2006), Banks (2008a),
Kauffmann (2008), Tanaka (2008) và các tổ chức quốc tế như ADB, WB v.v.
Theo phạm vi không gian, ADB khẳng định ĐTCT đã tồn tại ở đa số các quốc
gia đang phát triển. Mặc dù vậy, khả năng thu hút nguồn vốn thành công lại chỉ tập
trung vào một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Ba Lan.... Trái với kỳ vọng
của chính phủ nhiều nước, ĐTCT có thể phát triển ở những nước này, nhưng lại kém
phát triển ở những nước khác.
luan an
8
Theo lĩnh vực hoạt động, ĐTCT được thiết lập trong cung cấp các dịch vụ công
và đầu tư vào việc xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng. Các lĩnh vực phát triển mạnh
của ĐTCT là giao thông, môi trường, năng lượng, viễn thông (ADB, 2008). Tại các
nước Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư theo hình thức ĐTCT vào lĩnh vực
năng lượng chiếm 35% (đạt 63 tỉ đô la) trong khu vực, lĩnh vực viễn thông chiếm 30%
(đạt 54 tỉ đô la), lĩnh vực giao thông chiếm 25% (đạt 46 tỉ đô la) giai đoạn 2000 - 2009
(Lâm Văn Triển, 2010).
Mặc dù những điểm tích cực và lợi ích của ĐTCT trong phát triển kết cấu hạ
tầng đang tiếp tục là động lực chính cho việc tăng cường ứng dụng mơ hình này trong
tương lai, Smith (2008) đã chỉ ra những thất bại trong đầu tư bằng phương thức ĐTCT
vào xây dựng kết cấu hạ tầng tại các nước đang phát triển giai đoạn 1990-2006 và
khẳng định sự ủng hộ và cam kết về mặt chính trị có ý nghĩa sống cịn đảm bảo sự
thành cơng và bền vững cho các hợp đồng theo ĐTCT. Đến lượt mình, yếu tố chính trị
lại phụ thuộc vào sự độc lập về mặt chính sách, tính tin cậy và ổn định của khung pháp
lý và hợp đồng, phát triển thị trường vốn, các giải pháp hạn chế rủi ro.
Những thách thức chính đối với ĐTCT trong một nền kinh tế mới nổi được
Banks (2008b) đưa ra bao gồm: nhà đầu tư tư nhân thiếu năng lực về mặt chuyên môn
để tiến hành ĐTCT, nhà nước không đủ năng lực và kỹ năng cần thiết cho quản lý
ĐTCT, ĐTCT có thể đồng nghĩa với việc nhà nước mất kiểm soát. Ở cấp độ ngành,
Finlayson (2008) cho thấy rằng ĐTCT không thể áp dụng cho mọi dự án đầu tư.
Những yêu cầu đặt ra để có thể áp dụng hình thức ĐTCT là: (i) quy mô đầu tư phải đủ
lớn để bù đắp chi phí giao dịch cao, (ii) yêu cầu đối với đầu ra phải được xác định rõ,
(iii) nhà đầu tư tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để có thể đấu thầu và thực hiện
đầu tư, (iv) ĐTCT tối đa hóa hiệu quả vốn đầu tư, (v) đảm bảo nguyên tắc phân chia
rủi ro cho bên có năng lực quản lý tối ưu.
ĐTCT trong xây dựng đường bộ cũng được nghiên cứu trên giác độ thực tiễn ở
nhiều nước. Reeves (2005) đã xác định một số tiêu chí kinh tế để đánh giá đầu tư
đường bộ theo mô hình ĐTCT bao gồm mức độ cạnh tranh để phục vụ thị trường tốt
hơn, tính hiệu quả và nâng cao giá trị đồng tiền, phân bổ rủi ro, đổi mới và tái cơ cấu
tài chính. Singh (2006) và Chung (2010) đã nghiên cứu về kiểm sốt rủi ro tài chính
trong giai đoạn khai thác cơng trình.
Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện đầu tư xây dựng đường phục vụ hoạt động
mặt đất cho sân bay Brisbane (Queensland, Australia), Banks (2008a) cho rằng những
yêu cầu để áp dụng ĐTCT thành công cho đầu tư xây dựng đường bộ là: (i) cam kết
luan an
9
chính trị mạnh mẽ, (ii) có luận chứng kinh tế đúng đắn, (iii) tìm hiểu kỹ thị trường
trước khi tiến hành quá trình đấu thầu và (iv) năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị đầu
tư. Pascual (2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo hình thức ĐTCT tại Phi-lippin và chỉ ra rằng, điều kiện tiên quyết để đi đến thành công của đầu tư là việc thể chế
hóa ĐTCT, thể hiện ở khung pháp lý và chính sách đủ mạnh và một chương trình
truyền thơng tồn diện.
Các nghiên cứu liên quan đến chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình
thức ĐTCT thường tập trung vào nhà nước (chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính
sách), khu vực tư nhân (đối tượng chính sách) và các chính sách bộ phận đối với đầu
tư theo hình thức ĐTCT. Theo Yescombe (2007), ADB (2008), nhà nước là lực lượng
quyết định sự phát triển của ĐTCT, có trách nhiệm tạo mơi trường cho ĐTCT bao
gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu
thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và
đánh giá. ĐTCT được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo
hạ tầng giao thông vận tải cho sự phát triển của nền kinh tế - xã hội trong giới hạn
nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2007), tuy nhiên phương thức này cũng đòi hỏi
xác định được một cách rõ ràng về vai trò, trách nhiệm và rủi ro đặt ra đối với nhà
nước (ADB, 2008). Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) trong nghiên cứu về các nhân
tố quan trọng và phân bổ rủi ro chính sách ĐTCT sử dụng phương pháp phân tích giá
trị trung bình (MVA) và phân tích nhân tố (CFA) để tính tốn mức độ quan trọng
tương đối và khả năng giải thích của hai nhóm yếu tố trong chính sách ĐTCT là nhóm
yếu tố thành cơng chủ yếu và nhóm yếu tố về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
Từ phía khu vực nhà đầu tư tư nhân, động lực tham gia vào ĐTCT được quyết
định bởi kỳ vọng có được lợi nhuận hợp lý một cách lâu dài, bền vững cùng với các cơ
hội kinh doanh mới (Yescombe, 2007). Để có thể tham gia vào hợp đồng ĐTCT, đối
tác tư nhân phải có năng lực tài chính đủ mạnh, lựa chọn được dự án đầu tư tốt, kiên trì
theo đuổi lợi ích hợp lý dài hạn. Khi tham gia vào ĐTCT, khu vực tư nhân cần tiến
hành những biện pháp nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư (Banks, 2008b). Mức độ
tham gia của khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào việc xác định được rõ ràng vai trò,
trách nhiệm lợi nhuận và rủi ro tương xứng với kết quả và những đóng góp.
Từ góc độ đối tượng thụ hưởng và các bên khác có liên quan, nghiên cứu của
ADB (2008) cho thấy rằng trong một số trường hợp, ĐTCT tập trung vào nhóm
người có thu nhập thấp sẽ khơng đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân.
Những quan ngại từ phía người sử dụng, các nhà tài trợ và các tổ chức xã hội gợi
luan an
10
ý những cách tiếp cận mới để phát triển ĐTCT trong việc đáp ứng nhu cầu của
nhóm khách hàng thu nhập thấp, một mặt khuyến khích thúc đẩy khu vực tư nhân,
mặt khác vẫn lưu ý đối tượng thụ hưởng là nhóm người thu nhập thấp, cân bằng
rủi ro với lợi ích cho các bên. Tuy nhiên các nghiên cứu chưa xác định yếu tố có
ảnh hưởng tới thái độ, hành vi và động cơ của khu vực nhà đầu tư tư nhân và các
nhà tài trợ cũng như những gợi ý chính sách nhằm nâng cao về nhận thức và thúc
đẩy sự tham gia của những tác nhân này vào ĐTCT.
FelixVillalba-Romero, ChampikaLiyanage và AthenaRoumboutsos (2015) sử
dụng nghiên cứu so sánh 4 tình huống điển hình về đầu tư xây dựng cơng trình đường
bộ theo hình thức ĐTCT tại 4 quốc gia khác nhau là Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào
Nha và Vương quốc Anh và gợi ý thiết kế chính sách bền vững, hiệu quả cho ĐTCT
trong xây dựng đường bộ. Nhóm tác giả xem xét và so sánh các khía cạnh phát triển
bền vững cơ bản (xã hội, môi trường và kinh tế) và các yếu tố quản lý đầu tư truyền
thống (thời gian, chi phí và chất lượng), từ đó đưa ra gợi ý chính sách tập trung vào
các yếu tố của giai đoạn xây dựng, đàm phán và tài trợ đầu tư theo hình thức ĐTCT để
phát triển một cách bền vững.
Sử dụng phương pháp nghiên cứu khám phá dựa trên nghiên cứu định tính,
Amirullah (2014) đã tổng hợp, phân tích và đánh giá về chính sách của nhà nước đối
với đầu tư theo hình thức ĐTCT tại 8 quốc gia Nam Á và chỉ ra rằng chính sách và
quy định ĐTCT áp dụng mơ hình khác nhau bao gồm hợp đồng quản lý, cho thuê,
BOT, BOT-Toll, BOT-Annuity, BT, BTO, BLT, BOOT…, tuy nhiên lựa chọn mơ
hình nào tùy thuộc vào đặc điểm cơng trình đầu tư. Ngồi ra chính sách ĐTCT các
nước đều xác định nguyên tắc phân bổ rủi ro cho đối tác có khả năng quản lý tốt nhất
với chi phí thấp nhất, bởi tất cả các cơng trình đường bộ đầu tư theo hình thức ĐTCT
đều phải đối mặt với một hoặc nhiều loại rủi ro, bao gồm rủi ro chính trị, chính sách và
pháp lý, kinh tế, vận hành, thị trường, lựa chọn các dự án, tài chính, hoặc rủi ro tự
nhiên v.v…
Từ những nghiên cứu trình bày ở trên, cơ sở lý khoa học chung về chính sách
của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT đã được làm rõ và được minh chứng
bằng sự phát triển của ĐTCT và hệ thống chính sách đối với ĐTCT ở nhiều nước trên
thế giới. Nhìn chung các cơng trình nghiên cứu nước ngoài đã đưa ra được khái niệm,
đặc điểm ĐTCT, động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT, các yếu tố
ảnh hưởng đến ĐTCT trong đó đầu tiên phải kể đến là vai trò của nhà nước; các
CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT như chính sách đối với xác định mơ hình
luan an
11
đầu tư, chính sách lựa chọn nhà đầu tư, chính sách phân bổ rủi ro, chính sách ưu đãi
đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung và xây dựng đường bộ nói riêng. Kết quả của
các cơng trình nghiên cứu quốc tế đó đã được tổng kết và trở thành một trong những
luận cứ quan trọng để nhà nước Việt Nam xây dựng chính sách đối với ĐTCT trong
đầu tư xây dựng đường bộ trong bối cảnh hội nhập.
1.2. Các cơng trình nghiên cứu trong nước
Nhu cầu tăng cường đầu tư theo hình thức ĐTCT nói chung, trong xây dựng
đường bộ nói riêng và những vấn đề lớn phát sinh trong triển khai mơ hình này đã làm
dấy lên sự quan tâm không chỉ của các nhà quản lý mà cả cộng đồng các nhà nghiên
cứu. Cơng trình nghiên cứu khoa học của những tác giả này nhìn chung có thể chia
thành 3 nhóm chủ đề chính: Thứ nhất, nhóm các cơng trình nghiên cứu khoa học về
chính sách của nhà nước trong việc thúc đẩy đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ Việt Nam; Thứ hai, nhóm các cơng trình nghiên cứu khoa học về vai
trị của khu vực tư nhân trong phát triển đường bộ theo hình thức ĐTCT ở Việt Nam;
nhóm các nghiên cứu khoa học về quan điểm của các đối tượng thụ hưởng khi sử dụng
cơng trình xây dựng đường bộ theo hình thức ĐTCT.
Nhóm nghiên cứu đầu tiên có thể kể đến ADB (2008), Nguyễn Hồng Thái và
Thân Thanh Sơn (2015), Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Nguyễn Thị Hồng Minh
(2016). Trong bối cảnh hội nhập, chính phủ Việt Nam cần coi đầu tư theo ĐTCT là mơ
hình tối ưu hố đầu tư xây dựng hạ tầng và cung cấp dịch vụ cơng chất lượng cao.
Thành cơng của mơ hình ĐTCT tùy thuộc vào (i) việc lựa chọn dự án đầu tư, (ii) tính
minh bạch nhất quán trong qui hoạch và đầu tư, (iii) mức độ tham gia của nhà nước.
Bên cạnh những khẳng định về tiềm năng triển khai cũng như các mơ hình ĐTCT có
thể áp dụng cho Việt Nam, các nhà tư vấn quốc tế cũng chỉ ra những hạn chế của
Chính phủ Việt Nam trong việc tạo mơi trường chung cho ĐTCT, phát triển và tài trợ
cho đầu tư xây dựng đường bộ. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) và Nguyễn Thị Hồng
Minh (2016) khẳng định sự cần thiết của quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với
đầu tư của khu vực tư nhân và năng lực thể chế của nhà nước trong xây dựng và tổ
chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Worldbank (2009) đã đưa ra các hướng dẫn về lựa chọn nhà tư vấn giao dịch,
tiêu chuẩn để lựa chọn nhà tư vấn giao dịch, chức năng chung của nhà tư vấn giao
dịch, hướng dẫn nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, các đánh giá tài chính
đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương
(2010), đã nghiên cứu về cơ chế và chính sách, nội dung, mơ hình quản lý để việc triển
luan an
12
khai thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội theo hình thức ĐTCT một cách có
hiệu quả và bền vững trong tương lai. Bùi Thị Hồng Lan (2010) đưa ra quy trình lựa
chọn loại hình ĐTCT, một số giải pháp quản lý rủi ro trong quá trình thực hiện đầu tư
theo hình thức ĐTCT và một số khuyến nghị nhằm nâng cao năng lực thể chế đối với
việc quản lý đầu tư theo hình thức ĐTCT trong phát triển đường bộ. Nghiên cứu của
Hoàng Lan chỉ đi sâu nghiên cứu các yếu tố liên quan tới triển khai đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ, còn các yếu tố khác như cơ chế tạo sự cạnh
tranh công bằng giữa các DNNN và doanh nghiệp tư nhân khi triển khai đầu tư theo
hình thức ĐTCT cũng như năng lực thể chế của các cơ quan chính phủ quản lý ĐTCT
chưa được đề cập thỏa đáng. Đinh Kiện (2010) đã tiến hành phân tích và đưa ra các
giải pháp nhằm thu hút vốn đầu tư xây dựng cơng trình giao thơng theo phương thức
BOT – một trong số nhiều loại hình của hợp tác nhà nước doanh nghiệp. Nghiên cứu
của Đinh Kiện cũng đã chỉ ra những lý do cơ bản dẫn đến thất bại của đầu tư vào xây
dựng cơng trình giao thơng đường bộ theo phương thức BOT ở Việt Nam, đồng thời
cũng đưa ra 17 giải pháp đối với nhà nước nhằm nâng cao tính hấp dẫn của đầu tư vào
việc xây dựng các cơng trình giao thơng đường bộ theo phương thức BOT.
Nhóm nghiên cứu thứ hai với các cơng trình của Bộ Giao thơng vận tải (20072008) với sự tài trợ của Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA), Nguyễn Hồng Thái (2008),
Trương Tấn Viên (2008)… đã nêu lên các phương thức tham gia của khu vực tư nhân
trong thực hiện đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam
thời gian qua. Thông qua việc đánh giá thực trạng đầu tư theo hình thức PBP (đối tác
nhà nước - doanh nghiệp) đường bộ ở Việt Nam, các tác giả đã đưa ra đề xuất khn
khổ chính sách, pháp luật và thể chế cho ĐTCT ở Việt Nam. Nghiên cứu cũng đưa ra
một số hướng dẫn thực hiện ĐTCT ngành đường bộ qua các giai đoạn của chu trình
đầu tư theo hình thức ĐTCT. Hạn chế của nghiên cứu là đưa ra các đề xuất dựa trên
các điều tra về các hợp đồng ĐTCT, trong đó phần lớn nhà đầu tư là DNNN hoặc một
cơng ty cổ phần với DNNN chiếm đa số cổ phần; các đề xuất chính sách cịn mang
tính định hướng; chưa quan tâm đến việc nghiên cứu ĐTCT từ giác độ của khu vực tư
nhân.
Nhóm nghiên cứu thứ ba, khi đề cập đến quan điểm của đối tượng thụ hưởng
cơng trình đường bộ được đầu tư xây dựng theo hình thức ĐTCT cho rằng đầu tư
đường sá tốn kém hơn so với các khoản đầu tư phát triển khác. Lãnh đạo địa phương
thường phải dựa vào ngân sách địa phương để tạo vốn đầu tư, trong đó cộng đồng
đóng góp một phần quan trọng cho việc xây dựng và bảo dưỡng đường giao thơng.
Nhóm đưa ra một số nhận xét thể hiện sự lo ngại việc huy động các đóng góp từ cộng
luan an
13
đồng có thể gây ra gánh nặng bất hợp lý đối với người nghèo, người thu nhập thấp.
Chính vì vậy, hình thức ĐTCT cần phải nghiên cứu kỹ hơn để triển khai với hiệu quả
cao nhất. Những nghiên cứu liên quan có thể kể đến là Tiếp cận cộng đồng khu vực
Đông Nam Á (2005).
1.3. Khoảng trống nghiên cứu
Trong thời gian vừa qua, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu về ĐTCT và chính
sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Từ
tổng quan nghiên cứu ở trên, tác giả thấy các cơng trình khoa học nghiên cứu đã có
đóng góp lớn trên cả phương diện lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đầu tư theo hình
thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo các góc độ tiếp cận khác nhau, với đối
tượng, phạm vi và bằng phương pháp nghiên cứu khác nhau, được tác giả kế thừa, lựa
chọn để đưa vào luận án như khái niệm, đặc điểm, hình thức và chu trình đầu tư theo
hình thức ĐTCT; CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường
bộ, bao gồm nội dung chính sách theo tiếp cận về các yếu tố đầu vào cho hoạt động
đầu tư (chính sách xúc tiến đầu tư, chính sách tài chính, chính sách đất đai và chính
sách mơi trường), một số chính sách bộ phận theo tiếp cận về chu trình đầu tư (chính
sách về lựa chọn nhà đầu tư, lựa chọn mơ hình đầu tư, phân bổ rủi ro, ưu đãi đầu tư).
Những cơng trình này đã cung cấp dữ liệu thứ cấp và phương pháp tiếp cận, dựa vào
đó tác giả xác định và thực hiện hướng nghiên cứu luận án.
Tuy nhiên, những nghiên cứu đối với CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT
trong xây dựng đường bộ cịn rời rạc, chỉ tập trung vào một số chính sách riêng lẻ, đặc
biệt đối với tiếp cận theo chu trình đầu tư chưa nghiên cứu đầy đủ các chính sách cho
cả chu trình đầu tư, mục tiêu, nguyên tắc, các tiêu chí đánh giá chính sách và các nhân
tố ảnh hưởng đến chính sách. Luận án này tập trung nghiên cứu các vấn đề trọng tâm
mà các đề tài trước còn chưa nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện, cụ thể là mục
tiêu, nguyên tắc, bộ phận cấu thành chính sách, các nhân tố ảnh hưởng đến CSNN đối
với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ tiếp cận theo chu trình đầu
tư phù hợp với điều kiện, bối cảnh của Việt Nam.
luan an
14
CHƯƠNG 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN
VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC
ĐỐI TÁC CƠNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ
2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ
2.1.1. Đường bộ
Kết cấu hạ tầng (KCHT) là tổng thể các cơ sở vật chất và tổ chức (hay cơng
trình, trang thiết bị, dịch vụ) đóng vai trị nền tảng cho hoạt động kinh tế và xã hội có
thể vận hành một cách bình thường. KCHT giao thơng là bộ phận chủ yếu của hệ
thống KCHT kinh tế, là cơ sở quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội mỗi quốc gia, là
cầu nối thúc đẩy hội quốc tế. Theo World Economic Forum (2017), KCHT giao thơng
có vai trị góp phần đảm bảo hoạt động hiệu quả của nền kinh tế, cho phép các doanh
nghiệp tiếp cận thị trường hàng hóa và dịch vụ một cách an tồn, kịp thời và tạo điều
kiện thuận lợi cho việc di chuyển của người lao động. Hệ thống KCHT giao thông
phát triển được coi là nhân tố thúc đẩy các hoạt động của nền kinh tế. Chính vì vậy
trình độ phát triển KCHT giao thông là một chỉ số quan trọng thể hiện trình độ phát
triển kinh tế- xã hội của một quốc gia. Tuỳ thuộc phương pháp quản lý, KCHT giao
thơng có thể được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau. Nếu xét theo tính chất các
loại đường, KCHT giao thơng bao gồm đường bộ, đường sắt, đường sông, đường biển,
đường hàng khơng.
Là loại hình giao thơng ra đời sớm nhất và giữ vị trí quan trọng nhất trong hoạt
động kinh tế- xã hội, KCHT đường bộ bao gồm cơng trình đường bộ, các bến xe và bãi
đỗ xe, các trạm dừng nghỉ giữa đường và các cơng trình phụ trợ đường bộ. Nói cách
khác, đường bộ bao gồm hai hệ thống là hạ tầng giao thông tĩnh (bến xe, bãi đỗ xe,
nhà chờ xe bus cùng những cơ sở vật chất khác phục vụ cho việc đi lại, vận chuyển
trên bộ) và hạ tầng giao thông động (đường, cầu, cầu vượt, cầu chui, nút giao thông
v.v...). Mạng lưới đường bộ gồm quốc lộ, đường tỉnh, huyện và xã, đường đô thị,
đường chuyên dùng.
Đường bộ là bộ phận đặc biệt quan trọng trong KCHT nói chung và KCHT giao
thơng nói riêng, thường được các quốc gia ưu tiên phát triển trước một bước để tạo
tiền đề, làm động lực phát triển kinh tế - xã hội. Tùy theo cách tiếp cận mà hệ thống
đường bộ có thể có nhiều đặc trưng khác nhau. Tuy nhiên, có một số đặc trưng chủ
yếu của đường bộ là:
luan an
15
- Tính hệ thống và đồng bộ: Mỗi bộ phận của đường bộ cần tương thích với
tồn bộ hệ thống đường bộ cũng như KCHT giao thơng nói chung.
- Tính định hướng: Với chức năng thỏa mãn nhu cầu về đi lại và vận chuyển
hàng hóa của người dân, phục vụ kinh doanh cũng như các hoạt động xã hội khác phát
triển, đường bộ là ngành tiên phong của xã hội, cần phải được ưu tiên phát triển.
- Tính chất vùng và tính địa phương: đường bộ phụ thuộc vào đặc điểm địa hình,
khí hậu, phong tục tập qn, trình độ phát triển kinh tế xã hội, chính sách của nhà nước.
- Tính chất dịch vụ cộng đồng cao: Dịch vụ đường bộ là hàng hóa cơng cộng,
phục vụ mục đích nhiều ngành, nhiều tổ chức cá nhân và cả xã hội.
- Địi hỏi chi phí đầu tư lớn và thời gian sử dụng lâu dài.
Các đặc điểm trên chi phối tồn bộ q trình hoạch định chiến lược, quy hoạch,
chính sách phát triển đường bộ cũng như q trình đầu tư xây dựng đường bộ theo
hình thức ĐTCT, địi hỏi giải quyết mối quan hệ giữa bộ phận và tổng thể, giữa tính
ngắn hạn của huy động vốn cho đầu tư xây dựng cơng trình và tính dài hạn của hồn
vốn đầu tư, giữa mục đích kinh doanh và mục đích phục vụ cộng đồng mang tính chất
phúc lợi xã hội, giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội.
Đường bộ được phân cấp quản lý từ trung ương đến địa phương, trong đó,
cơ quan quản lý đường bộ quốc gia là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà
nước chuyên ngành đối với mạng lưới đường bộ cả nước, các cơ quan chuyên
môn ở địa phương quản lý đường bộ theo phân cấp quản lý nhà nước đối với
đường bộ tại địa phương.
2.1.2. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây
dựng đường bộ
Có nhiều khái niệm khác nhau về ĐTCT. Bộ Kinh tế và Tài chính Vương quốc
Anh định nghĩa hợp tác công tư (ĐTCT) là quan hệ cộng tác giữa khu vực công và khu
vực tư, được thực hiện trên nhiều lĩnh vực để hiện thực hóa các chính sách cung cấp
dịch vụ và cơng trình KCHT. Đây có thể coi là khái niệm ĐTCT theo nghĩa rộng.
Theo World Bank (2008), ĐTCT là “quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu
vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm cung cấp”.
European Public-prvate-partnership Expertise Centre (2016) đưa ra khái niệm
“ĐTCT là việc khu vực công và tư nhân hợp tác để cung cấp các dự án cơ sở hạ tầng
công cộng trong một hợp đồng ĐTCT”.
luan an
