(Luận văn thạc sĩ) tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện hoài nhơn, tỉnh bình định

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG HÀ

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ
THỰC TIỄN HUYỆN HỒI NHƠN, TỈNH BÌNH ĐỊNH.

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

ĐẮK LẮK, năm 2020

Luan van


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG HÀ

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ
THỰC TIỄN HUYỆN HỒI NHƠN, TỈNH BÌNH ĐỊNH.

Ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 8.38.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. BÙI XUÂN ĐỨC

ĐẮK LẮK, năm 2020

Luan van


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn về đề tài: “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân cấp xã từ thực tiễn huyện Hồi Nhơn, tỉnh Bình Định” là cơng trình nghiên cứu cá
nhân của tơi trong thời gian qua. Mọi số liệu sử dụng phân tích trong luận văn và kết
quả nghiên cứu là do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách khách quan, trung thực, có
nguồn gốc rõ ràng và chưa được cơng bố dưới bất kỳ hình thức nào. Tơi xin chịu hồn
tồn trách nhiệm nếu có sự khơng trung thực trong thơng tin sử dụng của cơng trình
nghiên cứu này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thị Hồng Hà

Luan van


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
1.Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................. 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài. ..................................................................................... 3
3.Mục đích và nhiện vụ nghiên cứu .............................................................................. 5
4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. ............................................................................. 6
5.Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu ................................................................. 6
6.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .................................................................. 7

7.Kết cấu của luận văn. ................................................................................................. 8
Chương 1..................................................................................................................... 9
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ .................................................................. 9
1.1. Khái niệm, đặc điểm tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ........... 9
1.2. Cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ............... 22
1.3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã........................ 26
1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã ................... 29
Tiểu kết Chương 1 .................................................................................................... 35
Chương 2................................................................................................................... 36

Luan van


THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HĐND CẤP XÃ TẠI
HUYỆN HỒI NHƠN, TỈNH BÌNH ĐỊNH ........................................................... 36
2.1. Thực trạng tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã ..................................................... 36
2.2. Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ........................................... 46
Tiểu kết Chương 2 .................................................................................................... 61
Chương 3................................................................................................................... 62
GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HỒI
NHƠN, TỈNH BÌNH ĐỊNH...................................................................................... 62
3.1. Sự cần thiết phải đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã ...... 62
3.2. Những giải pháp đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp
xã từ thực tiễn huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định ....................................................... 63
Tiểu kết Chương 3 .................................................................................................... 78
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 81

Luan van


DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT

Bộ máy nhà nước

: BMNN

Chính quyền địa phương

: CQĐP

Hoạt động giám sát

: HĐGS

Hội đồng nhân dân

: HĐND

Quy phạm pháp luật

: QPPL

Thường trực Hội đồng nhân dân

: TTHĐND

Tiếp xúc cử tri

: TXCT

Xã hội chủ nghĩa

: XHCN

Ủy ban Mặt trận tổ quốc

: UBMTTQ

Ủy ban nhân dân

: UBND

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

: UBTVQH

Luan van


MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Xã, phường, thị trấn gọi chung là cấp xã - là cấp chính quyền địa phương thấp
nhất ở cơ sở trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam và có lịch sử lâu đời dài ở nước ta.
Chính quyền xã là cấp chính quyền cuối cùng ở nông thôn, gần dân nhất trong hệ
thống hành chính nhà nước 4 cấp ( cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, đơn vị hành chính
đặc biệt) ở nước ta, là nền tảng của hệ thống chính trị, có vai trò quan trọng và là
cầu nối trong việc thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp

luật của Nhà nước. Bên cạnh đó là nơi trực tiếp quyết định những chủ trương, biện
pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế- xã hội, củng cố
quốc phòng- an ninh. Hội đồng nhân dân thống nhất việc chỉ đạo từ trung ương
đồng thời cũng có vai trị kết nối với các sáng kiến riêng của địa phương. Theo quy
định của Hiến pháp và pháp luật Việt Nam thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương ( cơ quan lập pháp), đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm
trước nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân cấp xã bao gồm
các đại biểu do nhân dân trong xã trực tiếp bầu ra bằng hình thức phổ thơng bình
đẳng trực tiếp và bỏ phiếu kín nhằm đại diện cho nhân dân tồn xã, có tồn quyền
quyết định các vấn đề, kinh tế xã hội tại địa phương theo quy định của pháp luật và
chịu trách nhiệm trước nhân dân trong xã và chính quyền nhà nước cấp trên.
Nhận thức được vai trị quan trọng đó, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm
đến việc đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã. Nghị
quyết Đại hội lần thứ VI, VII, VIII, IX, X, XI và XII đều đề cập đến việc đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương (CQĐP). Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ XI của Đảng đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của
CQĐP. Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm
quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện
những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [5, tr.251]. Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ XII của Đảng Cộng sản Việt Nam tiếp tục khẳng định: “Hồn thiện mơ

1

Luan van


hình tổ chức CQĐP phù hợp với đặc điểm ở nơng thơn, đơ thị, hải đảo, đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt theo luật định” [6, tr.180]. Như vậy, ở những địa phương
khơng tổ chức HĐND huyện thì hoạt động của HĐND xã, phường, thị trấn sẽ gặp

rất nhiều khó khăn. Do vậy cần phải nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND xã,
phường, thị trấn là yêu cầu bức thiết. Từ trước đến nay, qua thực tiễn hoạt động vị
trí, vai trị của HĐND trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ta ngày càng được
khẳng định và đã có những chuyển biến tích cực, góp phần không nhỏ vào sự
nghiệp đổi mới đất nước.
Tuy nhiên, trong những năm gần đây thì hoạt động của HĐND cấp xã đã thể
hiện nhiều bất cập bộc lộ nhiều điểm yếu kém như chưa thực hiện hết chức năng,
nhiệm vụ, thẩm quyền theo luật định, vai trò đại diện nhân dân của từng đại biểu
còn hạn chế, việc thực hiện đổi mới đó vẫn cịn diễn ra chậm chạp và đạt hiệu quả
thấp; hiệu lực, hiểu quả họa động của Hội đồng nhân dân cấp xã vẫn chưa dược
phát huy cịn mang tính hình thức. Ngun nhân của tình trạng trên là do việc thực
hiện đổi mới còn thiếu căn cứ lý luận và thực tiễn dẫn đến vi phạm quyền làm chủ
của nhân dân, cản trở quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội. Có người đã từng ví:
“HĐND giống như một lâu đài, trơng có vẽ lộng lẫy, đồ sộ, nhưng thực tế bên trong
chẳng có gì cả”.
Huyện Hồi Nhơn có tốc độ đơ thị hóa cao, tiềm năng phát triển kinh tế - xã
hội khá lớn, nằm trong vùng kinh tế trọng điểm của tỉnh Bình Định. Nhận thức
được tầm quan trọng của địa phương trong khu vực, những năm qua, huyện Hoài
Nhơn đã tập trung thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Hiện nay huyện có 15 đơn vị
hành chính cấp xã và 2 thị trấn. Nhìn chung HĐND cấp xã, huyện Hồi Nhơn đến
nay đã đạt được những thành tựu nhất định như ban hành các cơ chế cải cách hành
chính, thực hiện giao dịch một cửa liên thơng có tại tất cả các xã, thị trấn,… góp
phần từng bước phát triển đi lên. Tuy nhiên, chất lượng hoạt động của HĐND chưa
phản ánh rõ nét qua các kỳ họp, năng lực, trình độ và nhận thức của đại biểu HĐND
chưa xứng tầm với yêu cầu đòi hỏi thị trường và nguyện vọng của cử tri. Từ cơ sở
lý luận và thực tiễn cho thấy nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân cấp xã

2

Luan van

tại huyện Hoài Nhơn trong giai đoạn mới thành lập này là hết sức khách quan và
cấp thiết.
Xuất phát từ nhận thức của cá nhân, trước những yêu cầu lý luận và thực tiễn
cùng với mong muốn góp một phần vào công cuộc nghiên cứu, tác giả đã chọn đề
tài “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Hồi
Nhơn, tỉnh Bình Định” để làm đề tài luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài.
Trong những năm gần đây các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu và các học
giả đã giành nhiều thời gian và tâm sức vào việc nghiên cứu về đề tài Tổ chức và
hoạt động của Chính quyền địa phương các cấp (bao gồm cả Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân). Cụ thể liên quan đến hoạt động của Hội đồng nhân dân được thể
hiện qua các bài viết đa dạng, phong phú, với những phương tiện tiếp cận khác
nhau. Tuy nhiên, rất ít nghiên cứu liên quan đến Hội đồng nhân cấp xã. Một số cơng
trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đề tài có thể được tóm tắt khái qt như
sau:
Sách “Mơ hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt
Nam” [34]. Các tác giả đặc biệt quan tâm đến việc xác định vị trí, tính chất, vai trò
của HĐND trong BMNN pháp quyền XHCN. Các tác giả cho rằng, cần phải tăng
cường tính tự quản cho HĐND, nhưng nếu xét về vị trí, tính chất thì HĐND vẫn là
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho người dân ở địa
phương để quyết định những vấn đề của địa phương và thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của mình, song phải phân nhiều quyền hơn nữa cho HĐND,
đẩy mạnh việc phân quyền giữa trung ương với địa phương.
Bài báo “Chế định Chính quyền địa phương” [19]. Tác giã đã đề cập đến việc
xây dựng CQĐP trên cơ sở xác định vị trí, tính chất, vai trị của HĐND, những
ngun tắc hình thành nên mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan trong BMNN
và các tổ chức trong hệ thống chính trị, các căn cứ để phân chia đơn vị hành chính
lãnh thổ, giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Đồng thời tác giả

đã đề cập đến mơ hình tổ chức của CQĐP với việc xác định cấp chính quyền phải

3

Luan van


có cả HĐND và UBND, làm rõ những khác biệt căn bản giữa chính quyền đơ thị
với chính quyền nơng thôn. Các vấn đề nêu trên được tác giả phân tích, đánh giá,
bình luận sâu sắc, tồn diện và đưa ra những kiến nghị đổi mới xác đáng.
Sách “Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp nước cộng hịa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam năm 2013”[8], tác giả Nguyễn Minh Đoan, Nxb: Hồng Đức,
Hà Nội, 2015. Trong cơng trình này tác giả đi sâu vào việc phân tích tổ chức chính
quyền theo Hiến pháp nước cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, cụ thể
tại chương IX của Hiến pháp, qua đó cho ta thấy sự đánh dấu những thay đổi lớn
của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992, đã làm rõ hơn tính chất của
hệ thống cơ quan công quyền ở địa phương trong mối quan hệ với Trung ương, thể
hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chính thể của
chính quyền địa phương; đồng thời, cũng quy định một cách tổng quát về phân chia
đơn vị hành chính. Tác giả đưa ra cách khắc phục những bất cập trong tổ chức
chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1992, đồng thời, đổi mới một bước
quan trọng tổ chức chính quyền địa phương.
Sách “Vai trị của HĐND trong phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương” [16].
Cuốn sách có ba nội dung lớn được bố trí thành ba chương, Các tác giả đã giới thiệu
những thông tin chọn lọc về vai trò, nhiệm vụ của CQĐP, HĐND với việc phát triển
kinh tế, xã hội ở địa phương, các tác giả đã đánh giá cao vai trò của CQĐP với việc
phát triển kinh tế, xã hội, xác định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND phải gắn liền
với việc phát triển kinh tế, xã hội của địa phương. Tại Chương III, các tác giả cho
rằng người đại biểu HĐND có vai trị quan trọng trong việc phát triển kinh tế, xã
hội ở địa phương. Vì vậy, các đại biểu phải có những kỹ năng, những phẩm chất cần

thiết của một đại biểu HĐND để thực hiện tốt vai trò của người đại diện.
Nghiên cứu của Nguyễn Thị Cẩm Nang “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân cấp xã theo luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 từ thực tiễn
tỉnh An Giang”[18]. Luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Luận văn
đi sâu vào phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã tỉnh An
Giang theo Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015, so sánh sự đổi mới trước và

4

Luan van


sau khi có Luật tổ chức CQĐP 2015, đưa ra những tiến bộ và ngày càng hoàn thiện
hơn của HĐND cấp xã. Kết quả phân tích cho thấy những hạn chế trong công tác tổ
chức và hoạt động của HĐND cấp xã tỉnh An Giang thơng qua việc phân tích kỳ
họp HĐND cấp xã, hoạt động của thường trực HĐND cấp xã, hoạt động giám sát,
tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, hoạt động của Đại biểu và tổ Đại biểu của HĐND cấp
xã. Từ hạn chế đó, tác giả đưa ra một số giải pháp đổi mới và nâng cao hiểu quả tổ
chức và hoạt động của HĐND cấp xã tại tỉnh An Giang .
Với những cơng trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà
khoa học, nhà nghiên cứu, tác giả liên quan đến bộ máy tổ chức nhà nước là Hội
đồng nhân dân và có những phân tích thực tế theo từng địa phương góp phần làm
sáng tỏ nhiều vấn đề cả về lý luận lẫn thực tiễn về tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân cấp xã. Các cơng trình trên đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp
luật tổ chức chính quyền địa phương dưới góc độ chung về nhà nước và pháp luật,
đưa ra những giải pháp thiết thực. Tuy nhiên, tất cả các bài nghiên cứu cũng như
các cơng trình đã được cơng bố đề dưới dạng cơng trình định hướng nghiên cứu từ
lý luận đến thực tiễn hoặc một vài khía cạnh liên quan đến tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân cấp xã. Cho đến nay vẫn chưa có một cơng trình nghiên cứu nào
về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã thực tiễn tại huyện Hoài

Nhơn lại được tác giả nào đề cập đến. Đây là một đề tài khơng mới nhưng nó rất
cần thiết trong giai đoạn đổi mới này của huyện Hồi Nhơn, góp phần làm sáng tỏ
cơ sở lý luận và đánh giá thực tiễn về vị trí, vai trị của Hội đồng nhân dân tại địa
phương. Chính vì vậy, tác giả thực hiện nghiên cứu này nhằm phân tích, đánh giá
những bất cập trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã tại huyện
Hồi Nhơn, tỉnh Bình Định. Điều này càng khẳng định đề tài luận văn không trùng
lặp với bất kỳ cơng trình nào cơng bố trước đây.
3. Mục đích và nhiện vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn có mục đích nghiên cứu một cách hệ thống tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân cấp xã, đi sâu nghiên cứu thực tiễn hoạt động của HĐND cấp xã

5

Luan van


trên địa bàn thị xã Hồi Nhơn. Từ đó đánh giá đúng thực trạng để đưa ra các đề xuất
giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã
ở huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định nói riêng và trên phạm vi cả nước nói chung.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Phân tích, nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt
động của HĐND cấp xã. Làm rõ vai trị, vị trí của HĐND cấp xã trong tổ chức bộ
máy nhà nước và trong hệ thống chính quyền cơ sở.
Trình bày, đánh giá được những điểm mạnh và những hạn chế cần khắc phục,
tìm ra ngun nhân từ đó đưa ra các giải pháp để đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu
quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã trên địa bàn huyện Hồi Nhơn, tỉnh
Bình Định trong giai đoạn này, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội nâng cao
vị trí và vai trò của HĐND cấp xã ở nước ta hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.

4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trên
địa bàn huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nội dung: Lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của HĐND
cấp xã.
Phạm vi không gian: Đề tài nghiên cứu về HĐND cấp xã ( gồm 15 xã, 2 thị
trấn) tại huyện Hồi Nhơn, tỉnh Bình Định.
Phạm vi thời gian: Đề tài nghiên cứu thực trạng về cơ cấu tổ chức và hoạt
động của HĐND cấp xã tại huyện Hồi Nhơn, tỉnh Bình Định trong nhiệm kỳ 20162021.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Để đạt được những mục tiêu phương hướng đã đề ra trong bài nghiên cứu này,
tác giả đã sử dụng những phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

6

Luan van


của chủ nghĩa Mác- Lênin; kết hợp với nền tảng tư tưởng Hồ Chí Minh và quan
điểm đường lối cương lĩnh của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp pháp lật của
Nhà nước về quyền lực của nhân dân, về dân chủ đại diện, về tổ chức và hoạt động
của HĐND cấp xã trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu chung có tính chất chủ đạo và nền tảng của đề tài
luận văn là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử kết hợp với các
nghiên cứu khoa học cụ thể: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp,
phương pháp mơ tả luật, phân tích quy phạm, diễn giải và quy nạp, hệ thống hóa,

mơ hình hóa, đối chiếu so sánh, thống kê, chứng minh biện luận, tư duy lôgic và
phương pháp lịch sử. Phương pháp phân tích được áp dụng để phân tích tổ chức và
hoạt động của HĐND cấp xã. Phương pháp diễn giải và quy nạp được áp dụng
nhằm lý giải và rút ra những kết luận cần thiết sau mỗi lần nghiên cứu, phương
pháp lịch sử nhằm xem xét các vấn đề trong luận văn theo nguồn gốc xuất xứ và
quá trình phát triển của nó. Các phương pháp hệ thống hóa, mơ hình hóa, tu duy
logic nhằm hỗ trợ các phương pháp nói trên để trình bày các vấn dề có hệ thống,
logic và dễ hiểu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Thông qua việc nghiên cứu các khía cạnh xung quanh vấn đề tổ chức và hoạt
động của Hội đồng nhân dân cấp xã đã góp phần làm rõ những vấn đề lý luận và
pháp luật. Từ đó, luận văn góp phần làm rõ khái niệm, vị trí, vai trị của Hột đồng
nhân dân cấp xã, tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã. Đồng thời, đề cao nhu
cầu đổi mới bộ máy nhà nước và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện
nay nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã.
Luận văn đưa ra những ưu điểm và cả những hạn chế cịn tồn đọng của q
trình tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã. Từ những điểm hạn chế, luận văn đưa
ra quan điểm và một số giải pháp mang tính khả thi, có khả năng ứng dụng trong
quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã, ngày càng hoàn thiện

7

Luan van


hơn hệ thống tổ chức cũng như khắc phục những hạn chế để nâng cao hiệu quả hoạt
động. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được áp dụng sử dụng làm tài liệu
tham khảo trong nghiên cứu, học tập và thực tiễn liên quan đến tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam ta hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn.

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung
luận văn được cấu trúc gồm 3 chương, như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của Hồi đồng nhân
dân cấp xã.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã tại
huyện Hồi Nhơn, tỉnh Bình Định hiện nay.
Chương 3: Giải pháp đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội
đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Hồi Nhơn, tỉnh Bình Định.

8

Luan van


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ
1.1.

Khái niệm, đặc điểm tổ chức và hoạt động của Hợi đồng nhân dân
cấp xã
1.1.1. Khái niệm, vị trí, tính chất, nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng
nhân dân cấp xã

HĐND xuất hiện đầu tiên trong Sắc lệnh số 63 –SL ngày 22 tháng 11 năm
1945 về tổ chức quyền hạn, cách làm việc của HĐND và UBHC có hiệu lực thi
hành ngày 8 tháng 12 năm 1945. Tại Điều 1, Sắc lệnh có quy định: “Để thực hiện
chính quyền Nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan:
HĐND và Ủy ban hành chính. HĐND do Nhân dân bầu ra theo lối bỏ phiếu phổ
thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho Nhân dân” [1]. Sắc lệnh cũng

đã khẳng định: “Ở hai cấp xã và tỉnh có HĐND và Ủy ban hành chính ở các cấp
huyện và kỳ chỉ có Ủy ban hành chính”. Ngay từ văn bản đầu tiên khi quy định về
vị trí, tính chất cho HĐND đã khơng có quy định riêng cho HĐND cấp xã mà quy
định chung cho HĐND các cấp. HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước tại
địa phương, do Nhân dân trong xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra, Nhân dân
trong xã, phường, thị trấn trực tiếp trao quyền cho HĐND cấp xã, HĐND cấp xã
trực tiếp nhận quyền từ Nhân dân, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và
quyền làm chủ của Nhân dân trong xã, phường, thị trấn, chịu trách nhiệm trước
Nhân dân trong xã, phường, thị trấn và cơ quan nhà nước cấp trên.
Theo Điều 113 Hiến pháp năm 2013 thì “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
Nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương và cơ quan Nhà nước cấp trên". Hiến pháp đã nhấn mạnh và đề cao tính đại
diện của HĐND trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân
dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Hội đồng nhân dân thực hiện những nhiệm vụ,

9

Luan van


quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống
nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo của địa phương.
Tính quyền lực Nhà nước của Hội đồng nhân dân biểu hiện ở chỗ: nó thể hiện
quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ đồng thời thực hiện những nhiệm
vụ, quyền hạn do cấp trên phân giao. Quyết định của Hội đồng nhân dân có tính bắt
buộc chung đối với các cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương. Uỷ ban nhân
dân "do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ
quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp,
luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng

nhân dân cùng cấp". Tiếp tục trong Điều 6 Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 quy định: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử
tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân
địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 và Luật
tổ chức CQĐP năm 2015 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 và
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tiếp tục khẳng định vị trí, vai trị quan
trọng của HĐND trong hệ thống CQĐP. Theo đó, HĐND các cấp nói chung và
HĐND cấp xã nói riêng vừa là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương vừa là
cơ quan có tính chất đại diện cho Nhân dân trong xã, phường, thị trấn.
Trong hệ thống các cơ quan thuộc CQĐP, HĐND cấp xã giữ vị trí quan trọng
nhất so với các cơ quan nhà nước khác ở địa phương, ở xã, phường, thị trấn bởi:
HĐND cấp xã được Nhân dân trong xã, phường, thị trấn bầu trực tiếp, HĐND
cấp xã trực tiếp nhận quyền lực từ Nhân dân, là cơ quan đại diện tập trung nhất, đầy
đủ nhất cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ của Nhân dân trong xã,
phường, thị trấn, chịu trách nhiệm chính trước Nhân dân và các cơ quan nhà nước
cấp trên.
Quyền lực của HĐND cấp xã là do Nhân dân trong xã, phường, thị trấn trực
tiếp giao, được Nhân dân trực tiếp ủy quyền quản lý các lĩnh vực khác nhau của đời
sống xã hội, nên quyền lực của HĐND cấp xã bao trùm trên toàn bộ địa giới hành

10

Luan van


chính lãnh thổ của xã, phường, thị trấn tác động đến UBND cấp xã và các tổ chức,
cá nhân khác trong xã, phường, thị trấn.
HĐND cấp xã và UBND cấp xã đều là cơ quan nhà nước ở địa phương, hợp
thành chính quyền cấp xã, mặc dù khơng phải là cơ quan cấp trên của UBND cấp xã

nhưng HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực đối với UBND cấp xã, có khả năng và
điều kiện chi phối tổ chức và hoạt động của UBND cấp xã như: Bầu, miễn nhiệm,
bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khách của UBND cấp xã; bãi bỏ
một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp xã;
giám sát hoạt động của UBND cấp xã.Vị trí, vai trị, tầm quan trọng của HĐND cấp
xã trong hệ thống CQĐP đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận, nhưng HĐND
cấp xã chỉ có thể đứng ở đúng vị trí của mình nếu việc triển khai thực hiện trên thực
tế có hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật đã quy định cho mình.
Về tính chất của HĐND cấp xã, HĐND cấp xã được xác định là cơ quan
quyền lực nhà nước ở xã, phường, thị trấn đồng thời là cơ quan có tính chất đại diện
cho Nhân dân trong xã, phường, thị trấn. Hai tính chất này gắn bó với nhau, tạo nên
bản chất, vị trí và vai trị quan trọng của HĐND cấp xã.
Tính đại diện của HĐND cấp xã được thể hiện ở cách thức hình thành nên
HĐND cấp xã, đây là nguyên nhân dẫn đến tính đại diện của HĐND cấp xã với tư
cách là cơ quan do Nhân dân trong xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra theo ngun
tắc phổ thơng, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín để đại diện cho tiếng nói, tâm tư,
nguyện vọng, quyền lợi của Nhân dân trong xã, phường, thị trấn. HĐND cấp xã là
đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp Nhân dân trong xã, phường, thị
trấn, bao gồm các đại biểu ưu tú nhất của mọi tầng lớp Nhân dân, các dân tộc, các
tín ngưỡng, tơn giáo, giai cấp cơng nhân, nơng dân, trí thức… HĐND cấp xã đại
diện cho trí tuệ, tinh thần, sức mạnh của Nhân dân địa phương.
HĐND cấp xã có tính độc lập tương đối, thực hiện hai chức năng cơ bản là
“quyết định” và “giám sát” cụ thể: Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp xã thể
hiện qua việc Nhân dân trong xã, phường, thị trấn trực tiếp trao quyền cho HĐND
cấp xã thay mặt mình để thực hiện quyền lực Nhân dân, đồng thời thực hiện những

11

Luan van

nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân giao để quyết định các vấn
đề quan trọng của xã, phường, thị trấn trên các lĩnh vực: Kinh tế, chính trị, văn hóa,
giáo dục, y tế... Tham gia thành lập HĐND, UBND cấp xã như: Bầu, miễn nhiệm,
bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban của HĐND cấp
xã; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, các Ủy viên UBND cấp xã. Tính quyền lực nhà nước
của HĐND cấp xã còn được thể hiện ở quyền giám sát theo quy định của pháp luật
đối với tổ chức và hoạt của UBND cấp xã và các tổ chức, cá nhân khác; giám sát
việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Quyền giám sát của HĐND
cấp xã vừa phản ánh tính quyền lực nhà nước, vừa phản ánh quyền lực của Nhân
dân trong xã, phường, thị trấn đối với các hoạt động của nhà nước tại xã, phường,
thị trấn (Điều 33 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).
Quyết định của HĐND cấp xã có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan, tổ
chức và công dân trên địa bàn cấp xã . UBND cấp xã do HĐND cấp xã bầu là cơ
quan chấp hành của HĐND cấp xã, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,
chịu trách nhiệm trước HĐND cấp xã và cơ quan nhà nước cấp trên.
Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp xã được thể hiện chủ yếu trong
chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp xã. HĐND cấp xã là hình thức
tổ chức CQĐP kiểu mới, nó khơng phải là cơ quan tự quản ở địa phương, cơ quan
đại diện, cơ quan tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính như trong CQĐP thời kỳ
phong kiến trước đây và tư bản hiện nay [15, tr.157] mà là cơ quan đại diện cho
quyền lực nhà nước của Nhân dân địa phương. HĐND cấp xã với tính chất là cơ
quan đại diện, có phương thức hoạt động theo kỳ họp, ra nghị quyết về các vấn đề
xây dựng xã, phường, thị trấn; giám sát việc tuân theo pháp luật của UBND cấp
xã và các chủ thể khác tại xã, phường, thị trấn.
Như vậy, nguồn gốc tạo nên tính chất đại diện và tính chất quyền lực nhà nước
của HĐND cấp xã là Nhân dân trong xã, phường, thị trấn. Nhân dân lập nên HĐND
cấp xã nhờ đó mà HĐND cấp xã mới có thể đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân. Do là cơ quan đại diện cho quyền lực của Nhân dân,
được Nhân dân giao cho thực thi quyền lực nên mới mang quyền lực nhà nước, trở

12

Luan van


thành cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương. Tính đại diện và tính quyền lực
nhà nước được Hiến pháp, luật ghi nhận và bảo đảm thi hành trên thực tế nên hai
tính chất này mới được thể hiện đúng đắn, đầy đủ, phù hợp với ý chí và đáp ứng
được nguyện vọng của Nhân dân trong xã, phường, thị trấn.
Tính đại diện và tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp xã có mối liên hệ
thống nhất và biện chứng với nhau, tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã có quy định:
“Nhà nước Cộng hịa XHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân
dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nhà nước Cộng hịa XHCN Việt Nam do Nhân dân
làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh
giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Trong q trình
tổ chức và hoạt động, HĐND cấp xã phải thực hiện đầy đủ cả tính đại diện và tính
quyền lực. Nếu chỉ thiên về tính quyền lực nhà nước, xem nhẹ tính đại diện thì
HĐND cấp xã trở thành cơ quan nhà nước quan liêu, xa rời quần chúng Nhân dân.
Nếu quá thiên về tính đại diện mà khơng thể hiện tính quyền lực nhà nước thì
HĐND cấp xã chỉ là một cơ quan quyền lực nhưng không thực quyền. Chỉ khi nào
HĐND cấp xã kết hợp nhuần nhuyễn được hai tính chất nói trên trong q trình tổ
chức và hoạt động của mình thì HĐND cấp xã mới thực sự là cơ quan quyền lực
nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi của Nhân dân.
Trên thực tế tổ chức và hoạt động, việc thể hiện hai tính chất này qua các chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã còn nhiều hạn chế, tồn tại. HĐND
cấp xã chưa thể hiện và thực hiện tính quyền lực, tính đại diện đúng như Hiến pháp
năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP đã quy định cho mình.
Như vậy, qua phân tích vị trí, tính chất của HĐND cấp xã có thể khẳng định:
HĐND cấp xã là cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước ở xã, phường, thị trấn

bao gồm các đại biểu HĐND cấp xã, do Nhân dân trong xã, phường, thị trấn trực
tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của các tầng lớp
Nhân dân trong xã, phường, thị trấn, chịu trách nhiệm trước Nhân dân và cơ quan
nhà nước cấp trên.

13

Luan van


Đối với nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND được ghi nhận trong Hiến pháp 2013
và Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật tổ chức chính quyền địa phương
2015. HĐND thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn theo sự phân quyền được
quy định trong các luật, phân cấp quản lý của chính quyền cấp trên, đảm bảo sự
lãnh đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo
của địa phương.
Điều 33, Điều 61, Điều 68 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã
quy định HĐND xã, phường, thị trấn có những nhiệm vụ và quyền hạn như sau:
“Ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội
đồng nhân dân xã.
Quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an tồn xã hội, đấu tranh, phịng, chống
tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham
nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ
chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích
hợp pháp khác của cơng dân trên địa bàn xã, phường, thị trấn.
Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội
đồng nhân dân, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân xã; bầu, miễn
nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các
Ủy viên Ủy ban nhân dân xã.
Thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm của xã trước khi trình

Ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố
trực thuộc trung ương phê duyệt. Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên
địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong
trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách xã. Quyết định chủ trương
đầu tư chương trình, dự án của xã trong phạm vi được phân quyền.
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện
nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã; giám sát hoạt động của Thường trực Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình;
giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp.

14

Luan van