Charity Law & Social Policy National and International Perspectives on the Functions of the Law Relating to Charities pptx

Charity Law & Social Policy
Library of Public Policy and Public Administration
Volume 10
General Editor:
DICK RUITER
Faculty of Public Administration and Public Policy,
University of Twente,
Enschede, The Netherlands
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www.springer.com/series/6234
Kerry O’Halloran • Myles McGregor-Lowndes
Karla W. Simon
Charity Law & Social Policy
National and International Perspectives
on the Functions of the Law Relating
to Charities
ISBN 978-1-4020-8413-3 e-ISBN 978-1-4020-8414-0
Library of Congress Control Number: 2008927743
© 2008 Springer Science + Business Media B.V.
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Printed on acid-free paper
9 8 7 6 5 4 3 2 1
springer.com
Kerry O’ Halloran Myles McGregor-Lowndes
Adjunct Professor Professor and Director
Australian Centre for Australian Centre for
Philanthropy and Nonprofit Philanthropy and Nonprofit

Studies, QUT, Brisbane Studies, QUT, Brisbane
QLD, Australia QLD, Australia
Karla W. Simon
Professor of Law and Co-Director
Centre for International
Social Development
Catholic University of
America, USA
v
Acknowledgements
Charity Law & Social Policy had its genesis in discussions among colleagues in the
Australian Centre for Philanthropy and Nonprofit Studies at QUT. Thereafter, until
completion, the Centre provided a safe home for gathering in material, sorting out
ideas and slowly shaping it all into a form that its three authors could live with.
Karla Simon would also like to acknowledge the financial support provided by
research funds from the Catholic University of America’s Columbus School of Law
and the able research assistance of Stephen Young, of the Law Library.
The resulting book owes a great deal to the many academics and practitioners
who commented on early draft chapters. Their contributions have spared readers
from encountering even more mistakes, inaccuracies, gaps and inconsistencies.
Responsibility for those that will undoubtedly still be found and for all views
expressed must, unfortunately, rest exclusively with the authors.
While it is not possible to render a full account for a debt owed to many it would
be quite wrong not to acknowledge the particular contribution of a few.
Thanks are due to Ter Kah Leng
1
and Barnett Baron
2
who kindly read and com-
mented on the chapter dealing with Singapore. Thanks too to Bob Wyatt

3
for his
similar contribution in respect of the chapter on Canada. We are also most grateful
to David Robinson
4
and to Michael Gousmett
5
who provided advice in relation to
the New Zealand chapter and the latter’s published articles on the charity law
reform process in that country were insightful.
We abjectly and unreservedly apologise to our spouses (Elizabeth, Jenny and
Leon), families and friends for time taken up with such self-indulgence, thank them
for their understanding, encouragement, forbearance, occasional clean clothes, hot
meals and wine and promise never to do this again.
We are sincerely grateful to Springer and to Natalie Rieborn, Commissioning
Editor, for the vote of confidence and ongoing support that has resulted in this book.
1
Associate Professor, NUS Business School, National University of Singapore.
2
Executive Vice President of The Asia Foundation.
3
Executive Director of The Muttart Foundation, one of Canada’s largest private foundations and
until recently the voluntary-sector co-chair of the Joint Regulatory Table.
4
Director of the Social and Civic Policy Institute at Victoria University.
5
General Manager, Pacific Leprosy Foundation.
vii
Contents
Acknowledgements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Part I Charity, the Law and Social Policy in the UK
1 Charity: Concept Parties and Governing Principles . . . . . . . . . . . . . 7
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Concepts, Parties and the Gift Relationship . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
The Key Concepts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Benevolence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Philanthropy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Need . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
The Parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
The Donor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
The Charitable Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
The Recipient. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
The State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
The Gift Relationship. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
The Giver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
The Gift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
The Recipient. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
The Charitable Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
The State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Principles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Charitable Intent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Objective/Subjective Test. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Benignant Construction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Exclusively Charitable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Public Benefit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
viii Contents
Benefit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Independent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Non-governmental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Non-profit Distributing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Non-political . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Distinction Between Charities and Other Not-for-Profi t
Organisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Types of Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
A Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
An Industrial and Provident Society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
A Friendly Society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Co-operatives etc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Hybrids. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Structures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
A Trust . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
An Unincorporated Association. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Other Structures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Brief History of Charity and Its Social Role in England & Wales . . . . . 28
The Elizabethan Poor Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
The Statute of Charitable Uses 1601 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
The Preamble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Judicial Classification of Charitable Purposes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Development of a Modern Role for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Health Care . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Education . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Housing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Community Solidarity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Public Utilities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
New Forms and Functions for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Leaders of Voluntary Action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
The Welfare State. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

The Realities of Partnership. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Recreation and Social Welfare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2 Charity, the Law and Politics: The Emergence of Contemporary
Social Policy Issues in England & Wales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Charity, the Law and Evolving Social Policy in England and Wales . . . 41
The Preamble and the Foundations of Government Social Policy . . . 42
Judicial Development of Charity Under the Four Pemsel Heads . . . . 42
The ‘Spirit and Intendment’ Rule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
The Relief of Poverty. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
The Advancement of Education. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Contents ix
The Advancement of Religion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Beneficial to the Community, Not Falling Under Any
of the Preceding Heads . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Emerging Social Policy Themes and Dilemmas . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Consolidation of Preamble Themes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
The Doctrine of Precedent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Creation of New Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Emerging Social Policy Dilemmas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Charity, Public Benefi t and Politics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Politics, Rights and Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Legal Rights and Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Public Benefit Provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
The Broadening of Public Benefit Provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Public Benefit Provision: The Roles of Government and Charity. . . . 56
Government and Charity in a Contemporary Policy Context . . . . . . . . . 57
Government Policy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Reduced Government Spending. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Increased Supervision of Non-government Organisations . . . . . . . . . 59
Facilitating the Building of Social Capital. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Increased Involvement of Private Finance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Promoting Partnership Arrangements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
The Charitable Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Government Grants and Contracts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
The National Lottery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Social Policy and Charity Law Reform in England & Wales . . . . . . . . . 63
The Process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Changes to Definitional Matters and Legal Structures . . . . . . . . . . . . 64
Charitable Purpose. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Public Benefit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Legal Structures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Primary Regulatory Body . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Social Policy and Charity Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
The Legislative Broadening of Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . 66
The Public Benefit Test . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Part II A Functional Approach to the Law as It Relates to Charity
in the UK
3 Law and Its Functions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Law and Its Role in Society. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Authority . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
x Contents
Legal Positivism and Natural Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Justice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Law and Society. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Social Cohesion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Order . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Continuity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Social Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Legal System and Social Policy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Legal System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Social Policy, Law and Legal Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Sources of Law: The Common Law and Statute Law . . . . . . . . . . . . . . . 82
The Common Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Judge Made Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Emphasis on Rights and Duties of the Individual . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Extension of Status by Analogy Rather Than Principle . . . . . . . . . . . 84
Respect for Social Institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Enforcement by Financial Penalties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Statute Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Formative Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Vesting Authority. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Sources of Law: Fundamental Human Rights and Charity Law . . . . . . . 86
Charities and the European Convention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Public Bodies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
The Public Benefit Test . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Convention Rights and Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Freedom of Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Freedom of Expression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Freedom from Discrimination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Freedom of Thought, Conscience and Religion . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Access to Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Due process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
The Right to Respect for Private and Family Life . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Convention Benchmarks and Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Benchmarks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Relevance for Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Functions of the Law as They Relate to Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Charity and the Role of Legal Functions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Mediation and Adjustment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
A Template of Legal Functions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Contents xi
4 Legal Functions: Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Origins of the Protective Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Parens Patriae. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Origins of Powers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Nature of Powers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Subject of Powers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Extent of Powers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Parens Patriae and Chancery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
The Law Relating to Trusts, Charitable Trusts and Trustees. . . . . . . . . . 111
Origins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Mortmain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
The Rule Against Perpetuities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
The Rule Against Inalienability. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
The Law Relating to Trusts and Charitable Trusts . . . . . . . . . . . . . . . 113
The Charitable Trust . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Charitable Trusts and Charitable Corporations . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Trusts and Other Non-profit Models . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Trustees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Duties of Trustees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Giving Effect to the Protective Function: Bodies, Powers
and Application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
A Protective Legal Framework for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
The Attorney General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Proceedings and the Attorney General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
The Role of Amicus Curiae . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Revenue and Other Agencies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Charity Commissioners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Determining Charitable Status. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Maintaining Charitable Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
The High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Judicial Development of the Protection Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
National Courts and the Protection Function. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Judicial Protection of Charitable Trusts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Judicial Protection of Charitable Status. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Judicial Protection of Charitable Purpose . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
The European Convention and the Protection Function . . . . . . . . . . . 125
Freedom of Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Freedom of Expression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Freedom from Discrimination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
The Outcome of the Charity Law Reform Process and Implications
for the Future of the Protection Function and Social Policy . . . . . . . . . . 128
The Common Law Parameters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
xii Contents
Giving Effect to Social Policy Through the Protection Function . . . . 129
Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Education . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Health Care . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Other Core Charitable Purposes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

5 Legal Functions: Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Origins of the Policing Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Legislative Restraint. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
The Statute of Mortmain 1391. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
The Statute of Uses 1535 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
The Statute of Charitable Uses 1601 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
The Mortmain and Charitable Uses Act 1736 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Charity Commissioners’ Scrutiny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Registration of Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
The Brougham Inquiry. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
The Permanent Charity Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
The Report of the Committee on the Law and Practice Relating
to Charitable Trusts (the Nathan Report). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Inland Revenue Assessment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Giving Effect to the Policing Function: Bodies, Powers
and Application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
A Regulatory Environment for Fiscal Affairs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Regulating Tax Exemption. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Other Agencies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Regulating Legal Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
The High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
The Attorney General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
The Probate Offi ce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Regulating Fundraising . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
The Charity Commissioners and Legislative Development
of the Policing Function in the late 20th Century . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
The Charities Act 1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
The Expenditure Committee Report 1974–1975 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
The NCSS Committee of Inquiry into the Effect of Charity Law

and Practice on Voluntary Organisations (the Goodman Report) . . . . . . 148
Report on the Effi ciency Scrutiny of the Supervision of Charities
(the Woodfi eld Report). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
The Commissioners and Their Role Under Contemporary
Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
The Charities Acts of 1992 and 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
The Charities Act 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Contents xiii
Commissioners’ Registration Role . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Exempt and Excepted Charities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Commissioners’ Regulatory Role . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Commissioners’ and Fundraising . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Judicial Development of the Policing Function. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Restrictive Approach to Charitable Bequests . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Protecting the Inheritance Rights of Next-of-Kin . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Protecting the Donor’s Gift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Restrictive Application of the Public Benefit Test. . . . . . . . . . . . . . . . 157
‘Public’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
‘Benefit’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
Applying the Test. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
Restrictive Application of the Spirit and Intendment Rule . . . . . . . . . 159
Restrictive Application of the Exclusively Charitable Rule . . . . . . . . 160
Restrictive Interpretation of Political Activity. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
Restrictive Approach to Aid, Trade and Profit Distribution . . . . . . . . 161
International Aid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Trading . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Profit Distribution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
The Judiciary and the European Convention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
The Outcome of the Charity Law Reform Process and Implications
for the Future of the Policing Function and Social Policy. . . . . . . . . . . . 163

Increasing the Powers and Range of the Policing Function. . . . . . . . . 163
Applying the Public Benefit Test . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Role of the Primary Regulatory Body . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
Registration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
Charity Appeals Tribunal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
Fundraising . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Other Fiscal Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Giving Effect to Social Policy Through the Policing Function . . . . . . 166
Advocacy/Political Activity. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
6 Legal Functions: Mediation and Adjustment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Origins of the Mediation and Adjustment Function . . . . . . . . . . . . . . . . 168
Chancery and the Common Law Courts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
Chancery and the 1601 Act . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
The Approach Developed in Chancery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Discretion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Fraud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Fusion of Equity and Common Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Developing Appropriate Legal Structures for Charities . . . . . . . . . . . . . 171
The Charitable Trust . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
xiv Contents
Strengths of the Trust. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
Trust as Preferred Legal Form for a Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
Other Legal Structures for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Modern Types of Structure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Forums and Their Capacity for Developing Charitable Purposes . . . . . . 174
Forums for Mediation and Adjustment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
The High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
The Charity Commissioners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

The Inland Revenue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
Constraints on Effecting Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
The Doctrine of Precedent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
The Rule Against Perpetuities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
The ‘Spirit and Intendment’ Rule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
The Cy-près Doctrine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Charity Commissioners’ Development of the Mediation/
Adjustment Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
The Statutory Duties of the Charity Commissioners . . . . . . . . . . . . . . 179
Registration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Developing Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
Relief of Unemployment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
Urban and Rural Regeneration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Community Development . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Partnership with Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Political Activity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Changing Charitable Objects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
The Doctrine of Cy-près . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
The Cy-près Rule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Applying the Cy-près Rule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
The Modern Application of the Cy-près Rule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
The Cy-près Rule and the Charities Act 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
The Outcome of the Charity Law Reform Process and Implications
for the Future of the Mediation/Adjustment Function and Related
Social Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Increasing the Powers and Range of the Mediation/
Adjustment Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Uniform Application of the Public Benefit Test . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Impact Measures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
The Extended Range of Charitable Purposes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

Giving Effect to Social Policy Through the Mediation/Adjustment
Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
The Prevention of Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
The Advancement of Health or the Saving of Lives . . . . . . . . . . . . . . 192
The Advancement of Citizenship or Community Development;
and the Advancement of Amateur Sport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
Contents xv
The Advancement of Human Rights, Conflict Resolution
or Reconciliation or the Promotion of Religious or Racial
Harmony or Equality and Diversity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
The Relief of Those in Need, by Reason of Youth, Age, Ill-Health,
Disability, Financial Hardship or Other Disadvantage . . . . . . . . . . . . 193
The Advancement of the Arts, Culture, Heritage or Science;
and the Advancement of Environmental Protection
or Improvement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
The Advancement of Animal Welfare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
The Promotion of the Efficiency of the Armed Forces of the Crown,
or of the Efficiency of the Police, Fire and Rescue Services
or Ambulance Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Other Purposes Currently Recognised as Charitable or Are
in the Spirit of Any Purposes Currently Recognized as Charitable. . . 194
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
7 Legal Functions: Support . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Origins of the Support Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Emergence of Government Support for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . 198
The Preamble and the Partnership Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
The Income Tax Act 1799 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
The Charitable Trusts Act 1853 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
The Police, Factories, etc. (Miscellaneous Provisions) Act 1916 . . . . 200

Emergence of Judicial Support for Charities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Support for Donors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Support for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
The Modern Legislative Development of the Support Function . . . . . . . 204
Rationale for Government Support . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Defraying Government Expenditure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Complementing Government Provision. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Building Social Capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Maintaining Social Cohesion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Recent Legislative History. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
The Charities Act 1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
The Income and Corporation Taxes Act 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
The Charities Acts of 1992 and 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
The National Lottery Act 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
The Trustee Act 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
The Charities Act 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Giving Effect to the Support Function: Bodies, Powers
and Application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
The Inland Revenue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
The High Court and Attorney-General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
xvi Contents
The Charity Commissioners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Advice and Guidance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Assistance with SORP and Risk Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Schemes for the Administration of a Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Review of Registered Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Office of the Third Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
The Non-government Organisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Charity Commission’s Exercise of the Support Function to Develop
Charitable Purposes: Establishing Precedents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

Commission Capacity to Set Precedents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Review of Registered Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Extent of Powers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Commission Decision-Making . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Public Service Provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Partnership with Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Human Rights . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
International and Race Relations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Use of Cy-près . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Research. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Political Activity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
The Outcome of the Charity Law Reform Process and Implications
for the Future of the Support Function and Social Policy . . . . . . . . . . . . 220
Institutional Change and the Support Function . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
The Inland Revenue and the Charity Commission . . . . . . . . . . . . . . . 221
Strengthening the Support Capacity of the Charity Commission . . . . 221
New Legal Structures for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
Increasing Public Confidence in Charities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
Giving Effect to Social Policy Through the Support Function . . . . . . 222
The New Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Part III International Perspectives
8 Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
A Socio-economic Profi le . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Population and Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
The National Economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
Shrinking of the State Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
The Charitable Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

Volunteering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Charity and Social Policy: A History. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Contents xvii
Relevant Social Policy Milestones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
The Indigenous People. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
The White Australia Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
An Evolving Pacific Rim Orientation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
Current Social Policy Themes and Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Welfare Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Multi-culturalism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
‘Asylum Seekers’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
The Indigenous People. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Human Rights, Anti-terrorism and Social Justice . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Charity and the Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
The Relationship Between Law and Charity: An Overview . . . . . . . . 242
The Common Law: Definitional Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
The Common Law: Institutional Infrastructure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Developmental Milestones in Australian Charity Law . . . . . . . . . . . . 244
Case Law Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Legislative Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Charity Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Applying the Legal Functions of Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
The Courts and Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
The Australian Taxation Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
The Courts and Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
The Australian Taxation Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
The Offices of Fair Trading . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

The Australian Securities and Investment
Commission (ASIC). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Mediation and Adjustment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
The Courts and the Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
The Australian Tax Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
The Courts and the Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
The ATO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Non-government Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Charity Law and Social Policy: The Fit with Contemporary
Circumstances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
The Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Differential in Functional Weighting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
The Functional Imbalance in Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
The Resulting Social Policy Deficit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
xviii Contents
9 The United States . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Brief History . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Aboriginal Peoples and European Settlements . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Beginnings of Slavery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Development of Cultural and Educational Institutions . . . . . . . . . . . . 273
Self-governance, Confederation and Revolution . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
Growth Through Settlement and Land Purchases in 18th
and 19th Centuries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Growth of Slavery and the Civil War. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
The Industrial Revolution, Growth and Change . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
World War I and the Great Depression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

The New Deal and World War II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
The 21st Century, Terrorism and Human Rights . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
A Political and Socio-economic Profi le. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Political Overview . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Population and Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
The National Economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Social Policy Issues Raised by the State of the National Economy . . 279
The Role of the State Sector in Addressing Various Social
Policy Issues. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
The Not-for-Profit or Nonprofit Sector (NPO Sector) – Its Current
Role in U.S. Society. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Giving and Volunteering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Charity and Social Policy: An Overview. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
Role of the Aboriginal Peoples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
European Influences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
The Revolution, the Constitution, and Their Impact on State
and Federal Involvement with NPOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
Current Social Policy Themes and Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Poverty and Inequality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Homelessness. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Welfare Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Aboriginal Peoples. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Violence Against Aboriginal Women . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Illegal Immigration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
Human Rights, Terrorism, and Social Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
Foreign Aid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Charity and the Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
The Relationship Between Law and Charity: An Overview . . . . . . . . 295
The Common Law: Definitional Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Application of the Public Benefit Requirement. . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

Political Activities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Business Activities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
Contents xix
The Pemsel Heads . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
The Common Law – Institutional Infrastructure . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
The IRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
Courts and State Attorneys General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Self-Regulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Developmental Milestones in American Charity Law. . . . . . . . . . . . . 308
Case Law Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
Legislative Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
IRS and Treasury Milestones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Charity Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
Applying the Legal Functions of Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
The Courts and State Attorneys General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
The Treasury and the IRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
The Courts and State Attorneys General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Treasury and the IRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Mediation and Adjustment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
The Courts and State Attorneys General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Treasury and the IRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
Support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Treasury and the IRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Other Government Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Non-government Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
Charity Law and Social Policy: The Fit with Contemporary
Circumstances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
The Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

Differential in Functional Weighting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
The Functional Imbalance in Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
The Resulting Social Policy Deficit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Health and Social Care. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Multicultural Issues/Immigration etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Native Americans. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
Human Rights . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
10 Singapore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
A Socio-economic Profi le . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
The Modern State. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
Population and Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
The National Economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
The Charitable Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
xx Contents
Charity and Social Policy: A History. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Relevant Social Policy Milestones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Current Social Policy Themes and Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Multi-culturalism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Human Rights, Anti-terrorism and Social Justice . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Charity and the Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
The Relationship Between Law and Charity: An Overview . . . . . . . . 341
The Common Law: Definitional Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
Legal Structures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
The Common Law: Institutional Infrastructure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
Developmental Milestones in the Charity Law of Singapore . . . . . . . 343
Case Law Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

Legislative Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
The House-to-House and Street Collections Act 1947 . . . . . . . . . . . . 345
The Societies Act 1966 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
The Companies Act 1967. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
The Trustees Act 1967 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
Charities Act 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
Income Tax Act 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
The Charities Act 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Property Tax Act 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Charity Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Applying the Legal Functions of Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
The Courts and Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
The Commissioner of Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
The Courts and Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
The Inland Revenue Authority of Singapore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
The Comptroller of Income Tax. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
The Commissioner of Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
The Registrar of Societies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
The Registry of Companies and Businesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
Mediation and Adjustment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
The Courts and the Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
The Commissioner of Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
Support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
Government Support . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
The Inland Revenue Authority of Singapore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
The Commissioner of Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
Non-government Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
Charity Law and Social Policy: The Fit with Contemporary

Circumstances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
The Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
Contents xxi
Differential in Functional Weighting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
The Functional Imbalance in Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
The Resulting Social Policy Deficit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Racial Harmony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Religious Tolerance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Anti-terrorism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
Poverty and Social Service Provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
Voluntary Sector Entrepreneurship . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
11 New Zealand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
A Socio-economic Profi le . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
The Economy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
Population and Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
The Charitable Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
Brief History . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
Current Scale of Charitable Activity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
Charity and Social Policy: A History. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
Relevant Social Policy Milestones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
Maori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
Current Social Policy Themes and Charity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
Government and the Charitable Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
Range of Contemporary Domestic Issues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
Health and Social Care. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
Multi-culturalism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
Human Rights, Anti-terrorism and Social Justice . . . . . . . . . . . . . . . . 375
Charity and the Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

The Common Law: Definitional Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
Charitable Intent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
Public Benefit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Exclusively Charitable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Independent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Non-governmental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Non-profit Distributing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
The Common Law: Institutional Infrastructure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
Developmental Milestones in Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
Case Law Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
Legislative Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
The Religious, Charitable and Educational Trusts Legislation . . . . . . 383
The Charitable Funds Appropriation Act 1871 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
The Hospitals and Charitable Institutions Act 1885 . . . . . . . . . . . . . . 384
The Charitable Trusts Extension Act 1886 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
xxii Contents
The Unclassified Societies Registration Act 1895. . . . . . . . . . . . . . . . 384
The Incorporated Societies Act 1908. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
The Religious, Charitable and Educational Trusts Act 1908. . . . . . . . 385
The Hospitals and Charitable Institutions Act 1909 . . . . . . . . . . . . . . 385
Current Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
The Charitable Trusts Act 1957 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
Charity Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
The Charities Act 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
Legal Structures for Charities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
Types of Structure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
Applying the Legal Functions of Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
The Attorney General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

The Inland Revenue Department . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
The Charities Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
The High Court and Attorney General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
The Inland Revenue Department . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
The Charities Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
The Registrar of Incorporated Societies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
The Registrar of Incorporated Societies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
The Solicitor General’s Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
The Companies Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
Mediation/Adjustment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
The Courts and the Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
The Inland Revenue Department . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
The Charities Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
Support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
The Courts and the Attorney General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
The Inland Revenue Department . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
The Charities Commission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
Charity Law and Social Policy: The Fit with Contemporary
Circumstances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
The Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
Differential in Functional Weighting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
The Functional Imbalance in Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402
The Resulting Social Policy Deficit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
Maori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
The Relief of Poverty and Other Forms of Social Disadvantage. . . . . 404
The Advancement of Religion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
The Advancement of Education. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
Other Purposes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
Contents xxiii
12 Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
A Political and Socio-economic Profi le. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
Political Overview . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
Population and Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
The National Economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
The Role of the State Sector in Addressing Various Social
Policy Issues. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
The Specific Issue of Health Care . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
The Charitable and Voluntary Sector – Its Current Role
in Canadian Society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
Giving and Volunteering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
The Rural-Urban Divide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
Charity and Social Policy: An Overview of the Sector in Canada . . . . . 415
Role of the Aboriginal Peoples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
European Influences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
The Constitution Act 1867 and Its Impact on Provincial and Federal
Involvement with Voluntary Organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
Current Social Policy Themes and Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Poverty and Inequality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
Welfare Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
Multiculturalism. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
Aboriginal Peoples. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
Violence Against Aboriginal Women . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
Human Rights, Anti-terrorism, and Social Justice. . . . . . . . . . . . . . . . 423
Foreign Aid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
Charity and the Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
The Relationship Between Law and Charity: An Overview . . . . . . . . 426

The Common Law: Definitional Matters. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
Application of a Public Benefit Requirement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
Political Activities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
The Pemsel Heads . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
The Common Law: Institutional Infrastructure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
The CRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432
Provincial and Territorial Attorneys General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432
Self-Regulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
Developmental Milestones in Canadian Charity Law . . . . . . . . . . . . . 434
Case Law Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
Legislative Milestones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
CRA Milestones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
Charity Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
Recent Reform Discussions and Their Results . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
Applying the Legal Functions of Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
xxiv Contents
Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
The Courts and Attorneys General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
The CRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
Policing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
The Courts and Attorneys General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
The CRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
Mediation and Adjustment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458
The Courts and the Attorneys General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458
The CRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
The Legislature . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
Support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
The CRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
Other Government Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
Non-government Agencies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

Charity Law and Social Policy: The Fit with Contemporary
Circumstances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465
The Legal Functions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
Differential in Functional Weighting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
The Functional Imbalance in Charity Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
The Resulting Social Policy Deficit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468
Aboriginal Peoples. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
Poverty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
Multi-cultural Issues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
Partnership with Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
Part IV Re-confi guring the Social Policy Context for Charity
and the Law
13 Defi nitional Problems: Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
Defi nitional Matters in General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
The Definitional Matters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475
‘Charity’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475
Exclusively Common Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476
Additional Tax Classification. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476
The Public Benefit Test . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477
Statutory Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
Applying the Test. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
Exclusively Charitable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
Ancillary and Incidental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
Activities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483
Charitable Trusts and Charitable Corporations . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
Statutory Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
Contents xxv
Independent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486

Non-governmental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
Statutory Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
Non-profit Distributing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
Statutory Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489
Non-political . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490
Statutory Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
Defi nitional Matters: Charitable Purposes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
Pemsel Purposes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
Jurisdictional Differences in Pemsel Application . . . . . . . . . . . . . . . . 494
Pemsel Deficiencies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
Pemsel and Global Issues. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500
Pemsel Plus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500
New Statutory Purposes Common to British and Irish Jurisdictions. . 501
New Statutory Purposes in Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
New Statutory Purposes, Social Policy and Partnership . . . . . . . . . . . 504
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
14 Interpretational Problems: Public Service
and Charitable Purpose. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
The Problem: Differentiating Public from Private Interests . . . . . . . . . . 510
Government and Charity Partnerships: The Democratic
Defi cit Argument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
Managing Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
Tax Exemption and Double Jeopardy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
Representative and Participative Democracy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
Bypassing Representation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514
New Public Service Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
The Purposes of Charity. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516
A ‘Hollowed Out’ Welfare State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517
New Charity Entrepreneurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518

Charity Law Reform and the Public Interest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518
Common Law Concepts and Modern Public Benefit
Service Delivery. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518
Legal Protection for Charitable Status. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520
Formalising Relations Between Sector and Government . . . . . . . . . . 520
Implications Arising for the Charitable Status of Bodies Dependent
upon Government Funding or Mainly Concerned with Delivering
Public Services. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
The Price of Partnership. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
Distortion of the Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
Isomorphism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522
Muting of Dissent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523