Quyền lập quy của Chính phủ Liên bang Nga docx

Quyền lập quy của Chính phủ
Liên bang Nga


Điện Kremli - thủ đô Mátxccơva, Liên bang Nga. Ảnh: ST
Để tiếp tục phục vụ công tác nghiên cứu, so sánh, học hỏi kinh nghiệm
của nước ngoài nhằm hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của nước ta, chúng tôi xin giới thiệu các quy
định của pháp luật Liên bang Nga về quy trình soạn thảo, ban hành,
công bố, hiệu lực, xử lý và đăng ký quốc gia văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ và các cơ quan hành pháp Liên bang Nga.

I. Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ Liên bang Nga
1. Cơ sở pháp lý và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ
1.1. Cơ sở pháp lý
Liên bang Nga không có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ Liên bang Nga
được các văn bản pháp luật khác nhau điều chỉnh. Đó là Hiến pháp
Liên bang Nga năm 19931[1]; Luật hiến pháp liên bang về Chính phủ

1[1] Конституция Российской Федерации 1993 с изменениями,
внесенными Законами Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации: от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ; от 30 декабря 2008 года
N 7-ФКЗ; от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ (изменения вступили в силу с 1 декабря
2005 года); от 14 октября 2005 года N 6-ФКЗ (изменения вступили в силу с 1
января 2007 года); от 12 июля 2006 года N 2-ФКЗ (изменения вступили в силу с 1
июля 2007 года); от 30 декабря 2006 года N 6-ФКЗ (изменения вступили в силу с 1
января 2008 года); от 21 июля 2007 года N 5-ФКЗ (изменения вступают в силу с 1

марта 2008 года);
Liên bang Nga2[2] (sau đây gọi tắt là Luật về Chính phủ Liên bang
Nga); Sắc lệnh số 763 ngày 23/5/1996 của Tổng thống Liên bang Nga
quy định về thủ tục công bố và hiệu lực của các quyết định của Tổng
thống, Chính phủ và các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của
các cơ quan hành pháp liên bang3[3]; Quy chế làm việc của Chính phủ
ban hành kèm theo Nghị định số 260 ngày 01/6/20044[4].
Ngoài ra, Chính phủ ban hành Nghị định số 195 ngày 05/3/2009 về
thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các
quy định tạo điều kiện cho tham nhũng5[5], Nghị định số 196 ngày

В часть 1 статьи 65 Конституции внесены изменения в соответствии с Указами
Президента Российской Федерации: от 9 января 1996 года N 20; от 10 февраля
1996 года N 173; от 9 июня 2001 года N 679; от 25 июля 2003 года N 841;
В документе учтено: постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 16 июня 1998 года N 19-П
(
2[2] Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской
Федерации'' с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня
2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25 декабря 2008 г.
(
3[3] Укaз Президента Российской Федерации N 763 от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти" (в редакции Указов Президента от 16.05.1997 г., 13.08.1998 г., 28.06.2005 г.)
(
4[4] Регламент Правительства Российской Федерации Утвержден
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (в
ред. Постановлений Правительства РФ от 27 мая 2006 года N 322; от 7 июля
2006 года N 418; от 31 июля 2007 года N 492; от 28 марта 2008 года N 221; от 19

мая 2008 года N 376; от 26 ноября 2008 года N 888; от 10 марта 2009 года N 202;
от 17 марта 2009 года N 242) (
5[5] Постановление oт 5 марта 2009 N 195 oб утверждении Правил проведения
экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях
выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления
коррупции (
05/3/2009 về Phương pháp thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản
khác nhằm phát hiện các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng6[6].
1.2. Hình thức văn bản
Theo quy định tại khoản 1 Điều 115 Hiến pháp Liên bang Nga thì
căn cứ và để thực hiện Hiến pháp Liên bang, các luật liên bang, các
VBQPPL của Tổng thống, Chính phủ ban hành các nghị định, quyết
định và bảo đảm việc thực hiện các văn bản đó. Điều 23 Luật về Chính
phủ Liên bang Nga quy định: các văn bản mang tính quy phạm pháp
luật được ban hành dưới hình thức nghị định của Chính phủ; các văn
bản chỉ đạo, điều hành không mang tính quy phạm pháp luật được ban
hành dưới hình thức quyết định của Chính phủ. Như vậy, Chính phủ
ban hành một loại VBQPPL duy nhất là nghị định. Điều 29 Luật về
Chính phủ Liên bang Nga quy định: để giải quyết các vấn đề cấp bách
theo đề nghị của Chủ tịch Chính phủ, có thể thành lập Đoàn Chủ tịch
Chính phủ. Đoàn Chủ tịch họp và có thể thông qua quyết định nhưng
không được trái với các quyết định đã được tập thể Chính phủ thông
qua và Chính phủ có thể hủy bỏ bất cứ quyết định nào của Đoàn Chủ
tịch Chính phủ. Theo quy định tại khoản 9 Quy chế làm việc của Chính
phủ thì Chủ tịch, các Phó Chủ tịch ban hành các nghị quyết và theo quy
định của pháp luật, các nghị quyết này không phải là VBQPPL.
2. Thủ tục soạn thảo và thông qua các dự thảo nghị định

6[6] Постановление oт 5 марта 2009 N 196 oб утверждении методики проведения экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений,

способствующих созданию условий для проявления коррупции
(
Các bộ liên bang soạn thảo các dự thảo nghị định. Tờ trình kèm theo
dự thảo nghị định phải nêu rõ căn cứ trình, các thông tin về nội dung và
sự nhất trí đối với dự thảo, thuyết minh, giải trình về kinh phí cần thiết,
các dự báo về hậu quả kinh tế - xã hội, tài chính và các hậu quả khác do
việc thực hiện nghị định đó (nếu được ban hành) gây ra.
2.1. Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định
Dự thảo nghị định phải có sự thỏa thuận của: các bộ trưởng liên bang
về các vấn đề liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của các bộ đó và
của các cơ quan hành pháp khác của liên bang; người đứng đầu các cơ
quan hành pháp khác của liên bang (không phải là các bộ liên bang) về
các vấn đề liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của các cơ quan
này; các cơ quan khác của Nhà nước và các tổ chức khác trong trường
hợp cần thiết. Người đứng đầu cơ quan hành pháp liên bang trình dự
thảo nghị định, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ xác định thành
phần các cơ quan, tổ chức cần xin ý kiến bổ sung.
Cơ quan được lấy ý kiến phải góp ý đối với dự thảo nghị định trong
thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo. Nếu cơ quan được lấy
ý kiến mà không góp ý đối với dự thảo thì trong thời hạn ba ngày kể từ
ngày hết hạn góp ý, dự thảo nghị định vẫn có thể được trình Chính phủ.
Trường hợp có các ý kiến khác nhau đối với dự thảo, người lãnh đạo
cơ quan chủ trì soạn thảo phải thảo luận với người lãnh đạo các cơ
quan, tổ chức đã đóng góp ý kiến. Dự thảo nghị định còn có các ý kiến
khác nhau vẫn có thể được trình Chính phủ kèm theo biên bản cuộc họp
lấy ý kiến và bản chính các văn bản đóng góp ý kiến có chữ ký của
những người có ý kiến khác nhau. Trường hợp không nhận được biên
bản cuộc họp góp ý do người đứng đầu của cơ quan được lấy ý kiến ký
thì trong thời hạn năm ngày kể từ ngày biên bản được gửi đến cơ quan
đó, dự thảo nghị định có thể được trình Chính phủ kèm theo biên bản

mà không có chữ ký của người đứng đầu của cơ quan được lấy ý kiến.
Các dự thảo nghị định trình Chính phủ còn có ý kiến khác nhau được
báo cáo Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ (phụ trách lĩnh vực) để
đề nghị tiếp tục thủ tục hoàn chỉnh. Các ý kiến khác nhau đối với dự
thảo được Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ (phụ trách lĩnh vực)
xem xét với sự tham gia của các bộ trưởng liên bang, người đứng đầu
các cơ quan hành pháp khác của Liên bang có ý kiến khác nhau. Đối
với các ý kiến khác nhau thì phải thông qua các quyết định để giải
quyết. Các ý kiến khác nhau có thể được giải quyết tại cuộc họp của cơ
quan phối hợp hoặc tư vấn có liên quan của Chính phủ, tại Văn phòng
Chính phủ và theo chỉ đạo của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ
(phụ trách lĩnh vực). Theo quyết định của Chủ tịch, các ý kiến khác
nhau chưa được giải quyết có thể được đưa ra phiên họp Chính phủ.
Đối với các vấn đề theo quy định của pháp luật chỉ được giải quyết tại
phiên họp Chính phủ, quyết định cuối cùng về giải quyết các ý kiến
khác nhau chỉ được thông qua tại phiên họp Chính phủ.
2.2. Thẩm định dự thảo nghị định
Sau khi hoàn thành việc lấy ý kiến, trước khi trình Chính phủ, cơ
quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự thảo nghị định đến Bộ Tư pháp để
thẩm định, đánh giá về: sự phù hợp của đối tượng điều chỉnh của dự
thảo với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; không còn mâu thuẫn
trong dự thảo; không còn khoảng trống trong điều chỉnh pháp luật các
quan hệ xã hội có liên quan và về sự tuân thủ kỹ thuật pháp lý của văn
bản. Để chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật, Nghị định số 242
ngày 17/3/2009 có hiệu lực từ ngày 04/4/20097[7] đã bổ sung nội dung
thẩm định dự thảo nghị định theo quy định của Chính phủ về Phương
pháp thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện
các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng.
Dự thảo nghị định ảnh hưởng đến thu, chi ngân sách liên bang, ngân
sách của các chủ thể của Liên bang, ngân sách địa phương, các quỹ nhà

nước ngoài ngân sách phải kèm theo các biên bản cuộc họp thảo luận
(nếu có) và các ý kiến góp ý phải được gửi đến Bộ Tài chính để xem
xét, đánh giá hậu quả về mặt tài chính đối với các ngân sách, các quỹ
do việc ban hành và thực hiện các nghị định nêu trên. Dự thảo nghị
định điều chỉnh các quan hệ của các doanh nghiệp hoặc quan hệ của
doanh nghiệp với Nhà nước và ảnh hưởng đến các chỉ tiêu phát triển
kinh tế vĩ mô của đất nước kèm theo các biên bản cuộc họp thảo luận
(nếu có) và các ý kiến đóng góp được gửi đến Bộ Phát triển kinh tế để
có đánh giá về ảnh hưởng của nghị định đối với các chỉ tiêu phát triển
kinh tế vĩ mô và các hậu quả của việc ban hành nghị định đó đối với
doanh nghiệp.
2.3. Trình Chính phủ và ban hành

7[7] Chú thích số 4.
Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, Văn phòng Chính
phủ chuẩn bị trình Chính phủ xem xét dự thảo nghị định theo các thủ
tục như: chuẩn bị ý kiến thẩm tra, soạn thảo dự thảo biên bản phiên họp
(nếu thấy cần thiết) và chuẩn bị dự thảo nghị định để trình ký. Chỉ Chủ
tịch, các Phó Chủ tịch (phụ trách lĩnh vực) hoặc Phó Chủ tịch Chính
phủ kiêm Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ mới có quyền quyết định
kéo dài thời hạn nêu trên. Dự thảo nghị định đã có ý kiến thẩm tra được
các Phó Chủ tịch (phụ trách lĩnh vực) xem xét và được Phó Chủ tịch
Chính phủ kiêm Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ trình Chủ tịch ký
hoặc được đưa ra phiên họp Chính phủ. Căn cứ kết quả xem xét của
Chủ tịch hoặc các Phó Chủ tịch (phụ trách lĩnh vực), dự thảo nghị định
có thể được trả lại người đứng đầu cơ quan hành pháp liên bang đã
trình để hoàn chỉnh hoặc do không hợp lý nếu ban hành nghị định đó.
Dự thảo nghị định được thông qua tại phiên họp Chính phủ bằng
hình thức nhất trí chung như biểu quyết theo đề nghị của thành viên
Chính phủ và được chủ tọa quyết định; theo đó, dự thảo nghị định được

thông qua theo đa số thành viên Chính phủ có mặt tại phiên họp; nếu số
phiếu ngang nhau thì theo lá phiếu của chủ tọa. Theo đề nghị của thành
viên Chính phủ hoặc theo quyết định của chủ tọa phiên họp, có thể đưa
vào biên bản phiên họp ý kiến đặc biệt của thành viên Chính phủ về
vấn đề đang được xem xét. Nếu còn các ý kiến và đề nghị chỉnh lý các
dự thảo nghị định đã được xem xét tại phiên họp, Chính phủ giao cho
các bộ, các cơ quan hành pháp khác của liên bang thực hiện. Trường
hợp không quy định thời hạn hoàn thành, thì việc chỉnh lý dự thảo phải
được thực hiện trong thời gian không quá 10 ngày. Sau khi dự thảo
nghị định được Chủ tịch Chính phủ ký, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn
phòng Chính phủ ghi ngày, tháng, số vào nghị định và tổ chức phát
hành.
3. Thủ tục công bố và thời điểm có hiệu lực của nghị định của
Chính phủ
Theo quy định tại Điều 23 Luật về Chính phủ Liên bang Nga và Sắc
lệnh số 763 ngày 23/5/1996 của Tổng thống, các nghị định của Chính
phủ phải được đăng Công báo của Liên bang và không phải đăng ký
quốc gia. Các nghị định (trừ các nghị định có các nội dung thuộc bí mật
nhà nước hoặc các nội dung mang tính bí mật) phải được công bố trong
thời hạn 15 ngày kể từ ngày ban hành; trong trường hợp cần phải công
bố để toàn dân biết ngay thì phải đưa tin trên các phương tiện thông tin
đại chúng.
Các nghị định có hiệu lực đồng thời trên toàn bộ lãnh thổ Liên bang
sau bảy ngày kể từ ngày công bố chính thức đầu tiên. Các nghị định
liên quan đến các quyền, tự do và nghĩa vụ của con người và công dân,
quy định địa vị pháp lý của các cơ quan hành pháp liên bang và các tổ
chức cũng có hiệu lực sau bảy ngày kể từ ngày công bố chính thức lần
đầu tiên. Tuy nhiên, Sắc lệnh của Tổng thống cũng cho phép trong các
nghị định của Chính phủ có thể có quy định khác về thời điểm có hiệu
lực của các văn bản đó.

4. Xem xét, xử lý các nghị định có dấu hiệu trái pháp luật
Theo quy định tại khoản 3 Điều 115 Hiến pháp Liên bang Nga và
Điều 32 Luật về Chính phủ Liên bang Nga thì các nghị định của Chính
phủ trái Hiến pháp Liên bang, các luật liên bang, các sắc lệnh của Tổng
thống có thể bị Tổng thống hủy bỏ. Đồng thời, các nghị định của Chính
phủ có thể bị kiện ra Toà án Hiến pháp Liên bang để xem xét tính hợp
hiến theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 125 Hiến pháp Liên bang
Nga, điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Hiến pháp liên bang số 1-FKZ ngày
21/7/1994 ''Về Toà án Hiến pháp Liên bang Nga'' (sau đây gọi tắt là
Luật về Toà án Hiến pháp Liên bang Nga)8[8].
Các nghị định của Chính phủ thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án tối
cao Liên bang Nga theo quy định tại các khoản 1 và 2 Điều 27 Bộ luật
Tố tụng dân sự Liên bang Nga9[9]. Toà án tối cao Liên bang Nga

8[8] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации" с изменениями,
внесенными Федеральными конституционными законами: от 8 февраля 2001 года
N 1-ФКЗ; от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ; от 7 июня 2004 года N 3-ФКЗ; от 5
апреля 2005 года N 2-ФКЗ; от 5 февраля 2007 года N 2-ФКЗ; от 2 июня 2009 года
N 2-ФКЗ.
(
9[9] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации с изменениями,
внесенными Федеральными законами: от 30 июня 2003 года N 86-ФЗ (вступил в
силу с 1 июля 2003 года); от 7 июня 2004 года N 46-ФЗ; от 28 июля 2004 года N 94-
ФЗ; от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ (вступает в силу с 1 января 2005 года); от 29
декабря 2004 года N 194-ФЗ; от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ; от 27 декабря 2005
года N 197-ФЗ (вступил в силу с 1 января 2006 года); от 5 декабря 2006 года N 225-
ФЗ; от 24 июля 2007 года N 214-ФЗ (о порядке вступления в силу см. статью 32
Федерального закона от 24 июля 2007 года N 214-ФЗ); от 2 октября 2007 года N
225-ФЗ.

В документе учтены постановления Конституционного Суда Российской
Федерации: от 18 июля 2003 года N 13-П; от 27 января 2004 года N 1-П; от 4
марта 2004 года N 73-О; от 26 декабря 2005 года N 14-П; от 20 февраля 2006 года
N 1-П; от 13 июня 2006 года N 272-О; от 12 июля 2007 года N 10-П.
(
không giải quyết các đơn yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến của các nghị
định.
5. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trái pháp luật
Quy định tại đoạn thứ ba khoản 108 Quy chế làm việc của Chính
phủ: ''Văn phòng Chính phủ gửi các chất vấn, các kiến nghị của thành
viên Hội đồng Liên bang, của đại biểu Đuma quốc gia đối với Chủ tịch,
Phó Chủ tịch Chính phủ đến các cơ quan hành pháp liên bang thuộc
quyền lãnh đạo của Tổng thống hoặc Chính phủ để chuẩn bị trả lời'' đã
bị một đại biểu Đuma quốc gia kiện ra Toà án tối cao liên bang vì trái
với Điều 14 Luật liên bang số 3-FZ ngày 08/5/1994 ''Về địa vị của
thành viên Hội đồng liên bang và đại biểu Đuma quốc gia''10[10]. Theo
đó, người có chức vụ nhận được chất vấn phải trả lời chất vấn bằng văn
bản trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được chất vấn hoặc trả lời
bằng hình thức khác theo sự thoả thuận với người đã chất vấn. Nhiều
lần, các chất vấn của các đại biểu này gửi đến Chủ tịch, các Phó Chủ

10[10] Федеральный закон от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации'' (в ред. Федеральных законов: от 12 февраля 2001 года N 9-
ФЗ вступил в силу с 1 января 2001 года; от 4 августа 2001 года N 109-ФЗ; от 9
июля 2002 года N 81-ФЗ; от 25 июля 2002 года N 116-ФЗ; от 10 января 2003 года N
8-ФЗ; от 30 июня 2003 года N 86-ФЗ; от 23 декабря 2003 года N 186-ФЗ; от 22
апреля 2004 года N 21-ФЗ; от 19 июня 2004 года N 53-ФЗ; от 22 августа 2004 года
N 122-Ф; от 16 декабря 2004 года N 160-ФЗ; от 9 мая 2005 года N 42-ФЗ; от 21
июля 2005 года N 93-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12

июля 2006 года N 106-ФЗ); от 6 июля 2006 года N 105-ФЗ (вступил в силу с 1
января 2007 года); от 25 июля 2006 года N 128-ФЗ; от 30 декабря 2006 года N 277-
ФЗ; от 30 января 2007 года N 8-ФЗ; от 2 марта 2007 года N 24-ФЗ; от 12 апреля
2007 года N 48-ФЗ; от 29 марта 2008 года N 30-ФЗ; от 27 октября 2008 года N
190-ФЗ; от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ; от 9 февраля 2009 года N 4-ФЗ; от 12
мая 2009 года N 94-ФЗ.
(
tịch Chính phủ về các vấn đề liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ
đã bị Văn phòng Chính phủ gửi đến các cơ quan hành pháp liên bang
để trả lời theo quy định tại đoạn thứ ba khoản 108 nêu trên. Căn cứ quy
định tại các điều từ Điều 194 đến Điều 199 và Điều 253 Bộ luật Tố
tụng dân sự Liên bang Nga, Toà án tối cao liên bang đã tuyên bố đoạn
thứ ba nêu trên là không có hiệu lực kể từ ngày Quyết định số GKPI06-
1355 ngày 15/02/2007 của Toà án tối cao liên bang11[11] có hiệu lực
pháp luật. Chính phủ có đơn kháng cáo lên Toà Phúc thẩm Toà án tối
cao liên bang. Sau khi xem xét nội dung đơn kháng cáo, căn cứ quy
định của pháp luật hiện hành và các quy định tại các Điều 360, 361 và
366 Bộ luật Tố tụng dân sự Liên bang Nga, ngày 03/5/2007, Toà phúc
thẩm đã ra Phán quyết số KAX07-15112[12] giữ nguyên Quyết định số
GKPI06-1355 ngày 15/02/2007 của Toà án tối cao liên bang.
Vì vậy, ngày 31/7/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
49213[13] sửa đổi, bổ sung đoạn thứ ba khoản 108 Quy chế làm việc
của Chính phủ và có hiệu lực kể từ ngày 15/8/2007.

11[11] Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2007 года
(
12[12] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 мая 2007 г. N
КАС07-151
( />98/doc498a164x940.htm).
13[13] Регламент Правительства Российской Федерации Утвержден Постановлением

Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (в ред. Постановлений
Правительства РФ от 27 мая 2006 года N 322; от 7 июля 2006 года N 418; от 31 июля 2007 года N
492; от 28 марта 2008 года N 221; от 19 мая 2008 года N 376; от 26 ноября 2008 года N 888; от 10
марта 2009 года N 202; от 17 марта 2009 года N 242) (
II. Quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử
lý và đăng ký quốc gia VBQPPL của các cơ quan hành pháp Liên
bang Nga (các bộ liên bang và các cơ quan hành pháp liên bang)
Việc soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và đăng ký quốc gia
VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang được thực hiện theo Quy
tắc chuẩn bị và đăng ký quốc gia VBQPPL của cơ quan hành pháp liên
bang (sau đây gọi tắt là Quy tắc) ban hành kèm theo Nghị định số 1009
ngày 13/8/199714[14]; các Nghị định số 195 và 196 ngày
05/3/200915[15]; Chỉ thị số 48 ngày 04/5/2007 của Bộ Tư pháp ''Về
việc hướng dẫn thi hành Quy tắc chuẩn bị và đăng ký quốc gia
VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang''16[16](sau đây gọi tắt là
Chỉ thị).
Theo Quy tắc và Chỉ thị nêu trên, chỉ các cơ quan hành pháp liên
bang mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị quyết,
quyết định, chỉ thị, quy tắc, hướng dẫn và quy chế. Các cơ quan thuộc
Chính phủ không được ban hành VBQPPL. VBQPPL của các cơ quan
hành pháp liên bang được ban hành trên cơ sở và để thi hành các luật

14[14] Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N
1009 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 N 1538, от
06.11.1998 N 1304, от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715, от 07.07.2006 N 418,
от 29.12.2008 N 1048, от 17.03.2009 N 242)
(
15[15] Các chú thích số 5 và số 6.

16[16] Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88 "Об
утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. Приказа
Министерства юстиции Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 155)
(
hiến pháp liên bang, các luật liên bang, sắc lệnh, chỉ thị của Tổng
thống, nghị định và quyết định của Chính phủ và theo sáng kiến của cơ
quan hành pháp liên bang trong phạm vi thẩm quyền của mình. Quy tắc
không cho phép ban hành VBQPPL dưới hình thức thư, công điện và
không cho phép các đơn vị cấu thành của các cơ quan hành pháp liên
bang, các cơ quan hành pháp địa phương thẩm quyền ban hành
VBQPPL. VBQPPL có thể được một số cơ quan hành pháp liên bang
liên tịch ban hành hoặc được một cơ quan hành pháp liên bang ban
hành, nhưng phải có sự đồng ý của các cơ quan khác.
1. Quy trình soạn thảo, ban hành
Dự thảo VBQPPL do một hoặc một số đơn vị chức năng thuộc cơ
quan hành pháp liên bang chuẩn bị; trong đó, phải xác định số người
tham gia chịu trách nhiệm chuẩn bị dự thảo, thời hạn chuẩn bị, trường
hợp cần thiết có thể mời các tổ chức tham gia chuẩn bị. Có thể thành
lập các tổ công tác để chuẩn bị các dự thảo VBQPPL quan trọng và
phức tạp và các dự thảo VBQPPL liên tịch của một số cơ quan hành
pháp liên bang. Thời hạn chuẩn bị và ban hành VBQPPL để thực hiện
các luật hiến pháp liên bang, các luật liên bang, các sắc lệnh, chỉ thị của
Tổng thống, các nghị định của Chính phủ không được muộn hơn một
tháng, trừ trường hợp pháp luật có quy định thời hạn khác. Để thẩm
định độc lập về nguy cơ tham nhũng theo Quy định về tiến hành thẩm
định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy
định tạo điều kiện cho tham nhũng17[17], trừ các văn bản có các thông
tin bí mật nhà nước hoặc các văn bản có các thông tin mang tính chất bí
mật, dự thảo VBQPPL được đưa lên mạng của cơ quan hành pháp liên

bang chủ trì soạn thảo cùng với ngày gửi văn bản đó đến tổ chức pháp
chế của cơ quan hành pháp liên bang để thẩm định. Thời hạn tiến hành
thẩm định độc lập về nguy cơ tham nhũng trong dự thảo VBQPPL do
cơ quan hành pháp liên bang thực hiện không ít hơn bảy ngày. Khi
chuẩn bị dự thảo VBQPPL, phải sử dụng Phương pháp thẩm định dự
thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy định tạo
điều kiện cho tham nhũng18[18] để không đưa các quy định đó vào dự
thảo.
Dự thảo VBQPPL phải được sự đồng ý của các cơ quan hành pháp
liên bang có liên quan nếu như sự đồng ý đó là bắt buộc theo quy định
của pháp luật liên bang. Dự thảo VBQPPL có các quy định liên ngành
hoặc có sự phối hợp hoạt động của các cơ quan hành pháp liên bang
cũng phải được sự đồng ý của các cơ quan hành pháp liên bang có liên
quan.
Dự thảo VBQPPL ảnh hưởng đến thu, chi của ngân sách liên bang,
ngân sách của các chủ thể liên bang, ngân sách địa phương và ngân
sách của các quỹ ngoài ngân sách nhà nước phải được gửi đến Bộ Tài
chính thẩm định để đánh giá về các hậu quả tài chính đối với các loại
ngân sách và các quỹ ngoài ngân sách do việc ban hành văn bản nêu

17[17] Chú thích số 5.
18[18] Chú thích số 6.
trên. Thời hạn thẩm định là 30 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo
VBQPPL. Cơ quan hành pháp liên bang có ý kiến đối với dự thảo
VBQPPL trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo. Hết
thời hạn đã định mà cơ quan hành pháp liên bang không có văn bản
đồng ý với dự thảo thì coi như dự thảo đã được đồng ý. Nếu những góp
ý và phản đối ngoài phạm vi quản lý của cơ quan hành pháp liên bang
đã góp ý hoặc phản đối thì những góp ý hoặc phản đối đó có thể không
được cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo VBQPPL xem xét.

Để đảm bảo tính hợp pháp và rút ngắn thời gian đăng ký quốc gia tại
Bộ Tư pháp liên bang, theo đề nghị của cơ quan hành pháp liên bang và
căn cứ các hợp đồng đã ký kết, Bộ Tư pháp có thể tiến hành thẩm định
về mặt pháp lý đối với dự thảo VBQPPL do các cơ quan soạn thảo.
Nếu dự thảo VBQPPL còn có những ý kiến khác nhau thì cơ quan
soạn thảo phải thảo luận với cơ quan có liên quan để giải quyết. Trường
hợp không đạt được thỏa thuận, các cơ quan hành pháp liên bang lập
biên bản các cuộc họp hòa giải có chữ ký của lãnh đạo các cơ quan liên
quan và lãnh đạo hoặc cấp phó của cơ quan có các ý kiến khác nhau.
Cùng với việc soạn thảo dự thảo VBQPPL là việc chuẩn bị các đề
nghị về việc sửa đổi hoặc công nhận hết hiệu lực các văn bản hoặc
những phần các văn bản đã ban hành trước đó. Nếu theo quy định của
pháp luật liên bang, việc soạn thảo dự thảo VBQPPL của cơ quan hành
pháp liên bang dẫn đến sự công nhận hết hiệu lực của văn bản của
Chính phủ thì cùng với việc soạn thảo dự thảo VBQPPL phải soạn thảo
dự thảo VBQPPL của Chính phủ công nhận văn bản của Chính phủ hết
hiệu lực. Trong đó, cần phải xem xét quy định về thủ tục có hiệu lực
của dự thảo VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang phù hợp với dự
thảo văn bản của Chính phủ công nhận văn bản của Chính phủ hết hiệu
lực. VBQPPL được các cơ quan hành pháp liên bang liên tịch ban hành
hoặc ban hành trên cơ sở thỏa thuận với các cơ quan hành pháp liên
bang khác được sửa đổi hoặc được công nhận hết hiệu lực theo sự thỏa
thuận với các cơ quan hành pháp liên bang đó. Nếu trong quá trình
chuẩn bị dự thảo VBQPPL, xuất hiện sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung
cơ bản các VBQPPL đã ban hành trước đó hoặc có các văn bản liên
quan đến vấn đề đó thì phải soạn thảo văn bản mới duy nhất. Trong dự
thảo VBQPPL mới có các quy định mới và các quy định cũ vẫn còn
hiệu lực pháp luật.
VBQPPL được người đứng đầu (hoặc người được ủy quyền) của cơ
quan hành pháp liên bang ký, ban hành.

2. Thẩm quyền kiểm tra, xử lý và đăng ký quốc gia VBQPPL của
cơ quan hành pháp liên bang
Sau 10 ngày kể từ ngày ký, ban hành, VBQPPL phải được gửi đến
Bộ Tư pháp để đăng ký quốc gia. Đối với văn bản liên tịch thì cơ quan
nào đứng tên đầu tiên trong những cơ quan ký văn bản thì cơ quan đó
gửi VBQPPL đến Bộ Tư pháp để đăng ký quốc gia. Bộ Tư pháp tiến
hành đăng ký quốc gia trong thời hạn 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận
được văn bản. Thủ tục đăng ký quốc gia VBQPPL bao gồm: thẩm định
về mặt pháp lý sự phù hợp của dự thảo với pháp luật Liên bang Nga;
trong đó có kiểm tra các quy định trong văn bản làm nảy sinh các điều
kiện dẫn đến tham nhũng; ban hành quyết định về sự cần thiết đăng ký
quốc gia văn bản nêu trên; cấp số đăng ký; đưa vào đăng ký quốc gia
VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang. Những nội dung liên quan
đến VBQPPL được gửi đến Bộ Tư pháp để đăng ký quốc gia như: căn
cứ ban hành văn bản; thông tin về các VBQPPL đang có hiệu lực liên
quan đến vấn đề trong VBQPPL và thông tin về các thời hạn có hiệu
lực của các văn bản phù hợp với văn bản đã được ban hành; thông tin
về sự thỏa thuận với các cơ quan hành pháp liên bang và các cơ quan
khác của Nhà nước nếu như sự thỏa thuận đó phải có theo quy định;
thông tin về tiến hành thẩm định độc lập về nguy cơ tham nhũng kèm
theo bản photocopy các kết luận thẩm định.
Trường hợp cần thiết, thời hạn đăng ký có thể do Bộ Tư pháp kéo dài
thêm 10 ngày làm việc và trường hợp đặc biệt thì không quá một tháng.
Trong quá trình đăng ký quốc gia, VBQPPL có thể bị từ chối đăng ký
nếu như khi tiến hành thẩm định về mặt pháp lý có xác định được sự
không phù hợp của văn bản với pháp luật Liên bang Nga hoặc trong
VBQPPL có các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng. VBQPPL bị
từ chối đăng ký được Bộ Tư pháp trả lại cơ quan hành pháp liên bang
đã ban hành văn bản đó, trong đó nêu rõ nguyên nhân từ chối đăng ký.
Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được sự từ chối, người đứng

đầu cơ quan hành pháp liên bang phải ban hành văn bản hủy bỏ
VBQPPL đã bị từ chối đăng ký và gửi đến Bộ Tư pháp một bản
photocopy văn bản hủy bỏ VBQPPL đó.
Trường hợp VBQPPL chưa đăng ký quốc gia được trả lại do vi phạm
thủ tục đăng ký hoặc vi phạm Quy tắc, các hành vi vi phạm phải được
khắc phục; văn bản được đăng ký lại trong thời hạn 10 ngày hoặc gửi
đến Bộ Tư pháp văn bản hủy bỏ VBQPPL. Trong thời hạn một ngày
sau khi đăng ký quốc gia, Bộ Tư pháp gửi bản chính VBQPPL có đánh
số đăng ký đến cơ quan hành pháp liên bang đã gửi văn bản đến đăng
ký.
Các VBQPPL của các cơ quan hành pháp liên bang liên quan đến các
quyền, tự do và nghĩa vụ của con người và công dân, quy định địa vị
pháp lý của các tổ chức hoặc có tính liên ngành đã được đăng ký quốc
gia tại Bộ Tư pháp phải được công bố chính thức, trừ các văn bản hoặc
các phần khác nhau của các văn bản đó chứa các thông tin bí mật nhà
nước hoặc các thông tin có tính chất bí mật. Trong thời hạn một ngày
kể từ ngày đăng ký, Bộ Tư pháp gửi bản photocopy các văn bản phải
công bố đến báo Rossixkaia Gazeta, Công báo VBQPPL của các cơ
quan hành pháp liên bang của Nhà xuất bản Tài liệu pháp lý trực thuộc
Văn phòng Tổng thống, Trung tâm khoa học - kỹ thuật về thông tin
pháp luật ''Hệ thống'' và Viện Nghiên cứu lập pháp và luật học so sánh
trực thuộc Chính phủ.
Pháp luật Liên bang Nga quy định dự thảo VBQPPL còn có những ý
kiến khác nhau chưa giải quyết được trong các cuộc họp hòa giải có thể
được lãnh đạo cơ quan hành pháp liên bang ký, ban hành và gửi đến
đăng ký quốc gia ở Bộ Tư pháp hoặc cũng có thể được gửi đến Phó
Chủ tịch Chính phủ (phụ trách lĩnh vực) cùng với biên bản các cuộc
họp hòa giải để giải quyết có sự tham gia của người đứng đầu cơ quan
hành pháp liên bang còn có các ý kiến khác nhau. Phó Chủ tịch Chính
phủ ban hành quyết định để giải quyết các ý kiến khác nhau. Cơ quan

phối hợp hoặc cơ quan tư vấn của Chính phủ có thể tổ chức cuộc họp
để giải quyết các vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Trường hợp dự thảo
VBQPPL phải được hoàn chỉnh thêm theo quyết định của Phó Chủ tịch
Chính phủ thì dự thảo đó phải được hoàn chỉnh và phải có sự thỏa
thuận của cơ quan hành pháp liên bang có liên quan. Nếu theo quyết
định của Phó Chủ tịch Chính phủ, dự thảo VBQPPL không phải hoàn
chỉnh thêm thì dự thảo đó không phải lấy ý kiến thỏa thuận lần thứ hai
và VBQPPL sau khi được ban hành phải được gửi đến đăng ký quốc
gia tại Bộ Tư pháp có kèm theo quyết định của Phó Chủ tịch Chính
phủ.
Tại các cuộc họp hòa giải, dự thảo VBQPPL còn có ý kiến khác nhau
chưa được giải quyết vẫn được lãnh đạo cơ quan hành pháp liên bang
ký, ban hành, thì lãnh đạo cơ quan hành pháp liên bang có ý kiến khác
nhau có quyền báo cáo Phó Chủ tịch Chính phủ kèm theo các tài liệu về
các vấn đề còn có ý kiến khác nhau đối với dự thảo VBQPPL và biên
bản các cuộc họp hòa giải. Phó Chủ tịch Chính phủ có thể giao Bộ Tư
pháp dừng việc đăng ký văn bản trước khi có quyết định giải quyết.
Nếu Bộ Tư pháp đã đăng ký quốc gia VBQPPL còn có các ý kiến
khác nhau chưa được giải quyết tại các cuộc họp hòa giải thì Phó Chủ
tịch Chính phủ có thể xem xét các ý kiến khác nhau đó và quyết định
giao cho người đứng đầu cơ quan hành pháp liên bang đã ký VBQPPL
phải sửa đổi VBQPPL theo đề nghị của cơ quan hành pháp liên bang đã
có các ý kiến khác nhau.
Các VBQPPL (trừ các văn bản và các phần khác nhau của các văn
bản có chứa thông tin bí mật nhà nước hoặc các thông tin có tính chất
bí mật) không đăng ký quốc gia hoặc đã được đăng ký quốc gia nhưng
không công bố theo quy định thì không có hậu quả pháp lý, không có
hiệu lực và cũng không phải là cơ sở để điều chỉnh các quan hệ xã hội
tương ứng, không phải là cơ sở để áp dụng các chế tài đối với các công
dân, những người có thẩm quyền và các tổ chức do không thực hiện các

quy định trong các văn bản đó. Các văn bản nêu trên không phải là căn
cứ pháp lý khi giải quyết các tranh chấp.
Như vậy, pháp luật Liên bang Nga không quy định hệ thống các cơ
quan kiểm tra, xử lý VBQPPL như ở Việt Nam, nhưng thông qua việc
đăng ký quốc gia, Bộ Tư pháp Liên bang Nga tiến hành kiểm tra, xử lý
VBQPPL do các bộ, cơ quan hành pháp liên bang ban hành để đảm bảo
cho các văn bản đó đúng pháp luật trước khi đăng ký quốc gia.
Các VBQPPL của các cơ quan hành pháp liên bang có hiệu lực đồng
thời trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga sau mười ngày kể từ ngày công
bố chính thức nếu như các văn bản đó không có quy định khác về hiệu
lực. Các VBQPPL có các thông tin bí mật nhà nước hoặc có các thông
tin mang tính chất bí mật và không phải công bố chính thức, đã được
đăng ký quốc gia tại Bộ Tư pháp Liên bang Nga, được đánh số thứ tự
có hiệu lực kể từ ngày đăng ký quốc gia, nếu như các văn bản đó không
quy định về thời hạn có hiệu lực muộn hơn.
Tính đến hết ngày 31/7/2009, Bộ Tư pháp Liên bang Nga đã đăng ký
quốc gia cho 14.443 VBQPPL của các cơ quan hành pháp liên
bang19[19].
Theo quy định tại Điều 12 Luật về Chính phủ Liên bang Nga, thì
Chính phủ có quyền bãi bỏ các văn bản của các cơ quan hành pháp liên
bang hoặc đình chỉ việc thi hành các văn bản đó. /.


ThS Nguyễn Đình Hào - Văn phòng Chính phủ


19[19]