Luận văn thạc sĩ nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn trưởng phòng, phó trưởng phòng ủy ban nhân dân cấp huyện và tương đương thuộc tỉnh hà tĩnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
-------------------------------------

LÂM NGỌC DŨNG

NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN TRƯỞNG PHỊNG,
PHĨ TRƯỞNG PHỊNG ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG THUỘC TỈNH HÀ TĨNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
Chuyên ngành Chính trị học

Hà Nội – 2013

i

z


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
----------------------------------

LÂM NGỌC DŨNG

NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN TRƯỞNG PHỊNG,
PHĨ TRƯỞNG PHỊNG ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG THUỘC TỈNH HÀ TĨNH

Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Chính trị học

Mã số: 60 31 02 01

Người hướng dẫn khoa học: TS. Hà Quang Ngọc

Hà Nội – 2013
ii

z


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các số liệu và trích dẫn trong luận văn là trung thực. Kết quả nghiên cứu của
luận văn khơng trùng với các cơng trình khác.

Tác giả luận văn

Lâm Ngọc Dũng

iii

z


MỤC LỤC
Trang
DANH MỤC BẢNG................................................................................................... vii
DANH MỤC BIỂU ĐỒ............................................................................................. viii
MỞ ĐẦU........................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................................1

2. Tình hình nghiên cứu đề tài .......................................................................................2
3. Mục đích nghiên cứu đề tài........................................................................................3
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu..............................................................................4
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu ................................................................4
6. Đóng góp của luận văn ............................................................................................................ 5
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÁN BỘ, CƠNG CHỨC
TRƯỞNG PHỊNG, PHĨ TRƯỞNG PHỊNG THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP
HUYỆN VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG ....................................................................................6
1.1. Một số khái niệm cơ bản.........................................................................................6
1.1.1 Khái niệm cán bộ, cơng chức, cơng chức quản lý ........................................................... 6
1.1.2. Vị trí, vai trị của trưởng phịng, phó trưởng phịng và tính tất yếu phải nghiên cứu
xây dựng hệ thống tiêu chuẩn của đội ngũ này .......................................................................15
1.2. Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh và của Đảng, Nhà nước về cán bộ và tiêu
chuẩn cán bộ.................................................................................................................25
1.2.1. Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí về cán bộ và tiêu chuẩn cán bộ ..............................25
1.2.2 Quan điểm của Đảng về cán bộ và tiêu chuẩn cán bộ..................................................30
Chương 2. THỰC TRẠNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN
TRƯỞNG PHỊNG, PHĨ TRƯỞNG PHỊNG ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP
HUYỆN VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG TỈNH HÀ TĨNH ......................................................33
2.1. Đặc điểm tình hình tổ chức bộ máy hành chính tỉnh Hà Tĩnh ..............................33
2.2. Thực trạng về đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng phịng Ủy ban nhân dân cấp
huyện và tương đương thuộc tỉnh Hà Tĩnh ..................................................................36
2.3. Thực trạng ban hành, áp dụng các tiêu chuẩn đối với Trưởng phòng, Phó Trưởng
phịng của Hà Tĩnh .......................................................................................................39
2.4. Ngun nhân của những hạn chế ..........................................................................55
2.4.1. Nguyên nhân chủ quan ....................................................................................................55
2.4.2. Nguyên nhân khách quan................................................................................................57
iv

z

Chương 3. MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN
ĐỐI VỚI TRƯỞNG PHỊNG, PHĨ TRƯỞNG PHỊNG CẤP HUYỆN VÀ CÁC
GIẢI PHÁP THỰC HIỆN ...........................................................................................60
3.1. Mục tiêu, quan điểm nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn đối với Trưởng phòng, Phó
trưởng phịng UBND cấp huyện và tương đương........................................................60
3.1.1. Mục tiêu ............................................................................................................................60
3.1.2. Quan điểm.........................................................................................................................61
3.2.2. Tiêu chuẩn cụ thể đối với trưởng phịng ............................................................67
3.2.3. Tiêu chuẩn cụ thể đối với Phó trưởng phòng ....................................................68
3.3. Những giải pháp chủ yếu để thực hiện hệ thống các tiêu chuẩn cán bộ Trưởng
phịng, Phó trưởng phòng UBND cấp huyện và tương đương ở Hà Tĩnh ...................70
KẾT LUẬN.................................................................................................................................73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................................74

v

z


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Ý nghĩa

NXB
XHCN
BCT
GDP

ODA
UBND
TCTW
NQ
QĐ

Nhà xuất bản
Xã hội chủ nghĩa
Bộ Chính trị
Tổng sản phẩm quốc nội
Hỗ trợ phát triển nước ngoài
Ủy ban nhân dân
Tổ chức trung ương
Nghị quyết
Quyết định

vi

z


DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1: Cơ cấu GDP và cơ cấu lao động năm 2012 ...................................... 35
Bảng 2.2: Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu đạt được trong các năm 2010-2012.35
Bảng 2.3: Số lượng, cơ cấu và độ tuổi đội ngũ trưởng, phó phịng và tương
đương đến hết năm 2012.................................................................................... 37
Bảng 2.4: Thực trạng độ tuổi được bổ nhiệm.................................................... 46
Bảng 2.5: Tiêu chuẩn về thâm niên của trưởng phịng, phó trưởng phịng....... 47
Bảng 2.6: Đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng phòng được bổ nhiệm đúng đối
tượng .................................................................................................................. 52

vii

z


DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 2.1:........................................................................................................ 38
Biểu đồ 2.2: Độ tuổi trưởng phịng, phó trưởng phịng ..................................... 47
Biểu đồ 2.3: Thâm niên của đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng phịng ............ 48
Biểu đồ 2.4: Trình độ chun mơn đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng phịng . 50
Biểu đồ 2.5: Trình độ lý luận chính trị của đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng
phịng.................................................................................................................. 50
Biểu đồ 2.6: Cơ cấu bổ nhiệm ........................................................................... 53

viii

z


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sinh thời Hồ Chí Minh đã dạy: Cán bộ là cái gốc của mọi cơng việc;
cơng việc có thành cơng hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém; Cán bộ, công
chức là một yếu tố quan trọng của nền hành chính quốc gia, có vai trị quyết
định đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động của cán
bộ, cơng chức là hình thức thể hiện của nền hành chính chính tác động đến lên
các quan hệ xã hội nhằm tổ chức thực hiện đường lối, chính sách của Đảng,
pháp luật của Nhà nước; là sự thể hiện cụ thể ý chí, sức mạnh quyền lực của
nhà nước đối với xã hội và cùng với hoạt động của các thiết chế khác trong bộ

máy nhà nước, trong hệ thống chính trị thực hiện được những mục tiêu của
Đảng ta đặt ra đối với Nhà nước và xã hội.
Thực hiện đường lối đổi mới, trong những năm qua Đảng và nhà nước đã
ban hành nhiều chính sách nhằm từng bước nâng cao chất lượng đội ngũ cán
bộ, công chức, nhiều nội dung trong công tác quản lý cán bộ, công chức đã
được đổi mới phù hợp với yêu cầu của thời kỳ phát triển và hội nhập quốc tế, từ
cơng tác tuyển dụng, sử dụng, bố trí, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm,
bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, từ chức….
Tuy Trung ương đã có nhiều văn bản quy định về điều kiện, tiêu chuẩn
để bổ nhiệm Trưởng phịng, Phó Trưởng phịng các phịng, ban chun mơn
thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, sở, ban, ngành cấp tỉnh và Nghị định số
13/2008/NĐ-CP và Nghị định số 14/2008/NĐ-CP quy định nhiệm vụ, quyền
hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải quy định tiêu chuẩn chức danh
Trưởng phịng, Phó Trưởng phịng các cơ quan chun mơn thuộc Ủy ban nhân
dân cấp huyện, sở, ban, ngành nhưng cho đến nay, Ủy ban nhân dân tỉnh Hà
Tĩnh chưa ban hành Quy định về tiêu chuẩn, điều kiển bổ nhiệm Trưởng phịng,
Phó Trưởng phịng; do đó cơng tác đề bạt, bổ nhiệm cán bộ có lúc, có nơi chưa
đi vào quy cũ.
1

z


Nhận thức rõ ý nghĩa và sự cần thiết phải xây dựng một đội ngũ công
chức giữ chức vụ lãnh đạo quản lý cấp phòng trong các cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương đáp ứng yêu cầu thực hiện tốt nhiệm vụ, bản thân tôi được
tổ chức phân cơng đảm nhiệm chức vụ Phó Trưởng phịng Quản lý Cơng chức,
viên chức, Sở Nội vụ. Vì vậy, tơi lựa chọn đề tài "Nghiên cứu xây dựng tiêu
chuẩn Trưởng phòng, Phó Trưởng phịng Ủy ban nhân dân cấp huyện và
tương đương thuộc tỉnh Hà Tĩnh" làm luận văn tốt nghiệp Cao học chun

ngành Chính trị học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cơng chức nói chung và tiêu chuẩn cơng chức giữ chức vụ lãnh đạo từ
cấp phịng trở lên nói riêng là vấn đề được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên
cứu, nhiều nhà quản lý. Từ khi đất nước ta thực hiện chuyển đổi từ cơ chế kế
hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà
nước theo định hướng XHCN, thực hiện cải cách nền hành chính nhà nước
thì quản lý đội ngũ công chức là đề tài được đề cập đến nhiều trong các hoạt
động nghiên cứu khoa học và quản lý thực tiễn.
Bùi Đình Phong (2002), Tư tưởng Hồ Chí Minh về cán bộ và cơng tác
cán bộ, Nxb. Lao động, Hà Nội,. Nghiên cứu đã đề cập đến lý luận về cán bộ
và công chức, cụ thể là tư tưởng Hồ Chí Minh về cán bộ và cơng tác cán bộ trên
các phạm vi và quan điểm khác nhau.
Nguyễn Phú Trọng, Trần Xuân Sầm (2001), Luận cứ khoa học cho việc
nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hố,
hiện đại hố đất nước, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Nghiên cứu đã đưa ra
được sự cần thiết khách quan của việc nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ,
trong đó có cả đội ngũ cán bộ cơng chức và công chức giữ chức vụ lãnh đạo.
Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ là một trong những điều kiện tiên quyết
cho q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước đến năm 2020.
Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước, Đạo
đức, phong cách, lề lối làm việc của cán bộ, công chức theo tư tưởng Hồ Chí
2

z


Minh, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1998. Nghiên cứu đã chỉ ra rằng cán
bộ, công chức không chỉ có đáp ứng các tiêu chuẩn về trình độ chun mơn,
trình độ chính trị, học vấn. Mà chính sự hội nhập của nền kinh tế Việt Nam

cũng với nền kinh tế thế giới đã thể hiện đội ngũ cán bộ cơng chức cần được
hồn thiện về đạo đức, phong cách, lề lối làm việc.
Trần Diệu Anh, Khái niệm cán bộ, công chức và viên chức theo các văn
bản pháp luật, tạp chí Tổ chức Nhà nước tháng 8 năm 2011. Nghiên cứu đã đưa
ra những khái niệm về cán bộ công chức theo các văn bản pháp luật trên nhiều
phương diện khác nhau và từng thời kỳ khác nhau.
Nguyễn Hồng Khải, Một số vấn đề về phát triển năng lực của cán bộ,
cơng chức, tạp chí Tổ chức nhà nước tháng 9 năm 2011. Năng lực của cán bộ
công chức ln gắn với mục đích tổng thể, với chiến lược phát triển của tổ chức
và phải gắn với lĩnh vực, điều kiện cụ thể. Năng lực liên quan chặt chẽ đến quá
trình làm việc, phương pháp làm việc hiệu quả và khoa học công nghệ. Năng lực
được thể hiện qua năng lực chuyên môn, năng lực tổ chức và phẩm chất đạo đức.
Tuy đã có một số cơng trình nghiên cứu liên quan đến cán bộ công chức và
tiêu chuẩn cán bộ nói riêng như đã nêu ở trên, nhưng những nghiên cứu này chỉ
mới đề cập tới cán bộ cơng chức ở các góc độ tiếp cận khác nhau. Theo sự tìm tịi,
nghiên cứu của bản thân thì đến thời điểm hiện nay chưa thấy có nghiên cứu một
cách hệ thống, toàn diện và sâu sắc về nội dung tiêu chuẩn cán bộ trưởng phịng,
phó trưởng phịng trong các cơ quan chuyên cấp huyện, các sở, ngành thuộc tỉnh.
Vì vậy việc thực hiện đề tài này sẽ không trùng lắp, đảm bảo tính độc lập và có ý
nghĩa thực tiễn đối với việc nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ nói
riêng và đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng phịng nói riêng.
3. Mục đích nghiên cứu đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở phân tích, nghiên cứu tiêu chuẩn chức danh trưởng phịng,
phó trưởng phịng UBND cấp huyện và tương đương, so sánh với thực trạng
đội ngũ Trưởng phịng, Phó Trưởng phịng Ủy ban nhân dân cấp huyện và
3

z

tương đương ở tỉnh Hà Tĩnh để đề xuất nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn trưởng
phịng, phó trưởng phịng phù hợp với thực tiễn và yêu cầu bổ nhiệm, đào tạo
nânng cao năng lực của đội ngũ trưởng phịng, phó trưởng phòng trong thời
gian tới tại Hà tĩnh.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
- Chỉ rõ vai trị của cán bộ, cơng chức nói chung, đội ngũ cán bộ, cơng
chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý cấp phịng nói riêng trong các cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương;
- Phân tích, đánh giá hệ thống tiêu chuẩn và thực trạng đội ngũ Trưởng
phịng, Phó Trưởng phịng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tương đương trên địa
bàn tỉnh Hà Tĩnh;
- Nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chuẩn Trưởng phòng, Phó Trưởng
phịng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tương đương đáp ứng nhiệm vụ và yêu
cầu của địa phương trong tình hình mới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1 Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu hệ thống tiêu chuẩn hiện có và thực trạng
đội ngũ Trưởng phịng, Phó Trưởng phịng Ủy ban nhân dân cấp huyện và
tương đương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh để nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn đội
ngũ này.
4.2 Phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu hệ thống tiêu chuẩn trưởng phịng, phó trưởng phòng cấp
huyện và tương đương đang được áp dụng hiện hành tại Hà Tĩnh - bao gồm các
tiêu chuẩn được quy định của Trung ương và của tỉnh Hà Tĩnh ban hành.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cơ sở lý luận
- Quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về
tiêu chuẩn của người cán bộ, công chức;
- Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tiêu chuẩn cán bộ, công

chức, đặc biệt là cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý;
4

z


- Các quy định của Quốc hội, của Chính phủ, của Bộ ngành Trung ương
về điều kiện, tiêu chuẩn của cán bộ, cơng chức nói chung và cán bộ, cơng chức
giữ chức vụ lãnh, đạo quản lý nói riêng.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng cùng với
những phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể là phân tích, tổng hợp, thống kê,
điều tra xã hội học, so sánh, tổng kết thực tiễn, phương pháp lơ gích- lịch sử.
6. Đóng góp của luận văn
Luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm vai trị của đội ngũ cán bộ, cơng
chức nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo quản lý cấp
phòng trong các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Nghiên cứu xây dựng
tiêu chuẩn để bổ nhiệm, bổ nhiệm lại Trưởng phịng, Phó Trưởng phòng; đề
xuất một số giải pháp để thực hiện các tiêu chuẩn đó.
Kết quả nghiên cứu luận văn có thể vận dụng trong thực tiễn, giúp Sở
Nội vụ tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành quy định tiêu chuẩn chức
danh Trưởng phịng, Phó Trưởng phịng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tương
đương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lục, biểu đồ, luận văn gồm 03 chương, 09 tiết.

5

z

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÁN BỘ, CƠNG CHỨC
TRƯỞNG PHỊNG, PHĨ TRƯỞNG PHỊNG THUỘC
ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG
1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1 Khái niệm cán bộ, công chức, công chức quản lý
Khái niệm cán bộ
Thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và
bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nước và các tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội. Thuật ngữ này khi đó thường dùng
ghép những khái niệm công nhân, viên chức thành “cán bộ, công nhân, viên
chức”, bao quát tất cả những người làm công hưởng lương từ nhà nước, kể từ
những người đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ như lái xe, bảo
vệ hay lao công tạp vụ.
Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời
sống chính trị - pháp lý ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm “cán bộ,
cơng nhân, viên chức” khơng có sự phân biệt rạch ròi từng khái niệm cũng như
quy chế pháp lý đối với từng nhóm. Pháp lệnh cán bộ cơng chức năm 1998 (sửa
đổi bổ sung năm 2003) đề cập tới ba đối tượng cán bộ, công chức, viên chức
nhưng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức mà quy
định chung các đối tượng “cán bộ, công chức” là công dân Việt Nam, trong
biên chế. Có thể nói, thuật ngữ cán bộ được sử dụng như là một ước lệ, chưa
thể hiện tính chất hành chính, chưa rõ nội hàm của khái niệm. Đây cũng là một
hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, cơng chức.
Cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ, cơng chức, Chính phủ đã ban hành các Nghị
định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; Nghị định
số 115/2003/NĐ-CP về chế độ công chức dự bị; Nghị định số 116/2003/NĐ-CP
về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong đơn vị sự nghiệp của

6

z


Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Nghị định số
117/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các
cơ quan nhà nước. Trên cơ sở nghiên cứu quy định của pháp lệnh và các nghị
định, chúng ta có thể hiểu cán bộ là “những người do bầu cử để đảm nhiệm chức
vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội ở trung ương, ở cấp tỉnh và cấp huyện”.
Cùng với xu hướng tồn cầu hóa về kinh tế, những thành tựu của sự phát
triển kinh tế - xã hội chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường mở rộng
giao lưu hợp tác nhiều mặt với các nước, tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa
nhân loại, đồng thời, cơng cuộc cải cách hành chính ngày nay đặt ra nhu cầu
chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét, đòi hỏi phải có
sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan. Luật
cán bộ, cơng chức được Quốc hội ban hành tháng 11/2008, có hiệu lực từ ngày
01/01/2010 đã quy định cụ thể: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của
Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên
chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [23, 3]
Như vậy, đến nay khái niệm cán bộ đã được quy định cụ thể, rõ ràng, xác
định rõ nội hàm, đó là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm
giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, làm việc trong các cơ quan của Đảng
Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hộ từ trung ương đến cấp
huyện. như vậy, theo quy định hiện nay cán bộ khác với các đối tượng khác ở
mấy điểm cơ bản sau: Bầu cử, theo nhiệm kỳ và giữ chức vụ.

Khái niệm công chức
Công chức là thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế
giới để chỉ những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên
trong các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên,
7

z


do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về cơng chức ở các nước
khơng hồn tồn thống nhất. Sự khác nhau này thể hiện trong các quan điểm
dưới đây:
- Quan điểm thứ nhất thường xuất phát ở các nước xã hội chủ nghĩa. Do
đồng nhất hoạt động cơng vụ với hoạt động quản lý của Đảng, đồn thể dẫn đến
quan niệm về khái niệm công chức không chỉ bao gồm các đối tượng làm việc
trong cơ quan nhà nước (cả lập pháp, hành pháp và tư pháp) mà cả trong các tổ
chức Đảng, đồn thể, thậm chí trong cả các đơn vị sản xuất.
- Quan điểm thứ hai cho rằng, công chức bao gồm những người làm việc
trong bộ máy nhà nước nói chung, tương ứng với quan niệm cơng vụ là hoạt
động của tồn bộ bộ máy nhà nước (bao gồm hoạt động của công chức trong cơ
quan quyền lực, xét xử, kiểm sát và cơ bản nhất là trong các cơ quan quản lý
nhà nước).
- Quan điểm thứ ba cho rằng, công chức bao gồm những người hoạt động
trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp của Nhà nước và bộ máy phục vụ của
các cơ quan nhà nước khác, giữ một công vụ thường xuyên, ổn định.
- Quan điểm thứ tư thuần túy cho rằng, công chức chỉ bao gồm những đối
tượng phục vụ trong bộ máy hành chính, giữ một chức vụ thường xuyên và ổn
định, quan niệm này xuất phát từ chỗ coi công vụ nhà nước chỉ là hoạt động của
các cơ quan hành chính.
Từ những quan niệm trên về cơng chức, mà ở những nước khác nhau cũng

có những quy định khác nhau về đối tượng này.
Ở Pháp, khái niệm công chức rất rộng, người công chức được phân thành
hai loại. Loại thứ nhất là những nhân viên công chức làm việc thường xuyên
trong bộ máy nhà nước, bị chi phối bởi Luật công chức; loại thứ hai là những
nhân viên công chức bị chi phối bởi Luật lao động, bởi bản hợp đồng và luật tư.
Họ được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc
thường xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện [8, Tr
154]. Ở Trung Quốc, một nước theo thể chế Cộng hòa dân chủ nhân dân, chế độ
8

z


một Đảng lãnh đạo, khái niệm công chức nhà nước dùng để chỉ những người
công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Gồm hai loại: Cơng
chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được
bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ
công chức và Luật tổ chức chính quyền các cấp và công chức nghiệp vụ là
những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ
nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công
chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật.
Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính
của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về Chính trị như Bộ trưởng,
Thứ trưởng, trợ lý Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy
nhiên, khái niệm cơng chức trong diện điều chỉnh của Luật Công chức lại
không bao gồm những cơng chức được bổ nhiệm về chính trị, họ được gọi là
công chức chức nghiệp. Đặc điểm của công chức Mỹ là khơng mang tính
thường xun liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại; việc tuyển chọn, bổ nhiệm
công chức chủ yếu theo công trạng thực tế, công chức chỉ được tuyển dụng vào
một công việc cụ thể mà khơng có con đường chức nghiệp [24, Tr 321].

Ở Cộng hịa Liên bang Đức, cơng chức Đức bao gồm những nhân viên làm
việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật giáo dục và nghiên cứu
khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công Ých do nhà
nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ,
giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sỹ, hộ lý bệnh viện, nhân
viên lái xe lửa…[24, Tr 235].
Ở Việt Nam, khái niệm cơng chức được hình thành gắn liền với sự phát
triển của nền hành chính nhà nước. Văn bản có tính pháp lý đầu tiên quy định
về cơng chức là Sắc lệnh số 76/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày
20/5/1950, tại Điều 1 quy định “cơng chức là những cơng dân Việt Nam được
chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ
quan chính phủ, ở trong hay ngồi nước, trừ trường hợp riêng biệt do Chính
9

z


phủ quy định”. Sau đó, do nhu cầu bổ sung nhân lực trong bộ máy nhà nước
ngày càng tăng, thực tiễn khi đó khơng có đủ nguồn nhân lực phù hợp với
những tiêu chuẩn quy định đối với công chức theo Quy chế nên suốt một thời
gian dài sau đó, chế độ công chức dần được thay thế bằng chế độ “cán bộ, công
nhân, viên chức” bao gồm tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà
nước, cơ quan Đảng, tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế nhà nước. Tất cả đều
thuộc biên chế nhà nước, được gọi là “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước”
chung chung, không phân biệt ai là cán bộ, công chức, viên chức theo cách quan
niệm có tính truyền thống đã hình thành trước đó. Do vậy, pháp luật khơng tiếp
tục đi theo hướng điều chỉnh có tính chun biệt đối với từng đối tượng lao động
phục vụ trong các cơ quan, tổ chức sự nghiệp của nhà nước.
Thuật ngữ công chức được sử dụng trở lại tại Nghị định số 169/HĐBT
ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng về công chức báo hiệu xu hướng mới

trong sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động công vụ và về công chức.
Theo quy định tại Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 và Nghị định
số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 “về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán
bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước” nhằm cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ
công chức 1993 và sửa đổi bổ sung năm 2003, cơng chức nói tại nghị định này
và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đề cập một cách rõ ràng hơn về khái
niệm cán bộ, công chức nhưng vẫn chưa có sự phân biệt giữa cơng chức hành
chính với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp.
Trước yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước
và địi hỏi chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, Luật Cán bộ, công
chức của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thơng
qua ngày 13/11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định rõ: Công
chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ,
chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc
Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công
10

z


nhân quốc phịng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Cơng an nhân dân mà không
phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của
đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối
với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp cơng lập thì
lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định
của pháp luật [23,4].
Từ quy định trên, ta thấy khái niệm công chức theo pháp luật Việt Nam có
điểm khác biệt lớn so với các nước, công chức không chỉ bao gồm những người

làm việc trong hệ thống hành chính nhà nước mà cịn bao gồm cả những người
làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội như các Ban Xây
dựng Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân,
Hội Cựu chiến binh, Đồn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Cơng đồn Việt
Nam; các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là
đặc trưng cơ bản nhất của công chức nước ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế
chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, Đảng, đồn thể của nước ta.
Phân loại cơng chức
Lịch sử khoa học hành chính đã xác nhận tầm quan trọng và tính ưu
việt của việc phân loại cơng chức trong công tác quản lý đội ngũ công chức.
Đây là vấn đề quan tâm của các nhà quản lý nhân sự. Ơng I.A. White, giáo sư
hành chính học Hoa kỳ cho rằng : “Việc quản lý nhân sự trong thời đại hiện
nay có hai cột trụ, cột trụ thứ nhất là tuyển chọn nhân tài ; cột trụ thứ hai là
phân loại công chức; không thể thiếu được một trong hai cái đó” [25, tr
123]. Một nhà hành chính học khác của Mỹ là ơng Weiluobei cịn nói rõ
thêm: “phân loại công chức là điểm khởi đầu của công tác hành chính nhân
sự, đồng thời cũng là nền móng của cơng tác hành chính nhân sự” [25, tr 231].
Vì vậy mà trong hệ thống hành chính nhà nước, cơng chức được phân
loại để làm cơ sở cho công tác quản lý và phát triển đội ngũ, quy hoạch đào tạo
phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng loại công chức. Với hệ thống chức
11

z


nghiệp hiện đang thực hiện trong chế độ công chức ở Việt Nam, cơng chức
có thể được phân loại như sau:
*Phân loại theo lĩnh vực công tác:
- Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức
chính trị - xã hội;

- Công chức trong cơ quan nhà nước;
- Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập;
- Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không
phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phịng; cơng chức
trong cơ quan, đơn vị thuộc Cơng an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ
quan chuyên nghiệp.
* Phân loại theo cấp quản lý hành chính: Theo quy định hiện nay, hệ
thống hành chính Nhà nước ở Việt Nam được phân thành 4 cấp từ trung ương
đến địa phương. Nhưng trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn chỉ tính từ
cấp trung ương đến cấp tỉnh, cấp huyện, nên không đề cập đến công chức cấp
xã. Theo cách phân loại này thì cơng chức trong hệ thống hành chính ở Việt
Nam được phân loại như sau :
- Công chức ở cấp Trung ương: Công chức làm việc trong các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
- Cơng chức ở cấp địa phương: Cơng chức làm việc trong các cơ quan
chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Uỷ ban nhân dân cấp huyện.
* Phân loại theo trình độ đào tạo và ngạch bậc:
- Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao
cấp hoặc tương đương;
- Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên
chính hoặc tương đương;
- Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc
tương đương;
- Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương
đương và ngạch nhân viên.
12

z