Chương 4 hàng hóa công và chi tiêu công

Tài chính Công
Chương 4: HÀNG HÓA CÔNG VÀ CHI TIÊU CÔNG
Trong cuộc sống hàng ngày chúng ta đồng thời phải tiêu dùng 2 loại hàng hoá: hàng
hoá
công: pháo hoa, an ninh quốc phòng, đường xá, cầu cống, và hàng hoá tư: xe máy, điện
thoại,
sách, … Vậy câu hỏi đặt ra là: hàng hoá công là gì ? khu vực nào cung cấp hàng hoá công sẽ
hiệu
quả nhất
?
Trong chương này thì chúng ta sẽ lần lượt tìm hiểu các nội dung
sau:
 Định nghĩa hàng hoá
công
 Xác định mức cung cấp hàng hoá công tối
ưu
 Bàn luận vấn đề: là liệu chính phủ có nên tham gia cung cấp hàng hoá công hay không?
Và
khi
mà chính phủ tham gia cung cấp hàng hoá công thì quản lý theo phương thức
nào?
4.1. Hàng hóa công:
4.1.1. Khái niệm hàng hóa công:
Những hàng hoá và dịch vụ (gọi chung là hàng hoá) được sản xuất và cung cấp trong
xã
hội có thể được chia làm 2 loại chính: hàng hoá công cộng và hàng hoá cá nhân. Ta xét 2 ví
dụ
sau
đây:
- Hàng hoá cá nhân: ví dụ: xe máy Honda
Lead

Xe Lead xuất hiện đầu 2009, số lượng xe cung cấp tại các cửa hàng là có giới hạn trong
khi
nhu cầu mua là rất lớn. Giả sử, còn 1 chiếc xe mà có 2 người muốn mua thì

sẽ có 1
người
không mua được xe. Rõ ràng, chỉ có 1 người có được lợi ích tăng thêm từ việc có được xe
máy.
Vậy, hàng hóa cá nhân có tính cạnh tranh trong tiêu
dùng.
- Hàng hoá công: ví dụ: dịch vụ an
ninh
Một ông cảnh sát khu vực cung cấp dịch vụ bảo vệ an ninh cho 1 khu phố. Giả định có
1
người đến tạm trú tại khu phố đó
thì:
Những người trong khu phố không vì thế mà giảm đi mức độ được bảo vệ an
ninh.
Người mới đến cũng được hưởng dịch vụ bảo vệ như những người
khác.
Ngô Đức Chiến Trang 1/24
Tài chính Công
Ông cảnh sát cũng không mất thêm chi phí (thời gian hay tiền bạc) để đảm bảo mức
độ
cung cấp an ninh không giảm
đi.
Vậy, hàng hóa công là những hàng hoá không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng; việc một cá
nhân
này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá đó tạo ra không ngăn cản những người khác cùng
đồng

thời hưởng thụ lợi ích của
nó.
4.1.2. Phân loại hàng hóa công:
Để phân loại hàng hóa công, người ta dựa vào đặc tính của nó, cụ thể hàng hóa công có 2 đặc
tính sau:
- Tính tiêu dùng chung hay tính không cạnh tranh (ví dụ trên). Tuy nhiên, với mỗi hàng
hoá
công nhất định, mỗi người có thể nhận định khác nhau về giá trị của nó: lợi ích nhiều hay ít,
tích
cực hay tiêu
cực.
Ví dụ 1: một con đường quốc lộ được trải nhựa đạt tiêu chuẩn đường đồng bằng cấp 1,
đi
trên con đường
đó:
Người chạy xe SH sẽ có thể chạy với tốc độ lớn hơn, êm ái
hơn, nên
họ sẽ đánh giá giá trị
của
con đường
cao.
Người đi xe đạp đang chạy: có rất ít sự khác biệt giữa đi trên con đường này với đi
trên
những con đường
khác, nên
họ sẽ đánh giá thấp hơn về giá trị của con
đường.
Ví dụ 2: Xét 1 tên lửa mang đầu đạt hạt nhân do bộ quốc phòng chế tạo
thì:
Đối với những người xem hệ thống tên lửa như là sự tăng cường an ninh của họ, thì họ

cho
rằng tên lửa có giá trị tích cực. Còn đối với những người xem tên lửa làm leo thang cuộc chạy
đua
vũ trang, làm giảm đi sự an toàn cho an ninh quốc gia, thì họ xem tên lửa có giá trị tiêu cực.
(CH
DCND Triều
Tiên).
- Tính không loại trừ trong tiêu dùng; hoặc chi phí loại trừ rất tốn kém. Có nghĩa là, sẽ
rất
tốn kém hay hoàn toàn không thực hiện được việc ngăn cản người khác sử dụng hàng hoá
công
cộng.
Ngô Đức Chiến Trang 2/24
Tài chính Công
Ví dụ 1: các chương trình phát thanh và truyền hình của đài truyền hình: VTV1,
VTV2,…
khi đã phát thì rất khó có thể ngăn cấm họ không thưởng thức những chương trình đó, không
thể
cấm được 1 người không được hưởng dịch vụ an
ninh,…
Ví dụ 2: Một công viên, để loại trừ những người không trả tiền cần: thuê người bảo
vệ,
người bán vé, xây dựng tường rào,…tốn kém, mất mỹ quan (tốn kém phi tiền tệ). Vậy nên để
sử
dụng miễn
phí.
Căn cứ vào các đặc tính trên, người ta chia hàng hóa công thành:
- Hàng hoá công thuần tuý: là nhóm hàng hoá mang đầy đủ hai thuộc tính: tính không
cạnh
tranh trong tiêu dùng và tính không loại trừ trong tiêu dùng. Ví dụ: các chương trình truyền

hình
miễn phí VTV1, VTV2,3, quốc
phòng,…
- Hàng hoá công không thuần tuý: là những hàng hoá mang một trong hai thuộc tính
của
hàng hoá công. Ví dụ: đường đi bộ Nguyễn Đình Chiểu: có tính cạnh tranh (nhiều người cùng
đi
sẽ làm giảm đi sự thưởng thức của bạn) nhưng không thể loại trừ, truyền hình cáp Huế
HTC
không có tính cạnh tranh nhưng vẫn có thể có tính loại trừ (HTC có thể từ chối lắp cáp cho
bạn
vì

hết cáp),… 1
Mức độ . B
Loại trừ
. C
. A
0 Mức tiêu dùng chung 1
Chú ý: Mức 0 (hoàn toàn không thể), mức 1 (hoàn toàn có thể)
Tại A: Không thể loại trừ và hoàn toàn có thể tiêu dùng chung. A là hàng hóa công thuần túy
Tại B: Hoàn toàn có thể loại trừ và hoàn toàn không thể tiêu dùng chung. B là hàng hóa tư nhân
Ngô Đức Chiến Trang 3/24
Tài chính Công
thuần túy
Tại C: Có thể loại trừ với 1 chi phí nào đó. Có thể tiêu dùng chung, C là hàng hóa công không
thuần túy
Đối với hàng hoá tư nhân thì để tiêu dùng người ta sẵn sàng trả tiền và trả theo giá thị
trường
nhưng đối với hàng hoá công thuần tuý thì người ta sẽ không trả tiền khi tiêu dùng. Còn đối

với
hàng hoá công không thuần tuý thì người ta sẽ trả tiền theo một mức độ nào đó mà thôi và giá
cả
của nó không phải là giá cả thị trường mà chỉ mang ý nghĩa: (1) bù đắp 1 phần chi phí sản
xuất
hàng hoá công đó (2) là cơ sở để loại trừ một số trường hợp ra khỏi việc sử
dụng.
Trên thực tế, việc phân loại HHC thuần tuý và HHC không thuần tuý không có tính tuyệt
đối.
Có những trường hợp hàng hoá công thuần tuý trở thành hàng hoá công không thuần tuý và
có
những trường hợp hàng hoá công sẽ trở thành hàng hoá tư nhân. Chẳng
hạn:
(1) phòng đọc sách của thư viện tổng hợp quốc gia là một loại hàng hoá công thuần tuý
khi
số người đọc sách có mặt vừa đủ trên diện tích của phòng. Nhưng khi số lượng người đọc
sách
tăng lên thì sẽ gây ra vấn đề tắc nghẽn. Điều này sẽ ảnh hưởng không tốt đến những
người
đọc
sách tại thư viện nên giá trị của nó sẽ giảm. Tính không cạnh tranh không còn đúng 1
cách
tuyệt đối nữa, do đó là hàng hóa công không thuần túy.
(2) chương trình truyền hình phát đó là HHCC thuần tuý, nhưng khi truyền hình bằng cáp
có
thể dễ dàng buộc những gia đình nào muốn sử dụng dịch vụ này phải trả
tiền, do đó lá hàng
hóa công không
thuần
tuý.

4.1.3. Cung cấp hàng hóa công:
Cả hàng hoá công và hàng hoá cá nhân đều được sử dụng để thoả mãn lợi ích của con
người.
Khi tiêu dùng nó thì cái mà người ta nhận được là lợi ích tăng thêm và cái giá mà người
ta
sẵn
lòng trả để có được hàng hoá phụ thuộc lợi ích tăng thêm mà người ta nhận được. Khi
khối
lượng
hàng hoá tăng thêm thì lợi ích tăng thêm của mỗi đơn vị hàng hoá giảm đi, do
vậy cái giá
mà
người ta sẵn lòng trả cũng giảm đi. Điều này lý giải quan hệ nghịch biến giá
Ngô Đức Chiến Trang 4/24
Tài chính Công
cả và sản lượng
(quy
luật
cầu).
- Đối với hàng hoá công thuần tuý thì chính phủ nên cung cấp cho xã hội hơn là để cho
tư
nhân cung cấp mặc dù vì lợi ích của mình thì người tiêu dùng vẫn sẵn sàng trả tiền do bởi: nếu
tư
nhân cung cấp hàng hoá công thì hiệu quả xã hội đạt được là nhỏ hơn so với việc chính phủ
cung
cấp vả lại những người nghèo nhất trong xã hội là những người cần sử dụng hàng hoá công
nhiều
hơn nhưng lại có khả năng chi trả ít hơn → chính phủ cung cấp làm cho họ có cơ hội sử
dụng
hàng hoá công để cải thiện cuộc sống của

mình.
- Đối với hàng hoá công không thuần
tuý
Xét

ví

d ụ

: trên 1 con đường có một con sông chạy ngang → phải xây dựng cầu. Câu hỏi
đặt
ra
ở đây là ai nên xây dựng
?
Tổn thất Phúc lợi
P
E Đường cầu về đi lại Khả năng cung cấp
P A
O Q2 Q1 Q
Trường hợp 1: Nếu để cho tư nhân cung cấp thì họ sẽ bán dịch vụ qua cầu và mỗi
người
qua cầu phải trả một mức phí. Giả sử đường cầu của dân chúng là EQ
1
; với mức giá P thì
điểm
cân bằng là điểm A và sẽ có Q
2
người qua cầu. Thu nhập của khu vực tư nhân (thu nhập
được
coi

là lợi ích) là P*Q
2
= diện tích OPAQ
2
; thặng dư tiêu dùng trong trường hợp này là
diện tích
PEA

→ tổng lợi ích kinh tế đạt được chính là diện tích
OEAQ
2
.
Ngô Đức Chiến Trang 5/24
Tài chính Công
Nhắc lại: mục đích của tiêu dùng là hữu dụng (các gì mang lại lợi ích cho người sử dụng
thì
sẽ được tiêu dùng). Thặng dư tiêu dùng là sự biểu thị của hữu dụng được đo bằng mức chênh
lệch
giữa mức giá sẵn lòng trả và mức giá phải trả. Kinh tế công gọi đây là phúc lợi xã
hội.
Trường hợp 2: Nếu để chính phủ cung
cấp
Nếu khả năng chịu tải của cây cầu lớn hơn nhu cầu đi lại thì chính phủ sẽ cung cấp
miễn
phí ( tức là để dân chúng qua lại tự do ). Trong trường hợp này, lượng qua cầu là Q
1
, lợi ích
kinh
tế = thặng dư tiêu dùng = diện tích
OEQ

1
.
So sánh với trường hợp tư nhân cung cấp ta có: lợi ích kinh tế tăng thêm một lượng
bằng
diện tích AQ
1
Q
2
. Hay nói cách khác: nếu so sánh tư nhân so với chính phủ thì diện tích
AQ
1
Q
2
chính là phúc lợi kinh tế bị mất đi và người ta còn gọi là tổn thất kinh
tế.
Vậy, trong trường hợp này chính phủ cung cấp hàng hoá công làm cho hàng hoá công
được
khai thác hiệu quả hơn và không gây ra tổn thất phúc lợi kinh
tế.
Nếu năng lực cung cấp của hàng hoá công nhỏ hơn nhu cầu tối đa của việc sử dụng
hàng
hoá công khi đó chính phủ sẽ tiến hành thu phí sử
dụng.
Giả sử khả năng chịu tải của cây cầu chỉ cho phép tại mức Q
2
lượng người qua lại. Khi
đó,
chính phủ sẽ tiến hành thu phí với mức phí là P được xác định bởi điểm cân bằng giữa nhu
cầu
và

đường chi phí
biên.
Mức phí P này bao gồm 2 ý
nghĩa:
 P mang tính chất hạn chế để việc cung cấp hàng hoá công được hiệu quả chứ không
mang
ý
nghĩa thu hồi chi phí cung cấp hàng hoá công (P bằng 1 chi phí biên nào đó, tương đối
nhỏ).
 Trong nhiều trường hợp thì mức thu phí mang ý nghĩa khuyến khích tiết kiệm sử
dụng
hàng
hoá công để việc cung cấp trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhiều đối tượng trong cộng
đồng hơn.
Giá cả E
Khả năng cung cấp
Ngô Đức Chiến Trang 6/24
Tài chính Công
MC
P
O Q2 Q1 Số lượng
L

ưu

ý: Nếu tư nhân cung cấp hàng hoá công thì chi phí cung cấp của khu vực tư nhân
sẽ
tăng lên do bởi tư nhân phải tốn thêm một khoản chi phí gọi là chi phí giao
dịch.
Chi phí giao dịch là chi phí cần thiết để hoàn thành một giao dịch kinh tế; đó là các

khoản
chi phí công khai hoặc chi phí
ẩn.
Để giành được đặc quyền cung cấp hàng hoá công thì các cá nhân (trong khu vực tư
nhân)
phải cạnh tranh với nhau nhưng sự cạnh tranh này đôi khi là không công bằng. Thường thì các
tư
nhân phải bỏ ra những khoản chi phí ẩn rất lớn để có được đặc
quyền.
Chi phí giao dịch được khu vực tư nhân cộng vào giá cả của việc cung cấp hàng hoá
công
làm cho giá cả này tăng lên (lớn hơn giá cung cấp của chính
phủ).
Giá cả
Công suất thiết kế
MC
P B C F
A D E
O Q2 Qc Q0 Q1 Số lượng
(Trở lại ví dụ) Việc đi lại trên cầu có thể gây tắc nghẽn, tức là chi phí biên của việc cung
cấp
sẽ lớn hơn 0 trước khi đạt mức tiêu dùng tối đa. Điều này được mô tả bằng việc Q
c
(công
suất
thiết kế của cây cầu) nhỏ hơn Q
1
(mức tiêu dùng tối đa khi việc đi lại trên cầu là miễn
phí).
Như

vậy, lượng tiêu dùng hiệu quả nhất nên dừng lại ở mức Q
0
khi chi phí biên bằng lợi
Ngô Đức Chiến Trang 7/24
Tài chính Công
ích biên.
Mức
lệ phí sử dụng tối ưu là
OA.
Nếu chính phủ cung cấp miễn phí (P=0) thì sản lượng cung cấp sẽ là Q
1
và lúc này xã hội
sẽ
phải gánh chịu một khoản tổn thất do tiêu dùng quá mức bằng diện tích EFQ
1
. Để tránh tổn
thất
này, cần áp dụng một cơ chế loại trừ nào đó bằng giá, chẳng hạn đặt các trạm thu phí tại 2
đầu
cây
cầu. Tuy nhiên, chi phí giao dịch để làm điều đó rất cao (AB), làm mức lệ phí tăng lên
thành
OB
(OB=P= OA+AB) và số lượt đi lại trên cây cầu sẽ giảm xuống đến
Q
2
.
Việc loại trừ bằng lệ phí sử dụng đã áp đặt thêm cho xã hội một khoản tổn thất. Đó là
diện
tích CEQ

c
Q
2
. Đây là phần lợi ích xã hội có thể tăng thêm nếu tiêu dùng tăng từ Q
2
lên Q
0
vì
chi
phí biên đối với xã hội vẫn còn thấp hơn lợi ích biên mà người tiêu dùng nhận
được.
Như vậy, để quyết định xem nên cung cấp HHCC này theo hình thức nào, cung cấp miễn
phí
(cung cấp công cộng) hay thu phí (cung cấp tư nhân), đòi hỏi phải so sánh giữa những tổn thất
khi
cung cấp công cộng (diện tích EFQ
1
) và tổn thất khi cung cấp tư nhân (CEQ
c
Q
2
). Nếu EFQ
1
nhỏ
hơn thì với HHCC này, cung cấp công cộng có thể là một hình thức cung cấp hiệu quả
hơn.
* Tư nhân có cung cấp hàng hoá công hay không?
Hàng hoá công không nhất thiết là chỉ do chính phủ cung
cấp.
Ví dụ: các đội thu gom rác dân lập do tư nhân thực hiện, một người hiến đất để làm nhà

hay
công viên, các trường học dân lập, tư
thục…
Tư nhân thực hiện dịch vụ công khi dịch vụ đó gắn trực tiếp với quyền lợi của
người
tiêu
dùng và tất cả mọi người vì quyền lợi của mình sẵn lòng trả một số tiền nhất định ( họ
không
né
tránh việc trả
tiền).
Chính phủ cũng cung cấp hàng hoá tư nhân: trong một số trường hợp chính phủ cũng
cung
cấp hàng hoá tư nhân khi hàng hoá ấy có tính chất giống hàng hoá công nhưng gắn liền với
Ngô Đức Chiến Trang 8/24
Tài chính Công
nhu
cầu trực tiếp của con người cho nên họ sẵn sàng trả tiền theo giá thị trường. Ví dụ: nhà
ở
cho
người nghèo, phòng dịch vụ trong các cơ sở y
tế,…
4.2. Khái niệm và vai trò chi tiêu công:
4.2.1. Khái niệm chi tiêu công:
Theo phạm trù tài chính công, chi tiêu công là chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn
vị
quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ bởi chính
phủ.
Nguồn tài trợ cho chi tiêu c
ông:

 Ngân
sách
 Quỹ ngoài ngân sách. Ví dụ: các đơn vị sự nghiệp như bệnh viện, trường học,… thì
lương
trả
cho các thầy cô giáo được lấy từ 2 nguồn: ngân sách nhà nước cấp (nhằm bảo đảm duy
trì
hoạt
động thường xuyên cho nhà trường), quỹ sự
nghiệp.
Mục đích sử
dụng:
 Mua hàng hoá để cung cấp cho xã
hội.
 Thực hiện các chức năng của nhà
nước.
4.2.2. Phân loại chi tiêu công:
Việc phân loại chi tiêu công nhằm các mục đích sau
đây:
- Giúp cho chính phủ thiết lập được các chương trình hành
động.
- Tăng cường tính hiệu quả trong việc thi hành ngân sách nói chung và chi tiêu công
nói
riêng.
- Quy định tính trách nhiệm trong việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính nhà
nước.
- Cho phép phân tích ảnh hưởng từ những hoạt động tài chính của chính phủ đối với
nền
kinh
tế.

Căn cứ vào chức năng vĩ mô của nhà nước, chi tiêu công được chi cho các hoạt
động:
 Chi quản lý hành
chính
 Chi cho hệ thống quân đội và an ninh xã
hội
 Chi cho các chính sách đặc biệt: thương binh liệt sĩ, mẹ Việt Nam anh hùng, viện trợ
nước
ngoài,
ngoại giao, chính
trị,
Ngô Đức Chiến Trang 9/24
Tài chính Công
 Chi giáo dục y
tế
 Chi xây dựng hạ
tầng
 Chi
khác
Căn cứ vào tính chất kinh tế, chi tiêu công được chia ra
thành:
 Chi thường xuyên: đây là nhóm chi phát sinh thường xuyên, cần thiết cho hoạt động
của
các
đơn vị khu vực công. Nó bao gồm các khoản chi lương, chi nghiệp vụ, chi quản lý cho
các
hoạt
động:
• Sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, y tế,
văn

hoá,
nghệ thuật, thể dục thể
thao.
• Chi hành chính: bao gồm các khoản chi lương cho đội ngũ công chức nhà nước;
các
khoản
chi lương cho đội ngũ công chức nhà nước, các khoản chi hàng hoá để đáp ứng
nhu cầu hoạt
động
của bộ máy nhà
nước.
• Chi chuyển giao: bao gồm các khoản chi cứu tế xã hội, an sinh xã hội, bảo hiểm
xã hôi,
các
khoản trợ
cấp.
• An ninh, quốc
phòng,…
 Chi đầu tư phát triển: đây là nhóm các khoản chi gắn liền với chức năng kinh tế của
nhà
nước.
Bao
gồm:
• Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, ưu tiên cho
những
công
trình không có khả năng thu hồi
vốn.
• Đầu tư, hỗ trợ cho các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần có sự tham gia quản lý
và

điều
tiết của nhà
nước.
• Chi hỗ trợ cho các quỹ hỗ trợ tài chính của chính
phủ.
• Chi dự trữ nhà
nước.
Công dụng của phâ loại theo tính chất kinh tế là cung cấp những thông tin hữu ích về
ảnh
hưởng của chính sách chi tiêu công đối với mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội. Cách phân
loại
này là điều kiện tất yếu giúp cho chính phủ thiết lập các chương trình chi tiêu và kết hợp hài
hoà
giữa các nhóm chi đầu tư và chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu
công.
Căn cứ vào quy trình lập ngân sách: chi tiêu công được phân chia ra
thành:
 Chi tiêu công theo các yếu tố đầu vào: cách phân chia này sẽ dựa vào sự liệt kê các
khoản
mục
mua sắm các phương tiện cần thiết cho hoạt động của các cơ quan, đơn vị để qua đó
chính
Ngô Đức Chiến Trang 10/24
Tài chính Công
phủ xác lập mức kinh phí tài trợ. Thông thường có các khoản mục cơ bản như là: chi mua tài
sản
cố định; chi mua tài sản lưu động, chi tiền lương và các khoản phụ cấp, chi bằng tiền
khác.
 Chi tiêu công theo các yếu tố đầu ra: mức kinh phí phân bổ cho một cơ quan, đơn vị
không

căn
cứ vào các yếu tố đầu vào mà dựa vào khối lượng công việc kết quả đầu ra và kết quả
tác
động đến mục tiêu hoạt động của đơn
vị.
4.2.3. Các nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến chi tiêu công:
Sự gia tăng chi tiêu công được đặt trên hai nền tảng
sau:
- Sự phát triển về vai trò của chính phủ trong nền kinh
tế.
Sở dĩ chi tiêu công có sự tăng lên nhanh chóng là vì vai trò của chính phủ ngày càng
được
mở rộng. Sự mở rộng này là do chính phủ phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới. Thật là
khó
tin rằng khu vực tư nhân sẽ cung cấp những hàng hoá công cho xã hội với cơ chế “ người
hưởng
tự do không phải trả tiền”. Thêm vào đó, sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhu cầu mới
xuất
hiện
mà khu vực tư sẽ không thể tham gia vì không có lời hoặc không đủ nguồn lực để thực
hiện
hoạt
động sản xuất. Vì vậy, chính phủ cần có sự can thiệp và tham gia vào việc sản xuất
những
loại
hàng hoá
đó.
Sự gia tăng chi tiêu công còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và tư tưởng mà các
nhà
kinh tế gọi đó là sự “xã hội hoá các rủi ro”. Đáng lý ra mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng

đối
phó với mọi rủi ro bằng cách phòng ngừa, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả
năng
hoặc không nhận thức được đầy đủ trách nhiệm, nên dần dần người ta đã chuyển sang vai
của
nhà
nước. Nghĩa là, chính phủ phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các
gánh
nặng
đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu cho mỗi công
dân.
- Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính
công
Sự thay đổi quan niệm về tài chính công đã làm thay đổi không nhỏ quy mô chi tiêu
công.
Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ
điển
thì mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho chính phủ đủ tiền để duy trì sự
Ngô Đức Chiến Trang 11/24
Tài chính Công
hoạt
động của bộ máy quản lý hành chính, an ninh, quân đội. Trái lại, trong nền kinh tế thị trường
hiện
đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để chính phủ quản lý kinh tế, khắc
phục
những khuyết tật của thị trường. Chi tiêu công không chỉ đơn thuần tài trợ cho các hoạt
động
hành
chính mà còn tài trợ cho các hoạt động kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và
ổn định

xã
hội. Sự gia tăng chi tiêu công có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền
kinh tế
đang
suy
thoái.
Sự gia tăng chi tiêu công có ảnh hưởng đến sự tái phân phối nguồn lực giữa khu vực công
và
khu vực tư. Vấn đề đặt ra là có nên giới hạn quy mô chi tiêu công hay
không?
Các nhà kinh tế cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho chi tiêu
công.
Theo họ, bất kỳ một khoản phí nào nộp cho khu vực công cũng là một gánh nặng cho quốc
gia.
Thật ra quan điểm này hoàn toàn không đúng. Người dân nộp thuế cho nhà nước, đáp lại họ
được
hưởng thụ rất nhiều lợi ích mà chi tiêu công mang lại như chăm sóc y tế, giáo dục, bảo
hiểm
xã
hội, các tiện ích từ cơ sở hạ tầng, đó là còn chưa kể đến những khoản thu nhập mà
chính
phủ
chuyển giao cho người nghèo, góp phần cải thiện cuộc sống xã hội. Nói như vậy
không có
nghĩa
là chi tiêu công không giới hạn. Chính phủ cũng không thể mở rộng quy mô
chi tiêu công
đến
100% GDP. Sự thất bại của cơ chế kế hoạch hoá tập trung trước đây ở các
nước thuộc khối xã

hội
chủ nghĩa là một minh chứng điển hình. Lý thuyết kinh tế học hiện đại
cho rằng nền kinh tế
muốn
phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bàn tay chính phủ và bàn
tay thị trường trong quá
trình
tái phân phối thu nhập. Điều đó có nghĩa là, quy mô chi tiêu công
nên có sự giới hạn nhất
định.
Nhưng giới hạn ở quy mô nào thì cho đến nay các nhà kinh tế cũng
chưa đưa ra câu trả lời
chính
xác. Thay vào đó các nhà kinh tế thường nêu ra sự giới hạn chi tiêu
công trên các khía cạnh:
trong
chi tiêu công có một vài khoản chi cần phải được tiết kiệm và
hạn chế như chi phí hành
chính
thuần tuý hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản
lý không hiệu quả so với hoạt
động
của khu vực tư tương đương thì những hoạt động này nên
chuyển giao sang cho khu vực tư.
Bên
cạnh đó, họ cho rằng sự giới hạn chi tiêu công cần có
Ngô Đức Chiến Trang 12/24
Tài chính Công
linh hoạt theo chu kỳ kinh tế. Khi nền
kinh

tế bị suy thoái, cần tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh
tế phát triển; ngược lại nền kinh tế trong
giai
đoạn hưng thịnh thì cần phải cắt giảm quy mô chi
tiêu
công.
4.2.4. Vai trò của chi tiêu công:
Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của chính phủ được biểu hiện rõ nét qua tính chất
chi
tiêu công. Cho đến hiện tại, qua chiều dài lịch sử hơn 60 năm, các nhà kinh tế thị trường hiện
đại
đã khẳng định chi tiêu công là nhằm cung ứng những hàng hoá công mà ở đó chính khu vực
kinh
tế tư nhân bị thất bại; hay nói cách khác, kinh tế thị trường đã hình thành rõ ràng quy luật là
hàng
hoá công và sự cung ứng nó thuộc về trách nhiệm tối cao của chính phủ. Đối với những
nền
kinh
tế đang chuyển đổi, chính phủ phải tiến hành đẩy mạnh chính sách thị trường hoá các
quan hệ
tài
chính của chi tiêu công, một mặt là nhằm cải thiện tính minh bạch, rõ ràng về tài
chính và
điều
chỉnh lại chức năng quản lý sao cho phù hợp với cơ chế thị trường; mặt khác, là để
tối ưu hoá
sự
phân bổ chi tiêu công trong sự gắn kết với sự giới hạn về nguồn lực tài
chính.
Trong nền kinh tế thị trường chi tiêu công có các vai trò cơ bản

sau:
- Chi tiêu công ngày càng có vai trò quan trọng trong việc thu hút vốn đầu tư của khu vực
tư
và chuyển dịch cơ cấu kinh
tế.
Vai trò này được thể hiện rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng
như: điện, đường, sân bay, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch,… Chất lượng
của
hàng hoá công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong sự
nghiệp
phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn và đa dạng
hoá
sản
xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lùi nghèo đói hoặc làm trong sạch
môi
trường.
Hơn thế nữa, quá trình vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường đều
gắn chặt với
quá
trình phân công lao động từ thấp đến cao, cũng chính trong quá trình đó đã làm
rạng đông hay
xế
chiều nhiều ngành kinh tế. Tuy vậy, ở bất cứ giai đoạn nào, để cho nền kinh
tế phát triển cân
đối
thì giữa các ngành trong tổng thể kinh tế phải được duy trì theo một cơ cấu
Ngô Đức Chiến Trang 13/24
Tài chính Công
thích hợp, và do

vậy,
cần phải có cú huých trọn gói ban đầu của chính phủ vào các ngành
công nghiệp mới,
công
nghiệp mũi nhọn thuộc bề nổi nhưng không thu hút được vốn đầu
tư của khu vực kinh tế
tư
nhân… Sự đầu tư của chính phủ vào những lĩnh vực ưu tiên này sẽ
tạo nhiều cơ hội phát triển
hay
công nghiệp hoá cho phần còn lại của nền kinh tế. Phối hợp với
chính sách đầu tư trọn gói là chính
sách
hỗ trợ trực tiếp của chính phủ cho các doanh nghiệp
bằng nhiều hình thức khác nhau như: trợ
giá,
đầu tư và hỗ trợ vốn, góp vốn liên doanh, cổ
phần,… Sự hỗ trợ của chính phủ thường tập
trung
vào các lĩnh vực quan trọng với mục đích là
ổn định thị trường và bù đắp thua thiệt cho các
doanh
nghiệp phải hoạt động theo chính sách
điều chỉnh cơ cấu kinh tế. Đó là chưa kể chưa kể
chính
sách hỗ trợ vô cùng quan trọng và thiết
thực của chính phủ về nguồn nhân lực thông qua các
chính
sách phát triển hoạt động sự nghiệp
giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, y

tế,…
- Chi tiêu công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh
tế.
Chi tiêu công đã hình thành nên một thị trường đặc biệt. Với một khối lượng hàng hoá to
lớn
do chính phủ tiêu thụ làm tổng cầu của xã hội được mở rộng. Đến lượt mình, tổng cầu mở rộng
lại
tác động nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển hơn nữa. Trên
góc
độ
này mà nói, thị trường chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của chính phủ
nhằm
tích
cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hoá bị mất cân đối bằng cách tác động
vào các
quan
hệ cung cầu thông qua việc tăng hay giảm mức độ chi tiêu công ở thị trường
này.
- Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực
hiện
công bằng xã
hội.
Đứng trên phương diện xã hội, tài chính công góp phần điều tiết công bằng thu nhập
giữa
các tầng lớp dân cư bằng cả hai công cụ: thuế và chi tiêu công. Trong khi thuế là công cụ
mang
tính chất động viên nguồn thu cho nhà nước, thì chi tiêu công mang tính chất chuyển
giao
thu
nhập đó đến những người có thu nhập thấp thông qua các khoản chi an sinh xã hội, chi

cho
các
chương trình giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo,…Như Samuel Johnson nói:
Ngô Đức Chiến Trang 14/24
Tài chính Công
“Cung cấp
tử
tế cho người nghèo là đánh giá sự thật về nền văn minh”. Nghệ thuật của chính
phủ thể hiện
ở
chỗ lấy nhiều tiền nhất có thể được từ một giai cấp trong xã hội để chuyển cho
một giai cấp
khác
nhằm tạo ra sự công bằng trong xã
hội.
4.3. Đánh giá chi tiêu công:
4.3.1. Mục đích đánh giá chi tiêu công:
Chi tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của khâu tài chính công, phản
ánh sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công của nhà nước. Chi tiêu công trực tiếp trả lời
câu hỏi Chính phủ chi cho cái gì. Vấn đề cơ bản, đánh giá chi tiêu công là việc đánh giá công tác
hoạch định chính sách ngân sách và xây dựng thể chế. Nó là một công cụ chủ yếu trong việc phân
tích các vấn đề của khu vực công và lý giải tại sao khu vực công cần thiết phải tài trợ cho các hoạt
động kinh tế - xã hội. Mục đích cơ bản của đánh giá chi tiêu công là giúp cho Chính phủ sử dụng
hiệu quả hơn các nguồn lực tài chính công thông qua ưu tiên hóa các khoản chi tiêu nhằm đem lại
lợi ích thiết thực vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội.
4.3.1. Nội dung đánh giá chi tiêu công:
Về tổng thể, đánh giá chi tiêu công là một quá trình phân tích trên 2 khía cạnh:
- Mặt định tính: Lựa chọn những loại hàng hóa công mà chính phủ nên cung cấp cho xã hội
- Mặt định lượng: Xem xét chi phí bỏ ra để cung cấp hàng hóa công và lợi ích mà hàng hóa
công mang lại

Về chi tiết, quá trình đánh giá chi tiêu công được tiến hành theo các bước:
Thứ nhất: Phân tích chương trình chi tiêu công
Chương trình là cơ sở định hướng để thực hiện chi tiêu công. Chi tiêu công theo chương trình
sẽ giúp cho Chính phủ tập trung dứt khoát vào sự lựa chọn trong số các chương trình có tính cạnh
tranh. Bước phân tích này phải làm sáng tỏ các vấn đề cơ bản: chương trình chi tiêu công tạo ra
loại hàng hóa gì, có thực sự cần thiết hay không, lợi ích của nó mang lại cho địa phương, vùng
hay của quốc gia, nó có đáp ứng đại đa số nguyện vọng của người dân hay không.
Ngô Đức Chiến Trang 15/24
Tài chính Công
Thứ hai: Phân tích thất bại của thị trường
Nội dung phân tích cần tập trung vào gắn kết nhu cầu chi tiêu để thực hiện chương trình với
một hoặc nhiều thất bại của thị trường như:
 Thất bại của cạnh tranh mà nguyên nhân là do sự hình thành các công ty độc quyền và kéo theo là
sự độc quyền trong việc định giá sẽ gây ra các tổn thất về phúc lợi xã hội.
 Sự thiếu hụt hàng hóa công là một trong những yếu tố gây ra sự thất bại thị trường. Thị trường
không thể cung cấp hoặc nếu có cung cấp thì cũng không thể cung cấp đầy đủ hàng hóa công
thuần túy cho xã hội.
 Yếu tố ngoại lai mà cụ thể là ngoại lai tiêu cực cũng là một trong những thất bại của thị trường.
Một khi ngoại lai tiêu cực xuất hiện sẽ làm cho việc phân bổ các nguồn lực thị trường không hiệu
quả. Vì các cá nhân không chịu toàn bộ chi phí của các ngoại lai tiêu cực mà họ gây ra, nên họ
tham gia vào nhiều hoạt động gây ra yếu tố ngoại lai tiêu cực.
 Thị trường không hoàn hảo, nghĩa là thị trường không chỉ thất bại trong việc cung cấp không đầy
đủ khối lượng hàng hóa công mà còn thất bại trong cung ứng một số hàng hóa tư cho dù chi phí
cung cấp thấp hơn giá mà người tiêu dùng sẵn sàng trả. Nguyên nhân là do người sản xuất và kể
cả người tiêu dùng thiếu thông tin hoàn hảo về thị trường nên dẫn đến tình trạng mức cung và
mức cầu ở dưới mức sản lượng tối ưu.
Thứ ba: Những hình thức can thiệp của Chính phủ
Khi đã xác định những thất bại của thị trường, thì chính phủ thực hiện chính sách can thiệp và
khắc phục khuyết tật thị trường. Có 3 cách thức can thiệp:
 Tổ chức sản xuất và cung cấp toàn bộ hàng hóa công đó

 Thực hiện đánh thuế và trợ cấp nhằm không khuyến khích hoặc khuyến khích khu vực tư sản xuất
và cung cấp hàng hóa công
 Phối hợp cả hai biện pháp trên
Nếu như Chính phủ quyết định chịu trách nhiệm sản xuất và cung cấp thì Chính phủ phải
quyết định chịu trách nhiệm sản xuất và cung cấp thì Chính phủ phải quyết định phương thức
phân bổ sản phẩm. Chính phủ quyết định giá cả phân phối: theo giá thị trường, hoặc ngang bằng
Ngô Đức Chiến Trang 16/24
Tài chính Công
chi phí sản xuất, hoặc thấp hơn chi phí hoặc cung cấp tự do không phải trả tiền. Còn nếu hàng hóa
để cho tư nhân cung cấp, thì Chính phủ phải quyết định xem nên: ký hợp đồng trực tiếp để mua
hàng hóa đó và giữ quyền quyết định phân phối, trợ cấp cho các nhà sản xuất và trợ cấp cho người
tiêu dùng.
Thứ tư: Đánh giá tính hiệu quả
Bước này Chính phủ tiến hành phân tích hiệu quả của chi tiêu công xét trên cơ sở tính toán
hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Tức là, nếu như chi tiêu công được xem là hợp lý, thì cần
đánh giá những chi phí và lợi ích của các khoản chi tiêu khác nhau nhằm lựa chọn những chi tiêu
tạo ra được nhiều phúc lợi xã hội so với khu vực tư nhân có thể đem lại.
Thật vậy, mỗi chương trình chi tiêu của Chính phủ đều có ảnh hưởng quan trọng nhất đến các
hoạt động kinh tế - xã hội. Cho nên, trong quá trình phân tích cần chỉ rõ các tác động:
 Tác động của chi tiêu công đến khu vực tư. Sự phản ứng của khu vực tư đối với chính sách chi
tiêu công có thể tích cực hoặc tiêu cực. Nếu là phản ứng tiêu cực sẽ làm suy giảm phúc lợi xã hội
thì Chính phủ nên điều chỉnh chính sách chi tiêu công của mình. Chẳng hạn, Chính phủ thực hiện
chính sách trợ giá với mục đích là ổn định giá cả hàng nông sản, nhưng nếu chính sách này làm
triệt tiêu động lực dự trữ hàng hóa của nông dân, dẫn đến Chính phủ phải chi nhiều hơn cho dự trữ
của nông dân. Như vậy, chính sách chi tài trợ này kém hiệu quả.
 Tác động tới thu nhập và thay thế. Đối với mỗi chương trình chi tiêu công của Chính phủ, việc
phân biệt tác động thay thế và tác động thu nhập là rất hữu dụng trong hoạch định chính sách chi
tiêu. Khi chương trình trợ cấp của Chính phủ làm cho các cá nhân giảm tiêu dùng một hàng hóa
nào đó và thay thế bằng một hàng hóa khác, gọi là tác động thay thế và khi chương trình chi tiêu
của chính phủ làm cho các cá nhân lợi hơn nhưng không làm thay đổi giá cả hàng hóa mà họ mua,

gọi là tác động thu nhập.
Trong một số trường hợp, Chính phủ muốn khuyến khích hoặc kìm hãm một hoạt động kinh tế
nào đó, thì Chính phủ có thể thực hiện chính sách chi tiêu công sao cho để đạt tới mục tiêu tác
Ngô Đức Chiến Trang 17/24
Tài chính Công
động thay thế lớn. Còn nếu Chính phủ chỉ quan tâm chủ yếu đến việc làm thế nào để mọi người
cũng được lợi, thì chương trình chi tiêu công ưa thích nhất gây tác động thu nhập.
 Tác động đến phân phối. Trong mỗi chương trình chi tiêu của Chính phủ, có thể có nhiều đối
tượng hưởng lợi ở những mức độ khác nhau, nhưng không phải bao giờ cũng dễ dàng xác định
một cách chính xác. Tuy vậy, khi đánh giá tác động về phân phối cần quan tâm hơn đến việc nâng
cao thu nhập cho những tầng lớp có thu nhập thấp trong xã hội.
Thứ năm: Xác định quy mô chi tiêu công và tôn trọng kỷ luật tài chính
Thứ sáu: Lựa chọn các mục tiêu của chính sách chi tiêu công
4.4. Quản lý chi tiêu công:
4.4.1. Khái niệm quản lý chi tiêu công:
Quản lý chi tiêu công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra
quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm
cung cấp hàng hóa công tốt nhất cho xã hội.
Khái niệm trên cho thấy, chi tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của
khâu tài chính công, phản ánh sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công của nhà nước.
Nói khác hơn, chi tiêu công trực tiếp trả lời câu hỏi nhà nước chi cho cái gì. Còn quản lý chi tiêu
công là hoạt động có tính chủ quan của nhà nước trong việc tổ chức điều khiển quá trình phân
phối và sử dụng nguồn lực tài chính công để thỏa mãn nhu cầu. Nói khác hơn, quản lý chi tiêu
công trả lời câu hỏi nhà nước chi như thế nào.
4.4.2. Các phương thức quản lý chi tiêu công:
Lập ngân sách là một công cụ quan trọng của quản lý chi tiêu công, nó tạo nền tảng cho việc
quản lý, phân bổ một cách khôn ngoan các nguồn lực hạn hẹp của quốc gia và đảm bảo việc sử
dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt được kết quả theo chiến lược mong muốn của chính
phủ. Hơn một thế kỷ qua, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc
cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách để thực hiện tốt việc kiểm

Ngô Đức Chiến Trang 18/24
Tài chính Công
soát, phân phối và sử dụng nguồn lực, qua đó thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của
mình. Tập trung lại, cho đến nay nền kinh tế thế giới đã trải qua sự lựa chọn các phương thức cải
cách soạn lập ngân sách trong quản lý chi tiêu công sau:
- Quản lý ngân sách theo khoản mục:
Vào trước cuối thế kỷ 19, việc lập ngân sách ở hầu hết các quốc gia được gắn liền với quyền
lực của bộ máy hành pháp rất yếu kém, ít có sự kiểm soát của trung ương và những quy trình lập
ngân sách có đặc thù riêng. Lập ngân sách theo khoản mục truyền thống là một cải cách bắt nguồn
từ quan điểm cho rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy dủ chi tiêu công là góp phần tạo ra môi
trường làm gia tăng đáng kể tệ nạn tham nhũng. Vì lý do này, các nhà cải cách ngân sách vào cuối
thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo khoản mục để tăng cường tính
trách nhiệm của người sử dụng qua việc sử dụng chi tiết hóa các nguồn lực.
Trong phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân sách được khoản mục
hóa. Những khoản mục này luôn luôn được chi tiết và định rõ số tiền cho một cơ quan cụ thể hoặc
cho các tiểu mục được phép chi là bao nhiêu. Điểm quan trọng nhất của hệ thống lập ngân sách
này là quy định cụ thể mức chi tiêu theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân
sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế
trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào. Trong hệ thống đó, bộ tài chính
đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thể được thiết lập để ngăn
chặn việc chi tiêu quá mức. Điểm mạnh của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục thể hiện ở
chỗ là: tính đơn giản của nó và khả năng kiểm soát chi tiêu bằng việc so sánh dễ dàng với các năm
trước thông qua việc ghi chép chi tiết các yếu tố đầu vào.
Tuy vậy, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những nhược điểm:

Chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với các khoản chi tiêu có tính tuân thủ mà chính phủ đưa
ra

Sự phân phối không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu


Ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm)
Ngô Đức Chiến Trang 19/24
Tài chính Công

Không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong
cung ứng hàng hóa công
Nhiều cải cách ngân sách tiếp theo sau đó đã cố gắng khắc phục những thiếu sót của hệ thống
lập ngân sách theo khoản mục. Đầu tiên là tập trung quản lý chi tiêu công thông qua tiếp cận
phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện, sau đó tập trung vào chính sách và lập kế
hoạch thông qua việc lập ngân sách theo những chương trình đầy tham vọng hơn.
- Quản lý ngân sách theo chương trình:
Trong những năm đầu của thập kỷ 60, các cải cách đã bắt đầu tập trung vào lập kế hoạch cho
việc sử dụng những nguồn lực công. Điểm nổi bật của sự cải cách này là lập ngân sách theo
chương trình với những nỗ lực nhằm thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập
chương trình và lập kế hoạch. Khác với lập ngân sách theo công việc thực hiện, lập ngân sách theo
chương trình tập trung dứt khoát vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương
trình có tính cạnh tranh. Lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn
lực, gắn kết chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công. Điểm mấu chốt
của lập ngân sách theo chương trình là chương trình – một mục tiêu của chính sách công cùng với
những bước cần thiết để đạt được nó. Ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình,
hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức. Lập ngân sách chương trình đòi hỏi các mục tiêu
chương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách. Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình
yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Những ý
kiến ủng hộ lập ngân sách chương trình hy vọng rằng các quyết định phân phối ngân sách được
đưa ra phù hợp với giá trị biên mà có thể có được từ việc thay đổi việc sử dụng những nguồn lực
công.
Trong quá trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, các nhà cải cách
nhận thấy rằng khái niệm chương trình là khái niệm không hoàn hảo đối với ngân sách, vì không
thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức thực hiện, lập ngân sách chương trình không đảm
Ngô Đức Chiến Trang 20/24

Tài chính Công
bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên, không gắn kết
giữa việc thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài
chính công hiệu quả.
Lập ngân sách theo chương trình tạo lập nền tảng cơ bản để tiếp cận phương thức lập ngân
sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu.
- Quản lý ngân sách theo kết quả (hay còn gọi là ngân sách thực hiện):
Bước vào những năm 80 và 90, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải cách quản lý ngân
sách hướng vào quản lý ngân sách theo kết quả. Sở dĩ như vậy là do các sức ép về kinh tế, xã hội
và chính trị, cụ thể là: thâm hụt ngân sách gia tăng, tính cạnh tranh và toàn cầu hóa, sự thiếu tin
tưởng của công chúng vào chính phủ, sự đòi hỏi về nhu cầu hàng hóa công được cung cấp từ phía
nhà nước phải có trách nhiệm và minh bạch hơn.
Đặc điểm trọng tâm của cải cách này là nhấn mạnh đến việc cải tiến công việc thực hiện để
đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ đạt được những mục tiêu mong muốn. Lập ngân sách
theo kết quả là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra,
qua đó giúp cho các cơ quan nhà nước và chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm
đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực. Lập ngân sách theo kết quả
là bước kế tiếp và có tính phân tích hơn đối với phương thức lập ngân sách theo công việc thực
hiện và lập ngân sách chương trình thông qua các tiến trình:

Xác định và đo lường chi tiết (nghĩa là đánh giá chi phí đầy đủ và xác định số lượng) và báo cáo
những đầu ra (hàng hóa công) được tạo bởi các cơ quan nhà nước.

Miêu tả mối liên kết giữa đầu ra của các cơ quan nhà nước và kết quả mong muốn đạt được theo
chiến lược phát triển của chính phủ.

Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện chương trình.
Lập ngân sách theo chương trình cung cấp một nền tảng quan trọng cho sự lập ngân sách theo
kết quả bằng việc chuyển những báo cáo nhiệm vụ và kế hoạch chiến lược của các cơ quan nhà
nước thành:

Ngô Đức Chiến Trang 21/24
Tài chính Công

Báo cáo những mục tiêu và chiến lược của chương trình và tiểu chương trình

Miêu tả chi tiết các hoạt động chương trình và tiểu chương trình

Những chỉ tiêu quan trọng thực hiện chương trình được báo cáo một cách công khai
4.4.3. Chiến lược quản lý chi tiêu công:
Khi chuyển sang lập ngân sách theo kết quả thì chính sách quản lý chi tiêu công của các nền
kinh tế hiện đại đã có những thay đổi quan trọng về chiến lược theo ba cấp độ nhằm tạo ra một hệ
thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, đó là:

Kỷ luật tài chính tổng thể

Phân bổ và sử dụng nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên

Tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hóa công
Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của ba chức năng – kiểm soát những
nguồn lực công, lập kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực và quản lý nguồn lực – mà vốn đã được
định hướng trong cải cách quản lý chi tiêu công suốt hơn một thế kỷ qua.
- Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể:
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu có giới hạn,
nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả:

Gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai

Gia tăng gánh nặng về thuế

Phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm – đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó

ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Kỷ luật tài chính
tổng thể trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể
vĩ mô như: Quy mô GDP, tỷ suất thu/GDP, sự gia tăng chi hàng năm trong tổng GDP, tỷ lệ
nợ/GDP, tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP, mức độ thâm hụt cán cân thanh toán… Giới hạn tổng chi tiêu
ngân sách phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được duy trì, giữ
vững ổn định trong dài hạn. Tiếp theo, nó yêu cầu chi ngân sách phải được thiết lập một cách độc
lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần (từng khoản mục chi tiêu ngân sách).
Những sắp xếp thể chế đối với kỷ luật tài chính tổng thể có thể đi từ những quy định ràng buộc
Ngô Đức Chiến Trang 22/24
Tài chính Công
của hiến pháp về mức chi tiêu đến những đạo luật chính thức cho tới những cam kết của bộ máy
hành pháp trước công chúng. Những cam kết đó được hỗ trợ đắc lực bởi những quy định pháp lý
nhằm đảm bảo cho tất cả thu nhập của chính phủ được đưa vào một quỹ tiền tệ duy nhất và chỉ
được chi tiêu khi có sự phê duyệt của cơ quan lập pháp. Những sắp xếp thể chế có thể bổ sung
thêm bằng các ràng buộc được đưa ra từ thị trường tài chính và sức ép từ phía ngân hàng trung
ương. Ngân hàng trung ương độc lập cũng đóng một vai trò quan trọng đối với kỷ luật tài chính
tổng thể thông qua chính sách cung ứng tiền cho nền kinh tế. Nói chung, điểm mấu chốt là mỗi
nước nên lựa chịn tập hợp cụ thể về những sắp xếp thể chế để giữ kỷ luật tài chính tổng thể.
Việc xây dựng khuôn khổ tài chính luôn luôn là trách nhiệm của các cơ quan trung ương. Trần
chi tiêu tổng thể nên đưa vào trong các cuộc thảo luận của nội các chính phủ để phân tích tính phù
hợp của chính sách tài chính trong những năm ngân sách tiếp theo. Trong quá trình lập kế hoạch,
mức trần có thể được điều chỉnh sao cho phù hợp với thực tiễn kinh tế xã hội, nhưng sự điều chỉnh
được kiềm chế ở mức tối thiểu để đảm bảo tính minh bạch.
Sau khi trần chi tiêu tổng thể đã được bên lập pháp phê duyệt, các cơ quan hành pháp phải
tăng cường các biện pháp để thực thi và thường xuyên kiểm tra chi tiêu thực tế trong suốt quá
trình chấp hành ngân sách nhắm phát hiện sớm những điểm gây áp lực đến mức trần chi tiêu tổng
thể. Một sự ràng buộc quan trọng nữa đối với những người hoạch định chính sách là yêu cầu họ
phải tổng hợp tất cả những khoản chi tiêu thực tế vào dự toán ngân sách trong suốt quá trình chấp
hành ngân sách và công khai khi kết thúc năm ngân sách. Tính toàn diện và minh bạch là những

điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài chính tổng thể hữu hiệu.
- Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên của chiến lược:
Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trọng trong quản lý chi tiêu
công là làm thế nào để ưu tiên hóa những nhu cầu hay mục tiêu có tính cạnh tranh với nguồn lực
tài chính khan hiếm. Nói khác đi, đối với một nền kinh tế, do nguồn lực tài chính là có giới hạn,
cho nên chính phủ cần phải đánh đổi và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai
Ngô Đức Chiến Trang 23/24
Tài chính Công
đoạn phát triển kinh tế xã hội. Thử thách ở đây là cấu trúc sắp xếp thể chế như thế nào để tạo ra
động lực cho phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược chặt chẽ và nâng cao chất lượng
thông tin cần thiết để thực hiện điều đó có hiệu quả.
Có thể nói, thực hiện chiến lược này lá rất khó, bởi vì nó còn tùy thuộc vào việc chính phủ có
đưa ra được các luận cứ khoa học cho các quyết định chiến lược và đánh giá nguồn tài chính trong
suốt thời gian thực hiện chính sách đó hay không. Điều quan trọng ở đây là chính phủ phải xây
dựng các thể chế để hỗ trợ cho việc hoạch định chính sách chiến lược hợp tác. Cụ thể:

Bộ máy hành pháp phải có năng lực quản lý để dẫn dắt đất nước và giải trình thích đánh về quyết
định chính sách.

Cần thiết phải có một diễn đàn để các quyết định được đưa ra được ràng buộc bởi nguồn lực hiện
hữu trong trung hạn và trong đó các chính sách phải cạnh tranh với nhau về ý tưởng và nguồn tài
trợ. Điều này sẽ tăng thêm mối liên kết chặt chẽ giữa việc hoạch định chính sách, lập kế hoạch và
lập ngân sách. Tính cạnh tranh của chính sách sẽ được tăng cường thêm ở xã hội dân sự trong đó
khu vực tư nhân và cơ quan lập pháp được tham gia một cách thích hợp.

Các bộ, ngành chủ quản có quyền quyết định đưa các chương trình vào trong quá trình soạn lập
ngân sách. Điều này đòi hỏi cấp chính quyền trung ương phải có đủ năng lực trong việc đánh giá
tính hợp lý của các quyết định so với các mục tiêu chiến lược ưu tiên và khả năng tài chính trong
suốt thời gian thực hiện chính sách đó. Giới hạn trần chi tiêu ngành phải được quyết định trong
diễn đàn này. Trần chi tiêu đòi hỏi phải nhất quán với sự ràng buộc tài chính và phải tương thích

với các quyết định chính sách riêng biệt được đưa ra trong suốt quá trình soạn lập ngân sách. Điều
này yêu cầu phải dự đoán chi phí cho những chính sách đang tồn tại theo thời gian trung hạn.

Đối với những quốc gia mà nguồn viện trợ giữ vai trò quan trọng thì công tác quản lý viện trợ phải
tiếp cận toàn diện và chặt chẽ. Những ưu tiên của chiến lược phát triển sẽ là cơ sở để định hướng
các quyết định có liên quan đến việc phân bổ và sử dụng nguồn viện trợ.
Để hỗ trợ cho những sắp xếp thể chế, cần có thông tin về:


Chi phí của những chính sách mà chính phủ đang thực hiện trong thời gian trung hạn

Thông tin đầu ra đầu vào của mỗi chính sách đó
Ngô Đức Chiến Trang 24/24
Tài chính Công

Thông tin chi phí, đầu ra đầu vào của các đề xuất chính sách mới
Để tạo ra những thông tin đáng tin cậy và kịp thời đòi hỏi phải có hệ thống kế toán và luật lệ
hợp lý, hệ thống thông tin quản lý tài chính hoạt động hữu hiệu, cũng như năng lực kiểm soát và
đánh giá của bộ máy hành pháp. Chức năng kiểm toán bên ngoài và sự độc lập của nó là yếu tố
quan trọng trong việc sắp xếp thể chế nhằm tăng cường hoạt động kiểm tra và giám sát.
Một khi bộ phận hành pháp soạn lập xong ngân sách, thì những giải pháp chọn lựa chính sách
để thực hiện ngân sách phải được trình bày trước cơ quan lập pháp nhằm tăng tính giám sát và
hiệu lực. Bất kể cấu trúc phân bổ ngân sách được lựa chọn ra sao, điều quan trọng tiên quyết là cơ
quan lập pháp phải được cung cấp đầy đủ các thông tin về chi phí, chi tiêu, đầu ra và kết quả dự
kiến của từng chính sách.
Giám sát việc thực hiện chính sách trong suốt thời gian điều hành ngân sách là trách nhiệm
của mỗi bộ, ngành. Cơ quan lập pháp và cấp chính quyền trung ương có thể hỗ trợ cho việc chấp
hành ngân sách đã được phê chuẩn bằng cách yêu cầu tổng hợp các khoản chi tiêu thực tế và dự
toán theo từng ngành và khu vực, đồng thời yêu cầu các bộ ngành và các cơ quan công quyền phải
báo cáo công khai về kết quả và đầu ra thực tế.

Chu kỳ này lập lại khi các thông tin như thế được lồng ghép vào vòng tuần hoàn ngân sách
tiếp theo.
- Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực:
Chiến lược này đòi hỏi nhà nước phải cung cấp hàng hóa công với mức chi phí hợp lý để đạt
được những hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất.
Những quy định truyền thống về lập ngân sách đã tạo ra một tiền lệ cho người quản lý tìm mọi
cách chi tiêu hết tất cả nguồn lực có sẵn, thậm chí việc chi tiêu đó làm giảm đi hiệu quả phân bổ
nguồn lực tài chính. Họ cho rằng, nếu không chi tiêu hết ngân sách năm này, thì họ sẽ bị cắt giảm
hoặc được phân bổ nguồn lực ít hơn cho những năm tiếp theo. Hơn thế nữa, những người quản lý
hoạt động trong một môi trường bị kiểm soát hết sức cứng nhắc. Những công cụ truyền thống để
Ngô Đức Chiến Trang 25/24