Luận văn thạc sĩ hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của hội đồng nhân dân thành phố đồng hới, tỉnh quảng bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
................/...............

BỘ NỘI VỤ
......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ LAN ANH

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018

e


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

................/...............

......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ LAN ANH

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chun ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018

e


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi.

Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và

chưa được cơng bố trong bất kỳ cơng trình khoa học nào khác. Các thơng tin
trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc.
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

Học viên

Nguyễn Thị Lan Anh

e

năm 2018


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện luận văn , tôi luôn luôn nhận được sự động

viên, giúp đỡ tận tình của các thầy cơ giáo, bạn bè, đồng nghiệp và gia đình.

Trước hết tơi xin chân thành cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sỹ Vũ Đức Đán,

người đã trực tiếp hướng dẫn tơi trong q trình nghiên cứu để hồn thành
luận văn này.

Tơi xin bày tỏ lịng biết ơn đến Quý lãnh đạo Học viện Hành chính

Quốc gia, các Khoa, Phịng cũng như các thầy cơ giáo đã tham gia quản lý,

giảng dạy, các anh, chị em đồng nghiệp đang công tác tại Thường trực Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phường Đồng Phú, Thường trực Hội đồng
nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình và gia đình đã tạo điều kiện,

giúp đỡ tơi trong suốt q trình học tập và nghiên cứu, trong việc thu thập số
liệu, thông tin cần thiết phục vụ thực hiện luận văn tốt nghiệp.

Cuối cùng xin chân thành cảm ơn các bạn học viên lớp Cao học Luật

Hành chính - Luật Hiến pháp LH3.T2 đã cùng tôi chia sẽ kiến thức và kinh
nghiệm trong quá trình học tập và nghiên cứu đề tài.

Trong quá trình thực hiện luận văn, mặc dù đã hết sức cố gắng trong

việc tiếp thu, trau dồi những kiến thức đóng góp của Q thầy, cơ giáo và bạn
bè, đã tham khảo thông tin từ nhiều nguồn tài liệu khác nhau, song khó tránh

khỏi thiếu sót, rất mong nhận được thơng tin góp ý của Q thầy, cô và bạn
đọc.

Xin chân thành cảm ơn!./.

Học viên

Nguyễn Thị Lan Anh

e


MỤC LỤC
Trang bìa

Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng

MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ..................... 8

1.1. Những vấn đề chung về Hội đồng nhân dân và giám sát của Hội đồng
nhân dân ......................................................................................................... 8

1.2. Ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân
dân ............................................................................................................... 31

Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI,

TỈNH QUẢNG BÌNH ................................................................................. 48

2.1. Tổ chức của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. .... 48

2.2. Thực tiễn hoạt động và kết quả hoạt động giám sát ngân sách của Hội
đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. ................................ 51

2.3. Đánh giá kết quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Hội đồng
nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. ......................................... 71

Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT
ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI,

TỈNH QUẢNG BÌNH ................................................................................. 84

e


3.1. Phương hướng nhằm tăng cường hoạt động giám sát ngân sách nhà nước
cuả Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới. ............................................... 84

3.2. Những giải pháp bảo đảm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân thành
phố Đồng Hới trong nhiệm kỳ 2016 - 2021 .................................................. 86

3.3. Biện pháp bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách của Hội đồng
nhân dân thành phố Đồng Hới ...................................................................... 93

KẾT LUẬN ............................................................................................... 106
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

e


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CBCC

Cán bộ công chức

HĐND

Hội đồng nhân dân

CQĐP

KTNN

KT-XH

MTTQ
NSĐP

NSNN

NSTW
QLDA

UBND

UBMT

UBTVQH
XHCN

Chính quyền địa phương
Kiểm tốn nhà nước
Kinh tế - xã hội

Mặt trận Tổ quốc

Ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước

Ngân sách Trung ương
Quản lý dự án

Ủy ban nhân dân
Ủy ban mặt trận

Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Xã hội chủ nghĩa

e


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ở nước ta, hiện nay, vấn đề
tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
bộ máy Nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng,

trong đó đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp là vấn
đề được Đảng và Nhà nước rất quan tâm.

Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm

2015 quy định: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do

cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại

diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. HĐND có
hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát.

Nói đến hoạt động của Hội đồng nhân dân thường chúng ta nghỉ ngay

đến hoạt động giám sát. Vì giám sát là hoạt động cơ bản, là chức năng quan
trọng của HĐND các cấp. Trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước nhất là

hoạt động kinh tế - xã hội đều được thể hiện qua hoạt động tài chính, ngân
sách. Đây là một lĩnh vực tổng hợp, nó thể hiện rất rõ hiệu quả kinh tế, hiệu

quả sử dụng ngân sách trong các lĩnh vực của đời sống xã hội tại từng cấp
chính quyền. Do vậy vấn đề giám sát thu, chi, phân bổ và quyết toán ngân
sách càng trở nên quan trọng đối với HĐND, các Ban HĐND, đại biểu

HĐND đòi hỏi phải thực hiện công việc này đúng theo luật NSNN sửa đổi
(luật NSNN năm 2002) có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004.

Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND có nhiệm vụ, quyền hạn trong quyết định

dự tốn thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa
1

e


phương và phân bổ dự tốn ngân sách cấp mình; điều chỉnh dự toán ngân sách

địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa
phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của địa phương
mình theo quy định của pháp luật,

Thực tế, trong những năm qua, HĐND thành phố Đồng Hới đã thực hiện

tốt chức năng giám sát thông qua các hoạt động giám sát như: Việc xem xét,

thẩm tra, thảo luận các báo cáo công tác, thực hiện quyền chất vấn của đại
biểu, tổ chức các đoàn giám sát đối với các cơ quan, các tổ chức, cá nhân chịu
sự giám sát... HĐND thành phố đã làm rõ những bất hợp lý trong q trình

thực hiện ngân sách nhà nước, từ đó đưa ra những giải pháp khắc phục, điều
chỉnh những bất hợp lý trong việc xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau.

Tuy nhiên, việc phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương của HĐND

thành phố thời gian qua còn hình thức: cơ sở kiểm chứng số liệu hầu như
khơng có; đại biểu tham gia góp ý hoặc chất vấn về các nội dung trong dự

thảo Nghị quyết phê chuẩn quyết tốn chưa nhiều. Ngồi ra việc tổ chức các
đồn giám sát đối với UBND thành phố và một số cơ quan, đơn vị có liên
quan chưa thường xuyên, các kết luận sau khi giám sát thường chung chung,
thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận sau giám sát… đó là những

hạn chế cần được khắc phục, nhằm từng bước nâng cao hiệu quả và chất
lượng giám sát của HĐND thành phố.

Trên cơ sở học tập tại Học viện và thực tiễn công việc của cá nhân đang

công tác tại Hội đồng nhân dân phường Đồng Phú, thành phố Đồng Hới, tỉnh

Quảng Bình, học viên đã chọn đề tài “Hoạt động giám sát về ngân sách nhà
nước của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới”

“Hoạt động giám sát của HĐND thành phố về ngân sách nhà nước từ

thực tiễn ở thành phố Đồng Hới” nhằm đóng góp những lý luận và đề xuất
một số kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của
2

e


HĐND thành phố trong quá trình xây dựng tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương ở nước ta.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát ngân sách của HĐND ở

nước ta trong những năm qua đã được đề cập nhiều trong các cơng trình
nghiên cứu, các đề tài khoa học, các bài viết, các luận văn, ví dụ:

- Bài giảng Kỹ năng giám sát ngân sách nhà nước của PGS. TS Đặng

Văn Thanh.

- Bài giảng Giám sát tài chính, lập dự tốn và thơng qua dự tốn của Ths.

Nguyễn Chí Dũng.

- Bài giảng Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong quy trình ngân

sách của PGS. TS Đặng Văn Thanh.

- Bài viết “Đổi mới hoạt động giám sát của Ban Kinh tế và Ngân sách

HĐND thành phố và những vấn đề đặt ra đối với kiểm toán nhà nước khu vực

IV” của Thạc sỹ Huỳnh Cơng Hùng, Phó Trưởng ban Kinh tế và Ngân sách
HĐND thành phố Hồ Chí Minh.

- Bài viết “Giám sát ngân sách nhà nước - chìa khóa góp phần bảo đảm

quản lý ngân sách nhà nước lành mạnh, bền vững, hiệu quả của” Ts. Bùi
Đặng Dũng, Phó chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách.

- Luận văn Thạc sỹ kinh tế: Giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý chi

ngân sách nhà nước tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng của học viên
Nguyễn Thị Hoàng Oanh (năm 2015).

- Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế: Hoạt động giám sát của Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực tài chính - ngân sách từ thực tiễn ở Hà Giang
của học viên Phạm Thị Hồng Yên (năm 2015)

- Luận án Tiến sĩ kinh tế: Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu

tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
3

e

Các cơng trình nghiên cứu, các bài viết, các luận văn trên đã trình bày có

hệ thống về lý luận, về thực tiễn lĩnh vực nghiên cứu. Tuy nhiên, trong giai
đoạn hiện nay, thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015,

Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp năm 2015, Luật

ngân sách nhà nước năm 2015, hoạt động giám sát của HĐND thành phố đã
có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, cần phải nghiên
cứu một cách có hệ thống, tồn diện và đầy đủ. Vì vậy, trên cơ sở kế thừa,

tiếp thu chọn lọc các cơng trình nghiên cứu của các nhà khoa học để hoàn
thiện đề tài “Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của HĐND thành

phố Đồng Hới” nhằm góp phần hoàn thiện về mặt lý luận đồng thời đánh giá
thực tiễn việc tổ chức và hoạt động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới

hiện nay, đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động
giám sát của HĐND thành phố nói chung, HĐND thành phố Đồng Hới nói

riêng, trong q trình xây dựng mơ hình mới về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương ở nước ta.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu

Thơng qua việc phân tích cơ sở lý luận, thực tiễn về tổ chức và hoạt

động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới trong lĩnh vực ngân sách Nhà
nước. Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của
HĐND thành phố Đồng Hới, chỉ ra những bất cập, hạn chế cũng như nguyên

nhân thực trạng đó. Từ đó đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát
về lĩnh vực ngân sách trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

+ Hệ thống hóa và làm rõ thêm cơ sở lý luận về ngân sách và hoạt động

giám sát của HĐND cấp huyện. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám

4

e


sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp huyện trong lĩnh vực ngân sách nhà
nước.

Làm rõ chức năng giám sát của HĐND thành phố, nội dung, hình thức

hoạt động giám sát của HĐND thành phố, như: hoạt động giám sát của
Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, các tổ đại biểu và đại biểu HĐND
thành phố.

+ Phân tích thực trạng giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới về ngân

sách nhà nước. Qua đó đánh giá hiệu quả, những hạn chế, tồn tại, chỉ rõ

nguyên nhân của hạn chế và khó khăn, bất cập trong hoạt động giám sát ngân
sách Nhà nước.

+ Xác định những quan điểm và đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng

cao hiệu quả, chất lượng hoạt động giám sát của HĐND thành phố.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND thành phố

trong lĩnh vực ngân sách nhà nước tại các Kỳ họp, theo Nghị quyết giám sát

hàng năm, giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND, Ban Kinh tế - xã hội

HĐND thành phố và của đại biểu HĐND thành phố theo quy định của pháp
luật và thực tế tại thành phố Đồng Hới.

Các nhân tố tác động đến chất lượng hoạt động giám sát: chất lượng

chuẩn bị báo cáo của UBND, trình độ năng lực của đại biểu HĐND, các điều
kiện bảo đảm hoạt động giám sát…
4.2. Phạm vi nghiên cứu

+ Về thời gian: Từ năm 2011 đến năm 2016 (HĐND thành phố Đồng

Hới khóa XX, nhiệm kỳ 2011 - 2016).

+ Về khơng gian: Địa bàn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.

5

e


+ Về nội dung: Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của HĐND

thành phố Đồng Hới.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư

tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về tổ chức
và hoạt động của HĐND, về vị trí, vai trị giám sát của HĐND .
5.2. Phương pháp nghiên cứu

Ngoài phương pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn còn sử dụng

các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp,
thống kê, so sánh....

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận

thức và kiến thức pháp lý trong hoạt động của HĐND cấp huyện nói chung và

HĐND thành phố Đồng Hới nói riêng, đặc biệt là trong lĩnh vực giám sát về

ngân sách nhà nước. Luận văn sẽ góp phần làm rõ thêm về mặt lý luận và

thực tiễn về vị trí, chức năng giám sát của HĐND. Đánh giá thực trạng hoạt
động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới nhiệm kỳ 2011 - 2016. Qua đó

đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động giám sát, hiệu lực, hiệu quả

hoạt động giám sát của HĐND thành phố về ngân sách nhà nước trong nhiệm
kỳ 2016 - 2021.

7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục.

Luận văn gồm 3 chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát ngân sách nhà

nước của Hội đồng nhân dân.

6

e


Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Hội

đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.

Chương 3: Phương hướng và giải pháp tăng cường hoạt động của Hội

đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.

7

e


Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

1.1. Những vấn đề chung về Hội đồng nhân dân và giám sát của Hội đồng
nhân dân

1.1.1. Vị trí của Hội đồng nhân dân trong chính quyền địa phương
1.1.1.1. Khái quát về chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính

quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện

quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và

các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan
đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơ

quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND …)
nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở

nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hịa giữa lợi ích của nhân dân địa
phương với lợi ích chung của cả nước.

Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của

nước ta được phân định như sau: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố
trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính

tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh

chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều
chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo

trình tự, thủ tục do Luật định”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 không quy
định cứng CQĐP chỉ có ba cấp gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã mà cịn có
8

e


các đơn vị hành chính đặc biệt do Quốc hội thành lập. Trên cơ sở đó, Luật tổ

chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định mang tính nguyên tắc về
tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, cịn cơ

cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập các đơn vị đó.

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương

được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với

đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do
luật định”. Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, chế định CQĐP đã có sự

phát triển mới khi quy định linh hoạt về đơn vị hành chính. Hiến pháp khơng
quy định áp dụng thống nhất một loại mơ hình CQĐP cho toàn quốc mà

CQĐP sẽ được tổ chức dựa trên cơ sở đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo,
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền
giữa trung ương với địa phương cũng như giữa các cấp CQĐP với nhau. Có

ba cấp đơn vị hành chính phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp

không phổ biến là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Với ba cấp đơn vị
hành chính phổ biến, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn xác định mỗi đơn vị
hành chính đều thiết lập hai loại cơ quan là HĐND và UBND. Khoản 1 Điều

4 quy định: “Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các
đơn vị hành chính của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại
Điều 2 của Luật này”.

Nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức CQĐP

năm 2015 đã có những quy định cụ thể hóa về phân quyền, phân cấp cho các

cấp chính quyền địa phương để giải quyết những hạn chế, bất cấp trong phân

định thẩm quyền nhằm đảm bảo xây dựng bộ máy CQĐP tinh gọn, hiệu quả,

9

e


thông suốt, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, cụ thể:

- Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến

lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất,
thơng suốt của nền hành chính quốc gia;

- Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị

hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn
theo quy định của pháp luật;

- Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ,

phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa CQĐP các cấp đối với các hoạt
động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;

- Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp điều kiện, đặc điểm nông

thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực;

- Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cùng

cấp trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền cấp trên, trừ
trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban
thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác;

- CQĐP được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền

hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được
phân quyền, phân cấp.

1.1.1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân trong chính quyền địa

phương

Điều 113 Hiến pháp năm 2013 và Điều 6 Luật tổ chức chính quyền địa

phương năm 2015 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà

nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
10

e


Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.
* Vị trí của Hội đồng nhân dân:

Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân (HĐND) có thể xét trên 2 góc độ:
- HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương

- HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ

của nhân dân địa phương.

Do vị trí pháp lý như trên, quyền lực của HĐND được giới hạn trong

phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ, tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, HĐND khơng có quyền lập pháp, mà là cơ quan có chức năng quản
lý địa phương thực hiện nhiều hoạt động mang tính chấp hành và điều hành.

HĐND cịn là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của

nhân dân địa phương, có quyền chủ động giải quyết các vấn đề trong phạm vi
địa phương khơng đối lập với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp
luật của Nhà nước. Vị trí này dẫn đến việc ta có thể hình dung HĐND là chiếc
cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối

quan hệ hai chiều được thúc đẩy khi dung hòa giữa yếu tố quyền lực của nhà
nước và yếu tố ý chí của nhân dân.

HĐND ở nước ta là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất

của Nhân dân chứ không phải và không thể là cơ quan tự quản như các cơ

quan dân cử địa phương ở một số nước. Vì vậy HĐND khơng chỉ chịu trách
nhiệm trước nhân dân địa phương mà cịn phải chịu trách nhiệm trước chính

quyền cấp trên. Điều này đảm bảo cho nguyên tắc tập trung dân chủ khi xây
dựng bộ máy nhà nước.

* Tính chất của Hội đồng nhân dân

- Tính quyền lực Nhà nước của HĐND:
11

e


HĐND cùng với Quốc Hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà

nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và là gốc của chính
quyền nhân dân. Các cơ quan khác đều do Quốc hội và HĐND thành lập.

Tuy nhiên, nếu Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà

nước trên phạm vi cả nước thì HĐND lại là cơ quan nhà nước ở địa phương.

HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà
nước, HĐND thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến
pháp, pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời phát huy sự sáng
tạo, chủ động của địa phương.

Tính quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND biểu hiện ở một số

mặt cơ bản: Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương trên mọi lĩnh

vực kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh…; tham gia thành lập các
cơ quan nhà nước khác ở địa phương như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ

tịch, phó chủ tịch, ủy viên thường trực HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch, các
thành viên UBND…; tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước
cùng cấp và cấp dưới; giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương.

Tính quyền lực nhà nước của HĐND thể hiện ở quyền đơn phương

quyết định và quyết định đó có tính chất bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ
quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý. Nhưng vì HĐND chỉ là cơ

quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những quyết định này
chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý và chỉ giới hạn trong phạm vi thẩm
quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, mặt khác những

quyết định đó khơng được trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan

nhà nước cấp trên. Cũng do tính quyền lực nhà nước của HĐND nên HĐND
còn thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và các nghị

quyết của HĐND đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi cá nhân có liên quan trên địa bàn theo
12

e

quy định của pháp luật cũng như giám sát hoạt động cơng tác của Thường
trực HĐND, UBND, Tịa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.
- Tính đại diện của HĐND

HĐND là hình thức tổ chức chính quyền kiểu mới. Nó khơng phải là cơ

quan đại diện, tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính, cũng khơng phải là cơ
quan tự quản kiểu chính quyền phong kiến trước đây.

Bản thân con đường hình thành là nguyên nhân của tính đại diện của

HĐND. Nó thể hiện ở chổ, chỉ HĐND là cơ quan duy nhất do cử tri bầu ra
theo ngun tắc phổ thơng, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại

diện tiêu biểu nhất cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân trong xã hội, được

cấu thành từ các đại biểu ưu tú của mọi tầng lớp nhân dân, các dân tộc, tôn
giáo, nông dân, trí thức…HĐND đại diện cho trí tuệ, tinh thần và sức mạnh
tập thể của nhân dân địa phương.

Cùng với tính quyền lực nhà nước, HĐND cịn là cơ quan đại diện của

nhân dân địa phương. Điều 79 Hiến pháp năm 2013 quy định: "HĐND là cơ
quan đại diện của nhân dân địa phương và đại biểu HĐND là người đại diện
cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương"

Vì thế, HĐND trong nhà nước ta là tổ chức chính quyền gần gũi nhân

dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, nắm vững

những đặc điểm của địa phương, do đó mà nắm và quyết định các vấn đề sát

hợp với nguyện vọng của nhân dân. Những quyết định này được thể chế hóa
thành nghị quyết và các nghị quyết của HĐND phải xuất phát từ lợi ích của
nhân dân địa phương, đồng thời phù hợp với lợi ích của tồn dân, văn bản của
các cơ quan nhà nước cấp trên và trung ương.

HĐND chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân địa phương. Các đại

biểu khơng cịn được nhân dân tín nhiệm sẽ bị bãi nhiệm.

13

e


Tính chất quyền lực và tính chất đại diện của HĐND có quan hệ biện

chứng với nhau. Tính đại diện là tiền đề bảo đảm để HĐND trở thành cơ quan

quyền lực nhà nước ở địa phương. Và chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà

nước ở địa phương, HĐND mới có đủ quyền năng thực hiện được tính chất
đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng
ở địa phương.

Như vậy, HĐND vừa là một tổ chức có tính chất chính quyền, vừa có

tính chất quần chúng, vừa quản lý nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương.

Với vị trí, tính chất của HĐND được quy định trong Hiến pháp năm

2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND vừa là
một cơ quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho

nhân dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa
phương, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh

tế, tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa
phương trên mọi mặt kinh tế, xã hội.

1.1.1.3. Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân trong chính

quyền địa phương

* Chức năng của Hội đồng nhân dân

Chính vị trí, tính chất là cơ sở để quy định chức năng của HĐND.

Những chức năng cơ bản của HĐND phải thể hiện và là sự chứng minh được
vị trí cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho ý chí,

nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Với 2 tính chất đặc

trưng là tính quyền lực và tính đại diện, HĐND có những chức năng được quy
định trong Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 cùng
các quy định khác của pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo tống nhất của Trung

ương, đồng thời phát huy quyền làm chủ của nhân dân địa phương trong

phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. HĐND quản lý địa phương theo
14

e


Hiến pháp, luật, các cơ quan nhà nước cấp trên, tăng cường pháp chế XHCN,
ngăn ngừa và chống các biểu hiện quan liêu, tham nhũng, lãng phí và các biểu

hiện tiêu cực khác trong cơ quan, CBCC và bộ máy chính quyền nhà nước ở
địa phương. HĐND có 2 chức năng chính sau đây:

- HĐND quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương

Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 ghi nhận như sau:

"HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng dể phát huy tiềm
năng kinh tế của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế xã hội, củng cố quốc phịng, an ninh, khơng ngừng cải thiện đời sống vật chất

và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối
với cả nước".

Để có cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện tốt chức năng này, Luật tổ

chức chính quyền địa phương đã xác định cụ thể nội dung những vấn đề quan
trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND thể hiện quyền làm chủ của
nhân dân. Điều này được cụ thể hóa bằng các nhiệm vụ và quyền hạn trong

các lĩnh vực cụ thể: kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, thơng tin, thể dục
thể thao, an ninh, quốc phịng, trật tự an toàn xã hội…và các lĩnh vực khác.

Như vậy, nội dung chức năng quyết định của HĐND rất rộng, bao gồm

tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hóa, khoa học, quốc phịng,

an ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trị và tầm quan
trọng của HĐND trong chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là căn
cứ pháp lý để tạo ra mơi trường thuận lợi cho chính quyền địa phương khai
thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời sống vật

chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ vơi cử tri và cấp
trên giao cho.HĐND bảo đảm thực hiện các quy định và quyết định của cơ
quan nhà nước cấp trên và trung ương ở địa phương

15

e


Với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cầu nối giữa

nhân dân và chính quyền Trung ương, việc HĐND phải đảm bảo tính thống

nhất quyền lực nhà nước là điều tất yếu. HĐND đảm bảo sự lãnh đạo thống

nhất của Trung ương nghĩa là đảm bảo cho quy định và quyết định của cấp

trên và trung ương được thi hành triệt để ở địa phương, đồng thời, phát huy
quyền chủ động, sáng tạo của địa phương. Chính sách và pháp luật của nhà

nước phải được thực hiện nhất quán ở mọi nơi trong phạm vi lãnh thổ. Chức
năng này đảm bảo cho nguyên tắc tập trung dân chủ khi xây dựng bộ máy nhà
nước Việt Nam.

- Chức năng giám sát của HĐND

Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan đại diện của

nhân dân ở địa phương, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương và cử tri

đã bầu ra mình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và
giám sát việc thi hành những quyết định đó. Điều đó cũng có nghĩa là hoạt
động giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước và quyền lực HĐND

trong lĩnh vực giám sát là quyền lực của nhân dân địa phương trao cho những
đại biểu của mình, thay mặt nhân dân địa phương thực hiện quyền dân chủ

theo pháp luật quy định. Có thể xác định chức năng giám sát của HĐND là

một bộ phận quyền lực cấu thành không thể tách rời của cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, là quyền lực mà nhân dân địa phương trao cho cơ

quan đại diện của mình theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định
thực hiện để chăm lo và bảo vệ quyền lợi chính đáng và hợp pháp của nhân
dân địa phương.

Theo quy định của Hiến pháp và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội

và HĐND, giám sát của HĐND là chức năng của HĐND thực hiện theo dõi,

xem xét và đánh giá hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân
dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết
16

e


của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà
nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công
dân địa phương.

* Nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân

- HĐND có nhiệm vụ trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến

pháp và pháp luật: thông qua việc ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc

nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân; Quyết định biện pháp bảo đảm

trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi
phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi
được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính

mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác
của cơng dân; Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do
cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản
trái pháp luật của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân;

- HĐND có nhiệm vụ về xây dựng chính quyền thơng qua: Bầu, miễn

nhiệm, bãi nhiệm các chức danh do HĐND bầu; Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ
phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu theo
quy định;

- HĐND có nhiệm vụ trong lĩnh vực kinh tế, tài nguyên, môi trường

thông qua: Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn
và hằng năm của địa phương; Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên
địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách

cấp mình; điều chỉnh dự tốn ngân sách địa phương trong trường hợp cần

thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu

tư, chương trình dự án của tỉnh theo quy định của pháp luật; Quyết định quy

hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị trong phạm vi được phân quyền theo quy
định của pháp luật.

17

e


- HĐND có nhiệm vụ trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo, khoa học, cơng

nghệ, văn hóa, thơng tin, thể dục, thể thao thông qua: Quyết định biện pháp

phát triển mạng lưới cơ sở giáo dục và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động
giáo dục, đào tạo trong phạm vi được phân quyền; Quyết định biện pháp

khuyến khích phát triển nghiên cứu khoa học, phát huy sáng kiến, cải tiến kỹ
thuật, ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ; Quyết định biện pháp phát triển
sự nghiệp văn hóa, thơng tin, thể dục, thể thao; biện pháp bảo vệ, phát huy giá

trị di sản văn hóa ở địa phương; biện pháp bảo đảm cho hoạt động văn hóa,

thơng tin, quảng cáo, báo chí, xuất bản, thể dục, thể thao trên địa bàn trong
phạm vi được phân quyền.

- HĐND có nhiệm vụ trong lĩnh vực y tế, lao động và thực hiện chính

sách xã hội:

Quyết định biện pháp bảo vệ, chăm sóc sức khỏe nhân dân; bảo vệ và

chăm sóc người mẹ, trẻ em, người cao tuổi, người khuyết tật, người nghèo, trẻ
mồ cơi khơng nơi nương tựa và người có hồn cảnh khó khăn khác. Quyết

định biện pháp phịng, chống dịch bệnh; biện pháp thực hiện chính sách dân
số và kế hoạch hóa gia đình trên địa bàn tỉnh; Quyết định biện pháp quản lý,
sử dụng và phát triển nguồn nhân lực ở địa phương; biện pháp tạo việc làm,

nâng cao năng suất lao động, tăng thu nhập và cải thiện điều kiện làm việc,

bảo đảm an toàn, vệ sinh lao động; Quyết định biện pháp thực hiện chính sách
ưu đãi đối với người có cơng với cách mạng; biện pháp thực hiện chính sách
an sinh xã hội và phúc lợi xã hội, biện pháp xóa đói, giảm nghèo.
- HĐND có nhiệm vụ về cơng tác dân tộc, tơn giáo:

Quyết định biện pháp thực hiện chính sách tơn giáo trong phạm vi được

phân quyền; biện pháp bảo đảm quyền bình đẳng giữa các tơn giáo, quyền tự
do tín ngưỡng, tơn giáo trên địa bàn.

18

e