Quan hệ đối tác nhà nước tư nhân: Cơ hội phát triển nào cho khu vực ven đô tại Việt Nam

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


1





Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân :
Cơ hội phát triển nào cho khu vực ven đô tại Việt Nam ?


Sarah Botton
1
và Nguyễn Thị Thanh An
2
(
3
)
Cơ quan phát triển Pháp



working paper

Hiện nay, chính phủ Việt Nam mong muốn phát triển quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân
(PPP) trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ công. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) đã triển
khai quy trình chọn lọc các dự án thí điểm theo hình thức hợp tác với lĩnh vực tư nhân (đầu
tư phát triển hạ tầng kỹ thuật và/hoặc quản lý dịch vụ công) trên cơ sở một khuôn khổ pháp
lý (Quyết định số 71/2010) do Thủ tướng ban hành. Để thực hiện được điều này, một mặt
phải xác định được các cơ hội mở ra cho các bộ ngành và chính quyền địa phương Việt
Nam trong việc cải thiện dịch vụ công, mặt khác phải có những năng lực cần thiết để triển
khai các dự án có tính chất phức tạp này. Trên thực tế, việc triển khai cơ chế đối tác nhà
nước – tư nhân cần tới năng lực hành chính và quản lý đặc thù để có thể hỗ trợ các dự án
trong suốt vòng đời của chúng : từ việc xây dựng và điều chỉnh dự án cho phù hợp với các
chính sách phát triển của lĩnh vực tới thiết kế kỹ thuật và tài chính, quản lý đấu thầu, chia sẻ
rủi ro, trách nhiệm và sau cùng là năng lực theo dõi và điều chỉnh đối với các dự án dài hạn.

Bài viết này nhằm giới thiệu cơ hội triển khai các dự án PPP tại khu vực ven đô cho chính
quyền Việt Nam (trung ương và địa phương) thông qua việc phân tích các đặc điểm cơ bản
của cơ chế này. Trong phần đầu tiên, chúng tôi giới thiệu các nguyên tắc chính của PPP và
phần hai sẽ được dành để nói về những định hướng nhằm cải thiện dịch vụ đô thị trong bối
cảnh của Việt Nam thông qua công cụ PPP.



1. Nguyên tắc chính của quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân



1
Sarah BOTTON là trưởng các dự án đào tạo tại CEFEB (Trung tâm nghiên cứu kinh tế và tài chính
của AFD) phụ trách mảng « Quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân» [liên hệ : ]
2

NGUYỄN Thị Thanh An phụ trách chương trình tại cơ quan AFD tại Hà Nội, ban tài chính và đối tác
[liên hệ : ]
3
Các tác giả gửi lời cảm ơn trân trọng tới Mr Jan G. Janssens, JJC Advisory đã đọc lại bài viết và có
những lời bình luận thiết thực, tới Mr Hubert Jenny, Ngân hàng Phát triển châu Á vì những trao đổi
hữu ích về các thách thức trong lĩnh vực nước của Việt Nam cũng như tới các đồng nghiệp tại AFD,
Aymeric Blanc, Matthieu Discour, và Pierre Garreau, vì những giúp đỡ quý báu cho việc soạn thảo tài
liệu này.

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


2
Theo nghĩa rộng, quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cho phép chính quyền và các đối tác
tư nhân cùng phối hợp để thiết kế, đầu tư, xây dựng, quản lý hoặc bảo tồn một dự án công
ích. Các dự án PPP có thể được triển khai trong nhiều lĩnh vực ít nhiều mang tính chất của
« dịch vụ công » (theo nghĩa « dịch vụ cung cấp cho một đối tượng/công dân ») : từ các lĩnh
vực dịch vụ đô thị công cộng loại « cổ điển » như nước và vệ sinh môi trường, cung cấp
điện, xử lý rác thải, giao thông đô thị cho tới các lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật cung ứng dịch vụ
không chỉ cho một đối tượng cụ thể, như dự án xây dựng cầu, cảng sân bay, đường sắt,
phát triển khu công nghiệp, cho tới các dự án phi đô thị : khai thác mỏ, chuyển nhượng đất
rừng, tới các lĩnh vực xã hội : y tế, đào tạo nghề, giáo dục. Như vậy cách hiểu rộng nhất về
PPP trên bao gồm đồng thời các định nghĩa rất quen thuộc về các quan hệ đối tác này (xây
dựng một hạ tầng kỹ thuật cho một dịch vụ công) hay các cách tiếp cận về PPP « linh hoạt »
hơn (đối thoại giữa nhà nước và tư nhân theo từng lĩnh vực, ví dụ lĩnh vực đào tạo nghề).
Như vậy có thể nói dưới một tên gọi «cơ chế đối tác nhà nước - tư nhân» có thể có nhiều
hình thức đối tác và việc triển khai thực hiện trên cơ sở chính sách của từng lĩnh vực đặc
thù. Có thể tóm lại một vài ý chính về PPP như sau:

Theo cách tiếp cận nào? Ủy quyền cung ứng dịch vụ công hay hợp đồng đối tác (Project
Finance Initiative)?

Trước hết, khái niệm PPP chỉ các dự án có bản chất tương đối khác nhau, tùy theo cách tiếp
cận theo kiểu Pháp còn gọi là « délégation de service public – giao dịch vụ công » (DSP)
4

hay theo quan điểm mới hơn của các nước anglo-saxon là « Project Finance Initiative –
Sáng kiến tài trợ dự án» (PFI)

5
.

Theo cách tiếp cận của Pháp, PPP (DSP) chỉ toàn bộ các hợp đồng theo đó một pháp nhân
công pháp giao việc quản lý một dịch vụ công thuộc trách nhiệm quản lý của mình cho một
đối tác công pháp hoặc tư nhân mà trong đó lợi nhuận phát sinh phụ thuộc vào kết quả khai
thác dịch vụ. Đây là một khái niệm trong luật của Pháp. Giao lại dịch vụ công là hình thức
phổ biến nhất của việc ủy quyền quản lý dịch vụ công, mặt khác địa phương vẫn có thể chọn
lựa quản lý trực tiếp dịch vụ (cơ chế tự quản lý). Trong trường hợp của DSP, doanh nghiệp
tư nhân được giao khai thác dịch vụ (thường đối với các khoản đầu tư mới) dưới sự quản lý
của nhà nước, nhà nước vẫn là chủ sở hữu của hạ tầng. Điều đặc biệt ở đây là doanh
nghiệp tư nhân có mối liên hệ trực tiếp với người sử dụng dịch vụ công (cung cấp nước,
điện…) và phải quản lý rủi ro thương mại liên quan tới dịch vụ.



4
Giao quyền quản lý dịch vụ công không phải là chủ đề mới ở Pháp và nước này đã có kinh nghiệm
ngay từ thế kỷ 17 với việc bộ trưởng Tài chính Colbert cho xây dựng kênh Midi, và đặc biệt là kể từ
thế kỷ 19 với việc thành lập Tổng công ty cấp thoát nước (hiện nay là tập đoàn Véolia) và Công ty cấp

thoát nước và chiếu sáng Lyon đối với các dịch vụ đô thị (hiện nay là tập đoàn Suez).
5
Nguyên tắc Project finance có từ thời kỳ Hy Lạp và Rome cổ đại (tài trợ cho các chuyến thám hiểm
đường biển). Sau đó nó được sử dụng kể từ đầu thế kỷ 20 để tài trợ cho các dự án hạ tầng kỹ thuật
(kênh đào Panama). Và đặc biệt, với việc chính phủ của John Major triển khai «Project Finance
Initiatve » tại năm 1992, nguyên tắc này đã phát triển mạnh và sau đó được áp dụng phổ biến trong
lĩnh vực đầu tư dự án hạ tầng kỹ thuật.
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


3
Sơ đồ 1 – Tam giác ủy quyền cung ứng dịch vụ công : chia sẻ trách nhiệm



Nguồn : do các tác giả soạn theo CEFEB 2008

Theo cách tiếp cận của các nước anglo - saxon, PPP (PFI) là một hợp đồng hành chính theo
đó một cơ quan Nhà nước có thể giao cho một doanh nghiệp, hoặc một tập hợp doanh
nghiệp nhiệm vụ : đóng góp các khoản đầu tư phi vật chất, đóng góp công trình hoặc thiết bị
mới cần thiết cho dịch vụ công (tức là nói đến « greenfield » - đầu tư mới), cho việc xây
dựng và cải tạo các công trình hoặc thiết bị đã tồn tại (hay còn gọi là « brownfield » - đầu tư
bổ sung), cho việc bảo trì, bảo dưỡng, khai thác hoặc quản lý, hoặc nếu cần, cho việc cung
cấp các dịch vụ khác phục vụ việc cung ứng dịch vụ công của cơ quan nhà nước. Ngoài ra,
một cách không bắt buộc, đối tác tư nhân có thể được giao tất cả hoặc một phần công việc
thiết kế.

Trong trường hợp của PFI, nhà nước quyết định giao cho một doanh nghiệp tư nhân xây
dựng hạ tầng kỹ thuật mới (và thường sau đó là việc quản lý dịch vụ) theo các nguyên tắc

của dự án đầu tư bởi dòng tiền tương lai phát sinh bởi dự án). Trong trường hợp này, doanh
nghiệp được giao (còn gọi là Special Purpose Vehicule – Doanh nghiệp chuyên trách /
Doanh nghiệp hay SPV / SPC) sẽ triển khai dự án và có liên hệ trực tiếp với nhà nước chứ
không phải với người sử dụng cuối cùng (ví dụ xây dựng một trạm xử lý nước, bãi chôn rác
thải, trạm phân phối điện ).

Doanh nghiệp
Người sử dụng
Chính quyền
Hợp đồng DSP
Nhiệm kỳ bầu cử
Hợp đồng dịch vụ và thuê bao
Thanh toán hóa đơn
Bầu +
Nộp thuế
Yêu cầu
+ (Hỗ trợ tài chính)
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


4
Sơ đồ 2 – triển khai PPP theo Dự án Đầu tư : chia sẻ rủi ro



Nguồn : do các tác giả soạn theo CEFEB 2008

Chính phủ Việt Nam có thể nghiên cứu khả năng phát triển các khu vực ven đô thông qua
các dự án PPP hoặc dưới hình thức giao lại dịch vụ (cung cấp nước, xử lý nước, rác thải,

giao thông, cung cấp điện…) hoặc theo hình thức tài trợ dự án (xây dựng và quản lý hạ tầng
kỹ thuật : bệnh viện, trạm xử lý nước, bãi chôn lấp rác thải…). Điều quan trọng là phải xác
định được các đặc thù về tài chính, công tác quản lý và quan hệ đối tác của mỗi hình thức
này.

Mặc dù hai cách tiếp cận về PPP, một là corporate finance (tài chính doanh nghiệp) và hai là
project finance (tài trợ dự án) đến từ hai hệ thống luật pháp và tài chính khác nhau nhưng
chúng hoàn toàn có thể bổ sung cho nhau khi có sự tham gia của lĩnh vực tư nhân vào
nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công. Với sự hỗ trợ của các chuyên gia, Nhà nước cần xác định
nên ưu tiên phương thức nào, triển khai vào thời điểm nào tùy từng lĩnh vực liên quan (mỗi
một lĩnh vực có đặc thù riêng), tùy thuộc việc hạ tầng liên quan là mới hay cũ (thiết kế mới
hay cải tạo ?), tùy thuộc tính chất « phụ thuộc » của hạ tầng (một sân bay mới – không phụ
thuộc – xây dựng một trạm xử lý nước mới phải gắn với hệ thống cung cấp nước đã tồn tại –
phụ thuộc), và phụ thuộc vào “tình trạng của dịch vụ” để thu hút đầu tư tư nhân (hạ tầng ở
trong tình trạng nào ? phí sử dụng dịch vụ là bao nhiêu ? mức độ tự chủ tài chính của doanh
nghiệp ?)…. Hai cách tiếp cận này không nên được coi như là những mô hình để các nhà
hoạch định chính sách chọn lựa hoặc áp dụng một cách cứng nhắc mà có thể phối hợp
chúng một cách đồng bộ để đảm bảo cải thiện các dịch vụ trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật.

Cần lưu ý là quyết định 71 theo định hướng trên vì Thủ tướng mong muốn văn bản này có
thể giúp mở rộng phạm vi áp dụng cho PPP tại Việt Nam vốn từ trước đến giờ mới chỉ được
được biết đến dưới hình thức BOT (phương pháp PFI). Như vậy quyết định này có mục tiêu
đầu tiên là tìm kiếm các nguồn đầu tư mới cho hạ tầng kỹ thuật và tiếp đó là tìm kiếm các mô
hình quản lý mới thông qua việc triển khai PPP (MPI, 2011 b).




Doanh nghiệp thực
hiện dự án

SPV
Bên khai thác
Bên xây dựng
Chính quyền
Cổ đông
Bên cho vay
Hợp đồng bán
Hợp đồng khai
thác, bảo trì và bảo
dưỡng
Hợp đồng PPP
Thỏa thuận giữa
các cổ đông
Hợp đồng tín
dụng
Hợp đồng xây dựng
Nhà cung cấp
Bên bảo hiểm
Bảo hiểm
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


5
Định hướng theo từng lĩnh vực : áp dụng vào thời điểm nào ? theo quy mô nào ??

Một trong những nguyên tắc chính đã được thống nhất về PPP là một cơ chế đối tác muốn
thành công thì các đối tác trong cơ chế đó phải thực hiện tốt vai trò của mình và gánh lấy
các rủi ro mà mình là người có thể đảm nhiệm tốt nhất. Nếu coi cơ chế PPP là một quá trình
với nhiều giai đoạn thì tùy theo lĩnh vực, có thể thay đổi phương thức đối tác (DSP và PFI) ở

từng giai đoạn khác nhau. Ví dụ, tại các nước đang phát triển, một số địa phương muốn mời
lĩnh vực tư nhân tham gia đầu tư vào hạ tầng kỹ thuật và quản lý dịch vụ xử lý rác thải. Như
vậy cơ chế đối tác này sẽ là một chu trình với nhiều giai đoạn: về tổng thể nếu địa phương
vẫn quản lý dịch vụ thì có thể giao dịch vụ thu gom rác ban đầu (tức là từ các hộ gia đình tới
các công ten nơ trung gian) cho các hiệp hội hoặc doanh nghiệp nhỏ thực hiện một cách
không chính thức. Việc triển khai một cơ chế DSP như vậy vừa cho phép đối tác tư nhân
chuyên nghiệp hóa hoạt động của mình (thông qua trợ cấp thiết bị hoặc đào tạo nghề
nghiệp) vừa giúp nhà nước quản lý tốt hơn rủi ro về sức khỏe cộng đồng mà mình phải gánh
(tránh được các bãi đổ rác tự phát trong thành phố). Bên cạnh đó, địa phương có thể triển
khai cơ chế đối tác (PFI) với một doanh nghiệp tư nhân khác nhằm thiết kế một bãi chôn lấp
rác hoặc một xưởng tái chế rác hoặc sản xuất năng lượng (khí biogaz) vốn cần tới trình độ
công nghệ mà đối tác tư nhân có thể đảm nhiệm do chính quyền địa phương còn nhiều hạn
chế.

Tương tự như vậy, lĩnh vực điện cũng có thể coi là một ví dụ điển hình để minh họa cho vấn
đề trên. Ở giai đoạn đầu, nếu gặp khó khăn trong cung cấp điện, Nhà nước có thể triển khai
cơ chế PPP (theo PFI) với các nhà sản xuất nhỏ độc lập (còn gọi là Independent Power
Producers hay IPP) theo đó Nhà nước có thể ký kết các hợp đồng power purchase
agreement (hay ppa) để đảm bảo một mức độ thu nhập – cho dù năng lượng sản xuất ra
cuối cùng có được tiêu thụ hay không (take or pay). Ở giai đoạn sau, nếu đơn vị cung cấp
điện gặp khó khăn trong quản lý (mất mát kỹ thuật và thương mại lớn, rơi vào tình trạng yếu
kém, thừa nhân sự…), Nhà nước có thể kêu gọi lĩnh vực tư nhân, với năng lực kỹ thuật và
thương mại tốt, tham gia vực dậy dịch vụ nhằm tăng nguồn thu, cải thiện chất lượng dịch vụ
tới tay người sử dụng cũng như đảm bảo việc người dân được tiếp cận với điện.

Về quy mô của PPP, từ nhiều năm nay đã có nhiều nghiên cứu được thực hiện về khả năng
triển khai các hợp đồng PPP quy mô nhỏ trong ngành nước, đặc biệt thông qua việc xây
dựng hợp đồng với các doanh nghiệp tư nhân nhỏ (Blanc, Botton, 2010). Các dự án PPP
quy mô nhỏ này có thể triển khai dưới danh nghĩa hoặc bổ sung cho một doanh nghiệp lớn
chính (ví dụ tại các khu vực ven đô chưa có điện) hoặc khuyến khích triển khai các hợp

đồng cơ chế PPP tại các đô thị loại 2, thị trấn thậm chí tại khu vực nông thôn, những nơi mà
doanh nghiệp «truyền thống» không có mặt (do không có được lợi thế kinh tế theo quy mô
khi cung cấp dịch vụ tập trung). Ý tưởng « tiếp sức » cho các doanh nghiệp truyền thống
thông qua các hợp đồng PPP nhỏ (cho dù doanh nghiệp tiếp sức là bên được « giao lại dịch
vụ» bởi một doanh nghiệp mà bản thân cũng được giao dịch vụ hoặc chỉ đơn giản là bên
“được giao” bởi một doanh nghiệp nhà nước) không chỉ cho phép củng cố mối liên hệ giữa
cung và cầu (các doanh nghiệp tư nhân nhỏ có thể đề xuất một dịch vụ tại các vùng sâu,
vùng xa hoặc trong thời hạn ngắn hơn) mà còn giúp nhanh đạt được các Mục tiêu Phát triển
thiên niên kỷ mà nhiều chính phủ, trong đó có chính phủ Việt Nam đề ra.

Dù là trong trường hợp nào, với các chức năng khuyến khích, điều hành và kiểm tra, Nhà
nước phải có trách nhiệm đảm bảo lợi ích chung vì người hưởng lợi thực sự từ dịch vụ
chính là người dân. Thách thức đặt ra là phải đảm bảo một sự cân bằng giữa lợi ích về kinh
tế, tài chính, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường cho cơ chế PPP.




ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


6
Xây dựng một dự án PPP: Cần phải chuẩn bị những gì? Động cơ nào? Hướng về việc đảm
bảo lợi ích chung của nhà nước và tư nhân.

Trước khi tham gia vào cơ chế PPP, Nhà nước cần xác định rõ và đánh giá được lợi ích của
hai bên trong quá trình triển khai dự án.

Để đảm bảo sự tham gia một cách lâu dài của lĩnh vực tư nhân, cơ chế PPP cần phải mang

lại lợi nhuận về tài chính cho lĩnh vực này. Như vậy PPP cần phải mang lại lợi nhuận cả
trong quá trình xây dựng cũng như khai thác. Đồng thời, cơ chế này phải được phát triển
trong một môi trường tin cậy lẫn nhau: lĩnh vực tư cần được bảo đảm là nhà nước sẽ gánh
một số rủi ro, đặc biệt rủi ro về chính trị. Trong khi đó, Nhà nước lại cần được đảm bảo rằng
lĩnh vực tư có đủ khả năng tham gia vào cung ứng một dịch vụ công vì lợi ích chung của xã
hội chứ không chỉ là việc lĩnh vực tư nhân phát triển một hoạt động sinh lời cho mình.

Đối với Nhà nước, một trong những động cơ đầu tiên khi triển khai cơ chế PPP chính là khả
năng đóng góp nguồn đầu tư bổ sung của lĩnh vực tư nhân. Tất nhiên, khả năng đầu tư
trước một số khoản của lĩnh vực tư nhân chính là yếu tố khiến cho PPP trở nên thu hút, tuy
nhiên cũng cần phải lưu ý rằng khoản đầu tư trước này sẽ được người nộp thuế hoặc người
sử dụng dịch vụ thanh toán vào lúc sau cùng. Như vậy, trước khi triển khai PPP, nhà nước
cần tính toán để đảm bảo thanh toán các chi phí của mình (ví dụ tiền thuê để xây dựng/khai
thác một hạ tầng kỹ thuật theo cơ chế PFI) hay để người sử dụng có thể trả phí dịch vụ một
cách hợp lý (trường hợp giao dịch vụ).

Ngoài ra, nhà nước cũng hy vọng có thể giảm hoặc phân tán các khoản phải chi cho ngân
sách Nhà nước để tập trung vào các lĩnh vực chủ chốt khác (giáo dục, y tế, an ninh ). Trên
thực tế, việc kêu gọi vốn tư nhân sẽ làm giảm nhu cầu cần tới ngân sách nhà nước. Tất
nhiên thông thường nhà nước sẽ phải trả cho phía tư nhân một khoản thù lao có thể được
coi như một khoản nợ. Tuy nhiên, trong trường hợp một dự án PPP, khoản thù lao đó sẽ
phụ thuộc vào kết quả đạt được trong sự tuân thủ bản mô tả công việc - ngược lại với
trường hợp khi nhà nước cấp vốn cho một dự án thì khoản tài trợ đó được hoàn lại một cách
độc lập với kết quả của dự án tài trợ (AFD, 2006).

Ngoài ra, thông qua cơ chế PPP, nhà nước có thể huy động năng lực quản lý và trình độ
phát triển công nghệ của lĩnh vực tư nhân, giúp tăng cường mối liên hệ giữa chất lượng-giá
cả của dịch vụ công ích. Trên thực tế, khi có sự tham gia của lĩnh vực tư nhân vào dự án,
các quyết định đúng đắn – trong việc chọn lựa công nghệ và công tác quản lý – thường
được thông qua dễ dàng và nhanh chóng hơn. Từ đó giúp giảm thiểu chi phí, ổn định chất

lượng dịch vụ và khiến người sử dụng dịch vụ yên tâm (AFD, 2006).

Một số lợi ích khác của Nhà nước khi tham gia vào cơ chế PPP có thể kể ra ở đây: cơ hội
bình thường hóa quan hệ giữa Nhà nước và các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực sản xuất
(thông qua hạn chế can thiệp chính trị) ; đảm bảo sự điều hành tốt của nhà nước thông qua
việc xác định nghĩa vụ về kết quả thay vì về phương tiện ; thúc đẩy cạnh tranh và phát triển
các thị trường trong nước (thị trường tài chính, cung ứng dịch vụ)


Cần thận trọng vì đây là một quá trình lâu dài, tốn kém và phải thực tế

Như chúng tôi vừa mới đề cập ở phần trên, nhà nước có nhiều động cơ để tham gia vào cơ
chế PPP. Tuy nhiên, tại thời điểm này, trước khi khai thác các mô hình PPP có thể áp dụng
được và tìm kiếm các cơ hội mở ra cho Việt Nam, cần phải lưu ý rằng PPP là quá trình lâu
dài, tốn kém và không thể lấy mô hình triển khai trong một hoàn cảnh để áp dụng nguyên xi
cho một hoàn cảnh khác. Mỗi hoàn cảnh cần phải có một mô hình « cho riêng mình ».

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


7
Ngoài ra, một số nhà kinh tế đã chỉ ra rằng cần thiết phải so sánh chi phí cơ hội của các quỹ
công theo khả năng sinh lời của từng lĩnh vực khác nhau (Auriol, Blanc, 2007). Trong một số
lĩnh vực mà các doanh nghiệp thu được nhiều lợi nhuận hơn (như trường hợp các doanh
nghiệp điện thoại di động hoặc doanh nghiệp nhỏ cung cấp nước, đối tượng sử dụng dịch vụ
là tầng lớp người tiêu dùng nghèo và trung bình nhưng có khả năng thanh toán dịch vụ) và
trong bối cảnh khó có thể tăng nguồn thu thu thuế thì cơ chế đối tác nhà nước – tư nhân tối
ưu nhất không nhất thiết phải là như những gì mà các chuyên gia ca ngợi (tức là phải xây
dựng các hợp đồng PPP lớn cho dịch vụ công). Trong trường hợp này, nhà nước nên giữ lại

các doanh nghiệp công và không nên trợ cấp cho giá dịch vụ (vì đối tượng sử dụng có khả
năng thanh toán được) để thay vào đó đầu tư cho kết nối (để đảm bảo sự công bằng trong
tiếp cận dịch vụ và tăng lợi nhuận). Các phân tích trên cho thấy các nước đang phát triển
không thể cứ đơn giản « lấy lại » các mô hình PPP giao lại dịch vụ công đã được áp dụng tại
các nước phương Bắc vì lợi ích kinh tế tối ưu của mỗi quốc gia là khác nhau khi chi phí cơ
hội của ngân sách nhà nước là khác nhau (gò bó về ngân sách). Tại các nước đang phát
triển, việc giao lại dịch vụ công cho lĩnh vực tư nhân thường dẫn đến tình trạng « cherry
picking » khiến các phân đoạn mang lại lợi nhuận nhất của thị trường lại về tay lĩnh vực tư
nhân (trong khi đó lẽ ra nhà nước đã có thể có them nguồn thu cho ngân sách) trong khi đó
các nước này gặp nhiều khó khăn về ngân sách và khả năng tăng thuế là rất ít (còn các
nước phương Bắc với khả năng tăng nguồn thu thuế có thể đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ
thuật cơ bản, và sau đó lĩnh vực tư nhân tiếp nhận quản lý dịch vụ và thu được lợi nhuận
một cách dễ dàng thông qua việc đánh phí sử dụng dịch vụ).

Mặt khác, để chuẩn bị cho một dự án PPP, ngay cả các nước đã triển khai thành công PPP
vẫn cần tới các nguồn tài chính để chọn lọc, thực hiện nghiên cứu khả thi và chi trả các dịch
vụ tư vấn nhằm phục vụ cho quá trình lên dự án và đấu thầu. Anh là nước đã đạt được một
mức độ chuẩn hóa PPP nhất định, nhưng các chi phí trên tăng lên trung bình khoảng 2,6 %
chi phí đầu tư trong một thời kỳ (thời gian trung bình là 36 tháng) từ giai đoạn chọn lựa ban
đầu đến khi khóa sổ tài chính. Các nước ít kinh nghiệm hơn về PPP chắc chắn sẽ cần nhiều
thời gian và tiền bạc hơn để thực hiện loại dự án này. Việc triển khai thành công một dự án
PPP cần rất nhiều thời gian và nguồn lực (Delmon, 2010). Vì vậy, trước khi triển khai cần
phải đặt ra câu hỏi về chi phí cơ hội của một dự án PPP.

Phân chia vai trò : giao dịch vụ ở mức độ nào? Chia sẻ rủi ro và trách nhiệm ra sao ?

Sau khi phân tích một cách cẩn trọng và thực hiện nghiên cứu khả thi, nhà nước có thể chọn
lựa các mô hình giao dịch vụ trên cơ sở sự phân chia rủi ro và trách nhiệm giữa nhà nước
và tư nhân trong khuôn khổ cụ thể của dự án. Ở đây chúng tôi không đề cập tới quá trình
chọn lựa mô hình PPP, vấn đề quản lý rủi ro (được đề cập cụ thể tại phụ lục 1) cũng như

công cụ đánh giá các mô hình PPP (phụ lục 2). Chúng tôi chỉ muốn nhấn mạnh tới việc có
nhiều mô hình đối tác có thể triển khai tùy vào mức độ nhà nước giao dịch vụ cho lĩnh vực
tư nhân : có thể chỉ là một hợp đồng quản lý đơn giản theo đó doanh nghiệp tư nhân đảm
nhiệm một số vấn đề trong quản lý (lên hóa đơn, thu tiền, những dịch vụ trả trọn gói cho
doanh nghiệp), hoặc hợp đồng quản lý (doanh nghiệp được thanh toán theo kết quả thu
được), cho tới các mô hình mà người sử dụng dịch vụ trả tiền cho doanh nghiệp (gánh rủi ro
thương mại) trong đó doanh nghiệp phải đầu tư xây dựng hạ tầng (còn gọi là concession)
hoặc không phải đầu tư xây dựng hạ tầng (còn gọi là affermage) (mô hình trung gian của 2
hình thức này còn là « affermage concessif » theo đó doanh nghiệp tư nhân phải đóng góp
một phần đầu tư) cho tới các mô hình tư nhân hóa hoàn toàn trong đó lĩnh vực tư nhân là
chủ sở hữu của hạ tầng (quyền sở hữu được chuyển lại cho nhà nước khi kết thúc hợp
đồng đối với các hợp đồng BOT
6
hoặc vẫn thuộc về tư nhân đối với trường hợp tư nhân hóa


6
Build Operate Transfer (Xây dựng Khai thác Chuyển giao). Đối với loại hình hợp đồng này, bên tư
nhân phải đầu tư, thiết kế, xây dựng và quản lý một hạ tầng kỹ thuật cho phía nhà nước. Đây là một
hợp đồng dài hạn cho phép doanh nghiệp tư nhân khấu trừ các khoản đầu tư của mình (và chi phí
khai thác và bảo dưỡng). Theo hợp đồng, vai trò chủ sở hữu hạ tầng thuộc về nhà nước.
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


8
qua bán cổ phiếu). Có thể gặp lại ở đây ta lại thấy mô hình concession là điểm chung giữa
phương pháp tiếp cận theo kiểu Pháp và của các nước anglo saxon: concession à paiement
par l’usager (DSP) (trong đó người sử dụng dịch vụ thanh toán), concession à paiement
public (nhà nước đầu tư) trong trường hợp các dự án PPP theo hình thức tài trợ dự án.

Chúng tôi không đi vào giới thiệu các thách thức liên quan tới việc chọn lựa mô hình quan hệ
hợp đồng mà muốn nhấn mạnh tới một vài điểm chính sau đây:

1. Chọn lựa một mô hình PPP đúng đắn vào thời điểm thích hợp : vai trò quan trọng
của bước lựa chọn giai đoạn để triển khai

Trước khi tiến hành nghiên cứu và chọn lọc các dự án thí điểm để triển khai theo cơ chế
PPP, một mặt, nhà nước cần đánh giá nghiêm túc và sâu sắc về tình trạng của dịch vụ ở
địa phương và mặt khác, phải hiểu rõ mục tiêu của việc triển khai này (để cải thiện vấn đề
quản lý ? để đầu tư cho một hạ tầng ? hay tìm kiếm các đối tác mới - tiếp sức quản lý dịch
vụ ?). Trên thực tế, không thể thu hút được các nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư và quản
lý một hạ tầng mới nếu các điều kiện tối thiểu không được bảo đảm. Lấy ví dụ minh họa
trong ngành nước : việc xây dựng một trạm xử lý nước theo cơ chế PPP ở một địa phương
có tỉ lệ thất thoát nước 50% là một điều phi logic (và thậm chí không hề có hiệu quả !) vì như
vậy một nửa số nước được xử lý tại trạm đó sẽ bị thất thoát (kỹ thuật và tài chính). Như vậy,
nên nghĩ tới phân cấp và lựa chọn mô hình PPP phù hợp cho từng giai đoạn. Có thể áp
dụng giải pháp sau: trước hết, cơ quan quản lý cung cấp nước triển khai hợp đồng dịch vụ
(quản lý thất thoát kỹ thuật) theo cơ chế PPP hoặc một hợp đồng quản lý với một doanh
nghiệp tư nhân (theo DSP) nhằm cải thiện hệ thống cấp nước và hiệu quả tổng thể của dịch
vụ, sau đó xây dựng một hợp đồng BOT (theo PFI) để xây dựng một trạm xử lý nước mới.

Trên quan điểm đó, và đây cũng là một vấn đề quan trọng đối với Việt Nam, phí sử dụng
dịch vụ công cần phải ở mức phù hợp để doanh nghiệp tư nhân có thể thu hồi lại chi phí đã
bỏ ra bởi đây là vấn đề sống còn đối với doanh nghiệp và cũng là yếu tố thu hút đầu tư từ
lĩnh vực tư nhân. Sơ đồ sau đây sẽ cho thấy cải cách ngành dịch vụ công cần phải bao gồm
việc tái cơ cấu thương mại và tài chính của doanh nghiệp và tăng một phí dịch vụ một cách
hợp lý. Để đảm bảo mục tiêu thu hút lĩnh vực tư nhân đầu tư vào hạ tầng mới cho dịch vụ
công, chính phủ Việt Nam cân nhắc các điều kiện về khả năng sinh thu hồi chi phí mà doanh
nghiệp đã đầu tư cho dự án và dịch vụ.

Sơ đồ 3 – Kinh tế chính trị của cải cách dịch vụ công


Nguồn : Janssens, 2011
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


9

2. Sự cần thiết phải chú trọng tới đặc thù của từng lĩnh vực

Việc ban hành Quyết định 71 nhằm tạo ra một khuôn khổ pháp lý linh hoạt và trong nhiều
lĩnh vực cho việc triển khai PPP. Văn bản này quy định việc xác định các dự án thí điểm của
các địa phương Việt Nam trong nhiều lĩnh vực như hạ tầng đường bộ, đường sông và
đường biển (đường, cầu cống, đường hầm), đường sắt, cảng và cảng sân bay, giao thông
đô thị, cung cấp nước sạch, nhà máy sản xuất điện, bệnh viện, trạm xử lý rác thải….

Như vậy, đây là quy định chung cho nhiều lĩnh vực, từ hạ tầng kỹ thuật của các dịch vụ đô
thị công « cổ điển » (như nước, vệ sinh môi trường, điện, rác thải), hạ tầng xã hội (bệnh
viện), tới các hạ tầng lớn (cảng, sân bay) mà trên thực tế mỗi lĩnh vực lại có thách thức và
phương thức hoạt động khác nhau. Quy định này cũng gộp luôn các lĩnh vực nhỏ với những
thách thức (và đặc biệt là kinh nghiệm) về kỹ thuật và thể chế khác nhau : ví dụ, vấn đề đầu
tư cho dịch vụ vệ sinh môi trường (là một lĩnh vực nhỏ trong lĩnh vực dịch vụ công cộng đô
thị, cần tới kỹ thuật, đặt ra thách thức lớn về sức khỏe cộng đồng, không có dịch vụ thay thế
nhưng đối với người sử dụng và doanh nghiệp tư nhân, dịch vụ này ít « lợi nhuận » ) hoàn
toàn khác so với vấn đề đầu tư cho mạng lưới xe bus đô thị (nhiều phương án thay thế có
thể –phương tiện hai bánh, ô tô-, vấn đề mức phí dịch vụ ). Như vậy, quyết định 71 mở ra

các khả năng hấp dẫn cho việc khai thác các mô hình đối tác hoặc các phương thức đầu tư
cho các dịch vụ thiết yếu, tuy nhiên dường như chưa quy định cụ thể cho từng lĩnh vực đặc
thù, điều này có thể khiến các địa phương tìm mọi cách đề xuất các dự án thí điểm trước khi
nghiên cứu một cách sâu sắc các ưu tiên (hoàn toàn khác nhau) của mỗi lĩnh vực.

Lưu ý này đặc biệt quan trọng cho việc nghiên cứu các thách thức của PPP cho sự phát
triển của các khu vực ven đô. Đối với khu vực này, nên đi sâu vào phân tích khả năng phát
triển các dịch vụ đô thị như nước, vệ sinh, giao thông hơn là các dự án xây dựng hạ tầng kỹ
thuật lớn như sân bay, cảng… cũng được quy định trong quyết định 71.

Ngân hàng thế giới đã có một bài nghiên cứu về kết quả triển khai PPP trong lĩnh vực cung
cấp nước sau 15 năm và nghiên cứu đã kết luận rằng : « Trong những năm 1990, ý tưởng
chính của việc triển khai đối tác nhà nước – tư nhân trong ngành nước nhằm thu hút nguồn
vốn từ phía tư nhân là dựa trên quan điểm phần lớn sai lệch. Thực tế, sự đóng góp chủ yếu
của các doanh nghiệp tư nhân chính là việc cải thiện chất lượng của dịch vụ và hiệu quả
hoạt động. Như vậy, trong phần lớn các trường hợp, đầu tư trực tiếp của lĩnh vực tư nhân đã
không đáp ứng được như mong đợi. Khoản đóng góp tài chính của các doanh nghiệp làm ăn
có lãi là dương, tuy nhiên nó chủ yếu là gián tiếp khi phần lớn là thể hiện qua việc cải thiện
khả năng thanh toán của các doanh nghiệp cung cấp nước cho phép doanh nghiệp dễ dàng
có được thêm các nguồn đầu tư và với các điều kiện tốt hơn» (Marin, 2009)

3. Vai trò của các thách thức về thể chế

Phân chia trách nhiệm như thế nào ? Các thách thức về thể chế và vai trò điều tiết.

Ngoài việc chuẩn bị nguồn lực tài chính và các công cụ quản lý và giảm thiểu rủi ro, một yếu
tố cần có là năng lực của các thể chế để đảm bảo sự thành công dự án PPP. Cụ thể năng
lực của các thể chế muốn nói đến điều gì ? Trước hết, không thể bỏ qua vai trò của công tác
điều tiết để đảm bảo việc triển khai thuận lợi và theo dõi sát sao hợp đồng đối tác nhà nước
– tư nhân.

Điều tiết là công việc cần thiết để bù đắp những khiếm khuyết của thị trường. Ví dụ như cơ
chế đối tác nhà nước – tư nhân đòi hỏi phải có các sự bất đối xứng về thông tin giữa các đối
tác để đảm bảo cho việc theo dõi dự án. Các phạm vi điều tiết được xác định dựa trên khiếm
khuyết của thị trường. Ví dụ trong ngành nước, điều tiết khiếm khuyết của thị trường về
« độc quyền tự nhiên » vốn là đặc tính của lĩnh vực này. Việc điều tiết phải tính đến các yếu
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


10
tố về chất lượng dịch vụ, liên hệ với người tiêu thụ, chi phí thực tế, mức phí … của doanh
nghiệp. Tuy nhiên điều tiết không chỉ các khía cạnh mang tính « kinh tế » của dịch vụ, mà
cần phải bao quát cả các yếu tố về môi trường, xã hội và y tế.

Bảng 1 – Khiếm khuyết của thị trường và phạm vi điều tiết

Khiếm khuyết của
thị trường
Phạm vi điều tiết
Độc quyền tự
nhiên
Điều tiết kinh tế : mức phí và chất lượng dịch vụ, bảo vệ người
tiêu dùng và giải quyết khiếu nại, điều tiết cạnh tranh (nhằm
giảm mức độ độc quyền và cho phép doanh nghiệp khác cung
cấp dịch vụ một cách bình đẳng)
Thông tin bất đối
xứng
Điều tiết kinh tế : được tiếp cận với thông tin về chi phí, đầu tư,
bảo dưỡng (đặc biệt

Điều tiết về vệ sinh (chất lượng nước và tiêu chí xả thải)
Tác động môi
trường bên ngoài
Điều tiết môi trường (bao gồm bảo vệ tài nguyên và tiêu chí xả
thải)
Về mặt xã hội
Điều tiết xã hội (tiếp cận dịch vụ, công bằng)

Nguồn : Tremolet & Binder, 2010

Tuy nhiên, điều tiết không chỉ đơn thuần là tạo ra các quy định. Xây dựng quy định là một
trong những yếu tố chính của công tác điều tiết (các quy định cần phải được xây dựng và
tuân thủ một cách rõ ràng) nhưng không phải là yếu tố duy nhất. Đương nhiên, điều tiết
chính là việc « một cơ quan công quyền kiểm tra theo dõi chặt chẽ các hoạt động mang lại
lợi ích đối với cộng đồng », tuy nhiên cần phải lưu ý ngoài việc nhà lập pháp xây dựng các
quy định để bầu ra luật hay sắc lệnh (luật pháp) thì vai trò của nhà điều tiết là phải giải thích
các quy định này và kiểm tra việc tuân thủ đúng tinh thần của các quy định đó dựa trên tình
hình thực tế (Tremolet & Binder, 2010). Vì vậy, để đảm bảo điều tiết tốt thì chính quyền
ngoài việc cần phải có đủ khả năng theo dõi hoạt động của lĩnh vực tư nhân, hướng dẫn
việc triển khai các quy định pháp luật và áp dụng các chế tài xử phạt nếu cần thì cũng cần
phải hiểu và phân tích diễn biến của hoạt động nhằm điều chỉnh các quy định nếu chúng
không còn phù hợp với thực tế (khả năng dự báo và điều chỉnh).

Điều này khẳng định vai trò quan trọng của việc tăng cường năng lực của nhà nước để nhà
nước có thể thực hiện tốt vai trò định hướng và điều tiết dịch vụ (đặc biệt trong các mô hình
DSP). Việc xây dựng chính sách cho từng lĩnh vực, kiểm soát các công cụ theo dõi giám sát,
xác định các chỉ số đúng về hiệu quả hoạt động, khả năng xử phạt lĩnh vực tư nhân nếu cần
thiết là những thách thức mà nhà nước cần phải vượt qua để có thể đảm bảo tốt công tác
điều tiết. Hơn nữa, chức năng điều tiết này không chỉ có ở cơ chế PPP mà còn có trong tất
cả các mô hình quản lý dịch vụ (ngay cả đối với cơ chế nhà nước tự quản lý) và mô hình

điều tiết (thành lập một cơ quan điều tiết hay không, điều tiết bởi hợp đồng, điều tiết hỗn
hợp, ).

Như vậy, để có thể chuẩn bị tốt một dự án PPP trước hết cần phải đánh giá chắc chắn về rủi
ro và trách nhiệm mà nhà nước và tư nhân phải gánh. Ta cũng đã thấy mô hình đối tác có
nhiều, công cụ triển khai phức tạp cộng với việc mỗi địa phương lại có các điều kiện và năng
lực thể chế khác nhau. Nếu thêm vào đó những khó khăn trong việc nhân rộng các « trường
hợp thành công » và sự cần thiết phải xây dựng các dự án phù hợp « cho từng bối cảnh »,
có thể hiểu tại sao cần phải thận trọng, thực tế và xác định rõ tình hình kinh tế, tài chính, thể
chế chính trị và xã hội.
Phần tiếp sau đây chúng tôi sẽ phân tích các cơ hội phát triển các dự án PPP tại Việt Nam.


2. Cơ hội cải thiện dịch vụ công tại khu vực ven đô thông qua các dự án PPP tại Việt
Nam

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


11
Nhu cầu về hạ tầng kỹ thuật tại Việt Nam : một luồng gió mới cho các dự án PPP ?

Dựa trên các quy hoạch nhằm điều tiết nền kinh tế của đất nước, Chính phủ Việt Nam hiện
nay đặt ra các mục tiêu tham vọng cho lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật : nhà nước dự tính cần
khoảng gần 160 tỉ đô từ nay đến 2020 để đáp ứng nhu cầu cho lĩnh vực này. Nếu chỉ nhìn
vào các con số trên, khó có thể biết được đâu là nhu cầu cho các dự án lớn vì lợi ích quốc
gia (xây dựng đường xá, sân bay, cảng), đâu là nhu cầu hỗ trợ quá trình đô thị hóa và đô thị
hóa vùng ven đô.

Thay vào đó, nếu gắn các nhu cầu với quá trình mở rộng đô thị tại Việt Nam, có thể thấy việc
phát triển các dự án PPP mang lại lợi ích thực sự cả về mặt kinh tế lẫn xã hội. Các nhu cầu
về dịch vụ công là rất lớn trong lĩnh vực giao thông, nước và vệ sinh, xử lý rác thải, nhà ở xã
hội, y tế và giáo dục.

Giao thông hiện đang là một thách thức lớn đối với các đô thị Việt Nam trong bối cảnh tình
trạng di dân từ nông thôn ra thành thị gia tăng và tầng lớp trung bình sử dụng phương tiện
cơ giới ngày càng nhiều. Hiện nay, sự gia tăng mạnh mẽ này kéo theo tình trạng tắc đường
và ô nhiễm. Chính phủ ước tính cần tới 8,7 tỉ đô để phát triển đường giao thông cho giai
đoạn 2002-2010. JICA ước tính nhu cầu đầu tư tới 18 tỉ đô cho Hà Nội và thành phố Hồ Chí
Minh cho giai đoạn 2005 – 2015 để phát triển mạng lưới giao thông đô thị. Theo Chính phủ,
trong giai đoạn 2011-2020, nhu cầu đầu tư cho ngành đường sắt là 5 tỉ đô, cho xây dựng
sân bay là 1,5 tỉ đô và cảng biển là 2 tỉ đô (ADB/AFD, 2010).

Các mục tiêu tham vọng về phát triển mạng lưới giao thông công cộng tại Hà Nội và thành
phố Hồ Chí Minh đã được đặt ra, vấn đề ở đây là làm thế nào để có thể phát triển một lĩnh
vực còn rất hạn chế đối với phương tiện công cộng nổi do diện tích đường quá chật hẹp
(2,5% tại HCM và 7% tại Hà Nội) (Nghiên cứu CARO – 2009). Hiện nay, phương tiện đi lại
chính vẫn là xe 2 bánh (chiếm 87% tại thành phố Hồ Chí Minh năm 2008) (Masterplan
HCMV - 2008), tỉ lệ ô tô còn thấp tuy nhiên loại phương tiện này cũng có xu hướng gia tăng.

Như vậy, các nhu cầu cơ bản đó là xây dựng các mạng lưới xe bus tại 63 thủ phủ các tỉnh
(49 đô thị lớn trong đó có Hà Nội và TP HCM đã có hệ thống xe bus) và triển khai các dự án
xây dựng tàu điện với chi phí cao tại Hà Nội và TP Hồ Chí Minh : lắp đặt hệ thống tàu điện
ngầm và tàu điện trên cao. Các dự án quy mô lớn này được hỗ trợ phần lớn bởi Viện trợ
phát triển (APD).

Mức tăng trưởng lớn của Việt Nam vào thập kỷ trước đã kéo theo nhu cầu sử dụng điện
tăng đáng kể (tăng trưởng hàng năm 16%). Chính phủ dự kiến tăng sản lượng điện từ
15 060 MW năm 2008 lên 40 000 MW năm 2015 và 60 000 MW năm 2020. Nhà nước cũng

đã cam kết thúc đẩy cơ chế PPP trong các dự án sản xuất điện. Việt Nam sẽ cần huy động
khoảng 4 tỉ đô từ nay đến 2015 để phát triển ngành điện (ADB/AFD, 2010). Tổng công ty
điện lực Việt Nam (EVN) sẽ cần phải huy động và tài trợ cho 2/3 số dự án sản xuất và 1/3
còn lại sẽ phải huy động các nhà đầu tư trong nước (IPP). Nhiều dự án trong lĩnh vực này
được thực hiện dưới hình thức hợp đồng BOT (Phú Mỹ 2.2, Phú Mỹ 3, Nghi Sơn 2,…).

Rất nhiều người dân vùng nông thôn tại Việt Nam không được tiếp cận với nước sạch. Ngay
cả khi tỉ lệ người dân được tiếp cận với nước là 69% năm 2007 (Nhóm AFD – Focales n°05
- 2010) thì những thất thoát của hệ thống cấp nước, chủ yếu do thất thoát nước, vẫn còn rất
cao với tỉ lệ là 33% trên phạm vi cả nước (AFD, 2010). Cần phải mở rộng và cải thiện chất
lượng của hệ thống cung cấp nước sạch. Nhiều công trình cho phép cải thiện chất lượng và
hiệu quả của việc sản xuất cũng như cung cấp nước, đặc biệt là vào mùa khô khi tình trạng
thiếu nước dẫn tới không đủ áp lực bơm lên ống.

Nhu cầu đầu tư cho lĩnh vực này đến năm 2020 là 37.500 tỉ đồng (khoảng 1,8 tỉ đô) (để đáp
ứng nhu cầu tiếp cận nước sạch của cả nước khoảng 12 triệu m3/ngày) (Nghiên cứu CARO
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


12
- 2009). Nước là lĩnh vực được phân cấp rộng rãi tại Việt Nam. Bộ Xây dựng ra chính sách
chung và thông qua các dự án quan trọng còn Ủy ban nhân dân tỉnh duyệt các dự án trên
địa bàn tỉnh. Doanh nghiệp nhà nước ở địa phương gần như độc quyền trong lĩnh vực này.
Vì vậy, chính phủ mong muốn thu hút đầu tư tư nhân, đặc biệt thông qua các dự án PPP
nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư đang ngày càng tăng của các doanh nghiệp cung cấp nước.
Tuy nhiên, không nên đánh giá thấp các khó khăn trong lĩnh vực này (đặc biệt vấn đề giá
nước).

Vệ sinh môi trường là lĩnh vực mới mà hạ tầng kỹ thuật gần như chưa có : năm 2008 chỉ 6%

nước thải tại khu vực đô thị được xử lý (Nghiên cứu CARO - 2009). Phần lớn là do các hộ
gia đình tự vệ sinh và coi đó là chuyện cá nhân. Vấn đề này cũng không được chú trọng tại
các khu công nghiệp và bệnh viện : các cơ sở xử lý vệ sinh tại đây thường không xử lý được
riêng rẽ các nguồn nước thải đặc biệt và vì vậy nước thải ra thường rất ô nhiễm. Do vậy, các
dòng chảy tại các đô thị lớn thường có tỉ lệ ô nhiễm đặc biệt cao, điều này ảnh hưởng trực
tiếp tới chi phí làm sạch nước, đặc biệt cho các hóa chất làm sạch nước và do không có hệ
thống dẫn lưu riêng biệt mà chung cho cả nước mưa và nước thải.

Chi phí cho việc gom và xử lý nước thải tại khu vực đô thị ước tính lên tới 4 tỉ đô vào năm
2020 (Nghiên cứu CARO - 2009) để bảo đảm tỉ lệ 100% các khu đô thị. Chức năng xử lý
nước sạch thông thường thuộc về các công ty cổ phần nước và môi trường của tỉnh
(« WACO »
7
) hoặc các công ty môi trường và đô thị (URENCO). Cơ cấu ngành nước còn
kém phát triển và chi phí vẫn phụ thuộc phần lớn vào Viện trợ phát triển. Doanh nghiệp nhà
nước kém tự chủ về tài chính, tình trạng này sẽ được cải thiện dần dần thông qua việc tăng
phí vệ sinh khấu trừ trên hóa đơn nước.

Có khoảng 17 triệu tấn rác được thải ra tại Việt Nam năm 2007 (trong đó 77% là rác thải sinh
hoạt và thương mại và 17% rác thải công nghiệp) 54% số đó là rác tại các khu đô thị (CARO,
2009). Khối lượng rác thải ngày càng gia tăng (có thể lên tới 22 triệu tấn/năm vào năm 2020
– ước tính thấp) tuy nhiên việc xử lý còn hạn chế. 82% rác sinh hoạt được thu gom năm
2009 (CARO, 2009), nhưng chỉ 12% được xử lý (thiêu hủy hoặc tái chế). Việc đưa vào Việt
Nam quy trình sản xuất khí bigaz là một cơ hội mới để phát huy lượng rác thải thu gom. Tuy
nhiên, hiện nay biện pháp xử lý rác chính vẫn là tập kết tại các bãi đổ rác và phần lớn các
bãi rác này gây nguy hại rất lớn cho môi trường.

Các URENCO phụ trách quản lý rác thải rắn và dưới sự quản lý của chính quyền tỉnh. Các
công ty này tham gia đầu tư nhiều hơn (trên vốn tự có) và thông qua quy trình tư nhân hóa
họ dần dần đạt được sự tự chủ về tài chính. Trong bối cảnh này, ngày càng có nhiều dự án

đầu tư và hợp tác với đối tác tư nhân (cung cấp dịch vụ quản lý bãi chứa rác hoặc dịch vụ tái
chế) được triển khai.

Tỉ lệ dân số đô thị tại Việt Nam gia tăng nhanh chóng, từ 19,2% năm 1980 lên đến 29,6%
năm 2009, trong khi đó dân số Việt Nam tăng từ 53 tới gần 86 triệu người trong cùng thời kỳ
(Nghiên cứu CARO - 2009). Vì vậy nhu cầu về nhà ở là rất lớn, ước tính cần thêm 50 triệu
m2/năm với mục tiêu đảm bảo diện tích 18 m2/người dân năm 2020 (Nghiên cứu CARO -
2009). Hiện nay tại Việt Nam chưa có nhà ở xã hội, tuy nhiên, chính phủ bắt đầu khuyến
khích việc xây dựng nhà ở xã hội giá rẻ và cải thiện các khu nhà ở tạm bợ đang tồn tại.

Đầu tư cho lĩnh vực này chủ yếu thông qua các giao dịch bất động sản vốn là nguồn lực tài
chính quan trọng đối với chính quyền địa phương. Các giao dịch này là nhà nước giao đất
sau đó doanh nghiệp xây dựng và bán nhà ở lại theo giá thị trường. (Nghiên cứu CARO –
2009).



7
SAWACO tại TP Hồ Chí Minh (Sài Gòn), HAWACO tại Hà Nội, HUEWACO tại Huế
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


13
Về cơ sở y tế, phần lớn các cơ sở thuộc quyền quản lý tỉnh, trừ một vài bệnh viện trung
ương tại các đô thị lớn. Lĩnh vực y tế còn bộc lộ nhiều yếu kém : tỉ lệ thanh toán bảo hiểm
thấp, thiếu giường bệnh, dịch vụ y tế tại vùng hẻo lánh nghèo nàn, thiếu y bác sĩ và chăm
sóc bệnh nhân kém.

Phần lớn chi tiêu cho ngành y tế là từ nguồn viện phí của bệnh nhân (chiếm hơn 60% năm

2006) (London, 2008), ngân sách nhà nước cho y tế giữ ở mức thấp (chiếm từ 0,5 đến 1%
GDP từ năm 1995 đến 2005) (Nghiên cứu CARO - 2009). Năm 2006, ngân sách Nhà nước
dành cho y tế chiếm 18% tổng chi tiêu cho lĩnh vực này (Bộ Y tế – 2007). Chính phủ Việt
Nam đã cho phép lĩnh vực tư nhân tham gia vào lĩnh vực y tế kể từ 1987 (các cơ sở chăm
sóc y tế và bán thuốc), và mở cửa đầu tư nước ngoài từ năm 2000.

Mặc dù tỉ lệ thoát nạn mù chữ của Việt Nam lên tới 93%, tuy nhiên Việt Nam vẫn chỉ xếp thứ
79/129 về chỉ số phát triển giáo dục (Báo cáo UNESCO – 2008). Ngân sách dành cho giáo
dục chiếm khoảng 18-19% tổng ngân sách Nhà nước (Nghiên cứu CARO – 2009) và tập
trung vào bậc tiểu học và trung học. Bậc đại học và dạy nghề chủ yếu thuộc lĩnh vực tư
nhân.

Và vấn đề đầu tư….

Nhu cầu đầu tư là rất lớn và các con số cho thấy chi phí ước tính đúng với nhu cầu thực tế.
Tuy nhiên, nguồn ngân sách của Nhà nước cũng như của chính quyền địa phương lại không
đủ so với số lượng quá lớn nhu cầu. Nợ nước ngoài của Chính phủ lên tới khoảng 32 tỉ đô,
ít hơn 5 lần so với nhu cầu ước tính, nhưng đã chiếm tới khoảng 51% GDP. Nếu chỉ tập
trung vào các nguồn lực viện trợ phát triển thì khoản tiền này ước tính là 18 đến 22 tỉ đô cho
giai đoạn 2011-2015 (theo Bộ KH&ĐT). Như vậy ngân sách chính phủ sẽ thâm hụt rất lớn
nếu Việt Nam muốn đạt được các mục tiêu của mình.

Chính vì vậy, PPP đã được mang ra thảo luận : vì lĩnh vực tư nhân có thể đóng góp nguồn
vốn ; vì lĩnh vực tư nhân có thể góp phần mang lại các giải pháp đổi mới công nghệ giúp cải
tiến kỹ thuật và tăng năng suất ; vì lĩnh vực tư nhân sẽ mang lại những sự hỗ trợ cho chủ
đầu tư và như vậy tăng cường khả năng thực hiện dự án.

Quy định của Việt Nam về PPP : một khuôn khổ pháp lý đổi mới và áp dụng còn nhiều bỡ
ngỡ

Mặc dù đã qua 15 năm thử nghiệm, nhưng quy định về PPP tại Việt Nam vẫn còn gần như ở
mức sơ khai. PPP được biết đến tại Việt Nam vào năm 1997 với sự tham gia của lĩnh vực tư
nhân vào xây dựng hạ tầng kỹ thuật dưới hình thức hợp đồng BOT (và các hợp đồng biến
thể của BOT). Tuy nhiên việc áp dụng hình thức này nhìn chung đã không thành công. Sau
nghị định 78/2007 (năm 2007) và nghị định 108/2009 (năm 2009), nhiều quy định mới đã
được ban hành để bổ sung các vấn đề còn thiếu sót, nhưng vẫn tập trung vào BOT. Từ năm
1990 tới 2010 đã có 33 dự án PPP được triển khai tại Việt Nam trên cơ sở các quy định trên
(Audier, 2011).

Do các quy định trên chưa bao quát đủ các hình thức của cơ chế PPP, Chính phủ đã quyết
định ban hành một khuôn khổ pháp lý mới và khuôn khổ này sẽ được hoàn thiện qua các bài
học kinh nghiệm rút ra. Ngày 9/11/2010, Thủ tướng ban hành quyết định số 71/2010 về triển
khai các dự án PPP thí điểm. Quyết định trên do Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) xây dựng và
đã trình để xin ý kiến và bình luận của các nhà tài trợ và chuyên gia quốc tế. Văn bản này
bao gồm 9 chương và 52 điều và có hiệu lực kể từ ngày 15 /1/2011. Tuy nhiên, quyết định
này còn sơ sài và sẽ được thay thế bằng một nghị định sau 3 đến 5 năm áp dụng thử
nghiệm.

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


14
Chính phủ Việt Nam đã thông qua mô hình trong đó Bộ KH&ĐT (MPI) « không chỉ đóng vai
trò trung tâm trong việc điều phối các cơ quan bộ ngành nhằm giám sát dự án mà còn có vai
trò hướng dẫn triển khai các quy định, đặc biệt quy định về chọn lọc doanh nghiệp dự thầu
và ký kết hợp đồng. Ngoài ra, MPI lập ngân sách trung ương dành cho dự án và quản lý
nguồn viện trợ quốc tế. Cuối cùng, MPI có nhiệm vụ đánh giá công tác điều tiết nhằm cải
thiện khung pháp lý cho hoạt động đầu tư đối với cơ chế PPP nếu cần » (Pichot, 2011). Các
Bộ ngành khác có liên quan : Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, các Bộ ngành

kỹ thuật.

Để đảm bảo triển khai thành công quyết định 71, Tổ công tác liên ngành PPP gồm 25 cán bộ
đến từ các bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Tư pháp, Công thương, Xây dựng và Ngân
hàng Nhà nước đã được thành lập. Kế hoạch hành động về PPP cũng đã được xây dựng.
Ngày 12/5/2001, chính phủ đã chính thức công bố chương trình PPP với các nhà tài trợ và
dự kiến tổ công tác PPP sẽ họp hàng quý với các nhà tài trợ. Cơ quan Phát triển Pháp
(AFD) phối hợp với các đối tác của nhóm 6 ngân hàng phát triển (Ngân hàng thế giới, ADB,
JICA, KfW, Kexim và AFD) sẽ hỗ trợ chính quyền Việt Nam cả về mặt năng lực và tài chính
trong quá trình triển khai các dự án PPP thí điểm.

Theo quyết định 71, Chính phủ sẽ lựa chọn các dự án thí điểm PPP sau đó thực hiện nghiên
cứu khả thi, lựa chọn nhà đầu tư sau khi mời thầu và giám sát các hoạt động sau giải ngân.
Có 8 lĩnh vực được khuyến khích triển khai PPP là : đường xá, cầu, đường hầm, bến phà ;
đường, cầu và hầm đường sắt ; giao thông đô thị ; sân bay, cảng biển và cảng sông ; cung
cấp nước ; nhà máy sản xuất điện ; bệnh viện ; xử lý rác thải. Điểm cần lưu ý là cơ chế PPP
được triển khai trong các lĩnh vực này sẽ theo phương pháp PFI thay vì DSP (vì PFI phù
hợp hơn cho việc cải thiện công tác quản lý dịch vụ công). Hiện các bộ ngành kỹ thuật và
chính quyền địa phương đang xác định các dự án và MPI sẽ chọn lọc ra các dự án để triển
khai thí điểm.

Nguyên tắc của Quyết định 71 là vừa đảm bảo cạnh tranh và minh bạch theo quy định của
pháp luật Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế đồng thời thu hút đầu tư tư nhân, nội địa
và nước ngoài để tài trợ cho các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ công nhằm giảm bớt
gánh nặng cho ngân sách nhà nước với mục tiêu nhà nước không cấp quá 30% tổng số
vốn, và vốn đối ứng của lĩnh vực tư nhân không được dưới 30% tổng số vốn đầu tư. Lý do
sử dụng PPP với mục tiêu cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công (theo logic của DSP)
không phải là nội dung trọng tâm trong quy định mới này.

Ngoài ra, quyết định này cho thấy chính phủ Việt Nam đã xây dựng một khung pháp lý linh

hoạt hơn nghị định 108/2009 về BOT ban hành trước đó. Điều này minh chứng cho quyết
tâm « learning by doing – vừa học vừa làm » của Chính phủ Việt Nam.

Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề còn sót lại để có thể lấy được hoàn toàn lòng tin của các
nhà đầu tư tư nhân, đó là : sự tham gia của Nhà nước, sự tham gia của các doanh nghiệp
quốc doanh, sự chồng chéo giữa hai quy định hiện hành (quyết định 71 và nghị định
108/2009/ND-CP ngày 27/11/2009 quy định về các hình thức BOT/BTO/BT). Ngoài ra, việc
tập trung vai trò chỉ đạo cho MPI, việc thiếu kinh nghiệm và kỹ năng về PPP của các Bộ
ngành và chính quyền địa phương có thể làm chậm tiến độ triển khai các dự án thí điểm.
Vấn đề cốt lõi để đảm bảo sự thành công của các dự án thí điểm chính là phải sự phối hợp
chặt chẽ giữa các đơn vị có liên quan.

Kinh nghiệm triển khai PPP tại Việt Nam : hô hào nhiều nhưng triển khai ít ….

Hiện nay rất khó có thể đưa ra bảng tổng kết về tình hình triển khai PPP tại Việt Nam. Số
lượng dự án PPP tại Việt Nam thì rất ấn tượng : theo một công bố mới đây của MPI, đến
tháng 3 năm 2011, có khoảng 69 dự án được triển khai theo hình thức BOT/BTO/BT tại Hà
Nội và thành phố Hồ Chí Minh ; tuy nhiên, các chuyên gia trong lĩnh vực này như luật sư,
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


15
doanh nghiệp, ngân hàng lại cho rằng có thể đếm trên đầu ngón tay các dự án thực sự
thành công : tức là chỉ có 3 đến 4 dự án thực sự được triển khai hoặc đạt được những thỏa
thuận mang tính thuyết phục là đáp ứng các tiêu chí của một dự án PPP. Có sự chênh lệch
như vậy một phần là do số lớn lượng các dự án theo hình thức BT (Build Transfer) trong đó
thường nhà đầu tư đầu tư xây dựng đường xá để đổi lại quyền sử dụng đất cũng được
thống kê vào và mặt khác, nhiều dự án gặp khó khăn khi triển khai.

Có thể kể ra một dự án đã được biết đến là « thành công» của AFD là Dự án Phú Mỹ 2.2 do
Proparco, một chi nhánh của AFD chuyên về lĩnh vực tư nhân, tham gia tài trợ. Đây là một
trong những dự án đầu tiên có sự tài trợ của lĩnh vực tư nhân theo mô hình BOT. Phú Mỹ
2.2 là dự án xây dựng, khai thác sau đó chuyển giao cho chính phủ Việt Nam một nhà máy
điện 715 MW chạy bằng khí gaz tự nhiên. Việc xây dựng, đầu tư và khai thác được giao cho
MEKONG ENERGY COMPANY LIMITED (MECO). Toàn bộ tài sản của dự án sau đó sẽ
được chuyển giao miễn phí cho Bộ Công thương.

MEKONG ENERGY COMPANY LIMITED (MECO) là công ty Việt Nam được thành lập bởi
tổ hợp bao gồm Công ty điện lực Pháp (EDF) và 2 công ty Nhật là Sumitomo Corporation và
Tokyo Electric Power Co Inc khi tổ hợp này trúng gói thầu xây dựng, khai thác và chuyển
giao nhà máy Phú Mỹ 2.2 của Bộ Công thương nhằm phục vụ cho việc triển khai dự án :
MECO đảm nhiệm xây dựng và khai thác nhà máy trong vòng thời hạn 20 năm.

Vốn đầu tư ban đầu của dự án là 400 triệu đô, sau đó được bổ sung thêm 80 triệu đô cho
các chi phí phát sinh, trong đó 140 triệu đô là vốn đối ứng và 340 triệu đô là vốn vay từ các
nhà tài trợ (JBIC, ADB, Proparco/AFD, ANZ, Société Générale, Sumitomo).

Giai đoạn chuẩn bị của dự án đã kéo dài 5 năm : từ thời điểm gọi thầu năm 1997 cho tới khi
hoàn thành các hợp đồng vay vốn năm 2002. Dự án này mang nhiều ý nghĩa đối với chính
quyền Việt Nam vốn mong muốn dự án có vai trò động lực để thúc đẩy các nguồn đầu tư
nước ngoài. Dự án nằm trong chính sách mở cửa của chính quyền Việt Nam đối với các nhà
đầu tư và tài chính nước ngoài, và đã có thể được triển khai nhờ vào các cải cách pháp lý
của Chính phủ Việt Nam.

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


16

Sơ đồ 4 - Các quan hệ hợp đồng của dự án Phú Mỹ 2.2


Nguồn : Proparco/AFD

Tuy nhiên, ngoài việc trường hợp thành công này không mang tính đại diện cao (vì các ví dụ
như vậy vẫn còn rất hiếm) thì đây còn là một lĩnh vực đặc thù- lĩnh vực năng lượng có liên
quan gián tiếp tới việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực ven đô. Các loại hình hạ tầng phi
đô thị khác như : hạ tầng đường bộ (với các dự án do Ngân hàng thế giới hay JICA, các dự
án xây dựng đường cao tốc Dầu Dây-Phan Thiết và Pháp Vân-Cầu Giẽ) hay sân bay. Đối
với lĩnh vực phát triển đô thị, có thể thấy phần lớn là các dự án xây dựng đường bộ, trong đó
có cả hạ tầng phục vụ giảm ách tắc giao thông (cầu vượt, đường vành đai) có thể thu phí sử
dụng và như vậy thu hồi lại được chi phí bỏ ra theo các cách thức đơn giản nhất. Đó là
trường hợp của cầu Phú Mỹ ở phía Đông Nam của TP Hồ Chí Minh, nối quận 7 và quận 2.
Cây cầu mang tính thẩm mỹ cao này được xây dựng và hoàn thành trong thời hạn ấn tượng
(trong vòng 2 năm rưỡi) bởi tập đoàn Phú Mỹ Construction theo mô hình BOT.

Ngoài ra các lĩnh vực nước, vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, giao thông công cộng đô thị
chưa được quan tâm như lĩnh vực điện : trong khi nhu cầu nhiều, và kinh nghiệm của các
nước cũng đã cho thấy có thể đảm bảo hiệu quả về kỹ thuật và thương mại (DSP), tuy nhiên
việc triển khai PPP trong các lĩnh vực này dường như không có mấy tiến triển ngoại trừ một
số ít dự án hiếm hoi, trong đó có FASEP tại TP Hồ Chí Minh với sự hỗ trợ một phần của
Pháp cho nghiên cứu khả thi của một trạm xử lý nước thải và một dự án dự kiến triển khai
tại Cần Thơ với sự hỗ trợ của Ngân hàng Phát triển châu Á.

Vậy phải giải thích cho tình trạng trên như thế nào ? Có nhiều lí do bổ sung nhau dẫn đến
tình trạng này, bởi cung cấp dịch vụ công là một hoạt động nhạy cảm về chính trị và xã hội,
và cần tính toán kỹ khi triển khai PPP để xác định mức phí dịch vụ mà chính quyền địa
phương không thay đổi. Việc xây dựng các dự án PPP trong các lĩnh vực trên chắc chắn
Sumitomo

TEPCO
EDF
PVN
EVN
MOI
MPI
Vietcombank
WASUCO/UDEC
UDEC
JBIC, ADB,WB
PROPARCO
Ngân hàng thương mại
ANZ,SG,CALYON….
Vốn vay
75%

Bảo lãnh chính
phủ.
Giấy phép đầu tư
Hợp đồng BOT
PPA
GSA
Giao đất
Cung cấp nước
Converting Bank Acc
Agreement
25%

Hợp đồng xây dựng
Hợp đồng dịch vụ

OE Engineer
Hỗ trợ kỹ thuật
TEPCO
GE
EDF
EDF,
TEPCO
Ký kết hợp đồng
4
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


17
cần tới sự đóng góp tài chính của nhà nước vì ở đây không thể giao đất cho tư nhân để đổi
lấy nguồn tài chính này ; như vậy có thể thấy tại Việt Nam cũng như tại các quốc gia khác,
việc nhân rộng mô hình PPP gặp phải hàng loạt khó khăn. Hơn nữa, để triển khai được PPP
cần phải có kỹ năng, kiến thức chuyên môn sâu rộng vốn thường từ nước ngoài đưa vào,
khiến các doanh nghiệp nội địa không mấy hứng thú. Ngoài ra, chủ đầu tư phải thực hiện
nghiên cứu khả thi một cách nghiêm túc, với chi phí cao mà không có một sự bảo đảm nào
cho việc có thể xây dựng được thành PPP ; các nhà nắm ngân sách không phải lúc nào
cũng chấp nhận loại quyết định như vậy khi chưa biết điều gì sẽ xảy ra.

Một vài định hướng và khuyến nghị

Nguồn tài chính nhàn rỗi luôn là chủ đề luôn được quan tâm và không thể bỏ qua nếu muốn
thực sự khởi động cơ chế PPP. Đối với khó khăn đầu tiên là chi phí cho các nghiên cứu khả
thi : có rất nhiều nghiên cứu khả thi có chi phí từ 1 đến 5 triệu đô. Tuy nhiên, một số nhà tài
trợ có thể huy động nguồn lực miễn phí hoặc rẻ hơn (WB, JICA) cho chủ đầu tư, hay một số
khác (BAD, AFD) triển khai chương trình hỗ trợ tài chính cho bước nghiên cứu này (Project

Development Facility hoặc PDF), đặt tại MPI nhưng các Bộ khác (đặc biệt các bộ Xây dựng
và giao thông) đều có quyền hưởng lợi. Chương trình PDF này sẽ được cấp 40 triệu đô và
đây sẽ là một quỹ khởi động và quay vòng, cho phép tài trợ cho các nghiên cứu để chuẩn bị
quá trình đấu thầu PPP. Khó khăn tiếp theo là sự đầu tư của nhà nước cho PPP cần phải
có sự tham gia rộng hơn và đồng bộ hơn của các cơ quan : trên thực tế, các mô hình PPP
có thể cần tới sự đóng góp bằng tiền của nhà nước để hoàn thành kế hoạch đầu tư (viability
gap). Chính quyền Việt Nam không thể bỏ qua nhu cầu này và nên tìm kiếm các nguồn lực
tài chính phù hợp. Các nhà tài trợ cũng có thể suy nghĩ về các cơ chế ad hoc để hỗ trợ
chính quyền Việt Nam, ví dụ thông qua quỹ Viabiliy Gap Fund. Cuối cùng, có thể xây dựng
một số cơ chế tài trợ để hỗ trợ các nhà đầu tư tư nhân trong việc triển khai PPP. Hiện nay,
JICA và USAID (cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ) đang nghiên cứu một số dự án thành
lập quỹ hỗ trợ vốn và cho vay (với một cơ chế bảo lãnh), để tạo điều kiện cho việc gánh rủi
ro của phía tư nhân. Các cơ chế trên hiện chưa được triển khai và chính quyền Việt Nam
vẫn ưu tiên các phương pháp và dự án ít gây tốn kém nhất cho ngân sách nhà nước, đồng
thời áp dụng các kỹ thuật đầu tư ít mang tính kinh viện theo đó nhà nước trao quyền sử
dụng đất tương ứng cho phần của nhà nước trong dự án cho nhà đầu tư tư nhân. Trong sơ
đồ này, doanh nghiệp tư nhân chỉ thu lại được « cho » phía nhà nước phần mình phải đóng
góp sau khi sử dụng đất được giao. Một số chuyên gia lo ngại về hiệu quả kinh tế tối ưu của
sơ đồ trên vì một số doanh nghiệp không có đủ các năng lực cần thiết để triển khai cả 2 hợp
phần của dự án một cách đúng đắn (hợp phần đầu tư có mục tiêu rõ ràng theo PPP và hợp
phần sử dụng đất được giao).

Chất lượng của các nghiên cứu là yếu tố thiết yếu khiến các nhà đầu tư tư nhân quan tâm
tới đề xuất của chính quyền Việt Nam. Tuy nhiên, có thể thấy rằng các nghiên cứu khả thi
vẫn còn quá sơ sài, chưa ước tính được các « luồng » mang lại nguồn thu, đồng thời chưa
phần tích được đầy đủ hết các khía cạnh của công trình (lưu lượng, sử dụng) để xây dựng
các kịch bản tin cậy. Về nghiên cứu khả thi, cần phải xóa bỏ ý kiến trái chiều thường gặp tại
Việt Nam về 2 vấn đề sau : đầu tiên, cần phải thực hiện nghiên cứu khả thi PPP với chi phí
lớn, vì điều này mới đảm bảo được các nội dung hoàn chỉnh (tư pháp, kỹ thuật ), trong vòng
vài tháng và không có phương tiện nào giúp tiết kiệm được chi phí nếu muốn thực sự triển

khai một PPP. Thứ hai, nhà nước phải đứng ra thực hiện nghiên cứu chứ không thể giao
cho nhà đầu tư, nếu không sẽ làm mất cân bằng trong quan hệ đàm phán gây bất lợi cho
nhà nước. Liệu có thể chấp nhận các điều kiện về tài chính của một nhà đầu tư dựa trên
ước tính của chính nhà đầu tư này ?

Trong cơ chế PPP, cạnh tranh là quy tắc cho phép chọn lựa ra đối tác tư nhân, tuy nhiên
quy tắc này không phải lúc nào cũng được áp dụng ở Việt Nam. Báo cáo thanh tra gần đây
nhất của MPI cho thấy trong số hơn 20 dự án PPP do Ủy ban nhân dân một thành phố lớn
của Việt Nam đề xuất lên Thủ tướng, chỉ có một dự án là tuân thủ quy trình mời thầu công
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


18
khai, các dự án còn lại được giao trực tiếp cho doanh nghiệp/nhà đầu tư. Trên thực tế, điều
này không phải lúc nào cũng đảm bảo được hiệu quả sử dụng tối ưu của nguồn vốn nhà
nước.

Đóng vai trò chủ đạo trong việc triển khai xây dựng hạ tầng kỹ thuật và quản lý dịch vụ công,
các tỉnh và thành phố phải tăng cường năng lực của mình về PPP, đặc biệt khi chính họ phải
đề xuất các dự án thí điểm lên MPI. Nhận thấy vai trò quan trọng của việc củng cố năng lực
của các địa phương tại Việt Nam về PPP, AFD đã triển khai hàng loạt hoạt động hỗ trợ dành
cho các địa phương này. AFD cũng đã tài trợ một nghiên cứu về các địa phương Việt Nam
trong đó một phần nghiên cứu được dành cho PPP. Ngoài ra, AFD còn tổ chức hội thảo về
« chính quyền địa phương và PPP » vào tháng 11 năm 2010 và phối hợp với PADDI (hợp
tác cấp vùng giữa vùng Rhône-Alpes và TP HCM) tổ chức một khóa tập huấn về PPP vào
tháng 12/2011 và sẽ xuất bản cuốn sách song ngữ (pháp / việt) trong 6 tháng đầu năm 2012.
Hiện AFD đang khởi động một nghiên cứu về PPP trong lĩnh vực nước và vệ sinh môi
trường tại các địa phương. Hợp phần xuất bản kết quả nghiên cứu về PPP do AFD thực
hiện trên thế giới nhằm mục tiêu truyền bá kiến thức chuyên môn cho các chuyên gia của

Việt Nam.

Để kết luận cho bài viết này, chúng tôi xin nhấn mạnh chính quyền Việt Nam cần phải lưu ý
khi xây dựng dự án PPP rằng lĩnh vực tư nhân sẽ tài trợ trước cho dự án nhưng thực chất
chính những cash flows (đối với PPP theo PFI) hay phí dịch vụ (đối với PPP theo DSP)
được trả vào lúc cuối cùng bởi người sử dụng dịch vụ mới là tiền đầu tư cho dự án hoặc
dịch vụ. Như vậy, cần phải cải cách rộng rãi hơn các các lĩnh vực, xác định rõ vai trò và
trách nhiệm của các tác nhân và phải gây dựng được lòng tin của đối tác tư nhân. Đối với
khu vực ven đô, cần ưu tiên cải thiện chất lượng dịch vụ và đảm bảo hiệu quả tài chính cho
các doanh nghiệp địa phương (trong đó có vấn đề giá dịch vụ) nhằm thu hút đầu tư của lĩnh
vực tư nhân cho các hạ tầng mới. Có thể ký kết hợp đồng PPP về cải thiện hiệu quả dịch vụ
công trong đó lĩnh vực tư nhân hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước thực hiện dự án (hợp đồng
quản lý hoặc hợp đồng dịch vụ).

Về phần mình, nhà nước cũng phải « đầu tư» vào các hoạt động tăng cường năng lực để có
thể đảm nhiệm vai trò quản lý và điều tiết dịch vụ và dự án. Nhà nước phải có phương pháp
tiếp cận thực tiễn, có tính toán và thận trọng. Cơ chế nhà nước – tư nhân có thể bù đắp
những yếu kém trong công tác quản lý dịch vụ công, nhưng đây cũng không phải là một
phương án thần kỳ để giải quyết bài toán thiếu quỹ công. Cơ chế này cần một khung pháp
lý-thể chế chắc chắn và sự quản lý hiệu quả của các cơ quan nhà nước. Cuối cùng, các mô
hình PPP không thể áp dụng như nhau cho mọi hoàn cảnh, mọi lĩnh vực mà cần phải được
triển khai trên cơ sở đặc thù của mỗi dự án.



Tài liệu tham khảo

ADB/AFD, 2010, Assessment of PPPs in Vietnam : Constraints and Opportunities

AUDIER, Nicolas, 2011. « Etat des lieux des Partenariats Publics-Privés dans l’ASEAN ».

Kuala-Lumpur, 27 novembre 2011.

AURIOL, Emmanuelle ; BLANC, Aymeric, 2007. « Public Private Partnerships in Water and
Electricity in Africa ». Paris : AFD, document de travail, n°38, 31p.

BLANC, Aymeric ; BOTTON, Sarah (dir), 2010. « Services d’eau et secteur privé dans les
pays en développement. Perceptions croisées et dynamique des réflexions ». Paris : AFD,
collection Recherches n°2, 457 p.

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


19
CEFEB (AFD), 2008. « Séminaire régional sur les partenariats public-privé dans les
domaines de l’eau et de l’électricité ». Dakar, 3-7 Mars 2008.

DELMON, Jeffrey, 2010. « Partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures.
Guide pratique à l’intention des décideurs publics ». Washington : The World Bank & PPIAF,
155p.

Groupe AFD, 2004 « Paroles d’acteurs : Partenariats public privé », n°3.

Groupe AFD, 2010 « Les acteurs publics locaux au cœur du développement urbain
vietnamien », Focales n°05, 128p.

JANSSENS, Jan G., 2011. « Relations institutionnelles et ingénierie contractuelle dans le
secteur de l’eau et de l’assainissement ». Présentation powerpoint dans le cadre de la
formation : AFD/CEFEB-PADDI « Partenariats Public-Privé », décembre 2011, Hô-Chi-Minh-
Ville.

LONDON, Jonhaton, 2008. “Reasserting the state in Vietnam : health care and the logics of
market – Leninism”.

HO CHI MINH CITY’s masterplan, 2008.

MARIN, Philippe. 2009. Public-Private Partnerships for urban Water Utilities- a review of
experiences in Developing Countries. Washington: Word Bank publications, Trends and
policy options, n°8, 191p.

Ministère de la Santé (Vietnam), 2007, “Joint Annual Health Sector Review, Hanoï.

Ministère du Plan et de l’Investissement (MPI), 2011 a, “Strategic framework for mobilization,
management and utilization of ODA and other less concessional loans from donors in the
period 2011 – 2015”.

Ministère du Plan et de l’Investissement (MPI), 2011 b, « Les PPP et leur mise en œuvre au
Vietnam » Présentation PowerPoint dans le cadre de la formation : AFD/CEFEB-PADDI
« Partenariats Public-Privé », décembre 2011, Hô-Chi-Minh-Ville.

PAPIN, Philippe, ALBRECHT, David, HOCQUARD, Hervé, Etude CARO, 2009. « Mission
d’identification du secteur public local au Vietnam », 550p.

PICHOT, Héloïse, 2011. « Note Contexte juridique des partenariats Publics privés au
Vietnam ».

RATHEAUX, Olivier, 2008. « Comment monter un PPP dans un pays à risque sur un petit
marché et dans quels buts ? Quelques leçons de l’expérience ». In : La lettre des
économistes. Paris : AFD, n°21.

TREMOLET, Sophie ; BINDER, Diane, 2010. « La régulation des services d’eau et
d’assainissement dans les PED ». Paris : AFD, collection A savoir, n°1.

UNESCO, 2008. “Rapport mondial de suivi sur l’éducation pour tous”.

VIVES, Antonio (IADB) & alii ; RAYMOND, Peter (PricewaterhouseCoopers) & alii, 2006.
“Financial Structuring of infrastructure Projects in Public-Private Partnerships: An application
to Water Projects”. Washington: Inter-American Development Bank, 90p.

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


20
Phụ lục 1 - Mô hình PPP và quản lý rủi ro

Bảng a – Các mô hình PPP cho các dịch vụ hạ tầng kỹ thuật công

Phụ trách quản
lý
Chịu trách
nhiệm rủi ro
thương mại
Phụ trách đầu
tư
Chủ sở hữu hạ
tầng kỹ thuật
Thời hạn (năm)
Nhà nước tự
quản lý cung

ứng dịch vụ
nhà nước
nhà nước
nhà nước
nhà nước
_
Hợp đồng dịch
vụ
nhà nước / tư
nhân
nhà nước
nhà nước
nhà nước
1-2
Hợp đồng
quản lý
tư nhân
nhà nước
nhà nước
nhà nước
3-5
Hợp đồng
thuê
tư nhân
tư nhân
nhà nước
nhà nước
8-15
Hợp đồng
chuyển

nhượng
tư nhân
tư nhân
tư nhân
nhà nước
20-30
Hợp đồng
BOT
tư nhân *
tư nhân *
tư nhân *
tư nhân * (sau
đó nhà trả lại
nhà nước)
20-30
Tư nhân hóa
(bán tài sản
có)
tư nhân *
tư nhân *
tư nhân *
tư nhân *
không hạn chế
* hoặc nhà nước/tư nhân đối với các doanh nghiệp liên doanh (Joint ventures)
Nguồn : do các tác giả soạn theo CEFEB 2008

Việc chọn lựa mô hình PPP kéo theo sự phân chia rủi ro mà trong đó lĩnh vực tư nhân phải
gánh nhiều rủi ro hơn và trách nhiệm của lĩnh vực này đối với dự án cũng tăng lên (quản lý
kỹ thuật → quản lý kỹ thuật và thương mại → đầu tư)

Sơ đồ a – Mô hình ủy quyền và mức độ rủi ro đối với doanh nghiệp tư nhân

Nguồn : CEFEB 2008

Sơ đồ này cho thấy khi nhà nước giao cho lĩnh vực tư nhân nhiều trách nhiệm hơn thì họ
phải chịu nhiều rủi ro hơn (trong khi đó họ lại mong chờ có nhiều lợi nhuận hơn), như vậy
trong trường hợp này cần phân biệt rõ các loại hình rủi ro.


ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


21

Bảng b – Mô hình chuyển giao và phân loại rủi ro


Mô hình PPP
Rủi ro đầu tư
Rủi ro kỹ thuật khi khai thác
Rủi ro thương mại
Concession
Doanh nghiệp
Doanh nghiệp
Doanh nghiệp
Affermage concessif
Nhà nước+doanh nghiệp
(khoản đầu tư « nhỏ »)

Doanh nghiệp
Doanh nghiệp
Affermage
Nhà nước
Doanh nghiệp
Doanh nghiệp
Nhiệm kỳ quản lý
Nhà nước
Doanh nghiệp
Nhà nước
Nguồn : Ratheaux, 2008

Chúng ta đều thống nhất là phải đảm bảo quản lý rủi ro dựa trên hiệu suất. Tuy nhiên, trên
thực tế, rủi ro thường được phân chia trên cơ sở mối quan hệ giữa năng lực thương mại và
khả năng đàm phán của mỗi bên. Như vậy bên mạnh nhất sẽ đẩy trách nhiệm mà mình
không muốn gánh cho bên yếu hơn. Kịch bản này không đảm bảo một sự quản lý rủi ro hiệu
quả nhất. Trong trường hợp dự án PPP theo PFI, trên quan điểm của nhà nước, việc doanh
nghiệp thực hiện dự án phải gánh quá nhiều rủi ro khiến cho dự án mất ổn định và chi phí
cao hơn, trong khí đó nếu doanh nghiệp chịu quá ít rủi ro sẽ không tối ưu hóa được các
nguồn lực. Đảm bảo sự phân chia rủi ro cân bằng không phải là điều dễ dàng (Delmon,
2010). Một số trường hợp thất bại lớn về PPP (như trường hợp thành phố Buenos Aires
chuyển giao việc cung cấp nước dưới hình thức chuyển nhượng (« brownfield ») cho tập
Suez-Environnement từ 1993 tới 2006) đã làm sáng tỏ một mặt sự chọn lựa mô hình hợp
đồng cần xây dựng (trong trường hợp này việc chuyển nhượng là quá tham vọng và lĩnh vực
tư nhân không thể gánh vác đầu tư một mình) và mặt khác hướng suy nghĩ về việc phân
chia rủi ro (thất bại trên còn do rủi ro về tỉ giá hối đoái đã không được đánh giá đúng, hợp
đồng ký kết dựa trên tỉ giá giữa đồng peso và đồng đô la Mỹ - quy định trong luật mới gần
đây, « chuyển đổi », tỉ giá này sau đó bị thay đổi do đồng peso mất giá vào tháng 1/2012,
khiến một bên đơn phương hủy bỏ hợp đồng chuyển nhượng) (Blanc & Botton, 2010).

Việc xác định và phân chia rủi ro phải là trọng tâm của việc đánh giá nghiên cứu ban đầu.
Cần xây dựng một cơ chế chia sẻ rủi ro có thể áp dụng được và đảm bảo hiệu quả thương
mại. Trong cơ chế này cần tính đến khả năng dự án có thể có những thay đổi (vì không thể
lường trước hết được mọi rủi ro !) và phải đủ linh hoạt để có thể vượt qua các thách thức.
Chính quyền cũng cần ghi nhớ là các nhà tài trợ đặc biệt lưu ý đến mọi văn bản hợp đồng
quy định cơ chế chia sẻ rủi ro này.

Các rủi ro có bản chất đa dạng và một số rủi ro một cách tự nhiên được gánh bởi một bên
thay vì một bên khác (Delmon, 2010) : ví dụ rủi ro chính trị (giải thể các tổ chức công, chậm
thanh toán, giải phóng mặt bằng, chiến tranh, bạo loạn….) thuộc về trách nhiệm của nhà
nước bởi chỉ nhà nước mới có thể dự báo hoặc giảm nhẹ rủi ro này. Tuy nhiên trong trường
hợp doanh nghiệp tham gia đầu tư cho dự án, nhà nước có thể yêu cầu doanh nghiệp triển
khai dự án (SPV) chịu trách nhiệm một phần rủi ro. Trong rủi ro chính trị còn có rủi ro tư
pháp – pháp lý (xác định các quy tắc ký kết hợp đồng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước
đối với dự án, tiếp cận dịch vụ pháp lý ). Cơ quan nhà nước cũng gánh rủi ro về tỉ giá.

Trong mô hình đầu tư dự án, doanh nghiệp thực hiện dự án đóng vai trò trung gian về rủi ro
liên quan đến việc xây dựng và khai thác công trình (nguyên tắc tập trung trách nhiệm). Các
rủi ro liên quan đến quá trình xây dựng (còn gọi là rủi ro về « hoàn thành ») như thời hạn,
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


22
chất lượng, sự tương thích, chi phí… được chịu trách nhiệm bởi đơn vị xây dựng – đơn vị
này có liên hệ với doanh nghiệp chịu trách nhiệm triển khai dự án thông qua hợp đồng. Rủi
ro về hiệu quả (khả năng cung cấp dịch vụ của hạ tầng theo các thể thức và thời hạn đặt ra)
khiến doanh nghiệp thực hiện dự án đòi hỏi sự đảm bảo từ phía nhà cung cấp và thiết kế; rủi
ro khai thác (bảo đảm thu hồi đủ chi phí bỏ ra, nhân lực khả dụng, vật liệu, tuân thủ quy định
về môi trường….) và rủi ro sử dụng (không sử dụng hoặc giảm sử dụng dịch vụ cung cấp)

do doanh nghiệp khai thác chịu khi ký hợp đồng với doanh nghiệp thực hiện dự án.

Rủi ro tài chính do doanh nghiệp thực hiện dự án cùng chịu trách nhiệm với các bên cho
vay. Rủi ro này phụ thuộc vào các biến số (thời hạn cho vay, khả năng thanh toán ngắn hạn,
lãi suất, chi phí giao dịch, rủi ro tín dụng của các bên tham gia vào dự án….). Chính quyền
(hay bên mua quá trình xây dựng) có thể tham gia vào phòng tránh một số rủi ro tài chính (ví
dụ : rủi ro về lãi suất hoặc tỉ giá).

Cuối cùng, rủi ro về môi trường và xã hội phụ thuộc vào các quy định luật pháp và chi phí
thực hiện nghĩa vụ do dự án đặt ra. Rủi ro này được chia sẻ giữa nhà nước và doanh nghiệp
thực hiện dự án. Nhằm thu hút đầu tư của các nhà tài trợ quốc tế, các tiêu chí đưa ra có thể
nhiều hơn quy định của luật pháp và quy định hiện hành. Cần lưu ý vào những năm 1990,
thời điểm ký kết các hợp đồng lớn về PPP theo DSP, rủi ro xã hội đã bị đánh giá thấp, đặc
biệt trong lĩnh vực cung cấp nước. Chỉ sau khi xảy ra sự kiện « chiến tranh nước tại
Cochabamba »
8
tại Bolivia, lĩnh vực tư nhân và nhà nước mới quan tâm tới việc cần chú
trọng tới yếu tố xã hội trong công tác chuẩn bị hợp đồng. Để giảm thiểu rủi ro xã hội, kinh
nghiệm cho thấy việc triển khai một số hợp đồng PPP theo DSP có xây dựng hợp phần « kỹ
thuật xã hội» (như điều tiết các dịch vụ thiết yếu tại các khu phố nghèo, khuyến khích sự
tham gia của đối tượng hưởng lợi từ dịch vụ vào giai đoạn xây dựng để giảm chi phí và điều
chỉnh tiêu chuẩn kỹ thuật cho phù hợp…) một mặt cho phép người sử dụng, ngay cả các đối
tượng ít có khả năng chi trả nhất hiểu hơn về dự án và sẵn sàng thanh toán phí dịch vụ, và
mặt khác giúp dịch vụ cung cấp trên phạm vi rộng hơn và lợi nhuận thu từ dịch vụ cũng gia
tăng.

Việc « xác định » và phân chia rõ ràng các rủi ro cần tới các cơ chế giảm thiểu rủi ro đặc thù
(hợp đồng với các bên đặc biệt, bảo hiểm, bảo lãnh hay trợ cấp của Nhà nước, tổ chức song
phương, đa phương, tín dụng-xuất khẩu ; công cụ đảm bảo rủi ro đặc thù….). Trong các mô
hình DSP, việc yếu tố rủi ro bị đánh giá thấp đôi khi lại là nguyên nhân dẫn đến sự thất bại

sớm của một số hợp đồng PPP lớn, đặc biệt trong lĩnh vực nước như trường hợp của hợp
đồng PPP Aguas Argentinas tại Buenos Aires (rủi ro tỉ giá) hay hợp đồng Aguas del Illimani
tại La Paz-El Alto (rủi ro chính trị-xã hội) (Blanc & Botton, 2011).

Tóm lại, nhà nước cần chuẩn bị kỹ lưỡng cho cơ chế phân chia rủi ro và trách nhiệm của
mỗi bên ký kết hợp đồng PPP và phải chú trọng đến vấn đề này để có thể chọn lựa phương
án đối tác nhà nước – tư nhân theo dự kiến (hợp đồng quản lý, chuyển nhượng, chuyển
giao trong đó phần thanh toán thuộc về người sử dụng dịch vụ, chuyển giao trong đó phần
thanh toán thuộc về nhà nước…).

Bảng a – Các yếu tố quyết định cho việc chọn lựa một phương án PPP


1. Bản chất của hoạt động triển khai là để vực dậy, cải thiện hay phát triển dịch vụ :


8
Từ tháng 1 đến tháng 4 năm 2000, đã có hàng loạt cuộc biểu tình diễn ra tại Cochabamba, thành
phố lớn thứ 3 của Bolivia sau khi hệ thống cấp nước của thành phố được tư nhân hóa. Đây là kết
quả của việc công ty Aguas del Tunari, công ty con của tập đoàn Bechtel đã tăng gấp đôi giá nước.
Các hoạt động phản đối này (thậm chí còn khiến một số hạ tầng bị phá hủy) kết thúc bằng việc chính
phủ hủy bỏ hợp đồng đã ký kết cho 4 năm với công ty và bãi bỏ luật 2029 về tư nhân hóa ngành nước
tại đất nước này.
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


23
Đầu tư ? Nhu cầu tài chính khác ? Đóng góp kinh nghiệm ?
Giao dịch « cú đấm » hay hoạt động lâu dài ?

2. Thời hạn ủy quyền :
Theo thời gian để khấu trừ tài sản đầu tư và thu lợi nhuận từ nguồn vốn bỏ ra
… nhưng tránh lợi nhuận siêu ngạch
3. Quy mô của nhu cầu về đầu tư
4. Phần của dịch vụ công không sinh lợi nhuận
5. Triển vọng về hiệu quả tài chính :
Đóng góp của nhà nước bù trừ khoảng cách giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả tài
chính
Tổng phần phát sinh của PPP được chia đều giữa nhà nước, doanh nghiệp và người
sử dụng dịch vụ
6. Xác định rủi ro
7. Cơ hội tìm kiếm các doanh nghiệp
8. Tính khả thi chính trị và xã hội

Nguồn: CEFEB, 2008

ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


24
Phụ lục 2 – Đánh giá trước khi triển khai dự án PPP

Nhằm chuẩn bị một cách tốt nhất có thể cho các dự án PPP phát triển hạ tầng kỹ thuật và
nhằm hỗ trợ chính quyền trong việc chọn lựa các dự án phù hợp nhất, một số chuyên gia đã
tiến hành đánh giá mẫu một số yếu tố chìa khóa cho sự thành công của dự án. Dưới đây là
bảng phân tích tính khả thi của PPP (Vives & alii, 2006) trong đó đưa ra 3 yếu tố quyết định
cơ bản của sự thành công của một dự án PPP (có hay không các điều kiện thuận lợi cho
đầu tư tại địa phương, chọn lựa thể thức hợp tác, áp dụng các công cụ giảm thiểu rủi ro)
được thể hiện một cách đầy đủ (sơ đồ 6a) nhằm giúp các tác nhân của dự án xác định được

các yếu tố này và trong cách chúng tác động qua lại lẫn nhau (sơ đồ 6b) để có thể tổ chức
tốt nhất một dự án PPP.


Sơ đồ b – Bảng phân tích

(a)


Sơ đồ này phản ánh việc nhân rộng PPP một cách « đơn giản » không hề tồn tại : quá trình
xây dựng hợp đồng tự bản thân nó chưa phải đã là «tốt ». Nó có thể thành công trong một
bối cảnh và các điều kiện nhất định. Ma trận này có mục tiêu phục vụ cho việc chuẩn bị hợp
đồng PPP « cho từng hoàn cảnh » tùy theo điều kiện địa phương tại đó dự án được triển
khai. Việc phối hợp các mô hình đối tác, các công cụ tài chính và quản lý rủi ro và đánh giá
điều kiện địa phương (chế độ thuế ? rủi ro chính trị ? rủi ro xã hội? khả năng thanh toán của
người sử dụng/ nhà nước ? các điều kiện kinh tế vĩ mô ) sẽ giúp đưa việc triển khai một mô
hình PPP này hay khác có thể thành công (hoặc có thể không !).
ADETEF Diễn đàn kinh tế và tài chính Việt Pháp khóa 9
19-20 tháng 3 năm 2012, Hà Nội


25
Sơ đồ c – Tính khả thi của các dự án PPP (theo từng cấu phần của bảng phân tích a)

(b)

Nguồn : Vives, 2006