Ban hành thông tư liên tịch quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện khóa luận tốt nghiệp 10đ

DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT

BLTTHS

: Bộ luật Tố tụng hình sự

CQNN

: Cơ quan nhà nước

ĐƯQT

: Điều ước quốc tế

KH&CN

: Khoa học và Cơng nghệ

KTNN

: Kiểm tốn nhà nước

TANDTC

: Tịa án nhân dân tối cao

TTHC

: Thủ tục hành chính

TTLT

: Thơng tư liên tịch

VBQPPL

: Văn bản quy phạm pháp luật

VKSNDTC

: Viện kiểm sát nhân dân tối cao

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

ii


MỤC LỤC
TRANG BÌA PHỤ…………………………………………………………………….…i
LỜI CAM ĐOAN……………………………...……………………………………...…ii
LỜI CẢM ƠN…………………………………………………………………….…….iii
DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT……………………………………………………...iv
MỤC LỤC………………………………………………………...……………….……v
MỞ ĐẦU……………………………………………………………………………….1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài………………………………………..1
2. Tình hình nghiên cứu……………………………………………………………..2
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu…………………………………………….....3
3.1. Mục đích nghiên cứu………………………………………………………….3
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu………………………………………………………….3

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu………………………………………………..3
4.1. Đối tượng nghiên cứu…………………………………………………………3
4.2. Phạm vi nghiên cứu…………………………………………………………...3
5. Các phương pháp nghiên cứu……………………………………………………3
6. Kết cấu của khóa luận………………………………………………………….....4
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ BAN HÀNH THÔNG TƯ LIÊN TỊCH.…………5
1.1. Khái niệm thông tư liên tịch……………………………………………………5
1.1.1. Định nghĩa Thông tư liên tịch………………………………………………5
1.1.2. Đặc điểm của Thông tư liên tịch…………………………………………….6
1.2. Thẩm quyền ban hành Thơng tư liên tịch……………………………………..7
1.2.1. Thẩm quyền về hình thức……………………………………………………8
1.2.2. Thẩm quyền về nội dung…………………………………………………….9
1.3. Vai trị của Thơng tư liên tịch…………………………………………………10
1.4. Các yêu cầu đối với việc ban hành Thơng tư liên tịch………………………..11
1.5. Quy trình xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch…………………………16
1.5.1. Giai đoạn lập đề nghị………………………………………………………16
1.5.2. Giai đoạn soạn thảo………………………………………………………...18
1.5.3. Giai đoạn thẩm định………………………………………………………..21
1.5.4. Giai đoạn trình, thơng qua, ban hành……………………………………..22
1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động ban hành Thông tư liên tịch ………....22
iii


KẾT LUẬN CHƯƠNG 1…………………………………………………………….26
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH THÔNG TƯ LIÊN
TỊCH………………………………………………………………………………….27
2.1. Kết quả đạt được trong hoạt động ban hành Thông tư liên tịch……………27
2.1.1. Kết quả trong ban hành Thông tư liên tịch……………….………………..27
2.1.2. Việc thực hiện quy trình ban hành Thơng tư liên tịch ngày càng được quan
tâm và hồn thiện……………………………………………………………………..34

2.2. Hạn chế trong ban hành Thơng tư liên tịch………..…………………………38
2.2.1. Việc thực hiện trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch...38
2.2.2. Hoạt động ban hành Thông tư liên tịch……………………………………42
2.3. Nguyên nhân những hạn chế trong quy trình ban hành Thơng tư liên tịch..48
2.3.1. Do sự tác động của điều kiện kinh tế - xã hội……………………………...48
2.3.2. Quy trình soạn thảo và ban hành Thông tư liên tịch chưa phát huy được sự
tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan…………………………..49
2.3.3. Hạn chế từ tổ chức bộ máy, con người ……………………………………49
2.3.4. Sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan………………………………….50
2.3.5. Chưa có chế tài xử lý nghiêm đối với các chủ thể có hành vi ban hành Văn
bản quy phạm pháp luật kém chất lượng hoặc trái luật……………………………..51
2.3.6. Công tác hệ thống hóa Thơng tư liên tịch chưa được làm tốt…………….51
2.3.7. Hạn chế từ các điều kiện vật chất…………………………………………52
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2…………………………………………………………….52
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT
LƯỢNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH THÔNG TƯ LIÊN TỊCH………………….53
3.1. Phương hướng nâng cao chất lượng hoạt động ban hành Thông tư liên
tịch…………………………………………………………………………………….53
3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động ban hành Thông tư liên tịch……54
3.2.1. Giải pháp về mặt pháp lý…………………………………………………..54
3.2.2. Nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng, trách nhiệm của Nhà nước trong việc
xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch…………………………………………….59
3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy, con người………………………….……….59
3.2.4. Giải pháp về các điều kiện vật chất …………………………………..........61
3.2.5. Giải pháp về phối hợp của các cơ quan hữu quan……………………........61
iv


3.2.6. Đẩy mạnh cơng tác kiểm tra, rà sốt và hệ thống hóa Thơng tư liên tịch.....62
3.2.7. Tăng cường hợp tác quốc tế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra

rà soát Văn bản quy phạm pháp luật…………………………………………………63
3.2.8. Giải pháp về công tác truyền thông, tư tưởng…………………………….63
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3…………………………………………………………….64
KẾT LUẬN…………………………………………………………………………...65
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO……………………………………………66
PHỤ LỤC…………………………………………………………………………….74

v


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng đã được khẳng định trong Nghị
quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, XI, XII và XIII. Trên cơ sở các quan điểm
được ghi nhận trong Nghị quyết Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ VIII (khóa VII năm
1994), Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII (tháng 01/2021) khẳng định: “Tiếp tục xây
dựng Nhà nước pháp quyền XHCN kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động; đẩy
mạnh phịng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tạo đột phá trong
cải cách hành chính”. Cơng cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng là
nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị.
Trong Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp
hành Trung ương Đảng khóa XIII đã nêu rõ mục tiêu đến năm 2030: "Hệ thống pháp
luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công
khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, mở đường cho đổi mới sáng tạo, phát triển bền
vững và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, nhất quán". Để đạt được mục
tiêu này, Bộ Chính trị cũng đã đề ra các giải pháp xây dựng pháp luật trong đó có giải
pháp "Tiếp tục đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên
nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả… Tăng cường xây dựng các đạo luật có

nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp; khắc phục tình trạng luật thiếu tính ổn định, chậm
ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành". Đồng thời, tiếp tục cụ thể hóa,
thể chế hóa, hồn thiện, thực hiện tốt cơ chế "Ðảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân
dân làm chủ". Thực hiện chủ trương này, trong những năm vừa qua, các CQNN đã từng
bước đổi mới tổ chức, hoạt động và dần hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ cho công
cuộc đổi mới cũng như xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân. Một trong những hoạt động góp phần quan trọng cho cơng cuộc
này chính là hoạt động ban hành TTLT. Tuy nhiên, chất lượng của một số TTLT chưa
đáp ứng được yêu cầu quản lý, sự phối hợp giữa các chủ thể ban hành cịn lỏng lẻo,
chưa có quy định gắn trách nhiệm của các chủ thể trong quy trình ban hành TTLT.
Chính những hạn chế này đã gây ảnh hưởng tới chất lượng của các TTLT khi ban hành.
1


Nhằm tìm hiểu và đề xuất kiến nghị nâng cao chất lượng của hoạt động ban hành TTLT
ở Việt Nam hiện nay, tác giả xin lựa chọn đề tài: "Ban hành Thông tư liên tịch - Quy
định pháp luật và thực tiễn thực hiện" làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay, những nghiên cứu lý luận về VBQPPL nói chung đã nhận được sự quan
tâm thích đáng của các nhà nghiên cứu về pháp luật. Rất nhiều cơng trình nghiên cứu
của các học giả về VBQPPL đã được công bố như:
Văn bản quy phạm pháp luật – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Trần Thanh
Vân, Luận văn thạc sĩ luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2014. Đề tài đi sâu vào
phân tích thực trạng xây dựng và ban hành VBQPPL ở nước ta, từ đó đưa ra những giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng của VBQPPL.
Bình luận về thẩm quyền ban hành văn bản trong Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015, Trần Thị Vượng, Tạp chí Luật học số 6, năm 2016. Bài viết
nêu lên một số bất cập về thẩm quyền ban hành VBQPPL (thẩm quyền về nội dung và
thẩm quyền về hình thức) vẫn chưa được Luật giải quyết và đưa ra phương hướng, giải
pháp khắc phục những hạn chế, bất cập đó.

Văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban
hành – Thực trạng và hướng hoàn thiện, Vương Thị Hà, Luận văn thạc sĩ luật học,
trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2016. Đề tài phân tích, đánh giá thực trạng VBQPPL
của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chỉ ra những thành tựu, hạn chế cũng như
nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập làm nền tảng đề xuất các giải pháp nhằm
nâng cao chất lượng của VBQPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban
hành trong giai đoạn hiện nay.
Hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp,
Trịnh Hồng Lê, Luận văn thạc sĩ luật học, trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2018. Đề
tài nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL của
Bộ Tư pháp trên phương diện kết quả đạt được, những hạn chế, nguyên nhân của hạn
chế đồng thời đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định VBQPPL
của Bộ Tư pháp trong thời gian tới.
Và cịn nhiều cơng trình khoa học khác nữa nghiên cứu ở những phương diện và
cấp độ khác nhau về VBQPPL nói chung, tuy nhiên, những cơng trình nghiên cứu
2


chuyên sâu về TTLT thì rất hạn chế. TTLT là nhóm văn bản khá đặc thù so với các loại
VBQPPL khác, song hiện nay vẫn chưa nhận được sự quan tâm thích đáng của các học
giả. Vì vậy, quy trình xây dựng và ban hành TTLT ở Việt Nam vẫn cần được tiếp tục
nghiên cứu và hồn thiện.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu đề tài nhằm mục đích có được cái nhìn tổng quan, khái quát và hệ
thống về những vấn đề lý luận, thực tiễn trong ban hành TTLT - nhóm văn bản có nhiều
đặc thù riêng. Từ đó phát hiện ra những tồn tại, hạn chế và đưa ra biện pháp nhằm nâng
cao chất lượng của hoạt động ban hành TTLT.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Khái quát những vấn đề cơ bản về quy trình xây dựng và ban hành TTLT như:

lập đề nghị xây dựng TTLT, soạn thảo, thẩm định, thông qua ban hành TTLT.
- Đánh giá thực trạng ban hành TTLT của các chủ thể có thẩm quyền, nêu nguyên
nhân chủ quan và khách quan của những hạn chế.
- Đề xuất các kiến nghị đảm bảo thực hiện hiệu quả hoạt động ban hành TTLT,
bảo đảm thống nhất, minh bạch, khả thi trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là ban hành TTLT.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu quy định về ban hành TTLT
- Phạm vi về thời gian: từ năm 1996 đến nay (sau khi Luật Ban hành VBQPPL
năm 1996 ra đời).
- Phạm vi về không gian: Trong phạm vi cả nước.
5. Các phương pháp nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu được thực hiện dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác
– Lênin, quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm của Đảng và Nhà
nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Ngồi ra, trong q trình nghiên cứu
đề tài khóa luận, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học chun
ngành khác nhau như: Phân tích, bình luận, thống kê, so sánh,… để nghiên cứu những
3


quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải
pháp cơ bản nhằm hồn thiện quy trình xây dựng và ban hành TTLT trong thời gian tới.
6. Kết cấu của luận văn
Khóa luận với đề tài: “Ban hành Thơng tư liên tịch - Quy định pháp luật và
thực tiễn thực hiện” được kết cấu bởi ba chương ngoài phần mở đầu, kết luận và danh
mục tài liệu tham khảo.
Chương 1. Khái quát về ban hành Thông tư liên tịch.
Chương 2. Thực trạng hoạt động ban hành Thông tư liên tịch.

Chương 3. Phương hướng và một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động ban
hành Thông tư liên tịch

4


CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT VỀ BAN HÀNH THÔNG TƯ LIÊN TỊCH
1.1. Khái niệm Thông tư liên tịch
1.1.1. Định nghĩa
Hiện nay hệ thống VBQPPL Việt Nam rất phong phú và đa dạng, bao gồm: Hiến
pháp, Luật, Bộ luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Quyết định, Thơng tư, TTLT….trong đó
TTLT là một loại VBQPPL mang đầy đủ những dấu hiệu, đặc điểm của một Thơng tư
nói chung song lại có nhiều nét đặc thù. Do đó, muốn tìm hiểu về nhóm văn bản này,
chúng ta cần phải có cái nhìn tổng thể về khái niệm Thơng tư để có thể nắm bắt được
cách tiếp cận đúng đắn khi nói về TTLT.
Thứ nhất, khái niệm Thơng tư
Mặc dù pháp luật Việt Nam khơng có quy định cụ thể về khái niệm Thông tư
nhưng trên thực tế khi dựa vào nội dung, mục đích và vai trị của các Thơng tư được
ban hành có thể hiểu một cách cơ bản như sau: “Thông tư là văn bản có nội dung và
mục đích nhằm hướng dẫn, giải thích chi tiết, cụ thể những quy định mang tính chung
chung trong các văn bản pháp luật mà nhà nước ban hành. Thông tư nằm trong phạm
vi quản lý của từng ngành nhất định. Thông tư được ban hành bởi các chủ thể có thẩm
quyền theo quy định của pháp luật”.
Thứ hai, khái niệm TTLT
Trước hết, liên tịch là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong cuộc sống
và trong các văn bản pháp luật. Theo từ điển Bách khoa Việt Nam, liên tịch được hiểu
là hội nghị giữa nhiều đoàn thể với nhau1. Theo từ điển Tiếng việt, liên tịch tức là có
nhiều thành phần đại biểu cho các tổ chức khác nhau cùng tham dự 2.
Mặc dù tiếp cận từ những góc độ khác nhau nhưng khái niệm liên tịch có một

điểm thống nhất đó là bao gồm nhiều thành phần, tổ chức khác nhau tham gia hay nói
cách khác liên tịch là một hội nghị, cuộc họp có nhiều thành phần đại biểu cho các tổ
chức khác nhau cùng tham dự.
Hiện nay pháp luật Việt Nam cũng chưa đề cập cụ thể và trực tiếp về khái niệm
TTLT. Luật số 63/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020 của Quốc hội sửa đổi, bổ
1

truy cập ngày
28/01/2023
2
Viện ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt (2003), Nxb Đà Nẵng, tr.568

5


sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL số 80/2015/QH13 (sau đây gọi là Luật
Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về TTLT tại Khoản 8a Điều
4 như sau: “…Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ. Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ”. Bên cạnh đó, tại Điều 25 Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm
2020 quy định về thẩm quyền ban hành, nội dung của TTLT: “Chánh án Tòa án nhân
dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc
phối hợp của các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng và phòng,
chống tham nhũng.”
Theo các quy định này thì TTLT phải có ít nhất từ hai chủ thể có thẩm quyền trở
lên cùng nhau phối hợp ban hành. Chỉ những VBQPPL nào đáp ứng được điều kiện này
thì văn bản đó mới được xem là TTLT. Đây cũng là đặc điểm đặc thù, cơ bản nhất để
phân biệt TTLT với các loại VBQPPL khác như Thông tư, Nghị định, Pháp lệnh…bởi

những VBQPPL này chỉ do một chủ thể có thẩm quyền ban hành.
Từ việc tìm hiểu về khái niệm Thơng tư nói chung và qua nghiên cứu các quy
định của pháp luật hiện hành, có thể đưa ra khái niệm TTLT như sau “Thông tư liên
tịch là thông tư do Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành để giải thích, hướng dẫn việc
áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật theo đúng chức năng, quyền hạn và
nhiệm vụ của mình.”
1.1.2. Đặc điểm của Thông tư liên tịch
Thứ nhất, TTLT được các chủ thể có thẩm quyền phối hợp ban hành theo quy
định của pháp luật. Hệ thống pháp luật ở nước ta bao gồm nhiều loại văn bản khác nhau:
VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính, trong đó TTLT là một loại
VBQPPL liên tịch, chính vì vậy u cầu về chủ thể ban hành lại càng quan trọng, ngay
từ tên gọi của loại văn bản này đã cho thấy yêu cầu này. Theo quy định của Luật Ban
hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020 thì các chủ thể có thẩm quyền ban hành
TTLT là: Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN, Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ.
6


Thứ hai, TTLT có nội dung là các quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật là
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần
đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất
định, do CQNN, người có thẩm quyền ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Giống như VBQPPL nói chung, TTLT cũng mang tính bắt buộc, tức là trong những
điều kiện, hoàn cảnh nhất định, tất cả các chủ thể là đối tượng điều chỉnh của quy phạm
phải xử sự theo những chuẩn mực đã được quy định.
Thứ ba, TTLT được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục ban
hành chính là các bước, trình tự cần phải tuân thủ trong quá trình ban hành văn bản.
Việc ban hành văn bản theo đúng thủ tục do pháp luật quy định là một trong những điều
kiện đảm bảo hiệu lực của VBQPPL. Theo quy định trong Luật Ban hành VBQPPL sửa

đổi, bổ sung năm 2020, thủ tục ban hành TTLT phải trải qua các giai đoạn: Giai đoạn
lập đề nghị; giai đoạn soạn thảo; giai đoạn thẩm định; giai đoạn trình, thơng qua, ban
hành. Văn bản ban hành phải tuân thủ đầy đủ những điều kiện này, nếu bỏ qua một
bước nào đó thì văn bản đó đã vi phạm thủ tục ban hành. Đối với TTLT thì trong quá
trình soạn thảo, ban hành, các chủ thể có thẩm quyền phải phối hợp chặt chẽ với nhau.
Thứ tư, TTLT được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Đảm bảo thực hiện các TTLT
là bảo đảm hiệu lực thực tế của các văn bản nhằm đạt mục tiêu quản lý nhà nước, quản
lý xã hội. Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như tuyên truyền, giáo dục hay
cưỡng chế để đảm bảo việc triển khai thực hiện TTLT. Nếu các cá nhân, tổ chức có liên
quan khơng thực hiện hoặc thực hiện khơng đúng các nội dung trong TTLT thì sẽ phải
chịu trách nhiệm pháp lý trước Nhà nước. Việc đảm bảo thực hiện các VBQPPL nói
chúng, TTLT nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nước, xã hội.
1.2. Thẩm quyền ban hành Thông tư liên tịch
Bước vào công cuộc đổi mới, hệ thống pháp luật nước ta cịn rất đơn giản, chỉ có
Hiến pháp, Bộ luật hình sự, một số Luật, Pháp lệnh, Nghị định về tổ chức bộ máy nhà
nước và một vài lĩnh vực kinh tế - xã hội. Yêu cầu cấp bách của việc chuyển đổi từ nền
kinh tế tập trung, bao cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính sang nền kinh
tế thị trường định hướng XHCN trong Nhà nước pháp quyền vận hành theo pháp luật
và bằng pháp luật. Để đáp ứng mục tiêu này, Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành
7


VBQPPL năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002). Sau khi Bộ Chính trị ban hành
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và để tiếp tục hoàn thiện cơ
sở pháp lý cho việc ban hành văn bản pháp luật của các CQNN ở Trung ương, ngày
03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thay thế Luật năm
1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002. Tuy nhiên, quá trình thực hiện Luật về ban
hành VBQPPL đã bộc lộ những bất cập, hạn chế, chẳng hạn như: Hệ thống pháp luật

phức tạp, cồng kềnh với số lượng quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản pháp luật do
nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, chất lượng văn bản pháp luật cịn hạn chế, tính
khả thi chưa cao, phải sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống người dân. Để
khắc phục những nguyên nhân của bất cập, hạn chế, đồng thời bảo đảm cụ thể hóa kịp
thời nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, việc sửa đổi Luật Ban hành
VBQPPL là rất cần thiết và cấp bách. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực
từ ngày 01/7/2016 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL
năm 2020 lần lượt được ban hành.
Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống VBQPPL, các luật Ban hành VBQPPL
về sau đã giảm được một số hình thức VBQPPL, đồng thời quy định rõ ràng và chặt
chẽ hơn về nội dung ban hành so với luật cũ, trong đó có thẩm quyền ban hành TTLT.
1.2.1. Thẩm quyền về hình thức
Đây là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành những hình thức VBQPPL
quy định. Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành một số văn bản nhất định.
Theo quy định tại Điều 71, Điều 72, Điều 73 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996,
TTLT bao gồm: TTLT giữa các Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; TTLT
giữa TANDTC với VKSNDTC; TTLT giữa Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC và TTLT giữa CQNN có thẩm quyền với cơ quan
Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị xã hội là các chủ thể có thẩm quyền ban hành TTLT. Sang đến Luật sửa đổi, bổ sung
năm 2002 khơng có sự thay đổi về thẩm quyền ban hành TTLT.
Tiếp đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, thẩm quyền ban hành TTLT bao
gồm: Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
8


ngang bộ3. So với Luật năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung năm 2002, Luật năm 2008
đã xóa bỏ thẩm quyền ban hành TTLT của cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan Trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội. Đồng thời bổ sung thêm TTLT giữa các Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Theo quy định tại Khoản 8 Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, các TTLT
sau đây là VBQPPL: TTLT giữa Chánh án TANDTC với Viện trưởng VKSNDTC;
TTLT giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện
trưởng VKSNDTC. Trước đây, theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cịn
có TTLT giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Với chủ trương tinh gọn
hệ thống VBQPPL, giảm bớt cồng kềnh thì khơng ghi nhận TTLT này là VBQPPL nữa.
Cho đến nay, để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, Luật Ban hành
VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã bổ sung hình thức TTLT với Tổng KTNN, cụ
thể: Bổ sung Khoản 8a vào Điều 4 để quy định Tổng KTNN là một chủ thể tham gia
ban hành TTLT với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ. Như vậy, hiện hành chỉ có TTLT giữa Chánh án TANDTC,
Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là
VBQPPL. Không ban hành TTLT giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
1.2.3. Thẩm quyền về nội dung
Thẩm quyền về nội dung là giới hạn về quyền lực của các chủ thể trong việc ban
hành VBQPPL để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền do pháp luật quy định.
Thẩm quyền về nội dung trong ban hành TTLT của Luật Ban hành VBQPPL năm
1996 được quy định tại Điều 71 và Điều 724. Sau khi Luật Ban hành VBQPPL được
sửa đổi bổ, sung năm 2002, thẩm quyền về nội dung khơng có sự thay đổi.
Đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, thẩm quyền về nội dung trong ban hành
TTLT được quy định tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 205. So với Luật Ban hành VBQPPL
năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 thì nội dung của TTLT trong Luật Ban
hành VBQPPL năm 2008 nhìn chung cũng khơng có sự thay đổi. TTLT giữa Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khơng cịn hướng dẫn thi hành Nghị quyết của Chính phủ

Xem Khoản 11 Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008
Xem phụ lục 1
5
Xem phụ lục 2
3

4

9


và Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ do 02 văn bản này không được xem là VBQPPL
nữa (Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008).
Tiếp đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã lược bỏ nội dung “để hướng dẫn
thi hành…” các quy định của cấp trên6, bên cạnh đó, Luật khơng cịn quy định việc áp
dụng thống nhất pháp luật trong tố tụng và những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền
hạn của các cơ quan này mà thay vào đó là quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan
này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng.
Sang đến Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020, bên cạnh quy định
về việc phối hợp của các chủ thể có thẩm quyền ban hành TTLT trong việc thực hiện
trình tự, thủ tục tố tụng giống Luật năm 2015, Luật năm 2020 đã bổ sung thêm nội dung
ban hành TTLT để quy định về việc phối hợp thực hiện phòng, chống tham nhũng7.
Theo quy định Luật KTNN năm 2015 (Điều 13), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật KTNN năm 2019 (Khoản 2 Điều 1) và Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018
(Khoản 1 Điều 88) thì KTNN có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền
trong phịng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, xử lý tham nhũng, tổng hợp, đánh giá, dự báo
tình hình tham nhũng; kiến nghị chính sách, pháp luật, giải pháp phịng, chống tham
nhũng. Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định Tổng KTNN khơng có
thẩm quyền ban hành TTLT, do vậy, việc phối hợp giữa KTNN với các cơ quan có liên
quan gặp nhiều khó khăn trong phịng, chống tham nhũng. Luật Ban hành VBQPPL sửa
đổi, bổ sung năm 2020 quy định như trên là để thống nhất với Luật phòng, chống tham
nhũng, Luật KTNN và một số VBQPPL khác cũng như đáp ứng u cầu thực tiễn.
1.3. Vai trị của Thơng tư liên tịch
Tính nhiều mặt của một số quan hệ là một trong những nguyên nhân làm xuất hiện
TTLT. Trong quá trình soạn thảo văn bản, bởi mỗi chủ thể, mỗi CQNN có những thẩm
quyền riêng biệt trong quản lý nhà nước và xã hội nên sẽ xuất hiện những vấn đề mới

phát sinh. Có những vấn đề mà trong quản lý ở khía cạnh này liên quan đến thẩm quyền
của cơ quan khác, do đó một cơ quan thì lại khơng có đủ thẩm quyền để giải quyết mà
phải phối hợp với nhau. Bên cạnh đó, các quan hệ xã hội trong q trình tồn tại của
mình ln ln có sự kết hợp, đan xen, hỗ trợ cho nhau mà khơng tồn tại riêng lẻ. Chính

6
7

Xem Điều 25 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
Xem Điều 25 Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020

10


vì lý do đó, TTLT được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong
các hoạt động tố tụng và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan liên quan. Chẳng
hạn như TTLT số 01/2020/TTLT-BCA-BQP-TANDTC-VKSNDTC ngày 17/6/2020
của Bộ Cơng an, Bộ Quốc phịng, VKSNDTC và TANDTC được ban hành nhằm thực
hiện các quy định về quan hệ phối hợp trong việc thực hiện trình tự, thủ tục trích xuất
phạm nhân ra khỏi trại giam, trại tạm giam, nhà tạm giữ. Đồng thời quy định về cả thủ
tục, trình tự trích xuất các trường hợp đang là học sinh hiện đang chấp hành biện pháp
tư pháp giáo dục tại trường giáo dưỡng ra khỏi trường giáo dưỡng để phục vụ điều tra,
truy tố, xét xử và chế độ quản lý, giam giữ đối với phạm nhân, học sinh được trích xuất
trong thời gian trích xuất. Hay TTLT số 07/2018/TTLT-BTP-VKSNDTC-TANDTC
ngày 12/6/2018 của Bộ Tư pháp, VKSNDTC và TANDTC quy định việc phối hợp giữa
các cơ quan, cá nhân theo quy định để thực hiện một số vấn đề về trình tự, thủ tục trong
thi hành quyết định của Tòa án giải quyết phá sản. TTLT này áp dụng đối với cơ quan
thuộc Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án
dân sự, Chấp hành viên, Quản tài viên, công ty, doanh nghiệp quản lý, thanh lý tài sản,
doanh nghiệp, hợp tác xã và tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành quyết định

của Tòa án trong các trường hợp tòa án giải quyết phá sản.
1.4. Các yêu cầu đối với việc ban hành Thông tư liên tịch
Thứ nhất, TTLT phải đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất trong
hệ thống pháp luật
TTLT được ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất,
đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật. Đây là yêu cầu về sự tuân thủ thứ bậc hiệu lực
pháp lý của văn bản pháp luật, nó địi hỏi phải tơn trọng vị trí tối cao của Hiến pháp và
Luật. Bởi vì, pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân, nhưng khơng phải cơ quan, tổ chức
nào cũng có quyền biến ý chí của nhân dân thành pháp luật. Ở nước ta, Quốc hội là cơ
quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Đó là những văn bản có hiệu lực pháp lý
cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng bậc nhất. Như vậy, TTLT phải được
ban hành trên cơ sở Hiến pháp và Luật, phải phù hợp với nội dung và mục đích của
Luật, khơng được trái với Hiến pháp, Luật và văn bản của CQNN cấp trên nhằm đảm
bảo tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.

11


Thứ hai, TTLT phải được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, thủ tục theo quy
định của pháp luật
TTLT phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của các chủ thể do pháp luật
quy định. Yêu cầu này đòi hỏi những chủ thể có quyền hạn ban hành văn bản không
lạm quyền hoặc lẩn tránh trách nhiệm, bảo đảm mỗi chủ thể thực hiện trách nhiệm một
cách chủ động, chống sự can thiệp trái thẩm quyền vào quyền hạn của chủ thể khác,
làm mất trật tự quản lý hành chính nhà nước. Các TTLT được ban hành phải xuất phát
từ những vấn đề thực tiễn trong đời sống xã hội, các sự kiện được pháp luật quy định
cần phải được ban hành TTLT nhằm giải thích, hướng dẫn áp dụng thống nhất các quy
định của pháp luật vào các trường hợp cụ thể. TTLT phải được ban hành đúng hình thức
và thủ tục do pháp luật quy định. Về hình thức, các TTLT phải đúng tên gọi, thể thức,
tiêu đề: số, ký hiệu, ngày tháng ban hành và hiệu lực, chữ ký, con dấu… và hình thức

thể hiện văn bản hoặc văn nói. Về thủ tục ban hành, các TTLT phải bảo đảm tuân thủ
các yêu cầu bắt buộc và các yêu cầu bảo đảm dân chủ, khách quan, khoa học. Vi phạm
các yêu cầu bắt buộc phải tuân theo sẽ làm cho văn bản trở thành bất hợp pháp.
Thứ ba, TTLT phải đảm bảo tính cơng khai, tính minh bạch, dân chủ trong việc
tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong q trình xây
dựng, ban hành
Cơng khai được hiểu là “khơng giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết đến8”.
Còn minh bạch là “rõ ràng, rành mạch9”. Theo đó, cơng khai khơng chỉ là sự “mở” về
thơng tin mà còn là sự “mở” về việc người dân được quyền tiếp cận các thông tin do
Nhà nước cung cấp. Minh bạch có hàm nghĩa rộng hơn, nghĩa là khơng những phải
cơng khai mà cịn thể hiện tính tin cậy, nhất quán, dễ hiểu, dễ tiếp cận của thông tin,
tính rõ ràng, khơng khuất tất, khơng khó khăn trong q trình cung cấp thơng tin. Như
vậy, bảo đảm cơng khai, minh bạch trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL nói
chung và TTLT nói riêng chính là việc chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp
luật có trách nhiệm tạo cơ hội, điều kiện cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được biết,
được hiểu, được tiếp cận, được tham gia ý kiến, trao đổi thông tin về các nội dung có
liên quan trong suốt q trình xây dựng và ban hành văn bản.

8
9

Viện ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt (2003), Nxb Đà Nẵng, tr208
Viện ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt (2003), Nxb Đà Nẵng, tr633

12


Một là, bảo đảm công khai, minh bạch để người dân được thực hiện quyền hiến
định. Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, cơng dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và
xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với CQNN về các vấn đề của cơ sở, địa phương

và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội;
công khai và minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của người dân.
Quyền tham gia quản lý nhà nước được xem là quyền chính trị quan trọng nhất của
công dân, bảo đảm cho công dân thực hiện quyền làm chủ nhà nước, làm chủ xã hội.
Quyền này được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, và một trong những nội
dung để nhân dân tham gia quản lý nhà nước chính là việc nhân dân tham gia xây dựng
và hoàn thiện pháp luật. Với bản chất của một nhà nước của dân, do dân, vì dân, pháp
luật phải thể hiện được ý chí của nhân dân, phản ánh trung thực ý chí của nhân dân.
Muốn vậy, trước hết, người dân cần được biết, được tiếp cận thơng tin, được có ý kiến,
được tham gia vào quá trình xây dựng văn bản pháp luật và Nhà nước phải có trách
nhiệm bảo đảm quyền đó bằng cách tạo ra, vận hành một cơ chế công khai, minh bạch
để thu hút được sự tham gia của người dân có hiệu quả.
Hai là, bảo đảm cơng khai minh bạch để khi ban hành VBQPPL nói chung và
TTLT nói riêng sẽ tạo được đồng thuận xã hội, từ đó mà nâng cao được hiệu quả trong
tổ chức thi hành. Thực tiễn cho thấy, q trình xây dựng chính sách, soạn thảo văn bản
khơng được cơng khai minh bạch thì người dân khơng biết được các dự định của chính
sách và khi văn bản được ban hành sẽ dễ gây “sốc” cho xã hội. Các chủ thể chịu sự tác
động (trực tiếp hoặc gián tiếp) của văn bản không sẵn sàng cho việc thực thi pháp luật
và điều đó sẽ khiến cho việc tổ chức thi hành pháp luật không đạt được hiệu quả như
mong muốn. Hơn ai hết, người dân, đặc biệt các đối tượng chịu sự tác động của văn bản
sẽ biết được và dự đoán được văn bản đó sẽ có tác động như thế nào đối với họ, đối với
xã hội và các đối tượng khác có liên quan. Do vậy, khi một chính sách được các đối
tượng chịu sự tác động trao đổi, tranh luận trước khi thông qua sẽ tránh được các phản
ứng tiêu cực từ xã hội, dễ tạo được sự đồng thuận xã hội, góp phần đảm bảo hơn tính
khả thi của các văn bản pháp luật trong tổ chức thi hành.
Công khai, minh bạch việc xây dựng pháp luật cũng giống như cơng khai minh
bạch hệ thống pháp luật, chính sách là một trong những yêu cầu của luật Quốc tế khi
hội nhập kinh tế thế giới và khu vực. Thực hiện nguyên tắc này là chúng ta đang thực
13

hiện các cam kết quốc tế. Yêu cầu công khai, minh bạch còn phải đảm bảo các quy định
trong TTLT phải rõ ràng, tránh sự mập mờ, khó hiểu hay có thể hiểu theo nhiều nghĩa
khác nhau. Đây là yêu cầu rất quan trọng nhằm đảm bảo cho văn bản khi được ban hành
sẽ có chất lượng tốt, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.
Thứ tư, TTLT phải đảm bảo tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận,
dễ thực hiện; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới; bảo đảm u cầu cải cách
TTHC
Tính khả thi của văn bản được hiểu là khả năng áp dụng của văn bản, hiệu quả
quản lý mà văn bản đem lại. TTLT chỉ có hiệu lực khi nó đảm bảo tính khả thi. Khi xây
dựng TTLT ln phải chú ý để làm sao các quy định pháp luật phải có khả năng thực
hiện được trên thực tế. Nếu quy định pháp luật khơng phù hợp với thực tế thì nó sẽ khó
được thi hành trong hoặc được thi hành nhưng kém hiệu quả.
Bảo đảm lồng ghép bình đẳng giới trong xây dựng VBQPPL là một trong những
quy định tiến bộ của pháp luật Việt Nam. Có thể hiểu rằng, bình đẳng giới là việc nam
nữ có vị trí, vai trò ngang nhau, được tạo điều kiện và cơ hội phát huy năng lực của
mình cho sự phát triển của cộng đồng, của gia đình và thụ hưởng như nhau về thành
quả của sự phát triển đó. Bình đẳng giới là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh
giá sự phát triển của một xã hội, một đất nước, tự nó là mục tiêu của sự phát triển và là
yếu tố hỗ trợ, nâng cao khả năng tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội của quốc gia.
Trong đó, điển hình là Thơng tư số 17/2014/TT-BTP ngày 13/4/2014 của Bộ Tư pháp
quy định thực hiện lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng VBQPPL như:
Lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng VBQPPL, trong soạn thảo
VBQPPL, trong thẩm định dự thảo văn bản...v...v… Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan
tâm thúc đẩy thực hiện bình đẳng giới, thực hiện đúng lời dạy của Chủ tịch Hồ Chí
Minh “Đảng, Chính phủ cần có kế hoạch thiết thực bồi dưỡng, cất nhắc và giúp đỡ
ngày càng thêm nhiều phụ nữ phụ trách mọi công việc, kể cả công việc lãnh đạo. Bản
thân phụ nữ phải cố gắng vươn lên. Đó là một cuộc cách mạng đưa đến quyền bình
đẳng thật sự cho phụ nữ10”; hệ thống pháp luật về bình đẳng giới ngày càng hoàn thiện.
Phát huy những điều kiện thuận lợi trên và để đạt được “quyền bình đẳng thật sự” cho

phụ nữ, phụ nữ cần xóa bỏ tâm lý tự ti, an phận, cam chịu và định kiến giới; có ý chí tự

10

Hồ Chí Minh: Tồn tập, Nxb Chính trị quốc gia, H, 2000, t.12, tr. 504.

14


cường, tự lập, tự nâng cao trình độ về mọi mặt, có trình độ học vấn, chun mơn, nghiệp
vụ đáp ứng u cầu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, tham gia
ngày càng nhiều hơn vào cơng việc xã hội, bình đẳng trên mọi lĩnh vực; đóng góp ngày
càng lớn hơn cho gia đình và xã hội.
Ngoài ra, TTLT được ban hành cũng phải đảm bảo cải cách TTHC. TTHC được
hiểu là trình tự, cách thức thực hiện và yêu cầu điều kiện hồ sơ do cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền quy định để giải quyết từng công việc cụ thể liên quan đến cá
nhân, tổ chức. TTHC có vai trị quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp
đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân. TTHC liên quan
không chỉ đến công việc nội bộ của một cơ quan, một cấp chính quyền, mà cịn đến các
tổ chức và cơng dân trong mối quan hệ với Nhà nước. Thông qua việc cải cách TTHC
sẽ gỡ bỏ những rào cản về thủ tục hành chính đối với mơi trường kinh doanh và đời
sống của người dân, giúp cắt giảm chi phí và rủi ro của người dân và doanh nghiệp
trong việc thực hiện TTHC. Việc công khai, minh bạch các TTHC tạo cơ sở cho quá
trình thực hiện và tăng cường khả năng giám sát thực thi công vụ của nhân dân, các tổ
chức, cá nhân, thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình và đồng thời các cơ quan
hành chính nhà nước cũng thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Thứ năm, TTLT phải đảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường,
không làm cản trở việc thực hiện các ĐƯQT mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
là thành viên
Trong điều kiện mở cửa, hội nhập và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa của dân, do dân và vì dân, hoạt động lập pháp phải tuân thủ nguyên tắc về sự phù
hợp giữa pháp luật quốc gia với pháp luật quốc tế mà Nhà nước ta đã tham gia ký kết
hoặc gia nhập. Nội dung của nguyên tắc này đòi hỏi nhà làm luật khi xây dựng TTLT
phải am hiểu các ĐƯQT mà Nhà nước ta đã tham gia ký kết hoặc gia nhập, để trong tất
cả các giai đoạn của quy trình lập pháp bảo đảm cho luật quốc gia khơng mâu thuẫn,
chồng chéo với ĐƯQT mà Quốc hội đã phê chuẩn. Ngay từ giai đoạn lập đề nghị xây
dựng TTLT, cần phải ưu tiên cho việc ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung những quy
định hiện hành, sao cho phù hợp với ĐƯQT đã ký kết hoặc gia nhập và bảo đảm cho
các điều ước đó được thực hiện. Chính vì vậy đã đặt ra u cầu là VBQPPL nói chung,

15


TTLT nói riêng khi ban hành phải phù hợp, tương thích với các chuẩn mực và thơng lệ
quốc tế, khơng cản trở việc thực hiện các cam kết quốc tế.
1.5. Quy trình xây dựng và ban hành Thơng tư liên tịch
1.5.1. Giai đoạn lập đề nghị
Lập đề nghị xây dựng VBQPPL nói chung và TTLT nói riêng là thủ tục đầu tiên
và có ý nghĩa vơ cùng quan trọng. Đây là giai đoạn cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng,
nhằm đảm bảo cho việc ban hành TTLT đúng kế hoạch, đúng tiến độ và đảm bảo sự
phù hợp của văn bản được ban hành với chủ trương, đường lối của Đảng cũng như hệ
thống pháp luật của Nhà nước. Chính vì vậy mà đề nghị xây dựng TTLT phải thật chi
tiết, cụ thể, rõ ràng với những luận cứ khoa học và thực tế, có tính thuyết phục cao11.
Thứ nhất, về chủ thể lập đề nghị xây dựng TTLT
Phát hiện nhu cầu xây dựng TTLT và lập đề nghị xây dựng TTLT là sự khởi đầu
cho quy trình ban hành TTLT. Lập đề nghị là hoạt động cần thiết để đảm bảo cho việc
ban hành TTLT đúng kế hoạch, đúng tiến độ và đảm bảo văn bản được ban hành phù
hợp với chủ trương, đường lối của Đảng cũng như hệ thống pháp luật của Nhà nước.
Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020 không quy định cụ thể chủ
thể có quyền lập đề nghị xây dựng TTLT nhưng có thể được xác định theo quy chế soạn

thảo, ban hành VBQPPL của các Bộ. Chẳng hạn như: theo quy định tại Khoản 1 Điều
12 Thông tư số 50/2013/TT-BNNPTNT ngày 19/11/2013 của Bộ Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn: “Đơn vị thuộc Bộ căn cứ chức năng, nhiệm vụ của mình
và u cầu thực tế đề xuất danh mục thơng tư dự kiến ban hành gửi Vụ Pháp chế…”.
Hay tại Dự thảo Quyết định Ban hành Quy chế soạn thảo và ban hành VBQPPL của Bộ
Khoa học và Công nghệ “1. Hàng năm, các đơn vị trực thuộc Bộ có trách nhiệm gửi
văn bản đến Vụ Pháp chế để đề xuất: b) Xây dựng …thông tư liên tịch (gọi tắt là soạn
thảo văn bản QPPL)” (điểm b, Khoản 1, Điều 7). Cịn đối với Thơng tư số 08/2021/TTBCT ngày 30/9/2021 của Bộ Công thương quy định về việc xây dựng và ban hành
VBQPPL của Bộ Công thương quy định tại Điều 18 như sau: “1. Các đơn vị thuộc Bộ
có trách nhiệm:…b) Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật quy định
tại Điều 16 Thông tư này đến Vụ Pháp chế…”, Điều 16 Thông tư này quy định về Hồ

11

Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.35.

16


sơ đề nghị xây dựng nghị định quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật, quyết định của
Thủ tướng Chính phủ, thơng tư, TTLT để đưa vào Chương trình xây dựng VBQPPL
của Bộ Công Thương.
Như vậy, theo quy chế soạn thảo, ban hành VBQPPL của các Bộ thì chủ thể có
quyền lập đề nghị xây dựng TTLT là các đơn vị thuộc Bộ, Cơ quan ngang bộ. Các chủ
thể đề xuất cần nêu rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh
của văn bản, những quan điểm, nội dung chính của văn bản, dự kiến nguồn lực đảm bảo
thi hành; những điều kiện đảm bảo cho việc soạn thảo văn bản và thi hành văn bản.
Thứ hai, về cơ sở đề nghị xây dựng TTLT
- Cơ sở chính trị: Căn cứ đường lối, chủ chương, chính sách của Đảng; chiến lược

phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh; tổng thể phát triển kinh tế xã hội, phát
triển ngành, lĩnh vực… trong công tác xây dựng TTLT12. Trong thời gian qua, một số
Bộ, cơ quan có thẩm quyền đã ban hành các TTLT như: TTLT số 01/2022/TTLTVKSNDTC-TANDTC-BCA-BQP-BLĐTBXH ngày 18/02/2022 của VKSNDTCTANDTC-Bộ Công an-Bộ Quốc phòng-Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội quy định
về phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo
về tội phạm, kiến nghị khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử sơ thẩm các vụ án xâm hại tình
dục người dưới 18 tuổi, hay TTLT số 12/2021/TTLT-BTP-VKSNDTC-TANDTC ban
hành ngày 29/12/2021 của Bộ tư pháp-VKSNDTC-TANDTC quy định về phối hợp
trong thống kê thi hành án dân sự, theo dõi thi hành án hành chính liên ngành. Đây là
cơ sở chính trị quan trọng để các chủ thể tiến hành lập đề nghị xây dựng TTLT.
- Cơ sở thực tiễn: Căn cứ vào thực trạng của quan hệ kinh tế - xã hội để phân tích
sự cần thiết phải xây dựng TTLT nhằm giải thích, hướng dẫn việc áp dụng thống nhất
các quy định của pháp luật. Nhiều nội dung của các văn bản luật được sửa đổi, bổ sung
so với các quy định cũ dẫn đến phải ban hành TTLT nhằm giải thích, hướng dẫn việc
áp dụng thống nhất các quy định của luật mới. Khi xây dựng TTLT phải luôn chú ý để
làm sao các quy định pháp luật phải có khả năng thực hiện được trên thực tế. Sự phù
hợp với các điều kiện thực tế bảo đảm cho quy định pháp luật có thể thi hành.
- Về cơ sở pháp lý: Thông qua kết quả tổng kết, đánh giá thực trạng thi hành
VBQPPL hiện hành cho thấy nhu cầu cần thiết sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành hoặc

12

Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.39.

17


cần nâng cao giá trị pháp lý của văn bản hiện hành để đáp ứng yêu cầu thực tiễn và u
cầu hồn thiện hệ thống pháp luật thì chủ thể sẽ đề nghị ban hành văn bản sửa đổi, bổ
sung hoặc thay thế. Ví dụ trong căn cứ pháp lý để xây dựng dự thảo TTLT quy định về
phối hợp trao đổi thông tin trong điều tra, truy tố, xét xử tội phạm rửa tiền, tài trợ khủng

bố của Bộ Cơng an-VKSNDTC-TANDTC có viện dẫn các văn bản có hiệu lực pháp lý
cao hơn làm cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và ban hành TTLT như: Bộ luật Hình sự
năm 2015; Bộ luật Hình sự sửa đổi, bổ sung năm 2017; BLTTHS năm 2015; BLTTHS
sửa đổi, bổ sung năm 2021; Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Thứ ba, nội dung của đề nghị xây dựng TTLT
Sau khi có đầy đủ cơ sở cho đề nghị xây dựng TTLT, cơ quan, tổ chức, cá nhân
đề nghị soạn thảo văn bản đề nghị. Nội dung của văn bản đề nghị cần có như tên TTLT
dự kiến ban hành được xác định trên cơ sở căn cứ vào yêu cầu quản lý Nhà nước, nhu
cầu điều chỉnh pháp luật và khả năng xây dựng TTLT trong thời gian thực hiện chương
trình; dự kiến tên các cơ quan soạn thảo mà cụ thể là các cơ quan theo quy định của
pháp luật hiện hành; dự kiến thời gian trình dự thảo TTLT; dự trù kinh phí cho hoạt
động ban hành TTLT… Khi đề nghị đã được gửi đến cơ quan ban hành, cơ quan ban
hành xem xét sự cần thiết ban hành, chính sách cơ bản của văn bản dự kiến và tiến hành
các thủ tục thông qua đề nghị xây dựng văn bản.
1.5.2. Giai đoạn soạn thảo
Sau khi lập đề nghị xây dựng TTLT được thông qua, việc xây dựng dự thảo văn
bản sẽ được giao cho những cơ quan nhất định tiến hành phối hợp soạn thảo. Việc soạn
thảo TTLT có điểm khác biệt so với các VBQPPL khác (ngoại trừ Nghị quyết liên tịch)
là trong q trình soạn thảo ln phải có ít nhất từ hai cơ quan trở lên cùng phối hợp
soạn thảo. Công việc đầu tiên để soạn thảo văn bản là thành lập Ban soạn thảo.
Thứ nhất, thành lập Ban soạn thảo
Dự thảo TTLT giữa Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN,
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ do những cơ quan này thỏa thuận, phân
cơng cơ quan chủ trì soạn thảo13. Điều này cho thấy sự bình đẳng giữa các cơ quan trong
việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình. Cơ quan nào được phân cơng chủ trì soạn
thảo TTLT sẽ có trách nhiệm thành lập Ban soạn thảo. Thành phần ban soạn thảo gồm:

13

Xem Khoản 1 Điều 110 Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020

18


trưởng ban là người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại
diện các cơ quan, đơn vị liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Chịu trách nhiệm trực
tiếp là Tổ biên tập14. Để đảm bảo chất lượng Tổ biên tập là những chuyên gia có kiến
thức khoa học pháp lý, am hiểu chun mơn có liên quan đến nội dung dự thảo TTLT.
Ban soạn thảo có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo và chịu trách nhiệm về chất
lượng, tiến độ soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết trước cơ quan, tổ
chức chủ trì soạn thảo. Ban soạn thảo có các nhiệm vụ sau đây: Xem xét, thơng qua đề
cương chi tiết dự thảo Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết; Thảo luận về nội dung của dự thảo
văn bản, tờ trình, nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân; Bảo
đảm các quy định của dự thảo phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, bảo đảm
tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; bảo
đảm tính khả thi của văn bản15.
Thứ hai, Ban soạn thảo xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết
Xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết nhằm mục đích định hướng cho dự
thảo TTLT. Đề cương sơ lược cần xác định phạm vi điều chỉnh, những nội dung chính,
những chính sách cơ bản, các chương, mục cần có trong dự thảo TTLT; kết cấu khung
của dự thảo. Cơ sở của dự thảo cần căn cứ vào đề xuất xây dựng TTLT và báo cáo
nghiên cứu. Sau khi đã có đề cương sơ lược mang tính chất như cái khung của dự thảo,
cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục xây dựng đề cương chi tiết của dự thảo trên cơ sở đề
cương sơ lược. Đề cương chi tiết của dự thảo TTLT chỉ cần xác định các điều phải có
trong các chương, mục của đề cương để mọi người góp ý. Trong q trình soạn thảo đề
cương sơ lược, đề cương chi tiết cần chú ý dựa trên báo cáo nghiên cứu để tránh bỏ sót
những biện pháp, giải pháp, quy định chi tiết.
Thứ ba, soạn thảo dự thảo trên cơ sở đề cương chi tiết
Trên cơ sở đề cương chi tiết, Ban soạn thảo tổ chức soạn thảo văn bản. Việc soạn
thảo này có thể giao cho Tổ biên tập hoặc một số chuyên gia soạn thảo. Thông thường

việc soạn thảo TTLT sẽ do Tổ biên tập thực hiện dưới sự chỉ đạo của Ban soạn thảo và
sự phối hợp của các chủ thể có thẩm quyền trong việc thẩm định văn bản. Phương thức
này đảm bảo cho việc biên soạn dự thảo đúng tiến độ và chất lượng.

14
15

Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.45.
Xem Khoản 1 Điều 54 Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020

19


Quá trình soạn thảo TTLT là một quá trình cần tới sự vận dụng tối đa trí tuệ, năng
lực chuyên môn của tất cả các thành viên trong tổ soạn thảo nhằm bảo đảm chất lượng
về mọi mặt của dự thảo thơng tư. Chính vì vậy nhiệm vụ của tổ soạn thảo trong giai
đoạn này là rất quan trọng, đòi hỏi phải tập trung vào những vấn đề cơ bản như: xem
xét, thông qua cương dự thảo; những vấn đề thuộc nội dung dự thảo; tiếp thu ý kiến của
cơ quan, tổ chức, cá nhân; bảo đảm các quy định của dự thảo TTLT phù hợp với chủ
trương, đường lối của Đảng; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự
thảo với hệ thống pháp luật.
Thứ tư, đăng tải, lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác
động trực tiếp của TTLT
Đăng tải, lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực
tiếp của TTLT là bước rất quan trọng. Một VBQPPL khi được ban hành thì khơng chỉ
tác động đến một người hay một quan hệ xã hội duy nhất mà nó tác động đến rất nhiều
người, nhiều nhóm trong xã hội mà giữa họ có những lợi ích khác nhau. Chính vì vậy,
những quy định trong dự thảo phải phù hợp với ý chí và nguyện vọng của những đối
tượng chịu sự tác động của TTLT. Theo quy định tại Khoản 3 Điều 110 Luật Ban hành
VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020, dự thảo được đăng tải trên cổng thông tin điện tử

của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá
nhân tham gia góp ý. Dự thảo TTLT có sự tham gia của Chánh án TANDTC phải lấy ý
kiến các thành viên Hội đồng Thẩm phán TANDTC; dự thảo TTLT có sự tham gia của
Viện trưởng VKSNDTC phải lấy ý kiến các thành viên Ủy ban kiểm sát VKSNDTC.
Như vậy, trong thời hạn 60 ngày, những chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của
TTLT tham gia góp ý cho dự thảo TTLT và gửi đến Ban soạn thảo. Ban soạn thảo có
trách nhiệm nghiên cứu ý kiến góp ý để chỉnh lý dự thảo. Tùy thuộc vào tính chất, nội
dung, điều kiện thực tế, việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có
thể được thực hiện bằng các hình thức: Hội nghị, hội thảo, nghiên cứu, góp ý trực tiếp
hoặc gửi đến Ban soạn thảo; thông qua các phương tiện thông tin đại chúng.
Thứ năm, chỉnh lý dự thảo trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các Bộ, ngành, các tổ
chức, cá nhân
Sau khi đã có ý kiến góp ý dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo tập hợp ý kiến và
chỉnh lý dự thảo. Sau khi chỉnh lý dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ
20


chức cuộc họp với các cơ quan, tổ chức đã được phân công phối hợp soạn thảo TTLT
và các cơ quan khác một lần nữa để xem xét việc chỉnh lý có phù hợp với các ý kiến đã
đóng góp hay chưa. Nếu cơ quan soạn thảo không tiếp thu hết ý kiến của các cơ quan
hữu quan khác thì phải có lý giải rõ ràng và đưa ra quan điểm, lập luận để bảo vệ chính
kiến của mình. Nếu các cơ quan hữu quan tham dự đưa ra quan điểm đúng, rõ ràng để
bảo vệ cho những ý kiến của mình đa đóng góp đồng thời cơ quan chủ trì soạn thảo cho
rằng những ý kiến đó là hợp lý thì các thành viên trong Ban soạn thảo phải báo cáo với
Thủ trưởng của cơ quan mình để xin ý kiến.
1.5.3. Giai đoạn thẩm định
Thẩm định là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng
văn bản về một vấn đề nào đó, hoạt động này do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện.
Hiện nay, theo quy định tại điểm d Khoản 1 Điều 3 Nghị định 55/2011/NĐ-CP ngày
04/7/2011 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ

máy của tổ chức pháp chế thì trong công tác xây dựng pháp luật, tổ chức pháp chế ở
Bộ, Cơ quan ngang bộ sẽ chủ trì thẩm định dự thảo VBQPPL do các đơn vị thuộc Bộ,
Cơ quan ngang bộ hoặc do cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động trong phạm vi ngành,
lĩnh vực quản lý của Bộ, Cơ quan ngang bộ soạn thảo trước khi trình Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành. Bên cạnh đó, Vụ pháp chế của TANDTC,
VKSNDTC, KTNN là đơn vị có thẩm quyền thẩm định các VBQPPL và các văn bản
khác thuộc thẩm quyền của Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN
do các đơn vị của những cơ quan này xây dựng16. Như vậy tổ chức pháp chế của các
chủ thể có thẩm quyền sẽ là đơn vị chịu trách nhiệm thẩm định dự thảo TTLT.
Đối với những dự thảo VBQPPL có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành,
lĩnh vực như TTLT thì người đứng đầu những cơ quan này sẽ thành lập hội đồng thẩm
định17. Bên cạnh đó, các chủ thể có thẩm quyền khi tiến hành thẩm định phải tập trung
vào các nội dung như sự cần thiết ban hành TTLT, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của
dự thảo văn bản; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương,

Xem Điều 7 Quyết định số 918/2015/QĐ-TANDTC ngày 23/6/2015 của TANDTC về tổ chức bộ máy, nhiệm
vụ, quyền hạn của các đơn vị trong bộ máy giúp việc của tòa án nhân dân tối cao; Điều 3 Quy chế tổ chức và hoạt
động của vụ pháp chế và quản lý khoa học (Ban hành kèm theo Quyết định số 258/QĐ-VKSTC ngày 18/8/2021
của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao); Điều 2 Quyết định số 147/QĐ-KTNN ngày 18/02/2014 của
Kiểm toán nhà nước quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của vụ pháp chế
17
Trường Đại học Luật Hà Nội (2017), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.55.
16

21