- Trang chủ >>
- Thạc sĩ - Cao học >>
- Luật
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân các cấp
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (25.87 MB, 101 trang )
HỘ 42o
821/11,
—
THAR
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
TRỊNH TUẦN NGỌC
THÁM QUYEN BAN HANH. VAN BAN QUY PHAM. PHAP LUAT
CUA HOI DONG NHAN DAN, UY BAN NHAN DAN CAC CAP
(Từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh An Giang)
Chuyên ngành: Hành chính
Ma so: 60.38.20
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. Nguyễn Cảnh Hợp
mimisns|
U0
|
lện ĐH ii TP.HCM
A1021000
TP. Hồ Chí Minh - Năm 2008
LỜI CAM ĐOAN
Tơi cam đoan luận văn là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu sử
dụng trong bài viết là chính xác và trung thực. Nếu có sai trái, tôi xin chịu trách
nhiệm trước Hội đồng chấm điểm luận văn và nhà trường theo Quy chế đào tạo
sau đại học của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo.
TP. HCM, ngàyZ/tháng. 12 năm 2008
Người cam đoan
Reo
__
Trịnh Tuấn Ngọc
CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Hội đồng nhân dân
UBND:
Ủy ban nhân dân
UBHC:
Ủy ban hành chính
nh:
Trang
Nxb.:
Nhà xuất bản
TP.
Thành phố
MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Các ký hiệu, chữ viết tắt
Mục lục
MỞ ĐÀU
Alay, do chon đề tải 0h 778010 sacri1 NW 0 1srakorsi tr trnttrenlfin Di tri 1
2;itình'hình nghiện cưu đề tài...
007 7672/015s/P2010711e1075s10000000010.0/0) 3
3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu............... 4
4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu..........................----:-+i+eissssee Ê
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
(03:50 1aáb0iH.bb 0n 285095511010)
0u 1c (0v 0 109/00:,.001100000/27101160211C 5
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHAP LY VE THAM QUYEN
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
HỘI ĐÒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN NHÂN DÂN
1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.................................-----ccccvvvvvvvvvcvecccee Ố
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật...
1.1.2. Khái niệm; vị trí, vai trị của văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uy ban nhân dân.............................. 8
1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân...........................-:--¿-:-:22++ 21
1.2.1. Khái niệm thâm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
định nghĩa thâm quyền văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân....
1.2.2. Quy định pháp luật hiện hành về thâm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân .............................:--¿-c5cccssccce¿ 24
1.3. Lịch sử thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam...
1.3.1. Chế định quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
MOL SO mureie tren ths Wik ss. scsiisversescessstecscadscosssaneeocaveaetctocsveesseeseane 39
1.3.2. Sự phát triển về quyền ban hành quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương nước ta trong lịch sử
E1 OÀN CHƯƠNG 1. .
5522.0020010
060/00001600200 0P 50
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN THAM QUYEN BAN HANH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐÒNG NHÂN DÂN, UỶ
BAN NHÂN DÂN TẠI THÀNH PHĨ HỊ CHÍ MINH, TỈNH AN GIANG
VÀ GIẢI PHÁP PHÒNG NGỪA SỰ VI PHẠM THẢM QUYỀN BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
2.1. Thực trạng thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân các cấp
tại tỉnh An Giang và thành phố Hồ Chí Minh
2.1.1. Thực trạng thực hiện thâm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân Cap 14HD:.
i2 Tôi hệ c0 TW ayl
2.1.2. Thực trạng thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp huyện........................... 63
2.1.3. Thực trạng thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp xã............................ 67
2.2. Thực trạng thực hiện thâm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp
tại tỉnh An Giang và thành phố Hồ Chí Minh...........................------:::::ccccs2 68
2.2.1. Thực trạng thực hiện thâm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............................. 68
2.2.2. Thực trạng thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện......................... 74
2.2.3. Thực trạng thực hiện thâm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp xã...
2.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong quá trình
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện
thấm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ..
85:1ANguyên nhân,kháph:quan ;:....2(0/9/60, (Á1.:Áui LÔNG duA„.40x06008)
Bere
vs 6
la
Ố............................... 82
2.4. Giải pháp giúp Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
các cấp phòng ngừa sự vi phạm thâm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật ...........................--‹‹c.c555cccssccccsec.c.c 84
2.4.1. Đối với các cơ quan nhà nước ở trung ương..
2.4.2. Đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương........................... 86
MO DAU
1. Lý do chọn dé tai.
Chúng ta đều biết, cơng cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện
quản lý và bảo đảm cho kinh tế - xã hội phát triển chính là văn bản quy phạm
pháp luật. Bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, HĐND,
UBND các cấp không chỉ định ra các giá trị cơ bản của xã hội mà còn đưa ra
các biện pháp thực thi pháp luật, định hướng cho sự phát triển xã hội ở địa
phương, tính hợp lý của các biện pháp này sẽ bảo đảm cho sự ổn định về an
ninh chính trị, trật tự an tồn xã hội. Ngược lại, nếu các văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND, UBND các cấp trái pháp luật sẽ kìm hãm sự phát triển
kinh tế - xã hội ở địa phương.
Cũng như nhiều quốc gia khác, nước ta hiện nay đang phải đương đầu
với những vấn đề nan giải như: sự phát triển không đồng đều giữa các khu
vực của nền kinh tế, sự phân hoá xã hội ngày càng lớn, tình trạng ơ nhiễm
mơi trường ngày càng trầm trọng là những nguyên nhân của bệnh tật và sự
nghèo đói... Việc tìm ra biện pháp hữu hiệu để giải quyết những vấn đề đó
nhằm thúc đây xã hội phát triển khơng chỉ là trách nhiệm của chính quyền
Trung ương, mà cịn là trách nhiệm của HĐND, UBND các cấp thơng qua
việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực thuộc phạm
vi thẩm quyền pháp luật quy định.
Ở Việt Nam, mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND ngày 03 - 12 - 2004 có quy định về phạm vi thâm quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Song, trên thực tế để
thực hiện quyền của mình theo quy định này, và để thực thi chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND ngày 26 - 11 -
2003, chính quyền địa phương vẫn còn nhiều lúng túng, xuất phát từ nhiều
nguyên nhân như: thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND phụ thuộc vào sự phân cấp từ nhiều cơ quan nhà nước ở
Trung ương mà bản thân sự phân cấp này lại có sự mâu thuẫn, chồng chéo...
hoặc có những vấn đề khơng thuộc thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của địa phương nhưng suốt một thời gian dài, các cơ quan nhà nước
ở trung ương vẫn không ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà các quan
hệ xã hội ở địa phương đòi hỏi phải nhanh chóng được điều chỉnh bằng pháp
luật...
Trở lai van dé, làm thế nào dé phat huy hiệu quả quản lý nhà nước ở địa
phương, thúc đẩy xã hội phát triển thông qua hoạt động ban hành văn bản quy
phạm pháp luật. Câu trả lời là phải phân định một cách hợp lý thẩm quyền
tương ứng với tất cả các lĩnh vực thuộc phạm vỉ quản lý nhà nước của HĐND,
UBND trên cơ sở phân cấp mạnh hơn nữa quyền HĐND, UBND các cấp
trong hoạt
chủ động,
khó có thể
từng vùng,
động
sáng
đưa
từng
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, qua đó phát huy tính
tạo của địa phương, bởi các cơ quan nhà nước ở trung ương
ra các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chỉ tiết và phù hợp với
khu vực...
Tất cả những vấn đề trên đây đã và đang đặt ra những đòi hỏi hết sức
cấp bách là phải sớm tìm ra những giải pháp mang tính nguyên tắc, hệ thống
trong việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
các cấp chính quyền. Muốn vậy, phải có sự góp sức của nhiều nhà khoa học
với các cơng trình nghiên cứu từ nhiều khía cạnh, cấp độ khác nhau.
Với suy nghĩ như vậy và từ kinh nghiệm thực hiện nhiệm vụ “xây dựng,
thâm định văn bản quy phạm pháp luật” trong thời gian làm việc tại Sở Tư
pháp tỉnh An Giang, tôi chọn vấn đề “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND, UBND các cáp” làm đề tài luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những chức năng cơ
bản của nhà nước nói chung, của HĐND, UBND các cấp nói riêng. Nhất là,
sau khi nước ta đã trở thành thành viên của tổ chức thương mại thế giới
(WTO), thì yêu cầu đặt ra là phải có sự cải cách trong hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật để thích ứng với mơ hình tổ chức bộ máy chính
quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn mà Nghị quyết Hội nghị trung ương 5,
khố X về day mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý
của bộ máy nhà nước, nghị quyết đã khẳng định “xây dựng tổ chức bộ máy
hành chính tỉnh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách
nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, chính quyền đơ thị và
chính quyền nông thôn”!,
Như vậy, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là lĩnh vực không mới,
đã được một số nhà lập pháp, cơ quan bảo vệ pháp luật, các nhà khoa học xã
hội quan tâm, đề cập ở nhiều góc độ khác nhau. Tiêu biểu cho các bài viết,
cơng trình nghiên cứu, trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến đề tài phải kể
đến: 1) Ann Seidman, Robert B. Seidman (2004), xem xét dự án luật: cẩm
nang cho các nhà lập pháp, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. 2) Phan Quang
Tuần (2006), Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND tỉnh Đẳng Nai, Luận án thạc sĩ luật học, thành phố Hồ Chí Minh. 3)
Trương Đắc Linh (2002), Chính quyên địa phương với việc bảo đảm thì hành
Hiến pháp và pháp luật, Luận án tiễn sĩ luật học, Hà Nội. 4) Bộ Tư pháp
(2006), “Số tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND, UBND các cấp”, Hà Nội...
Tuy nhiên, nhìn chung những cơng trình nghiên cứu kể trên, từ nhiều
khía cạnh mặc dù đã tạo ra những cơ sở lý luận ban đầu, chỉ ra nhiều vướng
mắc trong thực tiễn, từ đó đưa ra nhiều kiến nghị đáng chú ý, nhưng vẫn chưa
nghiên cứu một cách chuyên sâu trong khuôn khổ đề tài thạc sĩ về thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp. Do đó, tác
giả tin rằng việc nghiên cứu thành công đề tài “7hẩm quyên ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND,
mang tính thời sự.
UBND các cáp” có ý nghĩa thiết thực và
3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu.
~ Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một cách có hệ thống những
vấn đề lý luận và thực tiễn về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, UBND các cấp, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn
thiện chế định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương.
' Ban Tuyên giáo Trung ương (2007), “Tài liệu học tập các nghị quyết Hội nghị Trung
ương 5, khoá X (dành cho cán bộ, Đảng viên ở cơ sở)”, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 64.
Để thực hiện mục đích trên, đề tài phải hướng tới giải quyết các vấn đề
sau đây:
+ Về lý luận chung: làm rõ khái niệm thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND; chế định quyền lập quy của chính quyền
địa phương một số nước trên thế giới, mỗi quan hệ văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, UBND trong hệ thống pháp luật. Ngoài ra, trong thời gian tới
bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương sẽ được tổ chức theo mơ hình chính
quyền đơ thị, chính quyền nơng thơn thay cho mơ hình hiện tại, thì vấn đề thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp sẽ
phải thay đổi như thế nào? tác giả cần phải tập trung làm rõ.
+ Về thực tiễn: tập trung nghiên cứu, khảo sát thực tiễn hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp. Trên cơ sở lý
luận và thực tiễn của hoạt động này, chỉ ra những hạn chế, vướng mắc và bất
cập của chế định thâm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND.
- Đối tượng và giới hạn phạm vi nghiên cứu: Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật là hoạt động thường xuyên, chủ yếu của Nhà nước nên được
nhiều cơng trình nghiên cứu đề cập ở nhiều khía cạnh, mức độ khác nhau,
riêng đối với đề tài này tác giả chỉ nghiên cứu một lĩnh vực của hoạt động ban
hành văn bản quy pham pháp luật, đó là thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương xuất phát từ thực tiễn của TP.
HCM và tỉnh An Giang - đại diện cho kiểu chính quyền đơ thị và chính quyền
nơng thơn.
4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu.
Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng những quan điểm cơ bản của
Đảng, Nhà nước về bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương và thâm quyền
tương ứng của thiết chế đó trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đẻ
điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương, được trình bày trên cơ sở nghiên
cứu các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, các bài viết phục vụ hội
nghị tập huấn chuyên đề về xây dựng, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật có liên quan đến đề tài, báo cáo tổng kết về công tác ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của các ngành có liên quan...
Để thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng
của triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh theo quan điểm lịch sử cụ thể,
có khảo sát thực tiễn đẻ phân tích, tổng hợp, thống kê và so sánh.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài.
Đề tài “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND các cấp” có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn, qua đó bảo đảm
cho HĐND, UBND ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm quyền.
- Về lý luận: Luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống các vấn đề liên
quan đến thâm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có đối chiếu, so
sánh với các quan điểm trước đây và hiện nay, nhằm góp phân tạo tiền đề có
tính ngun tắc cho việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND, UBND các cấp.
- Về mặt thực tiễn: Luận văn góp phần giúp cho chính quyền các cấp
ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thâm quyền, tăng cường tính chủ
động, sáng tạo cho HĐND, UBND ở mỗi cấp nhưng vẫn bảo đảm tính thứ bậc
hiệu lực pháp lý, thống nhất trong hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu nâng
cao hiệu quả quản lý nhà nước, tạo động lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội
tại địa phương.
6. Bố cục của luận văn.
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 2 chương. Cụ thể như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận, pháp lý về thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND.
Chương 2: Thực trạng thực hiện thâm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND, UBND và giải pháp phòng ngừa sự vi phạm thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Chương 1
CO SO LY LUAN VA PHAP LY VE THAM QUYEN
BAN HANH VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT CUA
HỘI ĐÒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN NHÂN DÂN
1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND
là một khái niệm quan trọng, được sử dụng phổ biến trong pháp luật, nhất là
sau khi Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND ngày 3 - 12 - 2004 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND). Tuy nhiên, trong các sách báo khoa học
pháp lý, ngay cả Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng khơng có định nghĩa khái
niệm này. Vậy, dé dua ra định nghĩa thâm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND, UBND trước hết cần phải giải quyết hai vấn đề: khái
niệm văn bản quy phạm pháp luật và khái niệm thâm quyền.
1,1,1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tế đã có nhiều cách giải thích tương đối khác nhau về văn bản quy
phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
nói riêng, có thể nêu ra một số cách giải thích như sau:
UBND
- Cách giải thích thứ nhất:
Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện của các quyết
định pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình
tự và dưới hình thức nhất định, có chứa đựng quy tắc xử sự chung nhằm
điều chỉnh trệt loại quan hệ 32 hội nhất địh, được áp dụng nhiều lần
trong thực tê đời sơng và việc thực hiện văn bản đó khơng làm chấm dứt
hiệu lực pháp lực của nô!.
? Trường Đại học tổng hợp Hà Nội (1993), Giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp
luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.321.
- Cách giải thích thứ hai:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành, trong đó có quy tắc xử sự chung (có tính phổ
biến đối với tắt cả các chủ th pháp luật, được áp dung trong đời sống
xã hội).
- Cách giải thích thứ ba:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có
thẩm quyên ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc
xử sự chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được áp dụng nhiều
lần trong thực tế đời sống”.
Từ những định nghĩa trên, có thể nhận xét như sau:
- Mặc dù có những cách diễn đạt khác nhau, nhưng tất cả đều có điểm
chung đều khẳng định văn bản quy phạm pháp luật là văn bản : 1) Có quy tắc
xử sự chung; 2) Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; 3) Được ban
hành theo trình tự, thủ tục nhất định; 4) Được nhà nước bảo đảm thực hiện.
- Mỗi cách giải thích đều có những hạn chế nhất định, chẳng hạn:
+ Cách giải thích thứ nhất xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản quy
phạm pháp luật chỉ bao gồm một lĩnh vực nhất định, lập luận như vậy sẽ
không lý giải được trường hợp hiến pháp, nội dung của nó quy định nhiều
lĩnh vực từ chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, tổ
chức bộ máy và hoạt động của các cơ quan nhà nước đến quyền và nghĩa vụ
cơ bản của cơng dân...hoặc có những văn bản điều chỉnh đa ngành, đa lĩnh
vực thì việc một văn bản luật hay dưới luật tác động đến nhiều lĩnh vực khác
nhau là phổ biến.
3 Trường Đại học tổng hợp Hà Nội (1993), Giáo trình lý luận chưng về nhà nước và pháp
+ Cách giải thích thứ hai và thứ tư khơng đưa ra được “định hướng xã
hội chủ nghĩa” cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong khi
các văn kiện của Đảng” đều chỉ rõ, mọi hoạt động của Nhà nước đều phải
hướng tới mục tiêu xây dựng chủ nghĩa xã hội.
1.12. Khái niệm; vị trí, vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
- Tương tự như như trên, đối với khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND, UBND cũng có một số giải thích khác nhau như sau:
+ Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là văn bản do
HĐND, UBND ban hành theo thâm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy
định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. (Khoản 1 Điều 1 của Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND).
Cách giải thích này khơng thẻ hiện được mối quan hệ giữa các văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND, UBND với văn bản của cơ quan nhà nước ở
trung ương ban hành - một yếu tố bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp
luật Việt Nam.
+ Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND là hình thức pháp
lý thể hiện và ghi nhận ý chí quyền lực nhà nước của HĐND, UBND được
ban hành trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên theo đúng thẩm quyển, hình thức và trình tự, thủ tục do
pháp luật quy định, chứa đựng các quy phạm có tính bắt buộc thực hiện chung
để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương, được áp dụng đối
với các cơ quan, tổ chức và các cá nhân có liên quan trong phạm vi đơn vị
hành chính - lãnh thổ”.
* Xem: Đảng cộng sản Việt Nam (1982), Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ V, tậpI, .
Nxb. Sự thật, Hà Nội - tr.633.
* Trương Đắc Linh (2002), “Phân cấp quản lý trung ương - địa phương: Một số vấn đề lý
luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (số 3), tr.35.
a
Cách giải thích này tương đối chuẩn xác thể hiện ở việc, ngoài việc nêu
ra các dấu hiệu như bốn cách giải thích kia, cịn thể
hiện được tính “quyền lực
nhà nước” của văn bản quy phạm pháp luật.
- Vị trí pháp lý văn ban
ban nhân dân.
Có thể nói, việc xác
HĐND, UBND trong hệ
trong để chủ thể này thực
pháp của mình. Theo quy
định
thống
hiện
định
c
hạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
đúng vị trí văn bản quy phạm
pháp luật của Nhà nước có ý
đúng thẩm quyền ban hành văn
pháp luật hiện hành, vị trí pháp
pháp luật của
nghĩa rất quan
bản quy phạm
lý văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND chủ yếu thể hiện ở hai phương diện:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có hiệu lực
pháp lý “?háp nhát" trong hệ thống pháp luật.
Như đã phân tích ở phần định nghĩa, văn bản quy phạm pháp luật là hình
thức pháp lý thể hiện quyền lực nhà nước của chủ thể ban hành...nên về
nguyên tắc địa vị pháp lý của chủ thể ban hành văn bản, cũng như nguyên tắc
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là yếu tố quyết định thứ bậc hiệu
lực pháp lý của văn bản do các chủ thể đó ban hành trong hệ thống pháp luật.
Trở lại vấn đề vị trí pháp lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND, có thể khẳng định văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể này ban
hành có hiệu lực pháp lý thấp nhất. Mặc dù không quy định một cách trực tiếp,
nhưng các bản Hiến pháp đã gián tiếp xác định vị trí “thấp nhất” này của văn
bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND ban hành, thông qua những quy
định với nội dung như: “HĐND quyết định những vấn đề thuộc địa phương
mình. Những nghị quyết ấy khơng được trái với chỉ thị của các cấp trên” (Điều
59 Hiến pháp năm 1946); “căn cứ vào pháp luật của Nhà nước và nghị quyết
của cấp trên, HĐND ra những nghị quyết thi hành ở địa phương” (Điều 83
Hiến pháp năm 1959); “HĐND, căn cứ vào pháp luật của Nhà nước và quyết
định của cấp trên, ra những nghị quyết và kiểm tra việc thi hành những nghị
quyết đó. UBND chiếu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ
thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó” (Điều 117, Điều 124 Hiến
10
pháp 1980); “căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, HĐND ban hành nghị quyết về các biện pháp bao dam thi hành nghiêm
chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. UBND trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi
hành những văn bản đó ” (Điều 120, Điều 124 Hiến pháp 1992).
Ngoài ra, một số Luật và văn bản dưới luật khác cũng có những điều
khoản thể hiện rõ hơn vị trí “thấp nhất” của văn bản quy phạm pháp luật do
chính quyền địa phương ban hành. Ví dụ: Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định:
%1. Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND phải phù hợp
với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước
cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản
trong hệ thông pháp luật...2. Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên...phải được cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm
qun kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ. ”
Thứ hai, văn bản quy phảm pháp luật của HĐND, UBND chỉ có hiệu
lực thi hành ở địa phương.
Khác với các cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND, UBND là thiết
chế được tổ chức ở các đơn vị hành chính dé thực hiện chức năng quản lý nơi
đó. Vì vậy, văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể này ban hành chỉ có hiệu
lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó.
Ví dụ: Quyết định số 09/2007/QĐ-UBND
ngày 21 - 11 - 2007 của
UBND tỉnh An Giang “về việc ban hành Quy chế phối hợp thực hiện một cửa
liên thông trong giải quyết hồ sơ, thủ tục đầu tư quy định” chỉ có hiệu lực trên
địa bàn tỉnh An Giang.
Như vậy, thứ bậc hiệu lực pháp lý, phạm vi tác động là những dấu hiệu
cơ bản phản ánh vị trí văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Tuy
nhiên, để hiểu vấn đề này cần phải tìm hiểu mối quan hệ của nó trong hệ
thống pháp luật mà chúng tơi sẽ quay trở lại ở phần sau.
11
- Vai trò văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân.
Dựa trên những tính chất pháp lý của mình, văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND, UBND có một số vai trị cơ bản sau đây đối với hoạt động quản
lý của Nhà nước cũng như đời sống xã hội ở địa phương:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là hình thức
pháp lý thê chế hóa đường lối chính sách của Đảng
Thực tiễn đã chứng minh, Đảng cộng sản Việt Nam luôn là lực lượng
lãnh đạo nhà nước và xã hội. Là một thiết chế trong bộ máy nhà nước, HĐND
và UBND
đương nhiên cũng chịu sự lãnh đạo của Đảng trên cơ sở phải
thường xuyên thể chế hóa đường lối chính sách của Đảng thành những chính
sách, quy định cụ thể và tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, thông qua hoạt động
thực tiễn, HĐND, UBND cần phải đánh giá hiệu quả tác động của các văn
bản quy phạm pháp luật do mình ban hành dé kiểm nghiệm tính đúng đắn,
phù hợp của những đường lối chính sách đó, từ đó đề xuất ý kiến để Đảng có
sự điều chỉnh đường lối chính sách phù hợp.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND định hướng
cho hành vi xử sự của tổ chức, cá nhân có liên quan trên địa bàn.
Nhờ tính cụ thẻ, chỉ tiết mà các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND luôn xác định rõ cách thức xử sự của tổ chức, cá nhân khi ở trong tình
huống đã được dự kiến trong phần giả định của quy phạm. Các quy phạm này
tạo cho mỗi chủ thể khả năng sử dụng những quyền đã được quy định để phục
vụ lợi ích của mình, nhưng đồng thời phải thực hiện những nghĩa vụ tương ứng
để tôn trọng và bảo đảm khả năng thực hiện quyền và lợi ích của tổ chức, cá
nhân khác, từ đó làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập
các hành vi xử sự phù hợp với nhu cầu phát triển xã hội.
Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là cơ sở để xây
dựng và hồn thiện bộ máy chính quyền địa phương.
Bộ máy chính quyền địa phương là một thiết chế được cấu thành bởi
nhiều bộ phận của HĐND và UBND như các sở, ban ngành thuộc UBND.
Việc xác lập một cách đúng đắn cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền
12
hạn các bộ phận đó có ý nghĩa quyết định đối với hiệu quả quản lý nhà nước ở
địa phương. Dĩ nhiên, vấn đề này thường được quy định trong các Luật hoặc
các văn bản dưới luật khác, nhưng điều đó vẫn chưa đủ để tăng cường hiệu
quả hoạt động của các cơ quan này. Do đó HĐND, UBND cần thiết phải có
những văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở
địa phương.
Ví dụ: Căn cứ Nghị định số 171/2004/NĐ-CP ngày 29 - 9 - 2004 của
Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND
thành phố trực thuộc trung ương, ngày
tỉnh,
03 - 01 - 2007 UBND tỉnh An Giang
ban hành Quyết định số 01/2007/QĐ-UBND
quy định về tổ chức và hoạt
động của Sở Thủy sản tỉnh An Giang.
Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND
PP
lý cho việc tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương theo
sec
định hướng xã
ộrcHũ nghĩa.
Chức năng tổ chức và quản lý kinh tế - xã hội có phạm vi phức tạp bao
gồm nhiều mối quan hệ, nhiều vấn đề mà Nhà nước cần xác lập, điều tiết và
giải quyết như: hoạch định các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, xác định
các chỉ tiêu kế hoạch, quy định chế độ tài chính”... Tồn bộ q trình đó, xét ở
phạm vi địa phương, địi hỏi HĐND,
UBND
phải căn cứ vào quy định của
cấp trên để có những văn bản quy phạm pháp luật tạo “hành lang” pháp lý
thúc đây, cũng như định hướng phát triển cho các thành phần kinh tế và phát
triển văn hóa, giáo dục...ở địa phương. Vai trị đó càng trở nên quan trọng kể
từ khi Đảng ta chủ trương xây dựng và phát triển “nền kinh tế hàng hóa nhiều
thành phần, vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước bằng
pháp luật, kế hoạch, chính sách và các cơng cụ khác ”.
Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là kênh dự
báo và tạo nên những quan hệ xã hội mới.
7 Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (1991), Giáo trình lý luận chung về nhà nước và
pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.334.
5 Đảng cộng sản Việt Nam (2005), Văn kiện Đại hội đảng thời ký đổi mới (Đại hội VI, VII,
VII, 1X), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.231.
13
Các quan hệ xã hội rất đa dạng, thường xuyên vận động biến đổi, song
căn bản nó vẫn diễn ra theo quy luật mà chính quyền địa phương có thể dự
báo những biến đổi đó trên cơ sở những sự kiện cụ thé, điển hình để cơ quan
nhà nước ở trung ương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoạch định
chính sách quốc gia. Tuy nhiên, trong những trường hợp cơ quan nhà nước ở
trung ương chưa kịp hoặc thấy chưa cần thiết ban hành chính sách chung cho
cả nước, thì trong giới hạn được phân cấp HĐND và UBND có quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc xác lập cũng như
tạo động lực cho sự phát triển của chúng.
1.1.3. Mối quan hệ của văn bản quy pham pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân với các loại văn bản pháp luật khác trong hệ thông pháp luật Việt Nam.
Từ những đặc điểm vị trí, vai trị của mình, trong hệ thống pháp luật hiện
hành, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có các mối quan hệ
như sau:
1.1.3.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân với Hiến pháp.
Điều 146 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý
cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”. Vì là luật
cơ bản của nhà nước, nên các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương
phải tuân thủ những nguyên tắc quy định trong Hiến pháp khi ban hành văn
bản quy phạm pháp luật. Nghĩa là trong các nghị quyết của HĐND; quyết định,
chỉ thị của UBND phải bảo đảm khơng có quy định nào trái với Hiến pháp, đây
là yêu cầu về tính hợp hiến. Nó được cấu thành bởi hai yếu tố:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND không được
trái với quy định cụ thê của Hiến pháp. Và sự “khơng trái” đó có thể được xác
định bằng việc đối chiếu từng điều khoản trong văn bản với các quy định có giá
trị thi hành trực tiếp của Hiến pháp. Tuy nhiên, đối với những quy định có giá
trị thi hành gián tiếp của Hiến pháp mà hình thức thể hiện là “theo quy định
pháp luật” hoặc “luật định”, thì việc đưa ra kết luận văn bản của HĐND,
14
UBND trái hay khơng trái với Hiến pháp cịn phải thông qua việc đối chiếu với
các luật, văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của các cơ quan nhà
nước ở trung ương về vấn đề đó.
Ví dụ: ngun tắc “Cơng dân nữ và nam có quyền ngang nhau về mọi
mặt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và gia đình...” (Điều 62 Hiến pháp năm
1992) là quy định có giá trị thi hành trực tiếp. Nghĩa là, nếu có bất cứ điều
khoản nào trong văn bản của HDND, UBND có sự hạn chế quyền của phụ nữ
so với nam giới thì bị coi là trái với Hiến pháp.
Trái lại, ngun tắc “cơng dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong
nước...theo quy định của pháp luật” (Điều 68 Hiến pháp năm 1992) là quy
định có giá trị thi hành gián tiếp. Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật
có liên quan, ngồi việc dựa vào Điều 68 Hiến pháp năm 1992, HĐND và
UBND còn phải căn cứ Luật cư trú, các văn bản hướng dẫn thi hành của cơ
quan nhà nước ở trung ương.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND phải phù hợp
với tỉnh thần của Hiến pháp.
Tỉnh thần của Hiến pháp được hiểu là những vấn đề thể hiện mục đích,
nguyên tắc cơ bản, xuyên suốt làm tiền đề, cơ sở và định hướng để xây dựng
các quy định cụ thể. Nếu như việc đối chiếu quy định cụ thể của Hiến pháp sẽ
bảo đảm cho văn bản của HĐND, UBND
khơng trái với Hiến pháp, thì việc
dựa vào tỉnh thần Hiến pháp sẽ giúp cho HĐND, UBND khơng bị máy móc và
dựa vào đặc điểm của địa phương để ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
1.1.3.2. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân với Luật và các văn bản dưới luật khác).
Ngồi tính hợp hiến, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND
còn phải bảo đảm yêu cầu về tính hợp pháp, thể hiện ở các phương diện: thứ
* Trong luận văn, chúng tôi gọi văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở
trung ương là văn bản dưới luật khác (trừ Hiến pháp, Luật của Quốc Hội, Pháp lệnh của Ủy
ban thường vụ Quốc hội) để phân biệt với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND.
