Giáo trình quản lý nhà nước về đất đai và nhà ở

TR Ư Ờ N G ĐẠI HỌC K IN H TẾ Qưốc D Â N
BỘ MÔN KINH T Ế - QUẢN LÝ ĐỊA CHÍNH
PGS,TSKH . LÊ Đ ÌNH THANG ( C h ủ b iê n )

GIÁO TRÌNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỂ ĐẤT ĐAI VÀ NHÀ ở

NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ Q u ố c GIA


TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
BỘ MÔN KINH TẾ - QN LÝ ĐỊA CHÍNH
PGS.TSKH. LÊ ĐÌNH THẮNG ( Chủ biên )

GIÁO TRÌNH

QUẢN LÝ NHÀ Nước
VỂ ĐẤT ĐAIVÀ NHÀ ở

NHÀ XUẤT BẦN CHÍNH TRỊ Q ư ố c GIA
Hà N ội-2000


LỜI NHÀ XUẤT BẢN
Đất đai là tài nguyên quý giá của mỗi quốc gia, là yếu tế cấu
thành nên giang sơn, đất nưổc. Củng với đất đai, nhà ỏ cũng có
vị trí hết sức quan trọng đđì với địi sống con người, là tài sản
của nhà nước, của mỗi gia đĩnh, phàn ánh trình độ phát triển
kỉnh tế - x ã hội và mức sấng của mỗi quốc gia, mỗi dân tộc.

Quản lý và sử dụng một cách đỉy đủ và hợp lý đất đai và
nhà Ồlà mục tiêu Cực kỳ qứan trọng trong chiến lược phát triển
kinh tế —xã hội của mỗi quốc gỉa.
Ở nước ta, vấn để đất đai và nhà Ư ln được Đảng và Nhà
nước ta quan tâm. Trong những năm qua, để phù hợp với bước
chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn
bản pháp luật nhằm bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất
của Nhà mídc, đổng thịi động viên khuyến khích được các tổ
chức, cá nhân sủ dụng đất đai và nhà ỗ đứng mọc đích, đạt hiệu
quả cao theo pháp luật. Luật Đất đai năm 1993 và Pháp lệnh về
nhà ỏ cùng những văn bản khác liên quan đến hai vấn đề này
đã là cơ sỏ cho sự vận động và phát triển của các quan hệ đất
đai và nhà ỏ ở nước ta hiện nay.
Tuy nhiên, vì đất đai và nhà ỈỊ là những vấh để phức tạp và
rất nhạy cầm, nên trong thực tế đòi sống xã hội vẫn còn nảy
sinh những vân đề mổi cần được bổ sung và giải quyết.
5


Để góp phần nghiên cứu vấh để này, và trước hết là để phục
vụ yêu cầu học tập, giảng dạy bộ mơn Kinh tế —Quản lý địa
chính trong trường đại học, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia
xuất bản cuấn sách: Giáo trinh Quản ỉỷ nhà nước về đất đai
và nhà à của tập thể tác giả gồm các cắn bộ khoa học và giảng
viên đại học am hiểu về vấn để này biên soạn. Cuốn sách do
PGS, TSKH. Lê Đình Thắng chủ biên.
Trong cuốn sách, các tác giả đã trinh bày một cách hệ thống
những vấn đề cd bản về đất đai và nhà ỏ, vai trò quản lý của
Nhà nước đơì với đất đai và nhà ỏ nói chung cũng như từng loại

đất nói riêng. Ở một sế chương, các tác giả đã cố gắng đi sâu
phân tích về mặt lý luận cũng như cơ sỏ khoa học của vấh đề về
đất đai và nhà ở đã được pháp luật khẳng định.
Chúng tôi hy vọng cuốn sách sẽ là tài liệu nghiên cứu, học
tập tốt cho sinh viên trong các trưòng đại học, các viện nghiên
cứu và những ai quan tâm nghiên cứu vấn đề này.
Xin trân trọng gidi thiệu cuôh sách vdi bạn đọc và mong
nhận được những ý kiến đóng góp quý báu.
Tháng 1 năm. 2000

NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA

6


LỜ I NÓI ĐẨU
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên nhưng lại đóng vai
trị quan trọng cho sự tồn tại và phát triển của xã hội lồi
ngưịi. Nó tham gia vào tấ t cả các hoạt động của đời sống
kinh t ế - x ã hội. Nhà ỏ không những là tài sản có tầm quan
trọng đặc biệt đốì với mỗi gia đình, mà cịn là một trong
những tiêu chuẩn làm thước đo phản ánh trình độ phát
triển kinh t ế - x ã hội của mỗi nước, mức sống dân cư của
mỗi dân tộc. Để quản lý và sử dụng tài nguyên đất đai,
phát triển và quản lý nhà ỏ một cách hợp lý, hiệu quả, đòi
hỏi phải có nhiều ngành khoa học nghiên câu.
Quản lý nhà nước về đất dai, nhà ỏ là một môn khoa học
nghiên cứu các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình
quản lý nhà nưốc về đất đai và nhà ở; nghiên cứu những
vấn đề về quyển và nghĩa vụ của các tổ chức, hộ gia đình,

cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng;
về bảo vệ quyền có nhà ở của cơng dân, bảo vệ quyền sỏ
hữu nhà ồ.
Để góp phần đáp ứng yêu cầu của đào tạo, bồi dưõng cử
nhân chuyên ngành Kinh tế - Quản lý địa chính và kinh
doanh bất động sản, chứng tơi cho ra m ắt bạn đọc cuốn
sách Giáo trìn h Q uản lý n h à nước về đ ấ t đai và nhà ở.
Giáo trình gồm 8 chương do tập thể cán bộ khoa học và
7


giáo viên biên soạn:
PGS,TSKH.Lê Đình Thắng biên soạn Chương I; mục I,
II, VI Chương rv và Chương V.
TS. Trần Quốc Khánh biên soạn mục I và n Chương II;
Chương III.
TS. Nguyễn Hữu Hải biên soạn mục III Chương II và
mục m IV, V Chương IV.
TS. Nguyễn Văn Tiêm biên soạn Chương VI.
Thạc sỹ Hoàng Cường biên soạn Chương v n .
Thạc sỹ Vũ Thi Thảo biên soạn Chương VIII.
Giáo trình do PGS,TSKH. Lê Đình Thắng, chủ nhiệm
bộ mơn Kỉnh tế - Quản lý địa chính, Trường Đại học Kỉnh
tế quổc dân làm chủ biên.
Do trìn h độ và thdi gian có hạn, cuốn sách chác rằng
khơng trán h khỏi những thiếu sót. Tập thể tác giả chúng
tơi rấ t mong nhận dược sự góp ý chân tình của độc giả để
lần xuất bản sau được tốt hơn.
Chủ nhiệm bộ môn Kinh tế - Quản lý địa chính
Trường Đại học Kinh tế quốc dân

PGS, TSKH. LÊ ĐÌNH THANG

8


Chương ỉ
TỔNG Q UAN VỂ QUẢN LÝ N H À NƯỚC
VỂ ĐẤT Đ A I VÀ N H À Ở
I. VỊ TRÍ CỦA ĐẤT ĐAI VÀ NHÀ ở
ỉ . Vị trí của đất đai trong sản xuất và đời sống xã
hội
Đ ất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trưổc lao động và
cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế-xã hội, đất
đai ỉà đỉều kiện chung của lao động. Đất đai đóng vai trị
quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài
người. Nếu khơng có đất đai thì rõ ràng khơng có bất kỳ
một ngành sản xuất nào, một quả trình lao động sản xuất
nào, cũng như khơng thể nào có sự tồn tại của lồi ngưịi.
Đất đai là một trong nhũng tài ngun vơ cùng q giá
của lồi ngưịi, điều kiện cho sự sống của động thực vật và
con người trên trái đất.
Đ ất đai tham gia vào tấ t cả các hoạt động của đời sống
kinh tế, xã hội. Đất đai là địa điểm, là cơ sỏ của các thành
phố, làng mạc, các cơng trình cơng nghiệp, giao thơng...
Đất đai cung cấp nguyên liệu cho ngành công nghiệp xây
dựng như gạch ngói, xi măng, gơm sứ...
9


Đất đai và cùng với các đỉểu kiện tự nhiên khác là một

trong những cơ sò quan trọng nhất để hình thành các
vùng kinh tế của đất nước nhằm khai thác và sử dụng có
hiệu quả cấc tiềm năng tự nhiên, kinh tế, xã hội của mỗi
vùng đất nước. Nhu cầu vể đời sống kinh tế, xã hội rất
phong phú và đìa dạng. Khai thác lợi th ế của mỗi vùng đất
là tấ t yếu khách quan để đạp ứng nhu cầu đó. Ở nước ta
trên cơ sỏ các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, cả nước
có 7 vùng kinh tế - sinh thái. Đó là vùng Miền Núi và
Trung du Bắc Bộ, vùng Đồng bằng sông Hồng, vùng Khu
Bôn cũ, vùng Duyên hải miền Trung, vùng Tây Nguyên,
vùng Đông Nam Bộ và vùng Đồng bằng sông Cửu Long.
Mỗi vùng có những sắc thái riêng về đất đai và các điều
kiện tự nhiên khác. Sử dụng đầy đủ và hợp lý đất đai của
mỗi vùng lã một trong những nhiệm vụ quan trọng nhằm
phát triển kình tế của đất nước.
Đất đai tham gia vào tấ t cả các ngành sản xuất vật
chất của xã hội. Tuy vậy đốì với từng ngành cụ thể của
nền kinh tế quốc dân, đất đai có vị trí khác nhau. Đốì với
ngành nơng nghiệp (theo nghĩa rộng) đất đai có vị trí đặc
biệt. Nó khơng những là chỗ đứng, chỗ tựa để lao động, mà
còn là nguồn cung cấp thức ăn cho cây trồng và thông qua
sự phát triển của sản xuất trồng trọt mà cung cấp thức ăn
cho gia súc, là nơi chuyển dần hầu hết tác động của con
người vào cây trồng. Vì vậy, đất đai được đưa vào sử dụng
trong quá trinh sản xuất kinh doanh nông nghiệp được gọi
là ruộng đất và ruộng đất là tư liệu sản xuất chủ yếu,
khơng thể thay thế được. Khơng có ruộng đất, không thể
10

tiến hành sản xuất kinh doanh nông nghiệp* Ruộng đất là
tư liệu sản xuất chủ yếu trong nơng nghiệp, nó vừa là đôi
tượng lao động, vừa là tư liệu lao động.
Ruộng đất lặ đốì tượng lao động. Trong quá trình phát
triển sản xuất xã hội, đất đai vẫn luôn Ịà đốì tượng lao
động. Để thu được nhiều nơng sản phẩm, con ngưòi cùng
với những kỉnh nghiệm và khả năng lao động với nhũng
phương pháp khác nhau tác động tích cực vào ruộng đất
bằng hàng loạt các quá trình lao động như: cày bừa, làm
cỏ, chăm sóc... Mục đích của hoạt động đó ỉà nhằm thay
đổi chất lượng ruộng đất, tạo ra những điều kiện thuận lợi
để sản xuất và t&ng nông sản phẩm.
Trong nông nghiệp, ruộng đất cũng là tư liệu lao động.
Con người lợi dụng một cách có ý thức các tính chất tự
nhiên của đất đai như lý học, hóa học, sinh vật và các tính
chất khác để tác động lên cây trồng.
Như vậy, quá trình lao động của con người trong lĩnh
vực nông nghiệp gồm hai giai đoạn: giai đoạn đầu là hoạt
động của người lao động biến đất đai có độ màu mỡ thấp
thành đất đai có độ màu mỡ cao hơn; giai đoạn kế tiếp là
giai đoạn mà con người sử dụng chất dinh dưỡng của đất
để tác động lên cây trổng.
Đất đai là một trong những bộ phận lãnh thổ của mỗi
một quốc gia. Nói đến chủ quyền của mỗi một quốc gia là
phải nói đến những bộ phận lãnh thổ, trong đó có đất đai.
Tôn trọng chủ quyền của mỗi quốc gia, trước hết phải tơn
trọng lãnh thổ của các quốc gia đó.
11

2. Vị trí cua nhà ở
Nhà ỏ là tài sản có giá trị đặc biệt đối với địi sống của
con ngưòi. Nhà ỏ là phương tiện quan trọng để bâo vệ con
người trước các hiện tượng thiên nhiên như nắng, mưa, gió
bão, giá rét... Con người muốn tổn tại và phát triển trước hết
phải dảm bào các điều kiện như ăn ỗ, mặc và những tư liệu
sinh hoạt khác. Ph.Ảngghen đã nhấn mạnh: "Con người
trưổc hết cần phải ăn, uống, chỗ ỏ và mặc đã rồi mới có thể
làm chính trị, khoa học, nghệ thuật, tơn giáo...".1 Sự hình
thành và phát triển cộng đồng làng, xã, thơn, xóm, sự phát
triển của các khu dân cư và quá trình phát triển đô thị luôn
luôn gắn liền với sự phát triển nhà ỏ. Nhà ỏ khơng những là
tài sản có tầm quan trọng đặc biệt đổi với mễỉ gia (Ềnh, mà
còn là một trong những tiêu chuẩn lầm thước đo phản ánh
trình độ phát triển kinh tế-xã hội của mỗi nước, mức sông
của dân cư mỗi dân tộc. Thực tế cho thấy khi nhìn vào các
ngơi nhà có thể nhận biết được phong tục, tập quán, đòi sống
vật chất và tành thần của nhũng người đang sinh sống trong
ngơi nhà đó và của cả cộng đồng. Nhà ỏ bao giờ cũng gắn liền
vói đất ỏ. Đất ở bao gồm diện tích đất trên đó nhà ở đã được
xây dựng và diện tích hành lang, lối đi, đất vườn, khuôn viên
gắn liền với nhà ố. ở nhiều nước, ngưòi ta gọi đất ở và nhà ồ
là “địa Ốc”. Vdi tầm quan trọng của nhà ỏ như đã nói ỏ trên
đây, thì vấn đề nhà ỏ là mối quan tâm chung của các quõc
gia trên thế giới, đặc biệt là các nưốc đang phát triển và các
1. C.Mác - Ph.Ảngghen: Tồn tập, Nxb. Chính tiị quác gia,
Hà Nội, 1995, t.19, tr.500.
12

nước kém phát triển. Ỏ nước ta, dưới sự lãnh đạo của Đẳng,
chúng ta đang phấn đấu thực hiện mục tiêu "dân giàu, nước
mạnh, xã hội công bằng, vãn minh". Nhà nước rất quan tâm
lãnh đạo, tạo nhiều môi trường thuận lợi và động viên
khuyến khích các tầng lớp n h â n dân phát huy nội lực để xây
dựng nhà ỗ, làm cho nông thôn và th à n h thị ngày càng giàu
và đẹp hơn.

n . VAI TRÒ QUẤN LÝ NHÀ NƯỚC
VỂ ĐẤT ĐAI VÀ NHÀ Ỏ
1.
Sự cần th iết và vai trò quản lý nhà nước đấi
với nền kỉnh t ế
Nền kinh tế quốc dân là một tổ hợp đa ngành, đa lĩnh
vực. Quản lý nhà nước đối với nền kinh tế là cần thiết,
xuất phát từ những yêu cầu sau đây:
- Quản lý nhà nước trong điều kiện nền kinh tế thị
trường là cần thiết nhằm ngăn ngừa, hạn chế những mặt
trái, các tiêu cực của nền kinh tế thị trưòng.
Nền kinh tế thị trưòng rất đa dạng và phúc tạp do tác
động của cơ chế thị trường. Cơ chế thị trường hàm chúa cả
ưu th ế và khuyết tậ t củạ nó. Trong nhũng giổì hạn nhất
định, cơ chế thị trường có khả nàng tự điều chỉnh nền sản
xuất xã hội như tự động phân bổ điểu tiết các yếu tố đấu
vào của các ngành kinh tế dưốỉ sự tác động của các quy
luật giá trị, quy luật cung - cầu, quy luật cạnh tranh, kích
thích sự p hát triển của khoa học cơng nghệ, kích thích sự
13

phát triển sản xuất, tăng năng suất lao động, thúc đẩy
chun mơn hóa sản xuất và phỗn cơng lao động xã hội,
mỏ rộng thị trường trong và ngoài nước, thúc đẩy tăng
trưỏng kinh tế, nâng cao hiệu quả kinh tế. Bên cạnh đó, cd
chế thị tnlịng có những khuyết tậ t n h ấ t định: do mục tiêu
hàng đầu ỉà ỉợi nhuận nên có thể thường xuyên gẳy nên sự
m ất ổn định, phá võ các cân đối trong nền sản xuất xã hội,
nhiều vấn đề kinh tế-xã hội, mơi trưịng nảy sinh như lạm
phát, th ất nghiệp, khủng hoảng kinh tế, hủy hoại môi
trường sinh thái... Do vậy để khắc phục nhũng hậu quả
tiêu cực đó, cần thiết phải có sự quản lý của Nhà nước đối
với nển kinh tế.
Như vậy, sự vận hành nền kinh tế được biểu hiệp ỏ sự
kết hợp giữa vai trò định hướng quản lý của Nhà nước và
thị trường, có nghĩa là sự kết hợp giữa bàn tay "hữu hình"
và bàn tay "vơ hình" trong q trình phát triển nền kinh
tế. Với ý nghía đó, nền kinh tế thị trường có sự điều tiết
hoặc nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nưốc là
nền kinh tế thể hiện cơ chế tự điều chỉnh của thị trưòng,
đồng thời hàm chứa cơ chế quản lý, điều tiết của Nhà
nước.
- Yêu cầu phát huy tính tự chủ và nâng cao hiệu quả
hoạt động sản xuất kỉnh doanh của các doanh nghiệp.
Trong nền kinh tế quốc dân, các doanh nghiệp đóng vai
trị quan trọng quyết định tốc độ tăng trưởng và phát triển
của nền kinh tế quốc dân. Doanh nghiệp là nơi trực tiếp
tạo ra sản phẩm xã hội, phục vụ sản xuất và đài sống,
đóng góp vào thu nhập quốc nội, tạo ra nguồn tích lũy để
14

tái sản xuất mồ rộngeho chính bản thân doanh nghiệp và
góp phần to lớn vào q trình cơng nghỉệp hóa, hiện đại
hỏa đất nước. Dóanh nghiệp là nơi trực tiếp sử dụng các
nguồn lực, thực hiện quyển làm chủ của nhân dân lao
động, phát huy nội lực, giâi phồng sức sản xuất, phát triển
thành phần kỉnh tế xẵ hội chủ nghĩa và các thành phần
kỉnh tế khác theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Nhà nước vừa nẫng cao hiệu lực qủân lý vĩ mổ nền
kinh tế quốc dân, vừa phát huy vai trố tự chủ, năng động
cửa các thành phẩn kỉnh tế trong sần xuất kỉnh doanh,
tạơ môi trường kinh tế thuận lợi và hành lang pháp luật
an toàn cho inọi thành phần kinh tế tham gia vào hoạt
động kinh doanh. Vai trị quản lý nhà nước đốì với nền
kinh tế thông qua k ế hoạch, định hưdng, hoạch định và
thực hiện các chính sách, khuyến khích hỗ trợ, kiểm sốt,
trọng tài... đổì với các doanh nghiệp cơ sỏ ngày càng trỏ
nên quan trọng. Hiệu quả hoặt động kinh doanh của các
doanh nghiệp là thước đo của quản lý kinh tế vĩ mơ của
Nhà nưóc Trong nền kinh tế thị trường, nhiều vấn để nảy
sinh trong hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp mà
chính bản thân doanh nghiệp khơng tự giải quyết được.
Bôi vậy, việc quản lý của Nhà nước là rất cần thiết nhằm
điều chỉnh, giải quyết những ách tắc, trỏ ngại trong hoạt
động kinh doanh của các doanh nghiệp để đảm bảo cho các
doanh nghiệp phát triển theo định hướng của Nhà nước và
nâng cao hiệu quả kinh doanh.
- Yêu cầu của sự nghiệp xây dựng đất nước ta là phát
triển nền kình tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành
15

theo cơ chế th ị trường có sự quản lý cua Nhà nước theo
định hướng xã hội chủ nghĩa. Phát triển nển kinh tế thị
trường ỏ nước ta trước hết có những tính chất chung của
một nền kinh tế thị trường: nện kinh tế vẠn động theo
những quy lu ật vốn có của nó như quy luật giá trị, quy
luật cung - cầu, q tỷ lụật cạnh tranh; giá cả là tín hiệu của
quan hệ cung cầu trẽn thị trưịng; thị trường đóng vai trị
quyết định đổi vâi sự phân bổ và sừ dụng các nguồn lực
của xã hội; các chủ thể kinh tế thể hiện tính độc lập, tự
chủ và có quyền quyết định hoạt động kinh doanh của
mình; trong nền kỉnh tế thị trưòng hiện đại, nhà nước
quản lý vĩ mơ nhằm phát huy tính ưu việt và hạn chế mặt
tiêu cực của thị trưòng.
Để sử dụng các tiềm nâng có hiệu quả và phát triển
sức sản xuất cũng như xây dựng nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa, Đảng và Nhà nước ta chủ
trương phát triển nền kỉnh tế với cơ cấu nhiều thành
phần, trong đó kinh t ế nhà nước đóng vai trị chủ đạo.
Chuyển nền kinh tế nưổc ta sang nền kinh tế thị trường
theo định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm phát triển lực
lượng sản xuất, là phù hợp với xu th ế phát triển khách
quan của thòi đại và quy luật tiến hóa của lịch sử. Nhà
nước xã hội chủ nghĩa quản lý nền kỉnh tế dưới sự lãnh
đạo của Đẳng. Đó là nguyện vọng và lý tưỗng cùa Đảng,
Nhà nước và nhân dân ta. Để kích thích sản xuất phát
triển, khắc phục những tiêu cực trong nền kinh tế thị
trường, đảm bảo công cuộc đổi mỡi di đúng hướng và phát
huy bản chất tốt đẹp của xã hội xã hội chủ nghĩa, Nhà

nước phải thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế-xã hội, đó
16


chẳng những 1À một tấ t yếu m à còn đóng vai trị cực kỳ
quan trọng.
Vai trị quản lý nhà nước về kỉnh tế được biểu hiện:
' Một tà, trên oơ sỏ nghiên cứu và hoạch định chiến lược
phát triển kỉnh tế-xã hội, lập quy hoạch và kế hoạch, định
ra các mọc tiêu, các cân đối lớn vể các ngttồn lực và các
biện pháp thực hiện quy hoạch, k ế hoạch nhằm đạt được
mục tiêu kinh tế-xã hội của đất nước.
Hai là, xây dựng một bộ máy nhà nước quản lý kỉnh
tế-xã hội của dân, do dân và vì dẫn, là một bộ máy hành
chính cơng có hiệu ĩực, dưới sự kiểm sốt và giám sát của
dân, có các th ể chế để phát huy dân chủ và tự quản lý của
dân, nhằm hướng tới việc thực hiện chiến lược đã được
hoạch định.
Ba là, thông qua việc ban hành một khuôn khổ pháp
luật, bảo dấm cho hoạt động dân sự và kình doanh, tạo ra
sự cơng bằng xã hội. Xây dựng nhà nước pháp quyền phù
hợp với nền kinh tế thị trựịng.
Bốn là, duy trì sự ổn định nển kinh tế, đảm bảo các cân
đổì vĩ mơ, huy động các nguồn lực cần thiết, bảo vệ mơi
trưịng sinh thái thơng qua hệ thơng các chính sách...
N ăm là, thơng qua việc xậỵ dựng các doanh nghiệp
nhà nưốc ỏ những ngành then chốt, những vị trí chiến
lược của đất nước mà tăng cưòng thực lực của nhà nước
tác động vào nền kinh tế thị trường.
2. V ai t r ò q u ả n lý n h à nước về đ ấ t đ a i và n h ả ở

Đất đai và nhà ở là nhu cầu vật chất và thiết yếu của
loài người, là nhũng yếu tố quan trọng bậc nhất cấu thành
2-GTQLNN

17


bất động sần. Trong những năm qua, khỉ chuyển sang nền
kinh tế thị trường, nhũng yếu tố thị trưòng, trong đổ có thị
trường b ấ t động sản đang trong q trình hình thành.
Hiện nay, thị trựờng hàng hóa, dịch vụ phát triền nhanh
chóng nhưng cịn mang nhiểu y ế u tố tự phát, thiếu định
hướng. Thị trưòng bất động sản, thị trường sức lao động
chưa có thể chế rõ ràng, phát triển còn chậm chạp, tự
phát. Thị trường vốn, cơng nghệ cịn yếu kém. Do vẠỹ, việc
hình thành đồng bộ các loại thị trường là một .yêu cầu cấp
bách nhằm đáp úng đòi hỏi của sản xuất và đời sống. Nhà
nước đóng vai trị là tác nhân quan trọng thúc đẩy sự hình
thành đồng bộ các loại thị trưịng tạo ra sự vận động nền
kinh tế đa dạng. Tăng cường năng lực và hiệu quả quản lý
nhà nước đơì với đất đai và nhà ỏ được bắt nguồn từ nhu
cầu khách quan của việc sử dụng có hiệu quả tài nguyên
đất và phát triển hớp lý nhà ỏ, đáp ứng nhu cầu đờỉ sống
của nhân dân và do tính định hưống xã hội chủ nghĩa ỏ
nưdc ta quy định.
Vai trò quản lý nhà nước về đất đai và nhà ỏ thể hiện:
- Thông qua hoạch định chiến lược, quy hoạch, lập kế
hoạch phân bổ đất đai và phát triển nhà ỏ có cơ sỏ khoa
học nhằm phục vụ cho mục dich kinh tế-xã hội của đất
nưóc; đảm bảo sử dụng đất đúng mực đích, đạt hiệu quả

cao và tiết kiệm; đảm bảo xây dựng và phát triển nhầ ỏ
hợp lý; giúp cho Nhà nước quản lý chặt chẽ đất đai và quá
trìn h xây dựng, cải tạo và phát triển nhà ỏ, giúp người sử
dụng đất và sử dụng nhà d có các biện pháp hữu hiệu để
bảo vệ và sử dụng đất đai và nhà ỗ có hiệu quả cao.
- Thông qua công tác đánh giá,phân hạng đất và nhà ở,'!
18


Nhà nưốc nắm chắc toàn bộ quỹ đất đai, nhà ở về 8ố lượng
và chất lượng để làm căn cứ cho các biện pháp kinh tế-xã
hội cồ. hệ thống, có càn CÛ khoa học nhằm sử dụng đất đai
CÓhiệu quả và xây dựng, phát triển nhà ố hợp ỉý.
- Thông qua việc ban hành và tổ chức thực hiện pháp
luật đất đai và nhà ỏ, tạo ra cơ sò pháp lý để bảo vệ quyền
và lợi ích chính đáng của các tổ chúc kinh tế, các doanh
nghiệp, cá nhân trong những quan hệ về đ ất đai và nhà ò.
- Thơng qua việc ban hành và thực hiện, hệ thơng
chính sách về đất đai và nhà ỏ như chính sách giá cả,
chính sách thụẹ, chính sách đầụ tư... Nhà nước kích thích
các tổ chức, các chủ thể kinh tế, các cá nhân sử dụng đầy
đủ, hợp lý đất đai, tiết kiệm đất đai nhằm nâng cao khả
năng sinh lợi của đất dai, xây dựng và phát triển nhà ở
hợp lý, đạt hiệu qụả cao để góp phần thực hiện mục tiêu
kinh tế-xã hội của cả nưóc và bảo vệ mơi trường sinh thái.
- Thông qua việc kiểm tra, giám sát quản lý và sử
dụng đất đai và nhà ỗ, Nhà nước nắm chắc tình hình diễn
biến về sử dụng đất đaí và xây đựng, cải tạo, phát triển
nhà ỏ, phát hiện những vi phạm và giải quyết những vi
phạm pháp ỉuật đất đai và nhà ở.

m . PHƯƠNG HƯỚNG, NHIỆM v ụ QUẦN LÝ
NHÀ NƯỚC VỂ ĐẤT Í)AI VÀ NHÀ ở

1.
Khái quát thự c tran g công tác quản ỉý đất đai
và nhà ở h iện nay
Luật Đất đai được Quốc hội thơng qua ngày 14-7-1993
và có hiệu lực thi hành ngày 15-10-1993 và các vàn bản
19


dưới luật, Pháp lệnh nhà ỗ ngày 26-3-1991 vồ các Nghị
định, Thơng tư và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
về cụ th ể hóa Pháp lệnh nhà ỗ là cơ sỏ pháp lý quan trọng
thể hiện đường lơì đổi mới của Đảng và Nhà nước ta, đã
thu h ú t 8ự quan tâm sầu sắc của các tầng lớp nhân dân và
được các ngành, các cấp tích cực tổ chức thực hiện.
Hoạt động quản ỉỹ nhà nước về đất đai và nhÀ ồ đã đạt
được những kết quả quan trọng.
- Đại bộ phận đất nông nghiệp đã được giao cho các
chủ sử dụng cụ thể. Việc xác định hộ nồng dân là đơn vị
kinh tế tự chủ, ngưịi nơng dân thực sự làm chủ trên mảnh
đất được giao, sử đụng đất đai có hiệu quả hơn, qua đó
khắc phục dẫn tình trạng bất hợp lỷ trong quan hệ đất
đai, phát hiện và từng bước giải quyết những hiện tượng
tiêu cực, tham nhũng, chiếm đoạt đất đai, giao đất bất hợp
lý, nắm được quỹ đất đai để điểu chỉnh cho hợp lý hơn.
Việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyển sử dụng đất tạo
ra cơ sô và động lực cho sự tự chủ của ngưịỉ nơng dân và
trên cơ sỏ. đó góp phần dân chủ hóa đời sống kinh tế, xã

hội ỏ nông thôn, xây dựng nông thôn mới.
- Nhiều địa phương đã và đang thực hiện việc chuyển
đổi, chuyển nhượng, cho th đất vào mục đích nơng
nghiệp, để khắc phục dần tình trạng m anh mún trong sử
dụng đất. Tạo tiền đề cho việc xác lập đất đai là một yếu
tố rấ t quan trọng vận dộng theo quá trình phát triển của
sản xuất hàng hóa, cho việc phân phối lại lao động và cho
việc thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn theo
hướng giảm tỷ trọng nông, lâm, ngư nghiệp, tăng tỷ trọng
20


công nghiệp và dịch vụ trong cơ cấu kinh tế nông thôn.
- Việc ban hành và thực hiện nhiểu văn bản thi hành
Luật Đất đai và Pháp lệnh nhà ô về khung giá đất, thuế
chuyển quyền sử dụng đất, quyền'-sd hữu nhà ỏ và kinh
doanh nhà 3..: đảng từng hước lãm cho đất đai, nhà ỏ tiếp
eận với thị trường bất động sản. Đỉều đổ có tác dụng cho
việc hình thành thị trưòng bất động sản, tàng nguồn thu
từ đất, góp phần tăng năng lực đầu tư cho việc xây dựng
cơ sở hạ tầng.
- Kết quả của việc quy hoạch, k ế hoạch sừ dụng đết,
của việc quy hoạch đô thị, của k ế hoạch xây dựng và phát
triển nhà ô đã bước đầu xác lập được một số cơ chế điều
tiết việc phân bổ đất đai vào mục dich sử dụng theo hướng
cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và một số cơ chế
trong quản lý nhà nước về xây dựng nhà ỗ và phát triển
nhà ở, xây dựng cơ sở hạ tầng ở đô thị theo hướng hiện đại
và bào vệ cảnh quan, mơi trưịng.
Trong q trình phát triển kinh t ế - x ã hội của đất

nưóc, quản lý nhà nước về đất đai và nhà d còn bộc lộ
nhũng hạn chế và những vấn đề mới nảy sinh.
Để đáp ứng cấc yêu cầu của quản lý nhà nước về đất
đai và nhà ỏ trong thòi kỷ cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nưổc cần phải bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất
đai và nhà ở. Việc quản lý, sử dụng các loại đất: đất nông
nghiệp, đất lâm nghiệp, đất đô thị... cắn được quy định cụ
thể hơn, như việc giao đất nông nghiệp không phải trả
tiền, chính sách đốì vói một số doanh nghiệp tư nhân,
doanh nghiệp nhà nưdc kinh doanh sản xuất nông nghiệp
21


và lâm nghiệp, thịi hạn hạn mức giao đất nơng nghiệp,
đất nông nghiệp trong đô thị, đất nông nghiệp do nơng
trường và lâm trưịng đang sử dụng, quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất đô thị, xây dựng nhà ỏ và kinh
doanh nhà ỏ gắn với cơng trình trên đất, đển bù giải
phóng m ặt bằng để phất triển đô thị, quản lý th ị trường
bất động sản.
Việc tổ chức quản lý thị trưòng đất dai và nhà ỏ vừa bị
buông lỏng, vừa bị chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ,
thiếu sự quản lý thống nhất. Nhiều trường hợp mua bán
đất đai và nhà ỏ nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước,
vận động theo xu hướng tự phát.
Trên thực tế các quy định của Nhà nước mới chỉ dừng
lại ỏ những nguyên tắc chung, chưa tạo ra được một hành
lang pháp lý đầy đủ bảo đảm cho việc vận hành thị trường
bất động sản có sự quản lý của Nhà nước.
Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nơng

nghiệp, lâm nghiệp cho hộ gia đình cịn chậm, do cơ chế
điều hành, phôi hợp và biện pháp thực hiện chưa đồng bộ.
Ngành nông nghiệp tổ chức giao đất, giao rừng, cịn ngành
địa chính lại tổ chúc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ỏ và
quyền sử dụng đất ở đô thị theo quy định của Nghị định
60/CP triển khai chưa được là bao.
Nhu cầu sử dụng đất dể làm nhà ỏ nơng thơn và thành
thị rất lón và ngày càng tăng. Tuy vậy, chưa có một chiến
lược lâu dài hoặc tuy có quy hoạch tổng thể nhưng lại
thiếu quy hoạch chi tiết, vì vậy việc mở rộng các khu dân
22


cU cịn tùy tiện, chắp vá và thiếu (tơng bộ giũa xây dựng
nhà ỏ và xây dựng kết cấu hạ tầng. '
Việc bảo vệ các loại đất đai như đất nông nghiệp, đất
lâm nghiệp, đất đô thị và bảo vệ rừng đang còn nhiều hạn
ehế. Việc khai thác và sử dụng đất nông nghiệp không hợp
lý dẫn đến sức sản xuất của đất đai giạm sút đang gây trỏ
ngại cho sản x u ất ồ một sế nơi. Tình trạng khai thác bừa
bãi do di dân tự do, chặt phá rừng làm nương rẫy... làm
cho diện tích rừng ngày càng bị thu hẹp, gây hậu quả
không tốt đến đời sống, đến sản xuất và bảo vệ môi trường
sinh thái. Hiện tượng xây dựng nhà ồ và kết cấu hạ tầng ở
các đô thị không theo quy hoạch đang diễn ra ỏ nhiều nơi
gây nên tình trạng lãhg phí đất đai, không tạo nên cảnh
quan và gây ô nhiễm môi trường.
Nhiều vi phạm trong quản lý và sử dụng đất đai chưa
được phát hiện và xử lý kịp thời hoặc phát hiện nhưng

chưa kịp thòi xử lý. Việc chuyển dịch đất đai khơng đúng
pháp luật lại được hợp pháp hóa, nhất là chuyện đất nơng
nghiệp ven đơ, ven đưịng giao thơng thành đất ỏ vân tiếp
tục xảy ra. Hiện tượng ngưdi không được giao quyền sử
dụng đất cũng bán đất đang xảy ra. Hoạt động buôn bán
bất động sản trái với pháp luật đã gây nên tình trạng lộn
xộn, làm giàu bất chính và tham nhũng.
Cơng tác điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân
hạng đất, lập bản đồ địa chính, quy hoạch và kế hoạch sử
dụng đất là cơ sỏ rất quan trọng cho công tác quản lý của Nhà
nước về đất đai và xây dựng, phát triển nhà ở. Mặc dầu vậy,
đến nay công tác này triển khai và thực hiện còn chậm.
23


Hệ thống tể chức quản lý nhà nước về đất đai và nhà ồ
vẫn chưa được hoàn thiện và đổng bộ. Chức nâng, quyền
hạn của ngành địa chính từ trung ương đến địa phướng
chưa rõ ràng, giữa cơ quan địa chính và cơ quan chính
quyền cùng cấp tạo ra một cơ chế hành chính phức tạp
nên giải quyết cơng việc rấ t chậm và kém hiệu quả. Chức
năng và quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nưóc về
đất đai và nhà ỏ chưa được quy định cụ thể. Cơ quan quản
lý nhà nưóc đơi với nhà ỏ cấp tỉnh, huyện chưa được xác
định rõ.
Đội ngũ cán bộ địa chính là nhân tố hết sức quan trọng
cho việc thực hiện quản lý nhà nưác về đất đai nhưng đến
nay vẫn còn chưa đủ cả về sấ lượng và chất lượng nên
chưa thể làm đúng vai trò, chức trách của mình. Đội ngũ
cán bộ quản lý về nhà ỏ cịn q ít ỏi, chưa được đào tạo

một cách có hệ thông.
2.
P h ư ớ n g hướng, n h iệ m v ụ q u ả n lý n h à nước về
đ ất đai và n h à ở
Việc tiếp tục thực hiện công cuộc đổi mới và sự nghiệp
phát triển kinh tế, xã hội trong thịi kỳ cơng nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nưổc đang đặt ra yêu cầu phải có chuyển
biến tích cực và đạt được hiệu quả cao của quản lý nhà
nước đốì với đất đai và nhà ỏ. Trong những năm tđi,
phương hướng, nhiệm vụ của quản lý nhà nước như sau:
a.
Tăng cưòng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý
nhà nước đốì với đất đai và nhà ỏ. Xây dựng và ban hành
các văn bản pháp quy để thực hiện Luật Đất đai, Pháp
lệnh nhà ỏ, Nghị định về nhà ở và quyền sử dụng đất đô
24 V*,


thị n h ư ‘P háp lệnh về đo đạc bản đồ, Nghị định về công tác
quỵ hoạch, kế hoạch sử dạng đất... Quy định cụ thể hdn
việc giao đất ỉtơng nghiệp khơng phải trẳ tiền, chính sách
đối với doanh nghiệp tu nhân, doanh nghiệp nhà nước
kinh doanh sản xuất nông nghiệp..., quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất đơ thị, kinh doanh nhà ỏ gắn với
các cơng trình trên đất đền bù để giải phóng m ặt bằng
phục vụ cho việc phát triển đô thị, quản lý.thị trường bất
động sản...
b. Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chiến lược phát
triển ngành địa chính và nghiên cứu, xây dựng chiến lược
phát triển nhà ỏ.

c. Xức tiến công tác đo vẽ bản đổ, hồn thành cơng tác
đăng ký thống kê, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất và quyền sồ hữu nhà ỗ d đô thỉ.
Xây dựng hệ tọa độ quốc gia, xúc tiến chương trình
thành lập bản đồ phủ trùm toàn quốc tỷ lệ 1/50.000, điều
chỉnh việc triển khai đo vẽ địa chính d các địa phương.
Nghiên cứu và công bố các quy định về công tác đo đạc bản
đồ; xây dựng phổ biểh hệ thông phần mềm chuẩn, thống
nhất thành lập, quản lý bản đồ, hồ sơ địa chính. Triển
khai cơng tác đo vẽ và thành lập bẳn đổ địa chính â các
địa phương.
Thực hiện công tác thấng kê đất đai, lập hồ sơ địa
chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người
sử dụng đất là sự chuyển biến mang tính cách mạng vể
quản lý đất đai. Vì vậy, cần phải đẩy nhanh tiến độ và
sớm hồn thành cơng tác này. Đẩy nhanh việc cấp giấy
chứng nhận quyền sỏ hữu nhà ỏ và quyển sử dụng đất đai
25


đô thị ỏ các đô thị trong cả nước, c ầ n có một cơ chế thích
hợp để khơng làm trỏ ngại cho việc thực hiện quyền và
nghĩa vụ của cá nhân và tổ chức sử dụng đất m à vẫn theo
dõi chặt chẽ được sự biến động về đất đai, khơng để tình
trạng đất đai vận động tự phát ngồi vịng kiểm sốt của
Nhà nước.
d. Cơng tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất cần có
sự chuyển biến tích cực, phát triển cả về bề rộng lẫn chiều
sâu, góp phần phục vụ cơng cuộc phát triển kinh tế-xã hội,
an ninh quỗc phòng của các địa phương và cả nước. Trước

m ắt cần hoàn thành các thủ tục, hổ sơ về quy hoạch và kế
hoạch sử dụng đất ỏ các tỉnh, thành phấ, ỏ các huyện và
thị xã để các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
e. Thức đẩy việc hình thành và quản lý chặt chẽ thị
trường bất động sản. Tổ chức quản lý tốt quá trìn h chuyển
dịch đất đai và nhà ở trong cơ chế thị trưịng theo định
hướng xã hội chủ nghĩa. Điều đó địi hỏi phải xác nhận giá
trị bất động sản, điều tiết giá cả đất đai, nhà ỏ, đảm bảo
công bằng trong sử dụng đất giữa các thành phần kinh tế,
xác định giá đất hợp lý để chuyển quyền, dể giao đất, cho
thuê đất, đền bù thiệt hại về đất khi thu hồi. M ặt khác,
cần tổ chức lại hoạt động của bộ máy nhà nưóc trong việc
xây dựng chính sách tài chính trong quan hệ ruộng đất,
nhà ỏ (địa chính, tài chính, vật giá, quy hoạch...) để một
m ặt tạo ra sự công bằng trong quan hệ đất đai, nhà ồ, m ặt
khác góp phần làm tăng nguồn thu từ đất, nhà d.
f. Tăng cường công tác thanh tra đất đai để kịp thòi
phát hiện, xử lý các trưòng hợp vi phạm chế độ quản lý, sử
dụng đất, sỏ hữu và sử dụng nhà ở.
26


g.
Đổi mới tổ chức bộ máy quản lý nhà nưâc về đất đai
và nhà ỏ thẹo phương hướng gọn nhẹ, có hiệu quả, trước
hết phải tu ân th ủ các nguyện tắc của cơng cuộc cải cách
nền hành chính qũc gia m à khâu đột phá là cải cách thủ
tục hành chính, c ầ n rà xét lại chức năng, nhiệm vụ các
ngành và cấp quản lý đất đai và nhà ở. Nâng cao hiệu lực
và hiệu quả hoạt động củạ các bộ phận thuộc ngành, các

cấp quản lý đất đai và nhà ỏ theo hướng bộ máy gọn nhẹ,
quy định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và phân công phân
cấp, phôi hợp chặt chẽ và đổng bộ, bảo đảm sự điều hành
tập trung thông nhất, thông suốt, kỷ luật cao, đủ sức thưc
hiện vai trò quản lý, đảm bảo đúng pháp luật, khơng gây
phiền ha cho nhân dân.
Tăng cưịng công tác đàọ tạo và tu nghiệp đội ngũ cán
bộ quản lý ngành địa chính, cán bộ quản lý nhà ở. Trọng
tâm đào tạo và tu nghiệp những kiến thức quản lý nhà
nước về đất đai và nhà ỏ trong cơ chế thị trưịng, kiến thức
pháp luật, nấng cao trình độ lý luận Mác-Lênin và quan
điểm đưịng lõì của Đảng, đồng thịi coi trọng những kiến
thức về chun mơn, kiến thức ngoại ngữ và tin học.
Trong đào tạo, tuyển dụng cần quan tâm đến cơ cấu đội
ngũ cán bộ cả về lứa tuổi, trình độ chun mơn, trình độ lý
luận và thực tiễn.
IV. ĐỐI TƯỢNG, NHIỆM

vụ NGHIÊN cứu CỦA MÔN

HỌC QUẨN LÝ NHÀ NƯỚC VỂ ĐẤT ĐAI VÀ NHÀ ở
1. Đ ối tượng ngh iên cứu
Để quá trìn h sử dụng đất đai và xây dựng, phát triển
27