MPI Studies on Intellectual Property,Competition and Tax Law pptx

Competition and Tax Law
Max Planck Institute for Intellectual Property,
Competition and Tax Law
Joseph Straus
Reto M. Hilty
Wolfgang Schön
MPI Studies on Intellectual Property,
Edited by
Josef Drexl
Volume 8
123
Steuerliche Förderung von
(FuE) in Deutschland
Forschung und Entwicklung
und Reformbedarf
Ökonomische Begründung, Handlungsbedarf
Christoph Spengel et al.
springer.de
ISBN: 978-3-540-88650-1 e-ISBN: 978-3-540-88651-8
Professor Dr. Christoph Spengel
Universität Mannheim
Schloss
68131 Mannheim
© 2009 Springer-Verlag Berlin Heidelberg

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Einbandgestaltung: WMXDesign GmbH, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem Papier
DOI 10.1007/978-3-540-88651-8
9 8 7 6 5 4 3 2 1
Library of Congress Control Number: 2008942713
V
Vorwort
Die Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ ist durch die „Forschungs-
union Wirtschaft – Wissenschaft“ Ende des Jahres 2007 angeregt worden, die
wiederum in dieser Thematik in laufender Verbindung zum Bundesministe-
rium für Bildung und Forschung steht.
In dem in diesem Band abgedruckten Abschlussbericht legt die Arbeits-
gruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ eine ökonomische und juristische
Untersuchung über die Notwendigkeiten und Möglichkeiten einer steuerli-
chen Förderung von Forschung und Entwicklung in Deutschland vor. Als
Ergebnis werden konkrete Vorschläge für die Gesetzgebung zur Ausgestal-
tung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland entwickelt. Dabei
werden auch Optionen aufgezeigt, um bei vorgegebenen Steuerausfällen ein
Maximum an zusätzlichen FuE-Aktivitäten zu stimulieren.
Mitglieder der Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ sind: Prof. Dr.
Christoph Spengel (Vorsitzender), Universität Mannheim und Zentrum für
Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim, Prof. Dr. Dieter Endres, Price-
waterhouseCoopers Frankfurt/Main, Prof. Dietmar Harhoff, Ph.D., Ludwig-

Maximilians-Universität München, Dr. Friedrich Heinemann, Zentrum für
Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim, Prof. Dr. h.c. mult. Martin
Hellwig, Ph.D., Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgü-
tern Bonn, Prof. Dr. Michael Hüther, Institut der deutschen Wirtschaft Köln,
Dr. Christoph Regierer, RöverBrönner Berlin, Prof. Dr. Wolfgang Schön,
Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht
München sowie Dr. Klaus Stein, WMS Treuhand GbR Osnabrück.
Frau Dr. Vanessa Müller-Rees, Fraunhofer-Gesellschaft Büro der For-
schungsunion Wirtschaft – Wissenschaft Berlin, hat die Arbeiten der Arbeits-
gruppe koordiniert, die Treffen organisiert und das Sekretariat betreut. Darü-
ber hinaus hat sie den Gesamtbericht redaktionell zur Veröffentlichung
überarbeitet. Für die jederzeit effiziente, umsichtige und vertrauensvolle
Zusammenarbeit gilt Frau Dr. Vanessa Müller-Rees der besondere Dank der
Arbeitsgruppe.
Die Arbeitsgruppe „Steuerliche FuE-Förderung“ hat ihre Arbeit im Januar
2008 aufgenommen und den Abschlussbericht im August 2008 der „For-
schungsunion Wirtschaft – Wissenschaft“ vorgelegt. Der Abschlussbericht
fasst mehrere Ausarbeitungen der Mitglieder der Arbeitsgruppe zur ökonomi-
schen Begründung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland, zur
Analyse der allgemeinen steuerrechtlichen Rahmenbedingungen einschließ-
lich der Vorgaben des Europäischen Rechts sowie zum internationalen
Rechtsvergleich einer steuerlichen FuE-Förderung in den Mitgliedstaaten der
Vo r wo r t
VI
Europäischen Union und den USA zusammen. Für ihre tatkräftige Mitwir-
kung an diesen Ausarbeitungen dankt die Arbeitsgruppe Christof Ernst, Zen-
trum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim, Sabine Herbold, Uni-
versität Mannheim sowie Dr. Oliver Koppel, Institut der deutschen Wirtschaft
Köln. Darüber hinaus führte die Arbeitsgruppe Gespräche mit englischen,
österreichischen und US-amerikanischen Experten. Die dabei gesammelten

Erkenntnisse zur administrativen Vorgehensweise und zu den praktischen
Erfahrungen einer steuerlichen FuE-Förderung im Ausland sind in den
Abschlussbericht eingeflossen. Für ihre Diskussionsbereitschaft und Prä-
sentationen dankt die Arbeitsgruppe in diesem Zusammenhang DDr. Gunter
Mayr, Österreichisches Bundesministerium der Finanzen Wien, Diarmuid
MacDougall, PricewaterhouseCoopers LLP Uxbridge sowie James R. Shana-
han, Jr., PricewaterhouseCoopers LLP Washington DC. Die abschließenden
Vorschläge zur konkreten Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung in
Deutschland wurden von der Arbeitsgruppe gemeinsam erarbeitet und ein-
stimmig beschlossen.
Mannheim im November 2008 Christoph Spengel
VII
Inhaltsübersicht
Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V
Inhaltsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX
Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
Mitglieder der Arbeitsgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV
Ergebnisse der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
Executive Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
1 Fragestellungen und Aufbau der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2 Forschungsförderung in Deutschland – ökonomische
Begründung, empirische Evidenz und Befund . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
3 Steuerliche Rahmenbedingungen für Forschung
und Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4 Steuerliche Förderung von Forschungs- und
Entwicklungsaktivitäten im internationalen Vergleich . . . . . . . . . . 69
5 Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung
in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Inhaltsverzeichnis
IX
Inhaltsverzeichnis
Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V
Inhaltsübersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII
Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
Mitglieder der Arbeitsgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV
Ergebnisse der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
Executive Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
1 Fragestellungen und Aufbau der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2 Forschungsförderung in Deutschland –
ökonomische Begründung, empirische Evidenz und Befund . . . . . . . . . . 3
2.1 Fragestellung und Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2.2 Ökonomische Rechtfertigung der Förderung von Forschung
und Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.2.1 Spillover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.2.1.1 Grundlagenforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.2.1.2 Anwendungsorientierte Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2.2.2 Informationsasymmetrien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.2.3 Unteilbarkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.3 Gesamtwirtschaftliche Implikationen steuerlicher FuE-Anreize . . . . . . 12
2.3.1 Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2.3.2 Empirische Wirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.3.2.1 Positive Effekte steuerlicher FuE-Fördermaßnahmen . . . 13
2.3.2.2 Negative Effekte steuerlicher FuE-Fördermaßnahmen . . 23
2.3.3 Bewertung der positiven und negativen Effekte
steuerlicher FuE-Anreize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.4 Forschungsförderung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.4.1 Historische Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.4.2 Forschungsförderung im Wissenschafts- und Wirtschaftssektor . 26
2.5 Probleme der Forschungs- und Innovationsförderung
im Wirtschaftssektor in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.5.1 Unübersichtlichkeit und Bürokratie der Förderung . . . . . . . . . . . 31
2.5.2 Selektivität der Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.6 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Inhaltsverzeichnis
X
3 Steuerliche Rahmenbedingungen für Forschung und Entwicklung . . . . 37
3.1 Fragestellung und Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.2 Der Einfluss des allgemeinen Steuerrechts auf Forschung
und Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.2 Einkommensteuerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.2.2.1 Tarif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.2.2.2 Bemessungsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.2.2.2.1 Einkommensteuerliche Gewinnermittlung . . . . 41
3.2.2.2.1.1 Vollständige Erfassung
betrieblich veranlasster Erträge
und Aufwendungen. . . . . . . . . . . . . 41
3.2.2.2.1.2 Zeitliche Periodisierung
von Erträgen und Aufwendungen
(Aktivierung) . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3.2.2.2.2 Steuerliche Verlustverrechnung . . . . . . . . . . . . 44
3.2.3 Körperschaftsteuerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.2.3.1 Körperschaftsteuertarif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.2.3.2 Körperschaftsteuerliche Bemessungsgrundlage . . . . . . . 47
3.2.4 Gewerbesteuerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
3.3 Der Einfluss der Besteuerung auf die Finanzierung
von FuE-Aktivitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

3.3.1 Aufbringung des Kapitalbedarfs für FuE-Investitionen . . . . . . . . 49
3.3.2 Fremdkapitalfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.3.3 Eigenkapitalfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.3.3.1 Investitionen in Kapitalgesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.3.3.2 Investitionen in Personenunternehmen . . . . . . . . . . . . . . 55
3.3.4 Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3.4 Grenzüberschreitende Funktionsverlagerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3.5 Steuerliche Vergünstigungen für FuE-Aufwendungen –
die Wahl zwischen unterschiedlichen Instrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.6 EU-rechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
3.6.1 Diskriminierungs- und Beschränkungsverbote . . . . . . . . . . . . . . 61
3.6.2 Beihilfenrecht (Art. 87 f. EG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
3.6.3 Europarechtlicher Rahmen für Steuergutschriften (tax credits) . . 64
3.7 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4 Steuerliche Förderung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten
im internationalen Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.1 Fragestellung und Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.2 Gestaltungselemente einer steuerlichen FuE-Förderung . . . . . . . . . . . . 69
4.2.1 Anknüpfungspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.2.2 Determinanten der Bemessungsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
4.2.3 Anspruchsberechtigte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.3 Länderanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Inhaltsverzeichnis
XI
4.3.1 Anknüpfungspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.3.2 Determinanten der Bemessungsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
4.3.3 Anspruchsberechtigte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.4 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
5 Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung
in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

5.1 Definition sowie Abgrenzung von FuE-Aktivitäten
und FuE-Aufwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
5.1.1 Grundsätzliche Anforderungen an die Ausgestaltung
steuerlicher FuE-Anreize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
5.1.2 Kernprobleme der Definition und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . 83
5.1.3 Abgrenzung von Forschung und experimenteller Entwicklung . . 85
5.1.3.1 Frascati-Definition von Forschung und
experimenteller Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
5.1.3.2 Interne FuE-Aufwendungen vs. externe
FuE-Aufwendungen (Auftragsforschung) . . . . . . . . . . . . 87
5.1.3.3 Typen von FuE-Aufwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
5.1.3.4 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
5.1.4 Regelung von komplexen Fällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
5.1.5 Vermeidung von Doppelförderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5.1.6 Administrative Aspekte: Rechtssicherheit, Planbarkeit
und Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
5.2 Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
5.2.1 Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
5.2.2 Umfang der Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
5.2.3 Höhe der Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
5.3 Kreis der anspruchsberechtigten Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
5.4 Abschließende Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Anlage 1/1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Anlage 1/2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Anlage 1/3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Anlage 2/1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Anlage 2/2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Anlage 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
XIII

Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Empirische Analysen betreffend die Reaktion von privaten
FuE-Aktivitäten auf steuerliche FuE-Anreize . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Tabelle 2: Private FuE-Zuwachsraten australischer Unternehmen
in Abhängigkeit von der Unternehmensgröße und vom
Technologisierungsgrad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Tabelle 3: Empirische Analysen betreffend inländische Spillover-Effekte
aus privaten FuE-Aktivitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Tabelle 4: Empirische Analysen betreffend gesamtwirtschaftliche Effekte
steuerlicher FuE-Anreize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Tabelle 5: Ausgaben des Bundes für Forschung und Entwicklung
nach Förderarten (in Millionen Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Tabelle 6: Institutionelle Forschungsförderung in Deutschland . . . . . . . . . . . 29
Tabelle 7: FuE-Förderwahrscheinlichkeit nach Branche
und Unternehmensgröße in Prozent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Tabelle 8: Teileinkünfteverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Tabelle 9: Steuertarifbelastung Fremdkapital gegenüber Eigenkapital . . . . . . 54
Tabelle 10: Zuordnung der in den Mitgliedstaaten der EU sowie in den USA
bestehenden steuerlichen FuE-Anreize (Rechtsstand 2007) nach
ausgewählten konzeptionellen Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Finanzierungsströme der FuE-Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Abbildung 2: Finanzierungsanteil des Staates an Forschungs- und
Entwicklungsaufwendungen der Wirtschaft (in Prozent) . . . . . . 30
XV
Mitglieder der Arbeitsgruppe
Prof. Dr. Christoph Spengel (Vorsitzender), Universität Mannheim und
Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim
Dr. Vanessa Müller-Rees (Koordination und Sekretariat), Fraunhofer-
Gesellschaft Büro der Forschungsunion Wirtschaft – Wissenschaft Berlin

Prof. Dr. Dieter Endres, PricewaterhouseCoopers Frankfurt/Main
Prof. Dietmar Harhoff, Ph.D., Ludwig-Maximilians-Universität München
Dr. Friedrich Heinemann, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung
Mannheim
Prof. Dr. h.c. mult. Martin Hellwig, Ph.D., Max-Planck-Institut zur
Erforschung von Gemeinschaftsgütern Bonn
Prof. Dr. Michael Hüther, Institut der deutschen Wirtschaft Köln
Dr. Christoph Regierer, RöverBrönner Berlin
Prof. Dr. Wolfgang Schön, Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum,
Wettbewerbs- und Steuerrecht München
Dr. Klaus Stein, WMS Treuhand GbR Osnabrück
XVII
Ergebnisse der Untersuchung
Eine staatliche Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) lässt sich
ordnungspolitisch durch Marktversagen rechtfertigen. Daher versprechen
staatliche FuE-Anreize gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinne.
Die in Deutschland im Wirtschaftssektor anzutreffende FuE-Förderung
muss verbessert werden. Sie zeigt einen rückläufigen staatlichen Finanzie-
rungsanteil, ist durch einen hohen Bürokratieaufwand gekennzeichnet und
wirkt hoch selektiv.
Der FuE-Förderung im deutschen Wirtschaftssektor fehlt ein breitenwirk-
sames steuerliches Instrument, welches unbürokratisch und technologieoffen
FuE unterstützt. Deswegen sollte in Deutschland ergänzend zur derzeit vor-
herrschenden Praxis einer Förderung von FuE eine steuerliche FuE-Förde-
rung, wie sie in den meisten anderen Industrienationen bereits praktiziert
wird, eingeführt werden.
Eine steuerliche FuE-Förderung würde für das Segment forschender und
potenziell forschender KMU eine Erfolg versprechende Neuerung darstellen
und aus der Sicht multinationaler Unternehmen die steuerliche Standortat-
traktivität zur Ansiedlung bzw. zur Beibehaltung von Forschung und Ent-

wicklung in Deutschland erhöhen.
Von den unterschiedlichen Formen einer steuerlichen FuE-Förderung –
Bemessungsgrundlagenvergünstigung, ermäßigter Steuersatz oder Steuergut-
schrift – sollte eine Steuergutschrift (tax credit) in Erwägung gezogen wer-
den. Hierfür sprechen neben innovationspolitischen Argumenten auch steuer-
systematische Gesichtspunkte.
Die Abgrenzung qualifizierender FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendun-
gen sollte entsprechend dem Frascati-Manual der OECD Aufwendungen für
Grundlagenforschung, angewandte Forschung und experimentelle Entwick-
lung umfassen. Einzubeziehen sind interne FuE-Aufwendungen und Auf-
wendungen für FuE-Auftragsforschung (externe Aufwendungen).
Zur Vermeidung einer Doppelförderung sind bei FuE-Aktivitäten, soweit
sie durch Zuwendungen des Bundes, bundesnaher Einrichtungen oder der
Länder finanziert werden, die erhaltenen Förderbeträge bei der steuerlichen
FuE-Förderung durch einen Abzug von der Bemessungsgrundlage zu berück-
sichtigen.
Rechts- und Planungssicherheit sowie Administrierbarkeit einer steuerli-
chen FuE-Förderung lassen sich durch gesetzliche Regelungen gewährleis-
ten. Die zu fördernden FuE-Aufwendungen sollten auf Daten der Buchfüh-
rung basieren, die von Dritten testiert werden können.
Ergebnisse der Untersuchung
XVIII
Eine volumen- bzw. bestandsbasierte FuE-Förderung ist einer inkremen-
tellen FuE-Förderung vorzuziehen. Aus Liquiditätsgesichtspunkten sollte
eine die Steuerschuld übersteigende Steuergutschrift vergütet werden.
In den Genuss der Steuergutschrift sollten grundsätzlich alle Unternehmen
unabhängig von der Rechtsform kommen. Die Förderung ist deswegen Kapi-
talgesellschaften und Personenunternehmen (Einzelunternehmen und Perso-
nengesellschaften) zu gewähren. Ferner sollte weder nach der Größe noch
nach dem Technologisierungsgrad der Unternehmen eine Differenzierung

hinsichtlich des Instruments sowie der Höhe der steuerlichen FuE-Förderung
erfolgen. Deswegen sollten neben KMU auch große Unternehmen in den
Genuss derselben FuE-Förderung kommen.
Genauere Vorgaben zu der Höhe einer wirksamen FuE-Förderung (d.h.
der zu gewährenden Steuergutschrift) werden nicht formuliert. Insbesondere
ein Vergleich mit den Förderpraktiken anderer Ländern ist wenig zielführend
und greift zu kurz, da er die Ausgestaltung der allgemeinen steuerlichen Rah-
menbedingungen und somit die Höhe der effektiven Steuerbelastung aus-
klammern muss.
Bei der erstmaligen Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in
Deutschland wird es u. a. auch darum gehen müssen, die damit verbundenen
Steuerausfälle zu begrenzen. Ansatzpunkte bestünden etwa bei der Abgren-
zung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendungen, der Ausgestaltung und
Höhe der Steuergutschrift sowie bei der Festlegung des Kreises der begüns-
tigten Unternehmen.
Selektive Begrenzungen der steuerlichen FuE-Förderung werfen jedoch
zahlreiche Abgrenzungsfragen auf und verursachen zusätzliche Verwaltungs-
kosten sowie Verzerrungen zwischen den unterschiedlichen Akteuren, die
FuE-Investitionen durchführen. Die Arbeitsgruppe empfiehlt daher, von die-
sen Differenzierungen abzusehen, und das Maß der Förderung nur über den
Satz der Steuergutschrift zu regulieren. Zudem begrenzt die hier vorgeschla-
gene Berücksichtigung von Zuwendungen aus der direkten Forschungsförde-
rung bei der steuerlichen FuE-Förderung in Anbetracht des derzeitigen För-
dervolumens in Deutschland ebenfalls den finanziellen Aufwand einer
„zusätzlichen“ steuerlichen FuE-Förderung in erheblichem Umfang.
Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland allein
ist jedoch kein Allheilmittel und darf keinesfalls als Kompensation für andere
im deutschen Steuerrecht verankerte FuE-Hemmnisse verstanden werden.
Um im internationalen Steuervergleich zu bestehen, braucht Deutschland
vielmehr ein wettbewerbsfähiges Besteuerungssystem neben einer internatio-

nal akzeptablen Forschungsförderung. Vor diesem Hintergrund sind verschie-
dene innovationsaverse Regelungen im deutschen Steuerrecht zu kritisieren –
vor allem die Verlustverrechnungsmodalitäten, die Rahmenbedingungen bei
der Eigen- und Fremdfinanzierung von Unternehmen sowie die Regelungen
Ergebnisse der Untersuchung
XIX
bei Funktionsverlagerungen. Die Unternehmensteuerreform 2008 hat hier
zahlreiche Verschlechterungen gebracht, die verbleibenden Vorzüge bewegen
sich in ganz engen Grenzen.
Executive Summary
XXI
Executive Summary
1. Forschungsförderung in Deutschland – ökonomische Begründung,
empirische Evidenz und Befund
Ordnungspolitisch ist eine staatliche Förderung von Forschung und Entwick-
lung (FuE) aufgrund von Marktversagen gerechtfertigt. Im FuE-Bereich
resultiert das Marktversagen aus Spillover-Effekten, Informationsasymme-
trien und Unteilbarkeiten. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen
(KMU) sind von asymmetrischen Informationen und daraus resultierenden
Finanzierungsrestriktionen betroffen, weshalb gerade bei KMU gesamtwirt-
schaftlich wünschenswerte Projekte häufig unterlassen werden. Bei großen
Unternehmen steht die Gefahr von Verlagerungen von FuE-Aktivitäten ins
Ausland im Vordergrund.
Staatliche Eingriffe in Form von steuerlichen FuE-Anreizen versprechen
gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinne.
Eine Auswertung von 58 einschlägigen internationalen empirischen Stu-
dien ergab im Median (Mittelwert) eine langfristige Preiselastizität privater
FuE-Investitionen von -1,00 (-1,02) und eine Zuwachsrate von 0,82 (0,96).
Dabei gibt die Preiselastizität die prozentuale Veränderung privater FuE-
Investitionen bei einer Reduktion der FuE-Kosten um einen Prozentpunkt an.

Die Zuwachsrate misst die prozentuale Veränderung der FuE-Investitionen
durch eine Geldeinheit steuerliche FuE-Fördermaßnahmen.
Die gesamtwirtschaftlichen Spillover-Effekte, welche die positiven exter-
nen Effekte angeben, die inländische Unternehmen aufgrund der FuE-Aktivi-
täten anderer inländischer Unternehmen erlangen, liegen empirischen Studien
zufolge um 70% bis 115% über dem privaten Nutzen.
Die Reaktion privater FuE-Aktivitäten auf steuerliche FuE-Anreize ist
von mehreren Faktoren abhängig. Wichtige Einflussgrößen sind die Ausge-
staltung des Förderinstruments, die Größe und der Technologisierungsgrad
des Unternehmens sowie die Stabilität des Unternehmensumfelds.
Ausgestaltung des Förderinstruments
– Als Instrumente einer steuerlichen FuE-Förderung kommen die Bemes-
sungsgrundlage (z. B. Sonderabschreibungen und erhöhte Abschreibun-
gen), der Steuersatz (z. B. reduzierte Steuersätze für Erträge aus der Über-
lassung von FuE-Know-how) oder die Steuerschuld (z. B. Steuergutschrif-
ten bzw. tax credits) in Frage. Darüber hinaus ist eine Reduktion von
Lohnkosten für FuE-Personal denkbar.
Executive Summary
XXII
– Es besteht empirische Evidenz, dass an die Steuerschuld anknüpfende tax
credits die größten FuE-Anreize entfalten. An die Bemessungsgrundlage
oder den Steuersatz anknüpfende Instrumente entfalten dagegen geringere
Wirkungen. Liquiditätsengpässe können – soweit die Gutschrift die Steuer-
schuld übersteigt – durch eine vergütungsfähige Steuergutschrift vermie-
den werden. Die Steuergutschrift ist dann äquivalent mit einem Zuschuss
oder einer Zulage.
– Die Förderung kann inkrementell oder volumenbasiert sein. Bei einer vo-
lumenbasierten Förderung wird der Gesamtbetrag der qualifizierenden
FuE-Aufwendungen zugrunde gelegt, die inkrementelle Förderung bezieht
demgegenüber nur einen festgelegten Zuwachs dieser Aufwendungen im

Vergleich zu einem Referenzzeitpunkt oder einer Referenzperiode ein.
– Von einer inkrementellen Ausgestaltung der Förderinstrumente gehen
nachweislich (i. S. höherer Zuwachsraten) größere Anreize zur Auswei-
tung des gesamten Volumens der FuE-Aktivitäten aus. Allerdings ist eine
inkrementelle Förderung im Vergleich zu einer volumenbasierten Förde-
rung für Investoren und die Finanzverwaltungen mit deutlich höheren De-
klarations- bzw. administrativen Kosten (compliance and administrative
costs) verbunden und eher für Gestaltungen anfällig.
Größe und Technologisierungsgrad des Unternehmens
– Kleine und mittelgroße sowie technologieintensive Unternehmen reagieren
nachweislich besonders stark auf steuerliche FuE-Fördermaßnahmen und
weisen hohe Zuwachsraten auf.
– Bei multinationalen technologieintensiven Unternehmen fallen die Zu-
wachsraten dagegen signifikant geringer aus. Für diese Unternehmen stel-
len nationale FuE-Fördermaßnahmen allerdings bedeutsame Faktoren im
globalen Standortwettbewerb um die Attrahierung von FuE-Aktivitäten
dar.
Stabilität des Unternehmensumfelds: Bei Unstetigkeiten in der Ausgestaltung
und zeitlichen Konsistenz sowie einem hohen Komplexitätsgrad der steuer-
lichen FuE-Fördermaßnahmen reagieren Investoren weniger elastisch auf
Preisänderungen für FuE-Aktivitäten.
Die in Deutschland derzeit im Wirtschaftssektor anzutreffende FuE-För-
derung zeigt einen rückläufigen staatlichen Finanzierungsanteil, ist durch
einen hohen Bürokratieaufwand gekennzeichnet und wirkt hoch selektiv.
In Deutschland finanziert der Staat FuE-Aktivitäten derzeit mit rund
16,6 Milliarden Euro. Die staatliche Förderung konzentriert sich mit aktuell
etwa 14,7 Milliarden Euro auf den Wissenschaftssektor (Hochschulen, außer-
universitäre Forschungsinstitute sowie bundeseigene Forschungseinrichtun-
gen). FuE im Wirtschaftssektor wird vornehmlich über direkte Projektförde-
Executive Summary

XXIII
rung mit über 1,9 Milliarden Euro unterstützt. Zwischen 1981 und 2006 ist
der Finanzierungsanteil des Staates an den FuE-Aufwendungen im Wirt-
schaftssektor drastisch von 16,9% auf 4,5% gefallen.
Bund und Länder bieten in Deutschland eine Fülle an unterschiedlich aus-
gerichteten Förderprogrammen an. Die Förderprogramme sind unübersicht-
lich sowie mit einem hohen Bewerbungsaufwand und zahlreichen Offen-
legungspflichten verbunden. Dies schreckt in erster Linie mittelständische
Unternehmen ab. In den letzten fünf Jahren haben sich nur 27% der KMU mit
den Möglichkeiten einer FuE-Förderung beschäftigt; nur knapp die Hälfte
stellte schließlich einen Förderantrag.
Die derzeitige FuE-Förderung wirkt hoch selektiv. Sie ist begrenzt auf
bestimmte Technologiefelder und Branchen sowie Regionen und benachtei-
ligt KMU gegenüber Großunternehmen, die eine um 250% höhere Förder-
wahrscheinlichkeit aufweisen. Durch die Konzentration auf einzelne Techno-
logiebereiche besteht auch die Gefahr, innovative Ideen von vornherein von
einer Förderung auszuschließen.
Der FuE-Förderung im deutschen Wirtschaftssektor fehlt somit ein brei-
tenwirksames Instrument, welches unbürokratisch und technologieoffen FuE
unterstützt. Eine steuerliche FuE-Förderung, wie sie in den meisten anderen
Industrienationen bereits praktiziert wird, würde insbesondere für das Seg-
ment forschender und potenziell forschender KMU eine Erfolg verspre-
chende Neuerung darstellen. Aus der Sicht multinationaler Unternehmen
würde die steuerliche Standortattraktivität zur Ansiedlung bzw. Beibehaltung
von FuE-Aktivitäten in Deutschland erhöht werden.
2. Steuerliche Rahmenbedingungen für Forschung und Entwicklung
Von den unterschiedlichen Formen einer steuerlichen FuE-Förderung –
Bemessungsgrundlagenvergünstigung, ermäßigter Steuersatz oder Steuergut-
schrift – lässt sich am sinnvollsten die Steuergutschrift (tax credit) in das
deutsche Steuerrecht integrieren.

Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung allein ist jedoch kein
Allheilmittel und darf keinesfalls als Kompensation für andere im deutschen
Steuerrecht verankerte FuE-Hemmnisse verstanden werden. Um im interna-
tionalen Steuervergleich zu bestehen, braucht Deutschland vielmehr ein wett-
bewerbsfähiges Besteuerungssystem (in Bezug auf Tarif und Bemessungs-
grundlage) neben einer international akzeptablen Forschungsförderung. Vor
diesem Hintergrund sind verschiedene innovationsaverse Regelungen im
deutschen Steuerrecht zu kritisieren; dessen Vorzüge bewegen sich in ganz
engen Grenzen.
– Substanzielle Hemmnisse, in riskante FuE-Projekte zu investieren, liegen
in der eingeschränkten Möglichkeit zur Verrechnung von Verlusten mit
Executive Summary
XXIV
künftigen Gewinnen („Mindestbesteuerung“) sowie in dem durch die Un-
ternehmensteuerreform 2008 eingeführten Fortfall von Verlustvorträgen
beim Anteilskauf.
– Die gewerbesteuerliche Hinzurechnung von 6,25% der Aufwendungen für
die zeitlich befristete Überlassung von Rechten (insbesondere Konzessio-
nen und Lizenzen) ohne korrespondierende Kürzung beim Lizenzgeber er-
höht die Kosten aus der Nutzung von Immaterialgütern und setzt damit fal-
sche Signale für FuE-Aktivitäten.
– Die steuerlichen Finanzierungsbedingungen für FuE-Aktivitäten sind in
Deutschland besonders nachteilig. Die Begrenzung des Betriebsausgaben-
abzugs für Zinsaufwendungen durch die Zinsschranke ist ordnungspoli-
tisch fragwürdig und von erheblichem Nachteil für Unternehmen, die For-
schung und Entwicklung vorrangig über Fremdkapital finanzieren. Auf-
grund der asymmetrischen Behandlung von Erträgen und (Zins-)Kosten
sinkt der Erwartungswert der typischerweise riskanten FuE-Investitionen,
was das gesamtwirtschaftliche Volumen an FuE-Aktivitäten negativ beein-
flusst.

– Innovative kleine und mittelständische Unternehmen sowie neugegründete
Unternehmen haben einen begrenzten Zugang zum Kapitalmarkt. Sie sind
in hohem Maße auf die Eigenkapitalfinanzierung angewiesen. Diese für In-
vestitionen in Forschung und Entwicklung bedeutsamste Finanzierungs-
quelle wurde durch die Unternehmensteuerreform 2008 gegenüber der
Fremdkapitalfinanzierung noch stärker diskriminiert. Darunter leidet das
gesamtwirtschaftliche Volumen an FuE-Aktivitäten. Nachbesserungen sind
insbesondere bei der Abgeltungsteuer erforderlich. In Verbindung mit der
Zinsschranke treffen damit in Deutschland sowohl mit Eigen- als auch mit
Fremdkapital finanzierte FuE-Aktivitäten auf nachteilige Bedingungen.
– Mit den durch die Unternehmensteuerreform 2008 eingeführten Vorschrif-
ten zur Funktionsverlagerung werden Anreize gesetzt, Forschung und Ent-
wicklung erst gar nicht in Deutschland durchzuführen. Unternehmen müs-
sen auf Markterfordernisse flexibel reagieren können. Wird diese Mobilität
durch „Fluchtsteuern“ erschwert, werden entsprechende Aktivitäten zu-
künftig nicht aus Deutschland ins Ausland verlagert, sondern direkt dort
entstehen.
Die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in Deutschland muss die
EU-rechtlich relevanten Rahmenbedingungen beachten. Allgemeine steuerli-
che FuE-Fördermaßnahmen sind grundsätzlich mit dem EU-Recht vereinbar,
wenn sie keine expliziten oder impliziten Gebietsbeschränkungen im Verhält-
nis zu anderen EU-Mitgliedstaaten enthalten. Erforderlich ist also eine
Gleichbehandlung mit im jeweiligen Inland durchgeführten Aktivitäten. Eine
Begünstigung von Aktivitäten, die in einer ausländischen Tochtergesellschaft
Executive Summary
XXV
oder in durch Doppelbesteuerungsabkommen freigestellten Betriebsstätten
durchgeführt werden, ist allerdings nicht erforderlich. Auch im Verhältnis zu
Drittstaaten sind Beschränkungen aus EU-rechtlicher Sicht prinzipiell unpro-
blematisch, da die relevanten Grundfreiheiten insoweit keine Wirkung entfal-

ten.
Die EU-rechtlichen Beihilfebestimmungen unterbinden im Grundsatz
selektive steuerlicher FuE-Anreize (z. B. branchenspezifische oder regional
begrenzte Maßnahmen). Ausgenommen davon sind jedoch regelmäßig Maß-
nahmen, welche die im Gemeinschaftsrahmen festgelegten Voraussetzungen
erfüllen. Danach dürfen (1) die geförderten Projekte nur aus dem Bereich der
Grundlagenforschung, industriellen Forschung oder experimentellen Ent-
wicklung stammen, (2) die steuerlichen FuE-Anreize nur für Aufwendungen
für Personal, Instrumente und Ausrüstungen, Grund und Boden und Gebäude,
Auftragsforschung, Gemeinkosten sowie für Betriebsmittel gewährt werden
und (3) die Förderung die im Gemeinschaftsrahmen festgelegten Beihilfe-
intensitäten nicht überschreiten.
Gemessen an den EU-rechtlichen Vorgaben ist zum einen eine allgemeine
steuerliche FuE-Förderung zulässig. Zum anderen sind spezielle steuerliche
FuE-Anreize für KMU oder junge innovative Unternehmen möglich.
3. Steuerliche Förderung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten
im internationalen Vergleich
Die vergleichende Analyse der in den 27 EU-Mitgliedstaaten sowie in den
USA bestehenden steuerlichen FuE-Anreize führt zu folgenden Ergebnissen:
– Von den 28 betrachteten Ländern kennen neben Deutschland nur sieben
weitere Länder (Estland, Litauen, Lettland, Rumänien, Schweden, Slowa-
kei und Zypern) keinerlei spezifische steuerliche Begünstigungen für FuE-
Aktivitäten.
– Die steuerlichen FuE-Fördermaßnahmen sind mehrheitlich als Bemes-
sungsgrundlagenbegünstigungen und/oder als Steuergutschriften ausge-
staltet. Steuerschuldbezogene Maßnahmen, regelmäßig in Form von Steu-
ergutschriften, werden in 12 Ländern und Bemessungsgrundlagenbegüns-
tigungen (erhöhter Betriebsausgabenabzug, Investitionsfreibetrag bzw.
beschleunige Abschreibungen oder Sonderabschreibungen) in 17 Ländern
gewährt.

– Eine volumenbasierte Förderung ist vorherrschend (18 Länder). Inkremen-
telle Maßnahmen sind nur in sieben Ländern anzutreffen, wobei eine reine
Zuwachsförderung auf zwei Länder beschränkt ist. In fünf Ländern exis-
tiert eine Kombination von volumenbasierter und inkrementeller Förde-
rung.
Executive Summary
XXVI
– Der Förderumfang ist abhängig vom Förderinstrument. Bei den Bemes-
sungsgrundlagenvergünstigungen variieren die erhöhten Abzugsbeträge
zwischen 120% und 200% des Gesamtbetrags der zugrunde liegenden
FuE-Aufwendungen, der Durchschnittswert beträgt etwa 150%. Der För-
derumfang bei den Steuergutschriften ist von der Ausgestaltung abhängig.
Die Förderhöhen volumenbasierter Steuergutschriften betragen zwischen
8% und 35% der begünstigten FuE-Aufwendungen, der Durchschnittswert
beträgt etwa 13%. Bei inkrementeller Ausgestaltung variiert der Förderum-
fang zwischen 20% und 50%, die durchschnittliche Förderhöhe beläuft
sich auf etwa 35% der begünstigten FuE-Aufwendungen.
– Die Definition und Umschreibung qualifizierender FuE-Aufwendungen
basiert mehrheitlich auf den Frascati-Vorschlägen der OECD. Dieser ge-
meinsame Ausgangspunkt wird allerdings durch länderspezifische Korrek-
turen mehr oder weniger stark modifiziert, weshalb die konkret begünstig-
ten FuE-Aufwendungen im Ländervergleich unterschiedlich abgegrenzt
werden. Regelmäßig begünstigt sind neben den laufenden FuE-Aufwen-
dungen auch Investitionskosten für FuE-Aktivitäten. Die qualifizierenden
Aufwendungen schließen neben den internen FuE-Aufwendungen mehr-
heitlich Aufwendungen für Auftragsforschung ein. Doppelbegünstigungen
bei Auftragsforschung (Auftraggeber und Auftragnehmer) werden regel-
mäßig ausgeschlossen; die Begünstigung wird mehrheitlich nur dem Auf-
traggeber gewährt, soweit ihm die aus den FuE-Aktivitäten resultierenden
immateriellen Werte zuzurechnen sind und soweit das Investitionsrisiko

analog zu internen Maßnahmen auf ihn übergegangen ist.
– Alle Länder mit steuerlichen FuE-Fördermaßnahmen begünstigen sowohl
kleine und mittlere als auch große Unternehmen. Eine Differenzierung der
Art und Ausgestaltung des Förderinstrumentariums nach der Unterneh-
mensgröße ist nicht vorherrschend. Nur vier Länder differenzieren hin-
sichtlich des Technologisierungsgrads des Unternehmens.
4. Vorschläge zur Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung
in Deutschland
Als Fazit der Gesamtbetrachtung ist festzuhalten, dass in Deutschland eine
steuerliche FuE-Förderung, wie sie in den meisten anderen Industrienationen
bereits praktiziert wird, eingeführt werden sollte. Dabei ist eine Auseinander-
setzung mit drei Fragenkomplexen erforderlich. Es geht erstens um die Defi-
nition und Abgrenzung von FuE-Aktivitäten sowie FuE-Aufwendungen.
Zweitens spielen bei der steuerlichen Ausgestaltung die Anknüpfungspunkte,
der Umfang und die Höhe der Förderung eine Rolle. Drittens ist schließlich
der Kreis der anspruchsberechtigten Unternehmen abzugrenzen.
Executive Summary
XXVII
Definition sowie Abgrenzung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendungen:
– Eine steuerliche FuE-Förderung muss einfach, verlässlich und transparent
sein. Sie ist deswegen auf Dauer anzulegen und erfordert eine praktikable
und eindeutige FuE-Definition.
– Die Abgrenzung qualifizierender FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwendun-
gen sollte auf dem Frascati-Manual der OECD basieren und somit Aufwen-
dungen für Grundlagenforschung, angewandte Forschung und experimen-
telle Entwicklung einschließen.
–
Die Förderung sollte interne Aufwendungen – laufende Personal- und Sach-
aufwendungen für FuE sowie laufende Aufwendungen für investitions-
bezogene FuE-Aufwendungen (z. B. laufende Abschreibungen für Labor-

geräte und Gebäude) – und Aufwendungen für Auftragsforschung (externe
Aufwendungen) umfassen. Bei der Auftragsforschung ist der Auftraggeber
zu begünstigen, da dieser das Verwertungs- bzw. Investitionsrisiko aus der
FuE-Tätigkeit trägt. Zur Vermeidung branchenspezifischer Verzerrungen
sind bei den internen Aufwendungen alle drei Kategorien von Aufwendun-
gen gleichermaßen zu berücksichtigen, ferner sollte beim Einbezug der
Auftragsforschung nicht nach der Ansässigkeit des Auftragsnehmers diffe-
renziert werden. Aus EU-rechtlicher Sicht ist in jedem Fall innerhalb des
Gemeinschaftsgebiets erfolgende Auftragsforschung zu berücksichtigen,
ein Ausschluss von FuE-Auftragnehmern in Drittstaaten ist dagegen mög-
lich.
– Zur Vermeidung einer Doppelförderung sind bei FuE-Aktivitäten, soweit
sie durch Zuwendungen des Bundes, bundesnaher Einrichtungen oder der
Länder finanziert werden, die erhaltenen Förderbeträge bei der steuerlichen
FuE-Förderung durch einen Abzug von der Bemessungsgrundlage zu be-
rücksichtigen. Werden FuE-Aktivitäten dagegen durch EU-Programme ge-
fördert, sollte lediglich darauf geachtet werden, dass die insgesamt gewähr-
te Förderung den Gesamtbetrag der begünstigten FuE-Aufwendungen
nicht übersteigt.
– Die Erfahrungen anderer Länder belegen hinlänglich, dass Rechts- und
Planungssicherheit sowie eine Administrierbarkeit einer steuerlichen FuE-
Förderung für Unternehmen und die Finanzverwaltung durch gesetzliche
Regelungen sowie auf dem Erlasswege oder durch Richtlinien gewährleis-
tet werden können. Dabei können die zu fördernden FuE-Aktivitäten und
FuE-Aufwendungen definiert und abgegrenzt werden sowie komplexe
Einzelfragen sowohl zu FuE als auch zu steuerlichen Details (etwa Kon-
zernsachverhalte, Umstrukturierungen) geregelt werden. Die zu fördern-
den Aufwendungen sollten auf Daten der Buchführung (Gewinn- und Ver-
lustrechnung sowie Kosten- und Leistungsrechnung) basieren, womit Tes-
tate von Wirtschaftsprüfern bzw. Steuerberatern eingeholt werden können.

Executive Summary
XXVIII
Außerdem können gemeinsame Arbeitsgruppen von Wirtschaftsverbänden
und Finanzverwaltung branchenspezifische Abgrenzungen erarbeiten, wel-
che die Umsetzung der Förderung erleichtern und Unsicherheit bei der Pla-
nung von FuE-Projekten erheblich senken können.
Steuerliche Ausgestaltung einer FuE-Förderung
– Einer Steuergutschrift (tax credit) ist gegenüber Bemessungsgrundlagen-
begünstigungen (z. B. erhöhten oder beschleunigten Abschreibungen) so-
wie reduzierten Steuersätzen der Vorzug einzuräumen. Hierfür sprechen
neben innovationspolitischen Argumenten auch steuersystematische Ge-
sichtspunkte. Aus Liquiditätsgesichtspunkten sollte eine die Steuerschuld
übersteigende Steuergutschrift unmittelbar erstattet werden.
– Nach Abwägung aller Vor- und Nachteile ist eine volumenbasierte einer in-
krementellen FuE-Förderung vorzuziehen.
– Genauere Vorgaben zu der Höhe einer wirksamen FuE-Förderung (d. h. der
zu gewährenden Steuergutschrift) werden nicht formuliert. Insbesondere
ein Vergleich mit den Förderpraktiken in anderen Ländern ist wenig ziel-
führend und greift zu kurz, da er die Ausgestaltung der allgemeinen steuer-
lichen Rahmenbedingungen und somit die Höhe der effektiven Steuerbe-
lastung ausklammern muss.
Kreis der anspruchsberechtigten Unternehmen
– Eine steuerliche FuE-Förderung sollte grundsätzlich allen Unternehmen
unabhängig von der Rechtsform offenstehen. Für die Verhältnisse in
Deutschland sollten deswegen neben Kapitalgesellschaften auch Personen-
unternehmen (Einzelunternehmen und Personengesellschaften) in die För-
derung einbezogen werden.
– Anreizwirkungen, der internationale Standortwettbewerb um die Ansied-
lung von FuE-Aktivitäten sowie die Begrenzung des Verwaltungsaufwands
sprechen dafür, weder nach der Größe noch nach dem Technologisierungs-

grad der Unternehmen eine Differenzierung hinsichtlich des Instruments
sowie der Höhe der steuerlichen FuE-Förderung vorzunehmen. Deswegen
sollten neben KMU auch große Unternehmen in den Genuss derselben
FuE-Förderung kommen. Die bestehende Benachteiligung der KMU wird
durch die hier besonders große Hebelwirkung einer allgemeinen steuerli-
chen Förderung Rechnung getragen. Zudem führt der Abzug der bestehen-
den nationalen Förderung von der steuerlichen Bemessungsgrundlage da-
zu, dass die gegenwärtige Schieflage der Förderung korrigiert wird.
Executive Summary
XXIX
Ansatzpunkte zur Begrenzung finanzieller Risiken einer steuerlichen
FuE-Förderung
Bei der erstmaligen Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung in
Deutschland wird überlegt werden müssen, mit gegebenen Steuerausfällen
ein Maximum an zusätzlichen FuE-Aktivitäten zu stimulieren. Letztlich ist
die konkrete Ausgestaltung einer steuerlichen FuE-Förderung, welche den
finanziellen Risiken Rechnung trägt, den politischen Entscheidungsträgern
vorbehalten.
Ansatzpunkte einer Begrenzung finanzieller Risiken ergeben sich zum
einen durch selektive Eingriffe bei der Abgrenzung von FuE-Aktivitäten und
FuE-Aufwendungen, der steuerlichen Ausgestaltung einer FuE-Förderung
sowie bei der Festlegung des Kreises der begünstigten Unternehmen. Im
Zusammenhang mit der Abgrenzung von FuE-Aktivitäten und FuE-Aufwen-
dungen könnte in Erwägung gezogen werden, ausschließlich interne Aufwen-
dungen zu begünstigen. Aufwendungen für Auftragsforschung könnten für
Auftragnehmer innerhalb der EU begrenzt oder sogar insgesamt von der För-
derung ausgeschlossen werden. Auch bei der steuerlichen Ausgestaltung
einer FuE-Förderung bestehen Ansatzpunkte zur Begrenzung des Fördervo-
lumens. Die von der Arbeitsgruppe als Förderinstrument empfohlene Steuer-
gutschrift (tax credit) könnte einmal durch die Festlegung des Fördervolu-

mens begrenzt werden. So könnten förderwürdige FuE-Aufwendungen
entweder nur in Höhe eines festgelegten Prozentsatzes in die Förderung ein-
bezogen werden oder ihre Höhe auf einen Höchstbetrag begrenzt werden.
Zweitens bietet sich der Satz der Steuergutschrift für eine Begrenzung an.
Drittens kann schließlich von einer Erstattung einer die Steuerschuld über-
steigenden Gutschrift abgesehen und lediglich ein Vortrag in künftige Jahre
mit positiver Steuerschuld vorgesehen werden. Ein weiterer Ansatzpunkt
besteht schließlich bei der Festlegung des Kreises der begünstigten Unterneh-
men. Hier könnte eine Beschränkung auf KMU und somit der Ausschluss von
großen Unternehmen erwogen werden.
Die Arbeitsgruppe spricht sich allerdings entschieden gegen alle Formen
einer selektiven Begrenzung der steuerlichen FuE-Förderung aus. Denn jede
selektive Begrenzung wirft zahlreiche Abgrenzungsfragen auf und verursacht
zusätzliche Verwaltungskosten sowie Verzerrungen zwischen den unter-
schiedlichen Akteuren, die Forschung und Entwicklung betreiben. Deswegen
sollte eine Begrenzung finanzieller Risiken ausschließlich über den Satz der
Steuergutschrift erfolgen. Die Steuergutschrift ist ausnahmslos allen Unter-
nehmen bei Vorliegen qualifizierender FuE-Aufwendungen zu gewähren. Zu-
dem begrenzt die hier vorgeschlagene Berücksichtigung von Zuwendungen
aus der direkten Forschungsförderung bei der steuerlichen FuE-Förderung in
Anbetracht des derzeitigen Fördervolumens in Deutschland ebenfalls die fi-