Bất cập và giải pháp phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước - 1 potx

Mở đầu
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm,
có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-
hiện đại hoá đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh
tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối
ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi,
bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan
trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao
nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật
trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan
tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân
và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người
dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và
thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong
những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia
nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ,
quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại
nhiều nhược điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ
phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện
nay”. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa
được của chế độ phân cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên
quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp
nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi
mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo
những mục tiêu đã đặt ra.

Chương I: Hệ thống Ngân sách Nhà nước và phân cấp quản lý Ngân sách Nhà
nước.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường.
1. Bản chất của NSNN.
Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời
và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN
xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề
kinh tế hàng hoá- tiền tệ.
Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh
giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn
lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho
các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã
hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình
phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các
hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Như vậy, NSNN là ngân sách của
Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào
cũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi
bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế
toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan
trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam,
định nghĩa về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn
bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử
dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên
là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân
dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của
NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh
tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà
nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường.
Mọi hệ thống kinh tế đều được tổ chức theo cách này hay cách khác để huy
động tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm
sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hội. Việc sản xuất
ra những loại hàng hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt nhất, việc
phân phối hàng hoá được sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã hội, đó là
vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xã hội. Lực lượng nào quyết định những vấn
đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà người ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề
cơ bản đó được cơ quan của Nhà nước quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn
đề cơ bản của nó do thị trường quyết định được gọi là Kinh tế thị trường.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó
hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật
lưu thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy
luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động của
hệ thống giá cả thị trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ

cấu của sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trường là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác
động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
kinh tế là sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trường bao gồm các
nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trường. Thực tế khó đánh giá đầy đủ ưu
điểm và khuyết tật của cơ chế thị trường. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ bản
sau:
* Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều
kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát
triển năng động, phát huy được các nguồn lực của xã hội vào phát triển kinh tế.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp
nhất có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ
đó mà thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng
cao chất lượng và số lượng hàng hoá.
* Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối
lượng và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó có thể
thoả mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại
sản phẩm khác nhau.
* Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh
thị trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động… phục
vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ
cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trường là
cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị
trường không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục
trặc.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành
nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ

xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối
giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên,
gây ô nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó,
hiệu quả kinh tế, xã hội không được đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng
không thể đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình người.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế
thị trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền kinh
tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp của
Nhà nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân
đối và mở đường cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc
tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật
pháp được coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô
nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi
nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi
trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm
bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh.
Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu
tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc

qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư
nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu
đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm
bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trường. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu
nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được
phép đưa ra và mức này thường là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường, khi
đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trường. để duy trì hiệu lực của giá trần
thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá,
lượng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nước thuộc NSNN, tức là
trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ
muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó được
khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà người bán được phép
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
đưa ra và mức này thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ dẫn
đến sự dư thừa hàng hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ
bằng cách mua hết lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho người
bán cũng là từ NSNN.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết
các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công
bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn
định, Chính phủ thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập
lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau
bằng cách trợ cấp thu nhập cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn
không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động
gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào
năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời
làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số người dân giàu

lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế
suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô,
cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
II. Hệ thống ngân sách nhà nước
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước ta,
thể chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI, VII,
VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương đã được phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của
Đảng và Nhà nước ta: tăng cường tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của
điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và
quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương đối với những vấn
đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu
cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy
Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội
của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng
cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền
Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ
thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ
thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống
ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:

* Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò
chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của
chính quyền trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát
kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương
(sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư
phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phương.
Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ
phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất
huyết mạch của cả nước. ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của
cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của ngân sách
trung ương.Ngân sách trung ương bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
* Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính
quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã
chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự
toán của cấp ấy hợp thành.
+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo
thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền
cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động,
sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng
nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -