THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CÔNG DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức
tạp trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn
hiện nay. Nền kinh tế thế giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ
của các chính phủ mà có thể gây ra những tác động tiêu cực. Nhiều nước có
mức nợ công rất lớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân
đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng không phải
ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng. Hiện nay, có
nhiều mối lo ngại về nợ công của Việt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ chế quản
lý, hiệu quả sử dụng và tích lũy trả nợ. Các vấn đề của nợ công và bản thân
các mối lo ngại sẽ tạo ra những tác động tiềm tàng mà nếu không được xử lý
sẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực.
Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ
cho việc phát triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển mạnh. Hàng
năm, ngoài nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ
vay, nợ của Chính phủ cũng không ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư
ngày càng cao của xã hội nói chung và của Chính phủ nói riêng. Đây là
nguồn vốn quan trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số vốn đầu
tư hàng năm của nước ta. Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ
được sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm.
Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà
quan trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay, nợ
của Chính phủ, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc
gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt
khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo
an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát
1
2
sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc
khủng hoảng tài chính.

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm
toán các khoản nợ công trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ
đó đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn. KTNN
Việt Nam đã trải qua 19 năm hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ
công vẫn còn nhiều hạn chế. Trên thực tế, KTNN chưa thực hiện một cuộc
kiểm toán độc lập đối với các khoản nợ công. Hàng năm, khi kiểm toán
quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội
dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện của nó.
Nguyên nhân cơ bản là do chưa xác định đầy đủ nội dung, trình tự và
phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.
Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận,
thực tiễn nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán
đối với nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN. Đây là
đòi hỏi cấp thiết đối cơ quan Kiểm toán Nhà nước hiện nay.
Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đã
thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM
TOÁN NỢ CÔNG DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC
HIỆN”
làm luận án tiến sĩ kinh tế.
2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan
Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan
đến đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam”, Tác giả
được biết đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến những vấn đề lý
luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những góc
độ và giai đoạn khác nhau:
3
- Về nợ công và quản lý nợ công: Có khá nhiều công trình nghiên cứu
về nợ công và quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý
luận về nợ công, đánh giá tình hình quản lý nợ công như: Nợ công và tính
bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai (2013), nghiên cứu của

Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam; TS.Vũ Đình Ánh
“Khuyến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam
giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp
Viện năm 2010); IMF & WB (2001), “Hướng dẫn quản lý nợ công”
- Về tổ chức kiểm toán nợ công:
Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứu
nào liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam.
Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ
về “Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính phủ” do TS. Lê Đình
Thăng làm chủ nhiệm. Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá cơ bản
về nợ Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ
Chính phủ; đồng thời đề xuất một số giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính
phủ. Tuy nhiên, Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ Chính phủ
trong khi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ
chính quyền địa phương; Đề tài thực hiện khi Luật quản lý nợ công chưa ban
hành, từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ
ngày 01/01/2010 đến nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi
từ yêu cầu quản lý nợ, cơ quan quản lý nợ, cơ cấu nợ, cơ chế quản lý nợ, ;
công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong đó có kiểm toán nợ công
từ năm 2008 đến nay đã có những thay đổi đáng chú ý là việc tăng cường
kiểm toán hoạt động đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề và nâng cao một
bước về kiểm toán nợ công trong cuộc kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà
nước hằng năm.
Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán
đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tài liệu Hội thảo là các
4
bài viết đơn lẻ, nghiên cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và kiểm toán
nợ công do đó chưa có nghiên cứu tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán
nợ công.
Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài

nội dung cụ thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các
Báo, Tạp chí và phương tiện thông tin đại chúng.
Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đưa ra
các khuyến nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát
triển của INTOSAI đã tổ chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán nợ
công; năm 2012, INTOSAI đã đưa ra các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công. Các
tài liệu trên là các chỉ dẫn và khuyến nghị chung hoặc kinh nghiệm của một
vài nước trên thế giới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề cập nhiều đến tổ
chức kiểm toán nợ công. Đây là các tài liệu tham khảo có giá trị trong quá
trình nghiên cứu lý luân về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm một số nước
trên thế giới về kiểm toán nợ công của Nghiên cứu sinh.
Từ những vấn đề trên cho thấy các nội dung liên quan đến tổ chức
kiểm toán nợ công còn ít được nghiên cứu và thiếu tính hệ thống. Tác giả
chưa tìm thấy công trình nào nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vấn
đề này, vì vậy đề tài luận án “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt
Nam” không chỉ mang tính cấp thiết mà còn mang tính độc lập.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là trên cơ sở hệ thống hóa các vấn
đề lý luận về nợ công và những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà nước liên
quan đến kiểm toán nợ công, luận án đi sâu đánh giá tình hình nợ công và
quản lý nợ công, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán nợ công
ở Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc tổ chức kiểm
toán nợ công, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ
công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.
5
4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên
quan đến tổ chức kiểm toán nợ công nói chung do Kiểm toán Nhà nước Việt
Nam thực hiện với các nội dung cơ bản là xác định căn cứ kiểm toán, mục

tiêu kiểm toán, nội dung, quy trình, phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận án chỉ hệ thống hóa các vấn đề cơ bản về nợ công, vai trò của nợ
công và quản lý nợ công cũng như tình hình nợ công trên thế giới nói chung
và của Việt Nam nói riêng; những đặc điểm cơ bản của nợ công; xác định
vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công, các khuyến cáo
của INTOSAI đối với kiểm toán nợ công; xác định yêu cầu đặt ra với việc tổ
chức kiểm toán nợ công; không đi sâu nghiên cứu về thực trạng nợ công và
quản lý nợ công của Việt Nam, cũng như quy trình quản lý nợ, các nghiệp vụ
về nợ và các vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công
Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà
nước Việt Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối với
các nội dung đã xác định trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ
chức kiểm toán nợ công. Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ
công của một số nước trên thế giới để rút ra các bài học cho Kiểm toán Nhà
nước Việt Nam. Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện nhằm
hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công phù hợp với điều kiện cụ thể về tổ
chức kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó tập
trung nghiên cứu về căn cứ kiểm toán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán
nợ công, quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu cơ bản, như: phương pháp
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với lôgíc học ; Sử dụng
6
phương pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá; Sử dụng
phương pháp chuyên gia (phỏng vấn hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên
gia về lĩnh vực nghiên cứu. Sử dụng Hồ sơ các cuộc kiểm toán có liên quan
của Cơ quan KTNN trong phạm vi nghiên cứu, để phân tích, đánh giá thực
trạng tổ chức kiểm toán nợ công trong giai đoạn hiện nay.
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã thực hiện phân tích

các nguồn tài liệu đã thu thập được về kiểm toán quyết toán ngân sách nhà
nước, kiểm toán ngân sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý và sử
dụng vốn trái phiếu Chính phủ, các cuộc kiểm toán sử dụng vốn ODA, và
từ rất nhiều các nguồn khác nhau như: Quan điểm của Đảng, chính sách,
pháp luật của Nhà nước liên quan đến phát triển kinh tế xã hội, ngân sách
Nhà nước, nợ công và quản lý nợ công; các giáo trình, sách giáo khoa
chuyên ngành của một số trường đại học ở trong nước và các bài viết trên
các báo, tạp chí chuyên ngành có uy tín viết về nợ công và kiểm toán nợ
công.
6. Những kết luận mới của Luận án
Là một đề tài có tính tiên phong trong khoa học về tổ chức kiểm toán
nợ công, luận án sẽ đóng góp hữu ích cho công tác nghiên cứu, đào tạo cũng
như góp phần nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung và kiểm toán nợ
công nói riêng. Những đóng góp của luận án thể hiện trên những mặt chủ
yếu sau:
Một là, hệ thống hóa các khái niệm, các vấn đề lý luận cơ bản về nợ
công và kiểm toán nợ công; phân tích vai trò của nợ công và những ảnh
hưởng trọng yếu của việc vay nợ trong mối tương quan với yêu cầu phát
triển và nghĩa vụ trả nợ cũng như tác động tiêu cực có thể có trong tương lai;
làm sáng tỏ mục tiêu, tầm quan trọng của quản lý nợ công. Qua đó, làm rõ
yêu cầu giám sát quản lý nợ công và vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong
kiểm toán nợ công.
7
Hai là, Luận án đã phân tích làm sáng tỏ vai trò của Kiểm toán Nhà
nước đối với nợ công là xác nhận tính trung thực của thông tin trên các báo
cáo vay nợ, giúp cải thiện tính minh bạch và công khai các thông tin nợ công
trong quản lý nợ công; cảnh báo, khuyến cáo các khả năng có thể xẩy ra rủi
ro tài chính quốc gia giúp Quốc hội, Chính phủ đánh giá tính bền vững của
các khoản nợ; thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền về những
trường hợp bất thường và khả năng thâm hụt trong quản lý, sử dụng nợ công.

Luận án đã tổng hợp đưa ra năm (05) khuyến cáo về kiểm toán nợ công của
INTOSAI. Qua đó, đưa ra các yếu tố cần thiết trong tổ chức kiểm toán nợ
công.
Ba là, trên cơ sở tình hình chung về nợ công của các nước trên thế
giới, tình hình nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam trong những năm
gần đây, Luận án đã đánh giá thực trạng cơ sở pháp lý và căn cứ của kiểm
toán nợ công, thực trạng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tổ
chức kiểm toán nợ công. Luận án đưa ra bốn (04) kết quả đạt được và ba
(03) tồn tại, trong đó qua 19 năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa
tiến hành kiểm toán nợ công một cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có
tính vĩ mô, chưa có đánh giá giám sát về cơ cấu, chi phí, để hoàn thiện
công tác quản lý nợ công.
Bốn là, xuất phát từ định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ
công, định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước Việt Nam về kiểm toán nợ
công và kinh nghiệm kiểm toán nợ công của một số nước (Đức, Ucraina,
Mỹ, Mexico) cùng bài học rút ra cho Việt Nam, Luận án đã đề xuất chín (09)
giải pháp để hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công. Trong đó, trọng tâm là:
(1) Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công bao gồm: Kiểm toán tính
trung thực hợp lý các báo cáo nợ công; kiểm toán cơ cấu vay nợ; kiểm toán
chi phí vay nợ; kiểm toán sử dụng các khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh
của Chính phủ; kiểm toán tính tuân thủ, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nợ
8
công; kiểm toán việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lý nợ
công,
(2) Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ công, cụ thể là:
Kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán theo chuyên đề,
kiểm toán theo từng dự án, công trình cụ thể sử dụng nợ công. Tập trung
kiểm toán ở các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ công (Bộ Tài chính,
Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước). Kiểm toán toàn diện theo chu
kỳ kép kín từ quá trình vay, giải ngân thanh toán và trả nợ.

Năm là, đề xuất những điều kiện nâng cao hiệu quả các nhóm giải
pháp: các cơ quan Nhà nước cần tạo điều kiện về môi trường pháp lý, cung
cấp thông tin đầy đủ, kịp thời, công khai minh bạch và hoàn thiện cơ chế
quản lý nợ công. KTNN cần có đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu, ứng dụng
các phương pháp, kỹ thuật kiểm toán tiên tiến và tổ chức đơn vị riêng về
kiểm toán hoạt động.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và Danh mục tài liệu
tham khảo, nội dung chính của đề tài được chia làm 3 chương:
- Chương 1: Lý luận cơ bản về nợ công và tổ chức kiểm toán nợ công;
- Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà
nước Việt Nam thực hiện;
- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ
công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện.
Chương 1
LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ
CÔNG
1.1. Nợ công và quản lý nợ công
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản về nợ công
9
Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề
không phải là các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các
tranh luận xác định các khu vực vay nợ, và được tính như thế nào đối với
từng loại vay nợ; các khoản vay nợ tác động như thế nào đến vị thế tài khoá
của quốc gia. Để hiểu rõ hơn về nợ công chúng ta xem xét một số khái niệm:
Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về thống kê nợ của các
định chế tài chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm
nhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải
thanh toán (cả gốc, lãi, phí và các chi phí khác có liên quan) vào một hoặc
nhiều thời điểm trong tương lai. Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng,

do PGS.TS Lê Văn Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản
năm 1996 thì “nợ” là một số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ
(bên mượn) nợ người cho vay. Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ
chức, v.v tiêu xài nhiều hơn khoản lợi tức có được hoặc khi họ cố tình đề
ra phương án vay tiền để mua một số hàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó.
Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tín dụng trả góp, vay ngân hàng và thấu
chi. Nợ của Chính phủ có thể theo dạng các trái khoán dài hạn, trái phiếu
ngắn hạn của ngân khố.
Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được
hiểu là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân
tại một thời điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định. Nợ
nước ngoài tại một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ thực tế (không kể
nghĩa vụ dự phòng) mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào một
hoặc nhiều thời điểm trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người
không cư trú. Theo định nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước
(ví dụ trái phiếu Chính phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do
người không cư trú nắm giữ cũng được coi là “Nợ nước ngoài”.
Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài được phân thành:
10
- Nợ nước ngoài của Chính phủ,
- Nợ nước ngoài của khu vực công,
- Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân.
Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên
nhân làm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhiều quan điểm
khác nhau về xác định nợ công. Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản
Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học Harvard cho rằng nợ công là nợ của
Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các
doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Nó phản ánh
lượng tích lũy của tất cả các khoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất
cả những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ. Khái niệm này đứng trên

giác độ chủ thể đi vay và mối quan hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để
xem xét vấn đề. Theo đó, NSNN càng bội chi, nợ công sẽ càng gia tăng. Tuy
nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì khái niệm này chưa bao quát được
những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được Chính phủ bảo lãnh
thanh toán. Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công, đặc biệt
là đối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó có khả năng vay nước
ngoài nếu không được Chính phủ bảo lãnh. Khi Chính phủ bảo lãnh thanh
toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ, nếu doanh
nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay. Đây là áp lực
đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ.
Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web (www.cia.gov;
www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ
công là số tiền mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa
phương…) nợ các chủ thể khác. Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng
chưa làm rõ: các khoản nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư,
mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công hay không?
11
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của
chính phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong
hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ
phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để
bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế:
hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách
đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho
các hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải
từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm
thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công.
Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng,
việc vay nợ của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ
vốn, vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế

hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm
phát có thể cao hơn. Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho thế hệ tương
lai; các thế hệ tương lai phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn
hơn và vốn tích luỹ từ nội bộ nhỏ hơn.
Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo
quan điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng
đầu là Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ
chính phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu
nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại
sang tương lai. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây
ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc chấp nhận thâm hụt
giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay
nợ cũng là cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của
thuế đối với chu trình kinh doanh.
12
Theo định nghĩa của WB và IMF, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực
công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của:
- Chính phủ trung ương và các bộ;
- Các cấp chính quyền địa phương;
- Ngân hàng trung ương;
- Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN
quyết định (trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ
nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó.
Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung
ương và các cấp chính quyền địa phương, và nợ của các tổ chức độc lập
nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Bảo lãnh là cam kết của Chính
phủ với người cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp
đến hạn trả nợ mà người vay không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ
nghĩa vụ trả nợ.
Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công và

phạm vi quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Luật
quản lý nợ công của các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và
nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước xác định nợ công còn có thêm nợ
chính quyền địa phương như: Đài Loan, Bungari, Rumani…, nợ của doanh
nghiệp nhà nước phi tài chính như: Thái Lan, Macedonia.
Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng
được quan niệm theo nghĩa hẹp. Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được
Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, trong đó:
- Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước,
nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính
phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền
phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản
13
nợ do Ngân hàng Nhà nước phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong
từng thời kỳ.
- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức
tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh cho
khoản vay của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ
công. Trong trường hợp này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là chủ
sở hữu của doanh nghiệp nhà nước đối với các khoản nợ tự vay, tự trả của
doanh nghiệp nhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ mà doanh nghiệp nhà
nước được cấp, tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn,
công ty cổ phần khác.
Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga,
Brasil và đặc biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần
đây lại càng làm cho Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức
độ nhất định và trong bối cảnh nào đó Chính phủ cũng phải chịu trách

nhiệm đối với sự vay mượn của khu vực tư bởi vì sự vỡ nợ của khu vực này
cũng sẽ ảnh hưởng đến thứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia.
Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ
công, theo tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau:
- Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào
hoặc loại trừ những khoản mục đặc biệt.
- Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo
cáo nợ công.
- Tính thống nhất về số liệu thống kê và ghi chép kế toán từ năm này
sang năm khác và giữa các quốc gia để so sánh và đánh giá.
- Tính toàn diện để đảm bảo tất cả các khoản nợ đặc thù được kiểm
soát và quản lý.
14
- Tính thích hợp trong việc đưa vào hay loại trừ một khoản nào đó
trong nợ công cần phải dựa vào mục tiêu quản lý nợ công và mục đích sử
dụng báo cáo nợ công. Những định nghĩa khác nhau của nợ công được sử
dụng cho các mục đích khác nhau. Chẳng hạn, báo cáo nợ công phục vụ cho
phân tích kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán cuối cùng thì nợ
công là toàn bộ nợ của khu vực công. Còn nếu báo cáo nợ công được sử
dụng để minh chứng tính trách nhiệm về quản lý NSNN của Chính phủ trước
Quốc hội thì định nghĩa nợ công sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của
các cấp chính quyền.
Trong hướng dẫn chung về nợ công được phát hành bởi INTOSAI
tháng 5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau: “Khoản phải trả hay các
cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là:
- Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tuỳ thuộc vào
thể chế chính trị của từng nước;
- Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác;
- Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản
lý;

- Các đơn vị Nhà nước khác.
Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải
gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị
khác.
Việc xử lý đối với các khoản phải trả của ngân hàng trung ương tuỳ
thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từ
Chính phủ trung ương”.
15
Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm
các khoản nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công. Theo hướng dẫn, một
khoản nghĩa vụ hay cam kết có thể xem là nợ công nếu nó rơi vào các khoản
kể trên và có thể đo được. Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản
nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn là nợ công một cách đặc biệt. Trong những
năm gần đây, mức độ các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn đó tăng một
cách đáng kể trong một số nước. Trong nhiều nước các khoản nợ chưa chắc
chắn đó đã trở thành nợ thật. Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các khoản
vay được bảo lãnh bởi Chính phủ nên là một phần của nợ công, hoặc là tổng
số hoặc chỉ trích dự phòng một phần nào đó.
Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài
chính khác bởi bổn phận của họ là thành viên của các định chế tài chính
quốc tế như IMF và Ngân hàng Thế giới. Các thông tin nợ công được báo
cáo tới các tổ chức này nên được biên soạn theo các quy định về báo cáo của
họ. Đặc biệt, các nghĩa vụ nợ của lĩnh vực công được báo cáo tới các tổ chức
quốc tế nên bao hàm tất cả các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ hình thành
từ việc vay mượn trực tiếp hay việc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh
nghiệp Nhà nước. Các nghĩa vụ nợ này có thể phân loại thành nợ trong nước
và nợ nước ngoài, dựa trên nơi cư trú của chủ nợ.
Hệ thống báo cáo nợ của WB (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực
công (nợ công) như sau: Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:
- Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;

- Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;
- Ngân hàng trung ương;
- Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân
hàng thương mại, các đơn vị công ích ) khi: Ngân sách của tổ chức đó là do
Chính phủ báo cáo phê duyệt; Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có
16
quyền biểu quyết hay hơn phân nửa số thành viên ban giám đốc là các đại
diện của Chính phủ; Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của
tổ chức đó.
Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân
hay doanh nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi một
tổ chức công theo như định nghĩa ở trên.
Nợ công bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do
Chính phủ trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay. Khu vực
công theo định nghĩa này được hiểu là bao gồm mọi đơn vị thuộc Chính phủ
và mọi thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm
soát và tài trợ phần lớn. Như vậy, nợ công ở đây được hiểu là bao gồm nợ
Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các thể chế độc lập phi
lợi nhuận được Chính phủ tài trợ. Qua đây có thể thấy nợ công bao gồm các
khoản vay trong nước, vay nước ngoài của Chính phủ trung ương, Chính
quyền địa phương và các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường thuộc Chính
phủ kiểm soát và tài trợ.
Nghĩa vụ nợ dự phòng (có tài liệu gọi là nghĩa vụ nợ bất thường hay nợ
tiềm ẩn) không phải là nghĩa vụ nợ hiện tại mà là nghĩa vụ tiềm tàng trong
tương lai. Các nghĩa vụ nợ này chưa được coi là “nợ” cho đến khi thể hiện rõ
và bị đòi phải trả (ví dụ bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay nước
ngoài hoặc huy động vốn trong nước). Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là
nợ trực tiếp nhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi
chúng chưa trở thành nghĩa vụ nợ hiển nhiên có thể theo dõi ghi chép ở dạng
“khoản mục ghi nhớ” hoặc còn gọi là “hạch toán ngoại bảng” hay “dưới

dòng”. Hiện nay, khái niệm “Nghĩa vụ nợ dự phòng” còn chưa được biết đến
nhiều ở Việt Nam trong khi đó ở những nước có thực tiễn quản lý tốt, các
Chính phủ đều dành quan tâm rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép,
dự báo mức độ ảnh hưởng đến NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi
17
xây dựng dự toán NSNN để có nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh
trong năm ngân sách. Các nhà quản lý nợ cần xem xét các tác động của nợ
bất thường đối với vị thế tài chính của Chính phủ, bao gồm khả năng thanh
khoản chung, khi ra những quyết định về vay mượn. Nợ dự phòng là những
quyền đòi về tài chính trong tương lai đối với Chính phủ, tuy chưa được hình
thành cụ thể, nhưng có thể gây ra trách nhiệm tài chính hoặc công nợ cụ thể
trong những điều kiện nhất định. Đó có thể là các công nợ biết trước (như
bảo lãnh của Chính phủ do một đơn vị nào đó trong nước cam kết đối với
các khoản vay ngoại hối, chương trình bảo hiểm của Chính phủ đối với mất
mùa hoặc thiên tai và những công cụ như quyền chọn bán đối với chứng
khoán Chính phủ) hoặc không biết trước, khi Chính phủ không có nghĩa vụ
hợp đồng phải cung cấp hỗ trợ, nhưng (về sau) lại quyết định thực hiện khi
cho rằng chi phí của việc không can thiệp là không chấp nhận được (ví dụ
như khi phải cứu giúp khu vực tài chính, các Doanh nghiệp nhà nước, hoặc
Chính quyền địa phương). Tuy nhiên, khác với hầu hết các nghĩa vụ tài
chính khác của Chính phủ, Nghĩa vụ nợ dự phòng có độ bất ổn – chỉ phải
thực hiện nếu có một sự kiện nào đó diễn ra, và quy mô thanh toán tài chính
phụ thuộc vào cấu trúc của cam kết. Kinh nghiệm cho thấy các công nợ bất
thường như vậy thường rất lớn, đặc biệt khi liên quan đến việc Chính phủ tái
vốn hóa hệ thống ngân hàng, hoặc nghĩa vụ của Chính phủ nảy sinh từ các
chương trình được thiết kế kém cỏi nhằm tư nhân hoá các tài sản Chính phủ.
Nếu công nợ bất thường được cơ cấu mà không có kiểm soát hoặc động viên
phù hợp, thì Chính phủ thường bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức, vì dự phòng
ban đầu có thể làm tăng khả năng những công nợ này biến thành hiện thực.
Do đó, Chính phủ cần phải cân đối giữa lợi ích của việc công bố và những

hậu quả do rủi ro đạo đức có thể nảy sinh đối với công nợ bất thường. Chính
phủ cần kiểm soát khả năng bị rủi ro khi tham gia vào các công nợ bất
thường được dự báo, và phải đảm bảo có đầy đủ thông tin về rủi ro liên quan
đến những công nợ như vậy. Ngoài ra, Chính phủ cũng phải nhận thức được
18
các điều kiện có thể gây ra các công nợ bất thường không được báo trước,
như việc bóp méo chính sách có thể dẫn đến các biện pháp kém cỏi về quản
lý tài sản và công nợ trong khu vực ngân hàng. Một số Chính phủ thấy rằng
cần phải tập trung hoá chức năng kiểm soát trên. Các nhà quản lý nợ cần biết
rõ về công nợ bất thường được dự báo mà Chính phủ đã tham gia. Các cơ
quan tài khoá cũng nên cân nhắc khoản dự phòng ngân sách cho các tổn thất
dự kiến do công nợ bất thường được dự báo. Trong trường hợp không thể có
được những dự toán có thể tin cậy, cần tổng hợp trong phần ghi chú của
bảng ngân sách hoặc trong tài khoản tài chính của Chính phủ những thông
tin có sẵn về chi phí và rủi ro của công nợ bất thường hoặc những tiêu hao về
thanh khoản, vì công nợ bất thường có thể thể hiện một rủi ro lớn đối với
bảng cân đối của Chính phủ. Chính phủ cũng có thể làm nhiều việc để giảm
những rủi ro liên quan đến công nợ bất thường bằng cách củng cố việc quản
lý và giám sát, đưa ra những kế hoạch bảo hiểm tiền gửi phù hợp, thực hiện
cải cách điều hành trong những doanh nghiệp khu vực công, cải thiện chất
lượng các chính sách pháp lý và quản lý kinh tế vĩ mô.
Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu
về kiểm toán nợ công, trong đó nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được
Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Đối với các nghĩa vụ
nợ dự phòng sẽ chỉ được đề cập với những nội dung có liên quan đến nợ
công.
1.1.2. Các hình thức vay nợ công
1.1.2.1. Nợ Chính phủ
a. Vay trong nước của Chính phủ
Có nhiều hình thức phát hành công cụ vay nợ trong nước của Chính

phủ. Tuỳ thuộc vào mục đích vay để tài trợ cho bù đắp thâm hụt ngân sách,
thực hiện các khoản vay theo mục tiêu của Chính phủ hay của Quốc hội mà
19
phát hành các công cụ vay khác nhau. Có các hình thức vay nợ trong nước
của Chính phủ sau:(1) Tín phiếu kho bạc và Trái phiếu kho bạc
- Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dưới 01
năm do Kho bạc Nhà nước phát hành nhằm phát triển thị trường tiền tệ và
huy động vốn để bù đắp thiếu hụt tạm thời của Ngân sách Nhà nước trong
năm tài chính.
- Trái phiếu Kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm
trở lên, do Kho bạc Nhà nước phát hành để huy động vốn bù đắp thiếu hụt
của Ngân sách Nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định.
Căn cứ yêu cầu của Ngân sách hàng năm, Vụ NSNN đề nghị KBNN
thực hiện phát hành tín phiếu hoặc trái phiếu theo từng thời gian. NHNN
đóng vai trò đại lý tài chính trong các đợt đấu thầu tín phiếu kho bạc. Tín
phiếu kho bạc được phát hành với các thời hạn 31 ngày, 182 ngày, 273 ngày
và 364 ngày. Trái phiếu kho bạc có thời hạn 1, 2 và 5 năm và được phát hành
theo các hình thức: bán lẻ qua hệ thống KBNN; bảo lãnh phát hành; đại lý
phát hành; đấu thầu qua thị trường chứng khoán. Cho đến nay mới chỉ có
một loại lãi suất (lãi suất cố định) được áp dụng cho tất cả các kỳ hạn tín
phiếu và trái phiếu kho bạc. Cơ sở dữ liệu về tín phiếu và trái phiếu kho bạc
được lưu giữ và xử lý tại KBNN.
(2) Trái phiếu công trình trung ương: Trái phiếu công trình trung ương
được KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng
Chính phủ, cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương,
đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí ngân sách trong năm. Từ năm
2003 đến nay, Việt Nam đã phát hành các đợt trái phiếu công trình trung
ương với lãi suất cố định, thời hạn 5 năm và 10 năm đối với trái phiếu bằng
VNĐ, thời hạn 5 năm đối với trái phiếu bằng Đô la Mỹ, trong đó chủ yếu là
trái phiếu bằng VNĐ. Nguồn thu từ các đợt phát hành được sử dụng cho các

công trình giao thông và thuỷ lợi quan trọng nằm trong kế hoạch đầu tư của
Nhà nước.
20
(3) Trái phiếu đầu tư: Trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do
các tổ chức tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Thủ
tướng Chính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo
chính sách của Chính phủ. Phương thức phát hành tương tự như trái phiếu
KBNN. Hiện nay, Ngân hàng Phát triển (VDB) đang là tổ chức được chỉ
định phát hành trái phiếu đầu tư. Trong một số trường hợp, KBNN cũng có
thể được giao phát hành trái phiếu đầu tư thay mặt VDB. Tiền thu từ trái
phiếu đầu tư được theo dõi riêng và chỉ sử dụng cho những mục tiêu kinh tế
được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tổ chức phát hành chịu trách nhiệm
thanh toán chi phí phát hành, lãi và gốc trái phiếu khi đến hạn. Ngân sách
Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãi suất hoặc cấp bù lãi suất cho
tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ đối với từng
mục tiêu kinh tế cụ thể. Các giao dịch về trái phiếu đầu tư được ghi chép
theo dõi tại các tổ chức phát hành.
(4) Công trái: Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát
hành cho những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ quốc và
công trái giáo dục được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với
lãi suất cố định và thời hạn 5 năm.
(5) Các hình thức huy động trong nước khác của Chính phủ: Là một
số hình thức vay tạm thời của NSNN như vay của Bảo hiểm Xã hội và một
số Quỹ tài chính khác trong quá trình cân đối và điều hành ngân sách hàng
năm.
b. Vay nước ngoài của Chính phủ: Là hình thức Chính phủ vay của
các Chính phủ, tổ chức hay cá nhân người nước ngoài thông qua việc phát
hành các công cụ vay nợ. Hiện hành, có các hình thức vay nợ như sau:
(1) Vay theo điều kiện Hỗ trợ phát triển chính thức (Official
Development Assistance - ODA). ODA là những khoản vay hội đủ 3 điều

kiện: (i) Official: được thoả thuận với các chủ nợ chính thức (các Chính phủ
hoặc các Tổ chức Tài chính quốc tế); (ii) Development: được tài trợ cho các
21
mục đích phát triển; (iii) Assistance: có tính chất hỗ trợ/ ưu đãi với lãi suất
thấp và thời hạn dài (theo định nghĩa hiện hành là những khoản vay có yếu
tố cho không ít nhất là 25%). Hiện nay, ODA là hình thức vay nợ chủ yếu
của Chính phủ Việt Nam. Các nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam hiện
nay là: Chính phủ Nhật, Ngân hàng Thế giới (WB/IDA), Ngân hàng phát
triển châu Á (ADB).
(2) Vay thương mại dưới các hình thức vay trực tiếp và / hoặc phát
hành trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế. Hiện nay Chính phủ cũng
vay một số khoản vay với lãi suất thị trường của các Ngân hàng đầu tư quốc
tế như Ngân hàng đầu tư Bắc Âu (NIB), Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB)
Vài năm gần đây, do sự thay đổi trong xếp hạng quốc gia thành viên của
ADB, Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận và vay một số khoản từ nguồn vốn thông
thường (OCR) của tổ chức này. Một số tổ chức phát triển của các Chính phủ
lâu nay vẫn dành ODA cho Việt Nam hiện cũng đã giới thiệu những sản
phẩm tín dụng mới có lãi suất dựa trên cơ sở LIBOR hoặc EURIBOR. Năm
2005, Việt Nam cũng đã phát hành lần đầu tiên trái phiếu Chính phủ ra thị
trường quốc tế với số lượng 750 triệu Đôla Mỹ. Một phần vốn vay của Chính
phủ (bao gồm cả vay ODA và vay thương mại) được cho các chủ thể trong
nước vay lại để đầu tư cho các chương trình, dự án đầu tư phát triển trọng
điểm của Nhà nước hoặc nằm trong danh mục, phù hợp với quy hoạch đầu tư
phát triển của Nhà nước đã được cấp thẩm quyền phê duyệt. Các khoản cho
vay lại không được hạch toán trực tiếp vào NSNN như các khoản vay bù đắp
bội chi ngân sách nhưng được báo cáo hàng năm cho Quốc hội cùng với
quyết toán NSNN.
1.1.2.2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh
Theo quy định tại Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về
cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ thì bảo lãnh chính phủ là bảo lãnh có tính

pháp lý cao nhất tại Việt Nam; Cam kết bảo lãnh chính phủ được thực hiện
dưới hình thức thư bảo lãnh, hợp đồng bảo lãnh hoặc quyết định bảo lãnh
22
(sau đây gọi chung là “thư bảo lãnh”). Chính phủ chỉ cấp bảo lãnh, không
cấp tái bảo lãnh.
a. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay trong nước
- Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu do các ngân
hàng chính sách của Nhà nước (Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng
Chính sách Xã hội) được Chính phủ bảo lãnh theo kế hoạch huy động vốn và
cho vay chính sách được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; là trái phiếu do
các doanh nghiệp phát hành huy động vốn cho các dự án đầu tư theo nhiệm
vụ được Thủ tướng Chính phủ giao được Chính phủ bảo lãnh.
- Các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.
b. Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay nợ nước ngoài
Ngoài các khoản vay trực tiếp của Chính phủ, để tạo điều kiện cho
một số tổ chức, doanh nghiệp mà chủ yếu là doanh nghiệp, Chính phủ phát
hành nghiệp vụ bảo lãnh vay cho các đơn vị này. Mặc dù đây là nghĩa vụ của
các tổ chức đi vay nhưng Chính phủ vẫn phải chịu trách nhiệm khi các tổ
chức này không trả được gốc và lãi. Do vậy các nghiệp vụ bảo lãnh của
Chính phủ được tính là nợ nước ngoài và theo quan niệm của Ngân hàng Thế
giới các khoản bảo lãnh phải được quản lý chặt chẽ và được tổng hợp là số
vay nợ nước ngoài của Chỉnh phủ.
Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước và Doanh nghiệp tư nhân
được Chính phủ bảo lãnh sẽ được theo dõi và thống kê vào chỉ tiêu “Nợ
nước ngoài của khu vực công và được khu vực công bảo lãnh” làm cơ sở
đánh giá được đầy đủ các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ.
1.1.2.3. Nợ chính quyền địa phương
a. Vay trong nước của chính quyền địa phương
- Vay từ việc phát hành Trái phiếu chính quyền địa phương: Trái
phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở

lên, do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phát hành hoặc uỷ quyền phát hành nhằm
huy động vốn cho công trình, dự án đầu tư của địa phương. Chính quyền cấp
23
tỉnh được phát hành Trái phiếu Chính quyền địa phương để huy động vốn
cho các dự án, công trình thuộc nguồn vốn ngân sách địa phương, đã ghi
trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí vốn trong năm. Hiện nay, các cơ
quan chuyên môn của Nhà nước chưa có cơ sở dữ liệu để theo dõi việc phát
hành trái phiếu chính quyền địa phương. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành
các tỉnh có trách nhiệm báo cáo định kỳ hoặc theo yêu cầu của Bộ Tài chính
về kết quả phát hành và thanh toán Trái phiếu chính quyền địa phương.
- Vay từ nguồn hợp pháp khác.
b. Vay nợ nước ngoài của Chính quyền địa phương
Các Chính quyền địa phương có thể vay nợ nước ngoài để tài trợ thâm
hụt ngân sách hoặc thực hiện các chương trình, dự án theo mục tiêu đã xác
định. Tuỳ từng quốc gia khác nhau mà có quy định khác nhau về việc vay nợ
của Chính quyền địa phương. Chẳng hạn như Cộng hoà Liên bang Đức,
Chính quyền địa phương được phát hành công cụ vay nợ trên thị trường
quốc tế và chịu trách nhiệm đối với số nợ vay. Tuy nhiên, đứng trên phạm vi
quốc gia, các khoản vay này vẫn được tính là số vay nợ Chính phủ của quốc
gia.
Ở Việt Nam, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không được trực tiếp vay nước
ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để
đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa
phương. Điều kiện được vay lại đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm:
Được cấp có thẩm quyền cho phép vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của
Chính phủ; Có dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi
của ngân sách địa phương đã hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của
pháp luật về đầu tư và các quy định của pháp luật có liên quan; Ngân sách
địa phương bảo đảm trả được nợ.
1.1.3. Quản lý nợ công

1.1.3.1. Mục tiêu và tầm quan trọng của quản lý nợ công
24
Quản lý nợ công là một quá trình thiết lập và thực hiện chiến lược
quản lý nợ nhằm đạt được mục tiêu quản lý nợ trong từng thời kỳ. Mục tiêu
của quản lý nợ công là đảm bảo đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ và
các nghĩa vụ phải thanh toán với chi phí thấp nhất trong trung và dài hạn,
phù hợp với mức độ rủi ro thận trọng về nợ cũng như thiết lập và duy trì một
thị trường chứng khoán chính phủ hiệu quả. Mục tiêu đáp ứng nhu cầu tài
chính của Chính phủ với chi phí thấp thường được ưu tiên trong giai đoạn
đầu phát triển của quản lý nợ công, nhưng khi mức độ tiếp cận các thị trường
vốn quốc tế tăng lên thì mục tiêu quản lý rủi ro cần rất được coi trọng. Ngoài
ra đối với các nước đang phát triển cũng thường đặt mục tiêu phát triển thị
trường vốn trong nước là trọng tâm của công tác quản lý nợ công.
Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô rộng hơn đối với chính sách công
cộng, về cơ bản chính phủ cần tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng
trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình
huống khác nhau, trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi
phí. Các nhà quản lý nợ chủ quyền chia sẻ những quan tâm của các chuyên
gia về chính sách tài khoá và tiền tệ đảm bảo sao cho nợ của khu vực công
phải có hướng bền vững và chiến lược thanh toán phải đảm bảo giảm được
mức nợ vượt quá. Các nhà quản lý nợ phải đảm bảo sao cho cơ quan tài khóa
nắm được tác động của các yêu cầu tài chính của nhà nước và mức nợ đối
với các chi phí vay mượn. Một số ví dụ về chỉ tiêu nhằm giải quyết vấn đề
nợ bền vững bao gồm tỷ suất thực hiện dịch vụ nợ khu vực công và tỷ suất
nợ công trên GDP và nguồn thu từ thuế.
Nợ không được cơ cấu tốt về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi
suất, cùng các công nợ bất thường lớn và không có nguồn chi trả đã và đang
là yếu tố quan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước
trong lịch sử một cách trực tiếp và gián tiếp. Chẳng hạn, dù ở cơ chế lãi suất
nào, hay dù nợ bằng ngoại tệ hay nội tệ, khủng hoảng thường nảy sinh khi

nhà nước quá tập trung vào khả năng tiết kiệm chi phí đối với một lượng lớn
25
các vốn vay ngắn hạn, lãi suất thả nổi. Điều này đã làm cho ngân sách nhà
nước bị hở sườn một cách nghiêm trọng đối với các điều kiện thay đổi trên
thị trường tài chính, trong đó có cả thay đổi về uy tín tín dụng của quốc gia,
khi phải chuyển hạn nợ. Nợ bằng ngoại tệ cũng đem lại những rủi ro cụ thể,
và việc phụ thuộc quá nhiều vào nợ bằng ngoại tệ có thể dẫn đến những áp
lực về tỷ giá và/ hoặc tiền tệ nếu các nhà đầu tư không muốn tái tài trợ vào
khoản nợ bằng đồng tiền nước ngoài của chính phủ. Bằng cách giảm rủi ro
về sự thiếu ổn định do quản lý các khoản nợ của chính phủ tạo nên đối với
khu vực tư nhân, việc quản lý nợ chính phủ một cách cẩn trọng, cùng các
chính sách hợp lý về quản lý công nợ bất thường có thể làm cho các nước đỡ
bị ảnh hưởng do cơ chế lan truyền và rủi ro tài chính.
Danh mục nợ của chính phủ thường là danh mục tài chính lớn nhất
của một quốc gia. Đó thường là các cơ cấu tài chính phức tạp, đầy rủi ro, và
có thể tạo ra rủi ro đáng kế cho bảng cân đối của chính phủ, cũng như sự ổn
định về tài chính trong nước. Như Nhóm Công tác thuộc Diễn đàn ổn định
tài chính đã nêu trong phần Luồng vốn, “kinh nghiệm gần đây cho thấy các
chính phủ cần nhấn mạnh nhu cầu giới hạn sự xuất hiện rủi ro thanh khoản
và các rủi ro khác làm cho nền kinh tế dễ bị tổn thương với các cú sốc từ bên
ngoài”. Do đó, quản lý rủi ro tốt tại khu vực công có ý nghĩa rất lớn đối với
quản lý rủi ro tại các khu vực khác trong nền kinh tế “vì từng đơn vị trong
khu vực tư nhân thường phải đối mặt với những vấn đề lớn do việc quản lý
rủi ro chủ quyền không hợp lý làm họ rất dễ bị tổn thương trong các khủng
hoảng về khả năng thanh toán”. Cơ cấu nợ tốt giúp chính phủ giảm các rủi ro
về lãi suất, tiền tệ và các rủi ro khác. Nhiều chính phủ tìm cách hỗ trợ các cơ
cấu này bằng cách thiết lập các điểm chuẩn về danh mục nợ liên quan đến
kết cấu tiền tệ mong muốn, cơ cấu đáo hạn và thời hạn của khoản nợ để định
hướng cho cơ cấu danh mục nợ tương lai, nếu điều kiện cho phép.
Những khủng hoảng thị trường nợ làm người ta phải chú ý đến tầm

quan trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị