BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ KHẢO SÁT Về tính liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch tại trung ương và địa phương

VIỆN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ
KINH TẾ TRUNG ƯƠNG

VIỆN KINH TẾ VIỆT NAM

Dự án “Tối đa hóa lợi ích của hội nhập thông qua phân cấp có
hiệu quả kế hoạch phát triển kinh tế xã hội”
_________________________


BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ KHẢO SÁT
Về tính liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch tại trung ương và
địa phương


Hà Nội – năm 2012
Báo cáo này là kết quả nghiên cứu của Dự án “Tối đa hóa lợi ích của hội nhập
thông qua phân cấp có hiệu quả kế hoạch phát triển kinh tế xã hội”, không được
sử dụng hoặc trích dẫn mà không có sự đồng ý của Dự án
0


MỤC LỤC

CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT 4
LỜI NÓI ĐẦU 5
CHƯƠNG I: 7

LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN VÙNG 7
NHẰM THỰC HIỆN TỐT PHÂN CẤP TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI 7
NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ HẬU GIA NHẬP WTO 7
1.1 Một số vấn đề lý luận liên kết vùng 7
1.2. Tổng quan văn bản pháp lý về liên kết vùng 12
1.3. Định hướng chính sách liên kết Vùng 15
1.4. Ban hành qui chế phối hợp giữa các tỉnh/thành phố trong vùng KTTĐ 19
1.5. Thực trạng liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội tại địa phương 20
1.6. Tác động của liên kết vùng đến việc thực hiện các nhiệm vụ phân cấp
trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa phương 26
CHƯƠNG II:
ẢNH HƯỞNG CỦA PHÂN CẤP ĐẾN KHẢ NĂNG
THỰC HIỆN ĐIỀU PHỐI TỔNG THỂ VÀ LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN
GIỮA CÁC ĐỊA PHƯƠNG 28
2.1. Một số nét cơ bản mang tính lý luận về phân cấp, phân quyền, tản quyền
trong điều phối tổng thể quản lý nhà nước 28
2.2. Khung khổ thể chế phân cấp trong điều kiện ở Việt Nam 30
2.3. Ảnh hưởng của phân cấp đến liên kết phát triển trong giai đoạn 2004 –
2011 33
CHƯƠNG III: NHỮNG KIẾN NGHỊ ĐẨY MẠNH LIÊN KẾT VÙNG

TRONG THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NHẰM TỐI ƯU HÓA LỢI
ÍCH HỘI NHẬP 46
3.1. Những yêu cầu tối ưu hóa hội nhập thông qua tiếp tục nâng cao năng lực
quản trị địa phương và cải cách mạnh mẽ hơn ở trong nước 46
3.2. Hội nhập kinh tế quốc tế sẽ thúc đẩy mạnh mẽ hơn các liên kết kinh tế
quốc tế, mở rộng không gian kinh tế tạo tiền đề liên kết vùng ở Việt Nam 49
3.3. Những khuyến nghị thúc đẩy liên kết vùng trong thực trạng phân cấp nhằm
tối ưu hóa hội nhập 50

1

3.3.1. Một số quan điểm chung về thúc đẩy liên kết vùng 50
3.3.2. Mộ số kiến nghị 51
3.3.2.1. Tiếp tục đổi mới công tác kế hoạch hóa, xây dựng quy hoạch theo
hướng chất lượng, sát thực và hiệu quả 51
3.3.2.2. Cần xây dựng hệ chính sách mang đặc trưng vùng và hỗ trợ, liên kết
phát triển vùng 53
3.3.2.3. Cần xây dựng hệ thống giám sát đánh giá việc thực hiện những nội
dung liên kết vùng trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa
phương 55
3.3.2.4. Cần đưa những nội dung liên kết vùng trong thực trạng phân cấp và hội
nhập kinh tế vào trong bản kế hoạch 5 năm trong những thập niên sắp tới 56
3.3.2.5. Tiếp tục đổi mới cơ chế phân cấp 56
3.3.2.6. Xây dựng thể chế, cơ chế thực hiện liên kết vùng 57
KẾT LUẬN 60
TÀI LIỆU THAM KHẢO 61


2

DANH SÁCH HỘP
Hộp 1: Diễn đàn kinh tế Đồng Bằng Sông Cửu Long (MDEC) 18
Hộp 2: Không đọc quy hoạch của tỉnh khác 25
Hộp 3. Không có quan điểm liên kết vùng nên gây ách tắc giao thông
tại cảng Hải Phòng 25
Hộp 4: Liên kết vùng trên cơ sở phân công, hợp tác giữa các tỉnh giúp
các địa phương thực hiện có hiệu quả các nguồn lực được phân cấp 26
Hộp 5. Thiếu sự phối hợp giữa các tỉnh trong thực thi quy hoạch phát triển 34
Hộp 6. Các đô thị lớn không phát huy được vai trò đầu tàu liên kết

phát triển vùng 36
Hộp 7. Xây dựng đường cao tốc kết nối các địa phương nhằm thúc đẩy
liên kết phát triển vùng song chờ xin ngân sách trung ương cấp 38
Hộp 8. Phân cấp đầu tư làm hạn chế thực thi quy hoạch nông nghiệp
tập trung gắn với công nghiệp chế biến trên quy mô vùng 41
Hộp 9. Thực thi các cam kết ACFTA về cắt giảm thuế rau quả về 0%

vào 2015, nhưng đến nay ở các địa phương còn chưa hiểu hết lộ trình 42

DANH SÁCH HÌNH
Hình 1: Hệ thống quy hoạch, kế hoạch 23
Hình 2: Quan hệ giữa Ngân sách Trung ương và ngân sách phân
cấp địa phương 36
Hình 3: Số lượng và diện tích khu công nghiệp ở Việt Nam
giai đoạn 2003 – 2011 39











3

CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT

ADB
Ngân hàng phát triển Châu Á
ACFTA Hiệp định Thương mại tự do giữa các nước trong
Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á vớ
i Trung
Quốc
AFTA Hiệp định Thương mại tự do giữa các quố
c gia
Đông Nam Á
ASEAN
Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á
GMS
Tiểu vùng Sông Mê Công mở rộng
FDI
Đầu tư nước ngoài
HĐND
Hội đồng Nhân dân
KTXH
Kinh tế - xã hội
MPI
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
MDEC
Ban chỉ đạo phát triển vùng Tây Nam Bộ
NSTW
Ngân sách Trung ương
VINATABA
Thuốc lá Việt Nam
WB

Ngân hàng Thế giới
WTO
Tổ chức Thương mại Thế giới










4




LỜI NÓI ĐẦU

Liên kết phát triển nội vùng và liên vùng dựa trên cơ sở phân công lao động
với các lợi thế so sánh khác nhau là tiền đề nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển
vùng nói chung và đầu công nói riêng. Liên kết phát triển kinh tế là yêu cầu tất
yếu của nền kinh tế thị trường với các chuỗi ngành hàng được bố trí trên một
không gian lãnh thổ nhất định tạo nên các cực tăng trưởng. Khi các chủ thể
kinh tế cũng như các địa phương được thực thi các quyền hành trong khung
khổ thể chế phân quyền, phi tập trung hóa với các lợi ích cụ thể sẽ là tiền đề để
thúc đẩy mạnh mẽ hơn các liên kết đầu tư phát triển trên không gian các vùng.
Những không gian kinh tế vì thế được thúc đẩy phát triển có hiệu quả hơn nhờ
thiết kế các chuỗi ngành hàng có liên kết chặt chẽ với nhau.

Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, cải thiện môi trường đầu tư sẽ là những tiền
đề quan trọng để các địa phương đẩy mạnh quá trình liên kết xây dựng hạ tầng
cơ sở, liên kết hình thành vùng sản xuất, liên kết chuỗi ngành hàng với các địa
phương trong nội vùng và liên kết giữa các vùng với nhau. Đến lươt nó các liên
kết phát triển sẽ giúp cho các địa phương thúc đẩy thực thi các vấn đề hôị nhập
kinh tế quốc tế có hiệu quả hơn.
Trong khuôn khổ các cam kết gia nhập WTO, liên kết kinh tế sẽ cho phép các
liên kết không gian kinh tế liên vùng quốc tế được thực thi có hiệu quả và đảm
bảo được các lợi ích song phương và đa phương.
Tuy nhiên, những nhân tố về quan hệ quản lý giữa ngành và địa phương trong
quá trình liên kết dọc và liên kết ngang trên địa bàn các địa phương đang là
một lực cản trong quá trình các địa phương tự chủ thực hiện các liên kết phát
triển và thực hiện lộ trình thực hiện các cam kết hội nhập hậu gia nhập WTO.
Vấn đề phân cấp trong các lĩnh vực đầu tư, dịch vụ xã hội, thu hút FDI, đang
tạo tiền đề cho địa phương tự chủ hơn trong việc quyết định các định hướng
đầu tư và sử dụng nguồn lực cho phát triển. Tuy nhiên có nhiều vấn đề đặt ra
5

trong việc phân cấp, nhất là làm cản trở đến sự liên kết phát triển giữa các địa
phương trong từng vùng và liên vùng.
Vì vậy, nghiên cứu "Thực trạng liên kết vùng trong thực trạng phân cấp kế
hoạch tại Trung ương và địa phương" trong bối cảnh hậu WTO là cần thiết,
góp phần tạo môi trường đầu tư và minh bạch hóa các quyết định kế hoạch
thực thi tốt các yêu cam kết hội nhập kinh tế quốc tế.
Mục đích nghiên cứu:
Phân tích những điểm mạnh và hạn chế của việc các địa phương tự chủ liên kết
phát triển nội vùng và trong bối cảnh nhà nước phân cấp khá mạnh cho chính
quyền địa phương. Báo cáo này sẽ chỉ ra được những rào cản về cơ chế chính
sách, thể chế trong đó có cơ chế phân cấp kế hoạch đến quá trình liên kết phát
triển nội vùng và liên vùng trên cơ sở đó góp ý về xây dựng khung khổ thể chế

liên kết vùng trong điều kiện phân cấp có hiệu quả trong giai đoạn chiến lược
2011 - 2020.
Phương pháp nghiên cứu
- Khảo sát hiện trường thông qua các cuộc thảo luận nhóm, phỏng vấn
chuyên gia của các sở, ban ngành ở các tỉnh.
- Phỏng vấn bằng các phiếu hỏi bán cấu trúc.
- Rà soát các tài liệu và văn bản thứ cấp.
Hạn chế của nghiên cứu:
Do thời gian đi hiện trường hạn chế do đó chưa phân tích định tính và định
lượng một số trường hợp nghiên cứu điển hình về liên kết phát triển do các
doanh nghiệp thực thi. Trên thực chất, vai trò của nhà nước là tạo môi trường
thể chế, việc thực thi các liên kết kinh tế, liên kết hoạt động xã hội và bảo vệ
môi trường là do các doanh nghiệp, Hiệp hội nghề nghiệp và xã hội thực thi.
Báo cáo thiên về phân tích định tính và các bằng chứng thực tiễn thực thi chính
sách là chính.




6




CHƯƠNG I:
LIÊN KẾT PHÁT TRIỂN VÙNG
NHẰM THỰC HIỆN TỐT PHÂN CẤP TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI
NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ HẬU GIA NHẬP WTO

1.1 Một số vấn đề lý luận liên kết vùng

Nghiên cứu phát triển vùng và liên kết vùng khá phát triển trong những năm năm
mươi của Thế kỷ 20. Nhưng khoa học nghiên cứu vùng được xem xét trở thành một
lĩnh vực nghiên cứu chính thức, là một khoa học có hệ lý thuyết, các phương pháp và
các công cụ tính toán vào tháng 12/1954. Trong những thập niên 60s hệ lý thuyết về
vùng bắt đầu phát triển mạnh khi trên thực tế, những liên kết phát triển giữa các
vùng nông nghiệp và công nghiệp phát triển mạnh, khi sự phân bố không gian lãnh
thổ công nghiệp, nông nghiệp vùng được triển khai sâu rộng ở các nước Châu Âu và
Châu Mỹ. Hiệp hội Khoa học nghiên cứu vùng cũng ra đời vào thời gian đó.
Trong khoa học vùng, vấn đề liên kết nội vùng và liên vùng, hay gọi tắt là liên kết
vùng được chú ý nghiên cứu khá bài bản về lý thuyết cũng như ứng dụng thực tiễn,
làm cơ sở để xây dựng các quy hoạch phát triển vùng ở các nước trên thế giới.
Phái Kinh học cổ điển không tập trung nghiên cứu các vấn đề phát triển vùng một
cách bài bài, song những hàm ý về liên kết địa phương trong phát triển vùng đã được
nêu lên. David Ricardo (1772-1823) trong cuốn Principles of Political Economy and
Taxation (Những nguyên lý của kinh tế chính trị và thuế khóa) – bản tiếng Việt do
nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2002) đã cổ vũ cho việc phát triển
thương mại dựa trên lợi thế so sánh. Dựa trên các lợi thế so sánh về lao động, về
nguồn tài nguyên thiên nhiên để tạo nên các trung tâm kinh tế lớn. Richardo cũng cho
rằng, các trung tâm kinh tế này sẽ đầu tàu cho sự phát triển kinh tế quốc gia.
Khi khoa học vùng phát triển, các vấn đề về phân định vùng, những cơ sở cho liên
kết vùng liên kết nội vùng và liên vùng được nghiên cứu sâu sắc trên nhiều chiều
cạnh khác nhau. Khi hội nhập kinh tế bắt đầu phát triển, các khoa học địa lý và khoa
học vùng bắt đầu nghiên cứu hội nhập vùng, tăng trưởng vùng trong hội nhập, liên
kết chuỗi giá trị trong liên kết mạng lưới vùng.
7

Trong lý thuyết phát triển, thuật ngữ liên kết được sử dụng đầu tiên trong các công
trình của Perroux (1955)
1
trong tác "Những nguyên lý kinh tế học", ông đã luận

chứng về các liên kết theo cách tiếp cận tính lan tỏa dựa lý thuyết về “cực tăng
trưởng”. Quan điểm của là thiết lập các vùng có các ngành với các doanh nghiệp lớn
có sức hút mạnh, tức là tập trung các hoạt động kinh tế ở những khu vực năng động
nhất tạo nên "cực tăng trưởng" của vùng. Các cực tăng trưởng này có sức lan tỏa, và
sức hút dòng hàng hóa nguyên liệu và lao động trong các khu vực khác của vùng và
ngoài vùng. Sự tác động lan tỏa này sẽ thúc đẩy hình thành không gian liên kết kinh
tế và mạng lưới buôn bán, và hình thành một tập hợp các liên kết kinh tế giữa cực
tăng trưởng và các vùng xung quanh. Mỗi cực tăng trưởng như vậy có một vai trò
nhất định và dần dần sẽ phát triển và lan tỏa kéo theo các khu vực khác theo vết dầu
loang. Ông minh chứng rằng tăng trưởng và phát triển không thể xuất hiện đồng đều
ở mọi với một nguồn lực tới hạn mà trước hết tập trung ở một số điểm có lợi thế phát
triển hơn và sau đó sẽ lan tỏa qua các kênh khác nhau với những hiệu ứng khác nhau
đối với nền kinh tế.
Chúng tôi cho rằng, lý thuyết liên kết phát triển theo quan điểm của ông là hình thành
các không gian kinh tế để thúc đẩy sự phát triển với lựa chọn các cực phát triển đầu
tiên. Nó sẽ xóa bỏ ranh giới đia lý hành chính. trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc
tế hiện nay. Quan điểm của ông về liên kết phát triển vùng là hợp lý.
Jacques Raoul Boudeville (1966)
2
, trong tác phẩm "Problem of regional Economic
planing" đa phân tích các vấn đề quy hoạch phát triển vùng dựa trên nguyên lý phân
tích các lợi thế phát triển và cực tăng trưởng trong các vùng cụ thể. Ông cho rằng,
những phân tích về các nguồn lực phát triển, năng lực thương mại và chỉ ra được
những lợi thế so sánh trong việc định hình phát triển vùng là cần thiết trong việc
hoạch định kế hoạch phát triển vùng. Các liên kết sẽ được hình thành trong từng
vùng với những lợi thế khác nhau của các địa phương sẽ tạo nên phân công lao động.
Nó sẽ hình thành các trung tâm phát triển.
Quan điểm nghiên cứu của ông dựa trên quan điểm của Perroux. Song ông đã cố
gắng nhấn mạnh yếu tố địa lý trong lý thuyết cực tăng trưởng bằng cách đưa ra các
ranh giới rõ ràng về mặt địa lý của các hiệu ứng phát triển. Ông cho rằng các yếu tố

1
François Perroux (1903-1987), là nhà kinh tế học lớn của Pháp; xem chi tiết về giới thiệu lý thuyết kinh tế của ông qua
tác phẩm THE “NEW” ECONOMIC THEORIES của Helena Marques; www.fep.up.pt.
2
Jacques Raoul Boudeville (1919) nhà kinh tế học của Pháp, học có nhiều tác phẩm nghiên cứu về Phát triển
vùng phát triển lý thuyết của Perroux. Tác phẩn (5) trên đây do nhà xuất bản Edinburgh University Press, xuất
bản lần thứ 8, năm 1974.
8


lợi thế so sánh trong phát triển được khai thác dựa trên hệ thống các doanh nghiệp.
Tính phụ thuộc lẫn nhau của các ngành trong việc phát triển thương mại và sản xuất
sẽ thúc đẩy liên kết vùng phát triển. Ông cho rằng, để có thể thúc đẩy phát triển vùng
cả về quy mô kinh tế và không gian phát triển không chỉ phân tích các quan hệ phụ
thuộc lẫn nhau của các nhóm doanh nghiệp mà cần nghiên cứu các vấn đề của tập
trung không gian sản xuất. Lợi thế quy mô kinh tế sẽ tăng được năng lực cạnh tranh
của vùng và đồng thời tăng sự lan tỏa phát triển. Đi xa hơn Perroux, ông cho rằng sự
tập trung kinh tế và công nghiệp đó sẽ hình thành các đô thị và sẽ có sự tương tác
giữa cực tăng trưởng/ đô thị với các vùng kề cận chịu ảnh hưởng lan tỏa của nó. Vì
vậy ông cho rằng, trong quy hoạch phát triển vùng phải định hướng được các ngành
phát triển trong đô thị. Trên cơ sở đó phát triển mạnh các đô thị tạo thành cực tăng
trưởng sẽ kéo các địa phương ven đô thị phát triển. Ông cũng cũng có lưu ý rằng sự
phát trong từng vùng không thể không chịu ảnh hưởng của các vùng khác và thương
mại quốc tế.
John Friedmann (1966)
3
, trong tác phẩm Regional development policy: A case study
of Venezuela; Cambridge, Mass: MIT Press
4
đã đưa ra một cách tiếp cận về liên kết

không gian trong phát triển vùng tương đối giống lý thuyết cực tăng trưởng của
Perroux là mô hình trung tâm - ngoại vi . Quan điểm của ông nhấn mạnh về tổ chức
không gian vùng với các liên kết sản xuất và thương mại trong một trung tâm có sự
dồi dào về các nguồn lực, trong đó có nguồn lực con người có chất lượng tay nghề
cao. Ở những trung tâm này vì vậy có sự phát triển và đổi mổi liên tục dẫn đến ảnh
hưởng lan tỏa thu hút sự phát triển ở các vùng ngoại vi. Các vùng ngoại vi có nhiều
lao động ở một trình độ thấp hơn và sự phát triển lại phụ thuộc vùng trung tâm.
Với cách tiếp cận nghiên cứu về đầu vào – đầu ra, Trong tác phẩm The strategy of
economic development
5
, GS Hirschman (1958) khi đề cập đến liên kết kinh tế vùng
ông đã sử dụng khái niệm liên kết ngược (backward linkages, upstream linkages) và
liên kết xuôi (forward linkages, downstream linkages) để nghiên cứu các mối quan hệ
ngành và liên ngành. Ông cho rằng các hiệu ứng liên kết ngược (backward linkage
3
John Friedmann (sinh 1926): Giáo sư Khoa Community and Regional Planning at University of British
Columbia, Vancuver, Canada.
4
Các tác phẩm của Friedmann về vùng : Region in Question – MIT Press, 1976; Region Planning: a problem
in spatial intergration – Paper and Proceedings of the Regional Science Association, 1966.
5
The strategy of economic development, Yale University Press, 1958 và bản in mới nhất là 2001.
Albert Otto Hirschman (1915 – người Đức) là GS.TS về kinh tế học phát triển tại nhiều trường nổi tiếng trên thế
giới như Yale University, Harvard University, Hiện ông đang làm việc tại Professor of Social Science at the
Institute for Advanced Studies in Princeton.
9


effects) nảy sinh từ nhu cầu cung ứng đầu vào của một ngành nào đó mới được thiết
lập; còn hiệu ứng liên kết xuôi phát sinh từ việc sử dụng đầu ra của ngành đó như là

đầu vào của các ngành khác đi theo. Nói cách khác bất kỳ một ngành nào mới được
thiết lập cũng kéo theo các hoạt động sản xuất khác nhằm cung cấp đầu vào cho nó;
và mọi ngành, trừ các ngành sản xuất hàng hóa cuối cùng, đều kéo theo các hoạt
động khác sử dụng đầu ra của nó như đầu vào của mình. Hiệu ứng liên kết được xem
như các xung lực tạo ra các khoản đầu tư mới thông qua sự vận động của các mối
quan hệ đầu vào - đầu ra. Đây chính là điểm mấu chốt trong lý thuyết phát triển kinh
tế của Hirschman khi ông khuyến nghị cần tập trung đầu tư vào những ngành có các
mối liên kết mạnh, để thông qua sức lan tỏa của chúng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
(tăng trưởng không cân đối). Ngoài kiểu liên kết trong sản xuất nêu trên, Hirschman
cũng đề cập đến liên kết tiêu dùng nhưng cho rằng không như liên kết trong sản xuất
liên kết tiêu dùng có thể mang lại hiệu ứng tiêu cực ví dụ như sự suy tàn của các nghề
thủ công khi thu nhập tăng lên, do có sự chuyển hướng trong tiêu dùng. Trong công
trình nghiên cứu sau này, Hirschman cũng đề cập đến kiểu liên kết theo kiểu mạng
lưới xã hội khi cho rằng liên kết cũng là sự ràng buộc chặt chẽ thành mạng lưới dày
đặc các thương gia và cư dân thành thị (Hirschman, 1977)
6
.
Xét về thực chất để phân biệt loại liên kết theo cách tiếp cận của Hirschman thì liên
kết ngược là loại quan hệ được tạo ra khi các doanh nghiệp/hộ gia đình có nhu cầu
được cung cấp đầu vào như nguyên vật liệu, sản phẩm trung gian và dịch vụ từ các
doanh nghiệp/hộ gia đình khác, hay mối quan hệ cầu đầu vào của sản xuất. Liên kết
xuôi được tạo ra khi các doanh nghiệp/hộ gia đình bán sản phẩm và dịch vụ cho các
doanh nghiệp/hộ gia đình khác, hay quan hệ cung đầu ra của sản xuất. Các liên kết
xuôi và ngược luôn hóa quyện, gắn bó chặt chẽ và thực chất là hai mặt của quá trình
sản xuất. Để xem xét đâu là liên kết xuôi và đâu là liên kết xuôi thì phải xuất phát từ
một chủ thể cụ thể (hộ gia đình, doanh nghiệp, ngành) vì bất kỳ một chủ thể nào cũng
luôn trong mối quan hệ song trùng giữa hai loại liên kết.
Tuy nhiên, một số quan điểm của các nhà nghiên cứu sau này cho rằng, quan
điểm nghiên phân tích liên kết ngược và liên kết xuôi của GS. Hirschman giữa các
chủ thể kinh tế, song ông không phân biệt bản thân các liên kết đã có những hiêu ứng

của nó, dó sẽ dễ dẫn đến bỏ qua các hiệu ứng lan tỏa. Điển hình cho quan điểm phê
phán một số hạn chế trong cách tiếp cận của Hirschmann là GS. Stein Kristiansen
(2003) giảng dạy tại khoa Kinh tế và các vấn đề Khoa học xã hội của Đại học Agder
6
Chi tiết xin xem tác phẩm: The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism before Its
Triumph- Princeton University Press, 1979.
10


(Đan Mạch), trong một nghiên cứu về "Các liên kết phát triển và tạo việc làm phi
nông nghiệp trong nông thôn: Những thách thức mới và hàm ý chính sách" tại
Indonesia đã chỉ ra các hiêu ứng lan tỏa" của việc phát triển thương mại đa biên và
phát triển công nghiệp theo các khu công nghiệp đã có hiệu ứng lan tỏa mạnh mẽ đến
việc tạo việc làm phi nông nghiệp. Trong khi phân tích các hiệu ứng này, ông đã phê
phán những phân tích của Hirshmann sẽ làm cho người ta bỏ qua các hiệu ứng khác
nhau trong liên kết nội vùng thúc đẩy các chủ thể kinh tế phát triển.
Theo quan điểm của chúng tôi, các luận điểm của Hishmann là đúng khi ông đề
cập đến liên kết ngược và liên kết xuôi đã có những hiệu ứng lan tỏa của nó trong
liên kết đơn vùng. Ông không phân tích các hiệu ứng khác của các nhân tố chính
sách, môi trường chính sách như GS. Kristiansen. Trong các tác phẩm sau của
Hishmann, ông đã phân tích các liên kết đó trong các hiệu ứng chính sách và hội
nhập kinh tế quốc tế. Quan điểm nghiên cứu liên kết ngược và liên kết xuôi của ông
ít nhiều cũng đã dựa trên lý mô hình cân đối liên ngành mà Wassily Leontief
7
đã đưa
ra trong khi nghiên cứu cấu trúc nền kinh tế Mỹ.
Trong nghiên cứu liên kết ngược và liên kết xuôi và toàn diện hơn là nghiên cứu
đầu ra - đầu vào Ronal E. Miller
8
trong cuốn "Các phương pháp phân tích vùng và

liên vùng"
9
đã trình bày phương pháp nghiên cứu định lượng về hạch toán vùng, kế
toán vùng và bảng vào – ra cho vùng đơn lẻ. Qua đó ông nêu lên rằng, các quan hệ
liên vùng trong một vùng phải tối ưu hóa giá trị gia tăng cho vùng. Chính vì thế phân
bố không gian vùng với các cluster phải dựa trên cơ sở chi phí giao thông và chi phí
sản xuất hợp lý nhất. Ông cùng với Cappelo (1988)
10
, Isard Walter (1989)
11
là các
học giả khoa học vùng có cùng quan điểm về xây dựng nguyên tắc phân bố lãnh thổ
công nghiệp, thương mại để đạt tối ưu hóa giá trị gia tăng cho vùng.
7
Wassily Leontief là nhà Kinh tế học người Nga nhưng làm việc và giảng dạy tại Mỹ. Ông là người xây dựng
bảng Cân đối liên ngành trong tác phẩm " The Structure of the American Economy – Oxford University Press,
1955, tái bản năm 1978. Leontief nhận giải thưởng Noben về kinh tế năm 1973.
8
Ronal. E. Miller : GS.TS, Department of Regional Science (Khoa khao học vùng) Đại học of Pennsylvania –
Mỹ. Hiện ông tham gia Hiệp Hội Khoa học vùng của Mỹ.
9
Tài liệu dịch của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh – 2008.
10
Roberta Capello: Giáo sư của khoa học Kinh tế vùng của Politecnico of Milan là Chủ tịch Hội Khoa học
vùng Quốc tế.
11
Isard Walter (1919 - 2010) Nhà nghiên cứu kinh tế và khoa học vùng người Mỹ, một trong những nhà
nghiên cứu sâu sắc mô hình IO vùng và liên vùng. Ông là một trong những người sáng lập ra Viện Nghiên cứu
Khoa học vùng của Mỹ. Từ 1985 ông nghiên cứu Khoa học kinh tế ở Viện hàn lâm khoa học Mỹ.
11

Khi xác định các yếu tố quyết định đến phân bố lãnh thổ công nghiệp và nông nghiệp
hay của chuỗi ngành hàng, người ta dựa vào nhiều yếu tố tác động khác nhau trong đó
cần xem xét đến khả năng tiếp cận và các chi phí các loại đầu vào như nguyên liệu thô,
vùng nguyên liệu, những dịch vụ khác nhau và các loại vốn, năng lượng Tiếp đến phải
tính đến việc tiếp cận và chi phí phân phối đến thị trường tiêu thụ sản phẩm. Những yếu
tố nêu trên ít nhiều đã có sẵn hoặc có điều kiện để hình thành. Trên cơ sở những nguyên
lý liên kết vùng và liên kết chuỗi giá trị, Các ông đã nêu lên các nguyên tắc để phân bố
lãnh thổ công nghiệp gắn với vùng nguyên liệu, nhằm tạo các liên kết vùng dựa trên
phân công lao động nội vùng. Các nguyên tác đó là:
Nguyên tắc 1: phân bố lãnh thổ công nghiệp gắn với vùng nguyên liệu nông
nghiệp trong công nghiệp chế biến là phân bố dựa trên các lợi thế so sánh mà có thể
làm cho tổng chi phí sản xuất và phân phối sản phẩm đến thị trường thấp nhất. Các
yếu tố tài nguyên nông nghiệp có sẵn, hệ thống hạ tầng tốt, sẽ tạo điều kiện cho
ngành công nghiệp được lựa chọn có chi phí so sánh thấp. Chi phí so sánh thấp cũng
là yếu tố để lựa chọn phân bố vùng công nghiệp. Trong công nghiệp chế biến việc
gắn phân bố công nghiệp với vùng nông nghiệp làm đầu vào cho công nghiệp sẽ làm
giảm chi phí so sánh và tăng giá trị gia tăng cho ngành nông nghiệp.
Nguyên tắc thứ hai là hạn chế sự song hành sử dụng nguyên liệu cho nhiều nơi sẽ
làm giảm hiệu suất sử dụng nguồn lợi và làm mất đi các lực liên kết vùng. Do vậy,
nguyên tắc tối ưu hóa sử dụng nguồn lợi được nêu là chỉ tiêu quan trọng cần được
lưu ý khi phân bố lãnh thổ phát triển.
Nguyên tắc thứ ba là hiệu quả quy mô. Các chi phí trên một đơn vị sản phẩm sẽ
giảm khi sản lượng gia tăng. Việc lựa chọn quy mô hợp lý phải dựa trên sự phân tích
chi tiết cầu thị trường trong và ngoài nước và sự liên kết giữa các nhà máy cùng loại
sản phẩm.
Những nguyên tắc này cũng như là các nguyên tắc thiết lập các liên kết phát triển
vùng trong điều kiện nền kinh tế hội nhập. Nhóm nghiên cứu, do Cappello chỉ đạo
cũng đã nêu rõ những nguyên tắc được thực hiện sẽ tăng tính cạnh tranh vùng.

1.2. Tổng quan văn bản pháp lý về liên kết vùng
“Vùng” quản lý hành chính
Lãnh thổ Việt Nam được chia thành 63 đơn vị quản lý hành chính, gọi là tỉnh hoặc
thành phố trực thuộc Trung ương. Mỗi tỉnh/ thành phố đó có thể coi là một Vùng.
Trên thực tế đó là thiết chế vùng chặt chẽ và có hiệu lực nhất ở Việt Nam.
12

Vùng địa lý kinh tế của Việt Nam được phân thành 6 vùng trên cơ sở hợp từ 63 tỉnh,
thành phố, cụ thể như sau:
1) Trung du và miền núi phía Bắc (14 tỉnh);
2) Đồng bằng sông Hồng (11 tỉnh/thành phố);
3) Bắc Trung Bộ và duyên hai miền Trung (14 tỉnh/thành phố);
4) Tây Nguyên (5 tỉnh);
5) Đông Nam Bộ (06 tỉnh);
6) Đồng bằng sông Cửu Long (13 tỉnh/thành phố).
Vùng kinh tế trọng điểm
Nếu tính cả vùng trọng điểm đồng bằng sông Cửu Long thì Việt Nam có tới 4
vùng kinh tế trọng điểm đó là: vùng trọng điểm phía Bắc, vùng trọng điểm phía Nam,
vùng trọng điểm miền Trung, và vùng trọng điểm Đồng bằng sông Cửu Long. Tổng
số tỉnh thuộc các vùng kinh tế trọng điềm là 23 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
(nếu Hà Tây không sát nhập vào Hà Nội là 24 tỉnh, thành phố).
Bảng 1. Số tỉnh được xếp vào các vùng kinh tế trọng điểm sau năm 2009
TT
Vùng
KTTĐ Bắc
bộ
TT
Vùng KTTĐ
Trung bộ
TT

Vùng KTTĐ
Nam bộ
TT

Vùng KTTĐ
đồng bằng
SCL
1
Hà Nội
1
Thừa Thiên Huế
1
TP. Hồ Chí Minh
1
Cần Thơ
2
Hưng Yên
2
Đà Nẵng
2
Bình Dương
2
An Giang
3 Hải Phòng 3 Quảng Nam 3
Bà Rịa – Vũng
Tàu
3
Kiên Giang

4

Quảng
Ninh
4 Quảng Ngãi 4 Đồng Nai 4
Cà Mau

5 Hải Dương 5 Bình Định 5
Tây Ninh


6
Bắc Ninh
6
Bình Phước


7
Vĩnh Phúc
7
Long An



Vùng Hành lang kinh tế
Trong xu thế hội nhập ngày càng được mở rộng, Việt Nam thấy rõ cơ hội phát
triển kinh tế từ việc hợp tác với các quốc gia láng giềng. Một số hành lang kinh tế
được Việt Nam xây dựng và bước đầu hình thành thông qua hợp tác giữa các tỉnh của
Việt Nam với các tỉnh của các quốc gia có cùng biên giới đó là:
13

Hành lang kinh tế Đông – Tây đi qua 13 tỉnh của 4 nước Việt Nam, Lào, Thái

Lan, Myanmar, là một trong 5 Hành lang Kinh tế thuộc Tiểu vùng Mê Kông mở rộng
(GMS), đã được thảo luận và nhất trí thông qua tại Hội nghị Bộ trưởng GMS lần thứ
8 tháng 10/1998. Mục đích của việc hình thành và xây dựng tuyến hành lang kinh tế
Đông Tây nhằm tăng cường liên kết giữa vùng này với những khu vực khác trong
ASEAN về thương mại, đầu tư và du lịch, thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài từ
trong và ngoài khu vực giúp các tỉnh miền Trung Việt Nam phát triển và giảm nghèo
đói.
Hành lang kinh tế Hà Nội-Lào Cai-Hải Phòng-Quảng Ninh-Vân Nam (Trung
Quốc) Được khởi động từ năm 2004 với mục đích nhằm đẩy mạnh phát triển kinh tế
và giao lưu thương mại, đầu tư của các tỉnh phía Đông giáp với Trung Quốc và tạo ra
một trục giao thông nối liền tới Quảng Ninh và Hải Phòng nhằm thu hút khách du
lịch từ phía Trung Quốc.
Năm 2008, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 98/2008/QĐ-TTg phê
duyệt Quy hoạch phát triển Hành lang kinh tế Lạng Sơn – Hà Nội – Hải Phòng –
Quảng Ninh đến năm 2020 trên quan điểm hợp tác phát triển “Hai hành lang, một
vành đai kinh tế” Việt Nam – Trung Quốc và tính tới phát triển toàn tuyến đi châu Âu
và các nước ASEAN.
Đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở (khu kinh tế ven biển).
Khu kinh tế mở có những điểm tương tự như các khu công nghiệp, khu chế xuất
như: có vị trí rất thuận lợi cho việc sản xuất và tiêu thụ, phát triển hướng ngoại, chính
sách ưu đãi hấp dẫn. Tuy nhiên, điểm khác biệt của khu kinh tế mở đó là mô hình
“khu trong khu” bởi trong đó có cả các khu công nghiệp, các khu nông nghiệp sinh
thái, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch, khu đô thị, khu dân cư nông thôn,
thậm chí sân bay.
Khu kinh tế mở đầu tiên được thành lập tại Việt Nam năm 2003 sau khi Chính
phủ có Quyết định số 108/2003/QĐ-TTg Về việc thành lập và ban hành Quy chế hoạt
động của Khu kinh tế mở Chu Lai, tỉnh Quảng Nam. Từ đó tới nay, đã có 14 KKT
được thành lập, gồm: 2 KKT ở vùng Đồng bằng sông Hồng là: Vân Đồn (tỉnh Quảng
Ninh) và Đình Vũ – Cát Hải (thành phố Hải Phòng); 10 KKT ở vùng Duyên hải miền
Trung là Nghi Sơn (tỉnh Thanh Hóa), Đông Nam Nghệ An (tỉnh Nghệ An), Vũng

14

Áng (tỉnh Hà Tĩnh), Hòn La (tỉnh Quảng Bình), Chân Mây-Lăng Cô (tỉnh Thừa
Thiên Huế), Chu Lai (tỉnh Quảng Nam), Dung Quất (tỉnh Quảng Ngãi), Nhơn Hội
(tỉnh Bình Định), Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Nam Phú Yên (tỉnh Phú Yên); và
2 KKT ở miền Nam là KKT đảo Phú Quốc và cụm đảo Nam An Thới (tỉnh Kiên
Giang) và Định An (tỉnh Trà Vinh). Tổng diện tích mặt đất và mặt nước biển của 14
KKT là 627.633 ha (Vụ Quản lý các Khu kinh tế, 2010).
Ngoài ra, Việt Nam còn có 26 khu kinh tế cửa khẩu dọc tuyến biên giới vơi
Trung Quốc, Lào, Cam pu chia.
Tam giác tăng trưởng hay phát triển.
Tam giác phát triển Việt Nam - Lào - Campuchia là một tam giác phát triển nằm
ở khu vực ngã ba biên giới của ba nước Việt Nam, Lào và Campuchia. Phạm vi của
Tam giác phát triển này bao trùm 10 tỉnh, đó là Ratanakiri, Stung Treng, Mondulkiri
ở miền Đông Campuchia, Attapu, Salavan, Xekong ở miền Nam Lào, Kon Tum, Gia
Lai, Đắc Lắc và Đắc Nông thuộc vùng Tây Nguyên Việt Nam. Sáng kiến thành lập
Tam giác phát triển là của Thủ tướng Chính phủ Hoàng gia Campuchia Hun Sen đưa
ra tại Cuộc họp cấp cao ba Thủ tướng Việt Nam-Lào-Campuchia lần thứ nhất tại
Viêng Chăn năm 1999.
1.3. Định hướng chính sách liên kết Vùng
Việt Nam được chia thành 63 tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương về mặt quản
lý hành chính. Hệ thống phân bổ nguồn lực thuộc quản lý nhà nước như Ngân sách
được phân bổ theo các cấp hành chính. Hơn nữa, cấp tỉnh được trao quyền nhiều hơn.
Một mặt những điều này tạo thêm điều kiện cho địa phương chủ động, sáng tạo hơn
trong việc ra quyết định. Tuy nhiên mặt khác, nó tạo ra sự phân mảnh về không gian
phát triển kinh tế, điều khiến nhiều người đã nói: Việt Nam có 63 nền kinh tế, làm
giảm hiệu quả , lợi ích, tính cạnh tranh chung của đất nước trong bối cảnh toàn cầu
hóa., Thực tế này đòi hỏi cần có những cơ chế hữu hiệu hơn để khắc phục hạn chế
nêu trên. Trong đó việc kiện toàn các thể chế tăng cường liên kết giữa các tỉnh, giữa
các vùng kinh tế là một vấn đề được đặt ra. Chính phủ Việt Nam đã nhận thức được

yêu cầu này và trên thực tế vấn đề Vùng và kết liên Vùng ít nhiều được đề cập trong
các một số các văn bản chính sách ở cấp độ khác nhau. Trong đó có những văn bản
15

có tính quyền lực cao nhất, Chẳng hạn, cương lĩnh của Đảng Cộng Sản Việt Nam;
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm của Đảng
Cương lĩnh của Đảng là một văn bản chính, thể hiện quan điểm và những định hướng
lớn của Đảng về con đường xây dựng đất nước. Trong Cương lĩnh của Đại hội Đảng
XI (năm 2011) có nêu định hướng lớn về phát triển Vùng:
Bảo đảm phát triển hài hòa giữa các vùng, miền; thúc đẩy phát triển
nhanh các vùng kinh tế trọng điểm, đồng thời tạo điều kiện phát triển các
vùng có nhiều khó khăn”
Chiến lược phát triển KT-XH 2011- 2020 cũng có những đoạn liên quan tới định
hướng phát triển Vùng và liên kết Vùng. Trong đó có những điểm quan trọng sau:
- Thu hẹp khoảng cách thu nhập giữa các vùng.
- Thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất,
dịch vụ phù hợp với các vùng.
- Thực hiện phân bố công nghiệp hợp lý trên toàn lãnh thổ, bảo đảm phát triển
cân đối và hiệu quả giữa các vùng.
- Rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch và có cơ chế, chính sách phù hợp để
các vùng trong cả nước cùng phát triển, phát huy lợi thế của từng vùng, tạo sự
liên kết giữa các vùng.
- Thúc đẩy phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, tạo động lực và tác động lan
toả đến các vùng khác; Lựa chọn một số địa bàn có lợi thế vượt trội, nhất là ở
ven biển để xây dựng một số khu kinh tế làm đầu tàu phát triển. Phát triển các
khu công nghiệp, các cụm, nhóm sản phẩm công nghiệp và dịch vụ công nghệ
cao gắn với các đô thị lớn để hình thành các trung tâm kinh tế lớn của cả
nước, có tầm cỡ khu vực, có vai trò dẫn dắt và tác động lan toả đến sự phát
triển các vùng khác.
- Đồng thời, tạo điều kiện phát triển nhanh hơn các khu vực còn nhiều khó

khăn, đặc biệt là các vùng biên giới, hải đảo, Tây Nam, Tây Nguyên, Tây Bắc
và phía Tây các tỉnh miền Trung.
- Phát huy vai trò là trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học và công nghệ của Hà
Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, vai trò của các trung tâm trên từng vùng
và địa phương, nhất là về phát triển nguồn nhân lực, phổ biến thông tin,
16

truyền bá kiến thức, chuyển giao công nghệ, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh
tế.
- Hình thành những cụm, nhóm sản phẩm, tạo hiệu ứng lan tỏa nhanh, hiệu quả
cao trong sự gắn kết giữa sản xuất với thị trường từ trung tâm đến ngoại vi.
- Hình thành và phát triển các hành lang, vành đai kinh tế và các cực tăng
trưởng có ý nghĩa đối với cả nước và liên kết trong khu vực: Tạo sự kết nối
đồng bộ về hệ thống kết cấu hạ tầng để hình thành trục kinh tế Bắc - Nam, các
hành lang kinh tế Đông - Tây, các hành lang kinh tế xuyên Á. Hình thành các
cụm, nhóm sản phẩm công nghiệp, dịch vụ, kết nối các đô thị trung tâm dọc
tuyến hành lang kinh tế. Xây dựng trung tâm hợp tác phát triển kinh tế lớn tại
các cửa khẩu trên các hành lang kinh tế.
Đây là một định hướng lớn, bao quát về vấn đề phát triển Vùng. Tuy nhiên, những
quan điểm và định hướng thể hiện trong những văn bản chiến lược này còn chứa
đựng những điểm chưa rõ ràng về mặt chính sách. Trong các lựa chọn chiến lược
phát triển về mặt lãnh thổ, ưu tiên đầu tư phát triển một số ít các vùng trọng điểm sau
đó lan tỏa dần tới các vùng lân cận hay phát triển đều các vùng miền là những lựa
chọn chiến lược then chốt và ít nhiều có tính xung đột, không thể chọn cả hai cùng
lúc. Việc lựa chọn chiến lược nào là một trong những quyết định cơ bản trong chiến
lược phát triển Vùng. Tuy nhiên tính lựa chọn rõ ràng như vậy không được thể hiện
một cách thuyết phục trong định hướng của Cương lĩnh.
1.3. Thể chế về liên kết Vùng
Ban chỉ đạo vùng
Hiện nay 3 vùng có ban chỉ đạo: Ban chỉ đạo Tây Bắc, Ban chỉ đạo Tây Nguyên và

Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ.
Quy chế hoạt động của ban chỉ đạo vùng được thể chế hóa trong quy định số 89
QĐ/TW của Bộ chính trị:
Chức năng của ban chỉ đạo vùng
o Chỉ đạo, làm đầu mối phối hợp các tỉnh trong Vùng, các ban ngành về An
Ninh Quốc phòng, Kinh tế, xã hội.
17

o Kiểm tra, đôn đốc các địa phương, ban ngành trên địa bàn triển khai thực hiện
các công trình dự án co tính chất liên vùng như: Giao thông, Thủy Lợi, giáo
dục đào tạo…
o Tham mưu đề xuất các chính sách theo 2 kênh: Chính Phủ và Bộ Chính Trị về
các vấn đề Kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, dân tộc tôn giáo, chính trị
Như vậy, Ban chỉ đạo mới chỉ có chức năng tham mưu, giám sát, chứ chưa được trao
quyền lực trong việc tự ra quyết định. Bởi vậy, không khó hiểu khi vai trò của các
ban chỉ đạo vùng trong việc thúc đẩy, tăng cường liên kết các tỉnh trong vùng và liên
kết giữa các vùng khá mờ nhạt.
Gần đây, Ban chỉ đạo (BCĐ) Tây Nam Bộ đã được bổ sung chức năng là cơ quan đầu
mối phối hợp về Liên kết Vùng và Biến đổi khí hậu. Trên thực tế, BCĐ Tây Nam Bộ
đã có một số hoạt động tích cực trong nỗ lực thúc đẩy liên kết các tỉnh trong vùng.
Diễn đàn Kinh tế Đồng bằng Sông Cửu Long (MDEC) là một minh chứng đáng kể.
Ban điều phối và cơ chế vùng kinh tế trọng điểm (KTTĐ)
Theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg do Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18
tháng 02 năm 2004 về việc thành lập Tổ chức Điều phối phát triển các vùng kinh tế
trọng điểm và Quyết định số 1022/QĐ-TTg ngày 28 tháng 09 năm 2004 về việc
thành lập Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm.
Theo các quyết định này, Ban chỉ đạo có chức năng tổ chức điều phối phát triển các
vùng kinh tế trọng điểm (Ban Chỉ đạo vùng KTTĐ) ở cấp Trung ương có chức năng
phối hợp các hoạt động phát triển giữa các ngành, các địa phương nhằm tạo ra sự
thống nhất trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện và đồng bộ trong triển khai đầu tư để đạt

hiệu quả cao trong phát triển kinh tế - xã hội của các vùng KTTĐ.

Hộp 1: Diễn đàn kinh tế Đồng Bằng Sông Cửu Long (MDEC)
- Đây là diễn đàn liên kết vùng duy nhất trên cả nước. ra đời theo Quyết định 388 năm
2010 của TTCP. Tuy nhiên thực chất diễn đàn đã được tổ chức từ năm 2007.
- Điểm nổi bật tạo nên sự khác biệt của MDEC là có hội nghị lãnh đạo của 13 tỉnh thành
trong Vùng và Tp. HCM ra tuyên bố chung đệ trình lên Thủ tướng Chính phủ (TTCP)
sau đó TTCP chỉ đạo cho các bộ ngành dưới dạng các văn bản pháp lý và chính sách.
- Đóng góp của MDEC:
o Trước đây hoạt động xúc tiến Đầu tư- thương mại- du lịch được tổ chứ
c theo câp
quốc gia và cấp tỉnh, không theo cấp Vùng. Từ 2 năm nay, theo đề xuất của MDEC
đã có xúc tiến đầu tư- thương mại- du lịch Vùng Đồng Bằng Sông Cửu Long.
o Sau MDEC năm 2009 tại An Giang về phát triển nguồn nhân lực Vùng, TTCP sau
18

đó đã ban hành Quyết định 133 về phát triển nguồn nhân lực Vùng ĐBSCL.
o Như vây, MDEC đã có những đóng góp thực chất.
o Những điểm vướng mắc của MDEC:
o Đề xuất quỹ đầu tư hạ tầng Vùng ĐBSCL nhưng chưa thực hiện được do nhiều
nguyên nhân khác nhau.
o Trung tâm xúc tiến đầu tư Vùng ĐBSCL chưa thực hiện được
o Sau MDEC năm 2009 tại An Giang về phát triển nguồn nhân lực Vùng, TTCP sau
đó đã ban hành Quyết định 133 về phát triển nguồn nhân lực Vùng ĐBSCL.
o MDEC đã có những đóng góp thực chất.
- Những điểm vướng mắc của MDEC:
o Đề xuất quỹ đầu tư hạ tầng Vùng ĐBSCL nhưng chưa thực hiện được do nhiều
nguyên nhân khác nhau.
o
Trung tâm xúc tiến đầu tư Vùng ĐBSCL chưa thực hiện được

1.4. Ban hành qui chế phối hợp giữa các tỉnh/thành phố trong vùng KTTĐ
Thực tế cho thấy nhiều vấn đề có tính chất liên vùng, liên quan đến nhiều tỉnh như:
giao thông kết nối, ô nhiễm các dòng sông, xử lý chất thải rắn, chất thải nguy hại,
mỗi tỉnh không thể tự quyết định. Từ thực tế đó đòi hỏi phải có sự thống nhất, bàn
thảo và đề xuất những giải pháp có tính chất pháp lý. Cần phải có một cơ chế phối
hợp có hiệu quả và hiệu lực. Tuy nhiên, do chỉ với tư cách là một cơ quan tham mưu,
tư vấn cho Chính phủ trong qui hoạch và phát triển các vùng kinh tế trọng điểm cho
nên Ban Chi đạo dù được thành lập từ khá lâu (từ năm 2004) nhưng vai trò của Ban
Chỉ đạo trong việc hỗ trợ, điều phối các tỉnh trong vùng chưa phát huy tốt. Về lý
luận, mỗi tỉnh đều bình đẳng và tương đương nhau trong Tổ chức điều phối nên giữa
các tỉnh trong vùng vẫn thiếu sự liên kết và hợp tác trong quá trình phát triển. Chính
vì vậy, để tăng cường sự hợp tác giữa các tỉnh, thành trong vùng kinh tế trọng điểm,
Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 159/2007/QĐ-TTg ban hành Qui chế phối
hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm. Đây là
khung khổ pháp lý nhằm nhằm tăng tính hiệu quả và đồng bộ trong quá trình phát
triển vùng. Theo quyết định này, các Bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng
điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng qui hoạch tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm; qui hoạch tổng thể phát triển KTXH
của các địa phương trong vùng; quy hoạch phát triển các lĩnh vực kết cấu hạ tầng,
quy hoạch ngành, quy ho
ạch sản phẩm chủ yếu; huy động vốn đầu tư phát triển và
đầu tư phát triển; phát triển đào tạo và sử dụng lao động; rà soát, sửa đổi, bổ sung và
19

ban hành thực hiện cơ chế, chính sách tài chính, đầu tư; thiết lập hệ thống thông tin
và cung cấp thông tin vùng. Việc phối hợp tốt các vấn đề này sẽ tránh được sự chồng
chéo, trùng lắp trong phát triển giữa các địa phương trong vùng.
Bên cạnh các chính sách chung của chính phủ về cơ chế hoạt động của các cùng
trọng điểm, các Bộ chuyên ngành cũng có nhiều chính sách đối với vùng kinh tế
trọng điểm như: qui hoạch phát triển một số kết cấu hạ tầng thương mại chủ yếu đối

với từng vùng kinh tế trọng điểm đến năm 2010 và định hướng đến 2020; qui hoạch
công nghiệp…
1.5. Thực trạng liên kết vùng trong phân cấp kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội tại địa phương
Liên kết chưa trở thành tư duy phát triển trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị
trường ở các cấp chính quyền
Có thể nói rằng, các liên kết phát triển kinh tế, xã hội và môi trường nội vùng và liên
vùng là tất yếu của quá trình phát triển do nhu cầu mở rộng quy mô kinh tế cũng như
tính lan tỏa phát triển của các địa phương trong vùng và giữa các vùng với nhau. Mặt
khác dưới tác động của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, các dòng
chảy văn hóa, dịch chuyển dân cư, những sự cố môi trường,v.v. sớm muộn sẽ buộc
địa phương phải liên kết với nhau để cùng giải quyết các vấn đề nẩy sinh.
Trong lĩnh vực kinh tế, tự thân các chủ thể đã thực hiện các liên kết chuỗi nhằm đạt
được hiệu quả cao. Các doanh nghiệp dệt may ở Đà Nẵng ra đời, các khu cụm công
nghiệp ở Đà Nẵng hay ở Hải Phòng, Hà nội, ra đời đều có cầu lao động và các
nguyên liệu, các dịch vụ khác. Và vì vậy thúc đẩy các nhà đầu tư và các hộ kinh
doanh phát triển. Điều này là tất yếu của sự vận hành kinh tế thị trường. Điểm mấu
chốt là trong khung khổ quản trị địa phương, quản trị vùng đựơc thực thi có hiệu quả
sẽ tạo ra môi trường cho các liên kết phát triển chuỗi hay cụm ngành phát triển, tăng
được năng lực cạnh tranh cấp tỉnh và năng lực cạnh tranh doanh nghiệp.
Phân tích các chính sách, các quy hoạch phát triển vùng, quy hoạch phát triển đô thị
và kế hoạch 5 năm của tỉnh, cho thấy, các văn bản này không đưa ra các yêu cầu của
liên kết vùng (bao gồm liên kết nội vùng và liên vùng) trong phát triển kinh tế, bảo vệ
tài nguyên môi trường, Nguyên nhân sâu xa là tư duy phân bố lãnh thổ công nghiệp,
nông nghiệp và thương mại dựa trên phân tích lợi thế so sánh vùng chưa đuợc quán
triệt. Mặt khác khoa học vùng trong lĩnh vực nghiên cứu chưa được chú trọng. Các
nguyên tắc quy hoạch không gian lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp đang dựa trên
nguyên tắc của nền kinh tế bao cấp, chưa dựa trên nguyên tắc nền kinh tế thị trường.
20

Khảo sát tại các địa phương cho thấy, rất ít các liên kết phát triển diễn ra trên thực tế
đúng với các nguyên lý liên kết vùng và chưa thật sự trở thành một chủ trương có
tính nguyên tắc trong tổ chức không gian phát triển của địa phương. Các liên kết giữa
tỉnh Kon Tum với thành phố Hồ Chí Minh hỗ trợ Kon Tum trong phát một số kênh
truyền hình và quảng bá hình ảnh du lịch cho Kon Tum. Tuy nhiên, các cam kết hỗ
trợ không mang tính pháp lý và cũng không có chế tài đảm bảo sự thực hiện lâu dài
của các tỉnh. Những liên kết kiểu này chưa phải là sự liên kết dựa trên các lợi thế phát
triển và mang tính tương tác của cực tăng trưởng với các vùng kém phát triển. Đây
chỉ là sự hỗ trợ trong phát triển văn hóa. Đáng lý trên nguyên lý vùng, Thành phố Hồ
Chí Minh và Kon Tum cần thảo luận các thế mạnh lẫn nhau trên nguyên tắc đó hỗ trợ
các dòng chảy hàng hóa và đầu tư giữa các tỉnh, tạo cho không gian kinh tế của địa
phương vận hành tốt. Các tính toán về quy hoạch và kế hoạch 5 năm phải phản ánh
đuợc định hướng liên kết đó giữa 2 địa phương. Các liên kết chuỗi dựa trên các
ngành hàng mà thành phố Hồ Chí Minh là điểm tiêu thụ mạnh và đầu mối xuất khẩu
mà tỉnh Kon Tum có lợi thế phát triển. Hai tỉnh ngồi lại với nhau trao đổi cơ chế hỗ
trợ doanh nghiệp cả hai tỉnh tham gia vào chuỗi sẽ đem lại lợi ích phát triển.
Các hoạt động liên kết trên hành lang kinh tế Đông Tây cũng vậy. Tỉnh Kon tum với
tư cách là nằm trong tam giác tăng trưởng, năm 2011, nhằm thúc đẩy nhanh thúc đẩy
liên kết phát triển kinh tế, thương mại giữa các địa phương trong vùng , Ủy ban nhân
dân tỉnh Kon Tum đã chủ trì tổ chức Hội nghị Hợp tác phát triển giữa Kon Tum với
các tỉnh: Ubon Ratchathani, Sisaket (Thái Lan); Champasak, Se Kong, Attapư (Lào);
Quảng Ngãi, Bình Định. Tuy nhiên, hội thảo cũng mới dừng lại ở việc xúc tiến đầu
tư, các tỉnh qua lại để hiểu biết lẫn nhau, giới thiệu vùng du lịch Măng đen. Trên thực
chất các địa phương chưa hiểu thấu những thế mạnh của mình và đưa ra các
nhu cầu
về hàng hóa và khả năng cung ứng để có thể xây dựng một lộ trình thực hiện liên kết
kinh tế và du lịch trên tuyến hành lang.
Đà Nẵng đã có những động thái tích cực trong việc xúc tiến hợp tác liên vùng. Về
mặt lý thuyết, TP Đà Nẵng là thành phố trực thuộc TW, được giao nhiệm vụ làm QH
các vùng phụ cận. Nhưng đến nay, vai trò của ĐN chưa thực sự như mong đợi (chưa

có văn bản nào quy định vai trò nhạc trưởng của 1 tỉnh nào đó trong vùng). Năm
2011, theo sáng kiến của Bí Thư Thành Ủy Đà Nẵng có tổ chức Hội thảo khoa học
"Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung", sau hội thảo 7 tỉnh ký kết vào
“Biên bản cam kết Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung” với 9 nội dung
liên kết. Mặc dù bản cam kết không phải là một văn bản mang tính pháp lý nhưng
đây cũng là những dấu hiệu đáng mừng trong việc triển khai liên kết giữa các địa
phương và là cơ sở quan trọng trong việc đề xuất xây dựng một cơ chế chính sách
hoàn thiện cho cấp vùng.
21

Các cơ chế hợp tác đa phương như: Diễn đàn hợp tác các tỉnh Đồng bằng sông Cửu
Long; Diễn dàn hợp tác các tỉnh Miền Trung; hợp tác giữa các tỉnh trong khuôn khổ
hai hành lang, một vành đai: Lào Cai- Vân Nam- Hà Nội- Hải Phòng- Quảng Ninh.
Tuy nhiên, các cam kết hỗ trợ chỉ tồn tại trên giấy tờ mà rất ít đi vào thực tiễn do
những nguyên nhân chủ yếu sau:
• Tính bắt buộc pháp lý thấp, các thỏa thuận thường không kèm theo điều kiện
thi hành.
• Nguồn lực cho hợp tác hạn chế
• Lợi ích địa phương cục bộ
Thông qua thực tiễn phân tích trên có thể thấy cần thiết phải xây dựng một cấp chính
quyền quản lý vùng với một thể chế hoạt động mang tính pháp lý, có các quyền quyết
định quy hoạch và điều phối phát triển vùng. Từ đó, việc đổi mới phân cấp cũng cần
tính đến chính quyền vùng trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.
Thiếu sự phối hợp giữa các địa phương trong việc hình thành chính sách thu hút
và phân bổ đầu tư
Thực tế hiện nay giữa các tỉnh hầu như không có liên kết thu hút đầu tư, “mạnh ai
nấy chạy”, thậm chí giữa các tỉnh đang tạo ra một tình trạng cạnh tranh, chạy đua thu
hút đầu tư. Nhiều chuyên gia kinh tế đã ví sự cạnh tranh này là “đua xuống đáy”. Để
thực hiện cuộc đua, các tỉnh thi nhau “trải thảm đỏ” mời gọi các nhà đầu tư vào địa
phương mình, nhiều hình thức ưu đãi được áp dụng: giảm thuế, giảm giá thuê đất,

thậm chí cả giảm các điều kiện về môi trường…. Tình trạng này khiến lợi ích tổng
thể giảm sút ở cấp độ quốc gia cũng như từng vùng và ngay ở trong các tỉnh. Gần
đây, Chính phủ Trung ương và các tỉnh cũng đã nhận thức được vấn đề. Việc tăng
cường liên kết thu hút đầu tư được đặt ra như một vấn đề cấp thiết. Một số hình thức
liên kết xúc tiến đầu tư manh nha được hình thành như ở Đồng bằng Sông Cửu Long.
Tuy nhiên, để đạt được một cơ chế liên kết tốt còn là vấn đề đang đặt ra nan giải cả
về cơ chế và hình thức, bước đi liên
kết như thế nào để các bên tham gia đều đạt
được mục đích của mình.
Cũng giống như tình trạng thu hút đầu tư, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiếu sự liên
kết điều phối liên tỉnh. Đây là vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu đã đề cập nhiều từ
góc nhìn đa chiều các hạn chế của nó và ảnh hưởng đến đầu tư khai thác các lợi thế
của các địa phương. Thực tiễn cho thấy, Việt Nam có nền kinh tế chưa tới 100 tỷ đô
đã có tới 100 cảng biển, trong đó có 20 cảng quốc tế ; 22 sân bay, trong đó có tới 8
sân bay quốc tế (tính tới năm 2010). Gần như tỉnh nào cũng đều có sân bay, cảng
biển. Đầu tư dàn trải, không tạo được lợi thế quy mô, gây lãng phí nguồn lực. Hệ quả
22

này phản ánh sự yếu kém trong khâu điều phối, phân bổ nguồn lực giữa các tỉnh
trong phát triển của Chính phủ;
Hệ thống cơ sở dữ liệu vùng không được xây dựng, làm cơ sở khoa học cho lập
quy hoạch vùng cũng như địa phương tạo được các liên kết
Một bất cập đối với vấn đề liên vùng của Việt Nam là tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu
theo vùng. Cấp vùng vốn không phải cấp quản lý hành chính, hệ thống thống kê
không có số liệu theo vùng. Điều này là một cản trở lớn trong công tác đánh giá,
giám sát, dự báo và lập quy hoạch kế hoạch theo vùng.
Hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, trung hạn, ngắn hạn ở Việt Nam nói
chung thực hiện theo các cấp hành chính: Trung ương- tỉnh- huyện, xã. Riêng “quy
hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội” có thêm quy hoạch cho cấp vùng. Ở Việt
Nam không tổ chức hành chính theo cấp vùng. Quy hoạch vùng được lập ra mà

không kèm theo cấp quản lý quy hoạch tương ứng. Điều này khiến khâu giám sát
thực hiện quy hoạch cấp vùng gần như không có.
Cách làm quy hoạch ở Việt Nam được thực hiện theo nguyên tắc từ dưới lên trên, cấp
dưới trình cấp trên, cấp trên tổng hợp, cân đối. Quy hoạch cấp tỉnh trở lên đều do Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt. Các quy hoạch, kế hoạch cấp trên hiện nay thực chất chỉ
là phép cộng cơ học từ cấp dưới, chức năng điều phối không được thể hiện rõ ràng
như cần có. Chất lượng của các quy hoạch, kế hoạch thực sự là một bất cập lớn và
là một nguyên nhân góp phần khiến các quy hoạch ít được triển khai thực hi
ện trong
thực tế.
Hình 1: Hệ thống quy hoạch, kế hoạch









Bộ KHĐT
(Quy hoạch, kế hoạch tổng
thể quốc gia)


Cấp địa phương
Cấp vùng

Cấp tỉnh
(quy hoạch, kế hoạch cấp

Cấp địa phương

Cấp tỉnh
(quy hoạch, kế hoạch

Các Bộ chuyên ngành
(Quy hoạch, kế hoạch
ngành quốc gia)

23


Một vấn đế quyết định khác là vấn đề tài chính. Các địa phương được phân cấp tự
chủ lập quy hoạch, kế hoạch nhưng chưa được phân cấp ngân sách tương ứng. Sự
tách biệt này khiến cho quá trình phân cấp đang không triệt để và không thực chất.
Trên thực tế, mặc dù các địa phương được quyền tự chủ xây dựng và quyết định kế
hoạch, chiến lược phát triển của địa phương mình, nhưng nguồn lực đầu tư phát triển
vẫn phải phụ thuộc lớn vào Ngân sách trung ương. Cách làm của các địa phương là
“cứ vẽ ra quy hoạch, kế hoạch hoành tráng rồi xin được đến đâu thì hay đến đó”.
Các địa phương được trao quyền “chủ động” quyết định kế hoạch phát triển của địa
phương nhưng thực tế địa phương lại không chủ động do địa phương không được chủ
động về nguồn lực.
Trình tự các quy hoạch cũng khá “lộn xộn” giữa các cấp và giữa các ngành. Trên
thực tế, cơ quan nào xong trước thì được phê duyệt trước. Tình trạng quy hoạch cấp
vùng chưa xong thì các tỉnh đã xong quy hoạch là hiện tượng không hiếm; Quy
hoạch tổng thể, quy hoạch sử dụng đất chưa được phê duyệt thì các ngành đã xong
quy hoạch của ngành mình. Các tỉnh đều nói có dựa trên QH vùng khi làm QH các
ngành ở địa phương nhưng đó là bản QH vùng của giai đoạn trước, vì khi các tỉnh
làm QH thì bản QH vùng mới chưa xây dựng xong. Các sở cũng làm QH dựa vào

QH ngành của cả nước từ giai đoạn trước – một quy trình ngược đang tồn tại ở tất cả
các tỉnh trong cả nước. Trình độ lập quy hoạch, trình tự lộn xộn các quy hoạch dẫn
tới tình trạng giữa các quy hoạch, kế hoạch các cấp không có sự đồng điệu thống nhất
cần có hoặc sự thống nhất nếu có cũng không được thể hiện rõ ràng. Đặc biệt tính
phân công, điều phối phát triển theo không gian lãnh thổ rất mờ nhạt.
Quy hoạch cấp trên, cấp dưới thiếu đồng bộ, hơn nữa quy hoạch giữa các tỉnh (cùng
cấp) cũng thiếu sự gắn kết, phối hợp. Trong phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch,
NQ 08 của CP chỉ quy định phân cấp chức năng nhiệm vụ giữa chính phủ và chính
quyền cấp tỉnh/TP mà không quy định về sự phối kết hợp giữa các địa phương, các
bộ ngành trong quá trình làm quy hoạch, kế hoạch. Về vấn đề này sẽ đề cập chi tiết
hơn ở Chương II. Chính vì vậy, có hiện tượng phổ biến diễn ra tại các địa phương
hiện nay là các tỉnh làm Quy hoạch và Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh,
các sở làm KH phát triển ngành hoàn toàn không có trao đổi ý kiến với các tỉnh khác
trong vùng, cũng không tham khảo quy hoạch các tỉnh khác. Ví dụ: Các vùng nguyên
liệu và các nhà máy chế biến của các tỉnh khác cũng không được tính đến trong QH
các vùng nguyên liệu hay xây dựng các nhà máy chế biến nông sản ở địa phương
24