Giáo trình xây dựng và phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
Trường Đại học Lâm nghiệp Xuân Mai
GIÁO TRÌNH MÔN HỌC
Xây dựng và phân tích chính sách
nông nghiệp, nông thôn
Bộ môn: kinh tế
( Tổng số tiết 45: Lý thuyết 30 và thảo luận, tiểu luận 15)
Giảng viên: TS. Chu Tiến Quang.
Giám đốc Trung tâm Tư vấn Quản lý và Đào tạo
Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương
68 Phan Đình Phùng, Quận Ba Đình, Hà Nội
Mobill: 0912068724
Email: Chu

1
Hà Nội- 2010
Mở đầu
I. Mục đích của môn học:
Trang bị cho học viên cao học và sinh viên đại học của trường Đại học lâm
nghiệp những kiến thức cơ bản về lý luận chính sách và phân tích chính sách trong
lĩnh vực kinh tế ngành nông lâm nghiệp; cung cấp cho học viên những kỹ năng cơ
bản trong phân tích chính sách đối với phát triển nông, lâm nghiệp
II. Đối tượng và phạm vi về nội dung môn học
II.1. Đối tượng:
Các loại chính sách; chủ thể, khách thể của chính sách; chu trình hình thành và
vận hành chính sách; kiểm định và điều chỉnh chính sách đối với kinh tế nông, lâm
nghiệp
II.2. Phạm vi:
- về không gian: cả vĩ mô, vi mô;
- Về thời gian: trước đổi mới và sau đổi mới kinh tế ở VN (năm 1986)
- Về nội dung: quá trình xây dựng và thực thi chính sách đối với nông

nghiệp, nông thôn.
III. Những nội dung của môn học
Chương một

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA CHÍNH SÁCH
(Số tiết: 10, lý thuyết 8, thảo luận 2 )
I. Các vấn đề chung về chính sách nông nghiệp, nông thôn
1.1. Khái niệm và vai trò của chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn
1.1.1. Khái niệm về chính sách.
1.1.2. Chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn.
1.1.3. Nội dung của chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn
1.1.4. Cách thức xây dựng chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn
1.1.5 Vai trò của chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn
1.2. Các giai đoạn trong hình thành và vận hành chính sách
1.2.1. Giai đoạn xác định mục tiêu và các biện pháp của chính sách
1.2.2. Giai đoạn triển khai chính sách
1.2.3. Đánh giá kết quả triển khai chính sách
1.3. Phân loại chính sách đối với nông nghiệp
1
, nông thôn.
1.3.1. Phân loại theo quy mô điều chỉnh của chính sách
1.3.2. Phân loại theo các lĩnh vực kinh tế là đối tượng tác động của chính sách
1.3.3. Phân loại theo các thành phần kinh tế là đối tượng điều chỉnh (hưởng lợi) của chính sách
1.3.4. Phân loại theo phương thức tác động
1 .3.5. Phân loại chính sách theo “phân khúc” quá trình sản xuất
1.3.6. Phân loại chính sách theo "mức độ quan trọng" của mục tiêu cần đạt tới
1
Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm: trồng trọt, chăn nuôi, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản và làm muối
2
1.3.7 Phân loại theo cơ quan ban hành và cấp độ của chính sách

1.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới xây dựng và vận hành chính sách
1.4.1. Các nhân tố ảnh hưởng tới kết quả xây dựng chính sách.
1.4.2. Các nhân tố ảnh hưởng tới kết quả vận hành (thực thi) chính sách.
II. Đặc điểm nông nghiệp, nông thôn và vai trò của nhà nước, thị trường, cộng đồng
2.1. Những đặc điểm cơ bản của nông nghiệp, nông thôn
2.1.1. Đặc điểm của sản xuất nông nghiệp
2.1.2. Đặc điểm nông thôn và phát triển nông thôn
2.2. Vai trò của Nhà nước, thị trường, cộng đồng
2.2.1. Vai trò của Nhà nước.
2.2.2. Vai trò của thị trường
2.2.3. Vai trò của các tổ chức quần chúng trong phát triển nông thôn
III. Kinh nghiệm xây dựng chính sách NN, NT một số nước
3.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
3.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp
3.3. Kinh nghiệm Hàn quốc về Phong trào làng mới
3.4. Kinh nghiệm Đài Loan
3.5. Kinh nghiệm Hà Lan
3.6. Kinh nghiệm Trung quốc
Chương II
PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN
(Số tiết:12; lý thuyết: 8, thảo luận: 4)
I. Phương pháp luận phân tích, đánh giá chính sách phát triển NN, NT
1.1. Mục đích của phân tích chính sách…
1.2. Phương pháp phân tích và các giai đoạn phân tích…
1.3. Các tác nghiệp trong phân tích chính sách…
II. Đánh giá sự phát triển các ngành nông, lâm, thủy sản….
2.1. Kết quả sản xuất nông, lâm, thủy sản thời gian qua …
2.2. Phát triển một số ngành sản phẩm chính…
2.3. Hạn chế của sản xuất nông nghiệp Việt Nam hiện nay

III. Một số chính sách xã hội nông thôn
3.1 Khái niệm …
3.2 Mục tiêu…
3.3 Đối tượng…
3.4. Nội dung cơ bản…
3.5 Các kênh tác động….
3.6 Một số chính sách xã hội nông thôn….

Chương III
THỰC TRẠNG VÀ ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH
NÔNG NGHIỆP
2
, NÔNG THÔN VIỆT NAM TỪ 1986 ĐẾN NAY
2
Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm cả lâm nghiệp, thúy sản và nghề muối
3
(Số tiết: 13, lý thuyết 9, thảo luận 4)
I. Các chính sách kinh tế
1.1. Nhóm chính sách đất đai.
1.2. Nhóm chính sách khoa học-công nghệ
1.3 Nhóm chính sách thị trường
1.4.Nhóm chính sách phát triển ngành nghề….
1.5 Nhóm chính sách đầu tư, tài chính và tín dụng …
II. Nhóm chính sách xây dựng, hoàn thiện quan hệ sản xuất
2.1 Chính sách phát triển kinh tế hộ và trang trại…
2.2. Chính sách về doanh nghiệp Nhà nước trong NN, NT
2.3. Chính sách phát triển Hợp tác xã
III. Nhóm chính sách xã hội nông thôn
3.1 Chính sách lao động và việc làm nông thôn…
3.2 Chính sách xóa đói giảm nghèo trong nông thôn…

IV. Nhóm chính sách vùng
4.1 Bối cảnh ra đời
4.2 Tác động của chính
4.3 Những hạn chế của chính sách vùng
V. Kết luận và định hướng chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn
5.1 Kết luận
5.2. Định hướng các nhóm chính sách


Đánh giá kết quả học tập của học viên.
- Chuyên cần, bài tập nhỏ: 0,1
- Tiểu luận: 0,2
- Thi hết môn: 0,7

4
Phần một
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA CHÍNH SÁCH

I. Các vấn đề chung
1.1. Khái niệm, nội dung và vai trò của chính sách đối với NN, NT.
1.1.1. Khái niệm
Cụm từ "chính sách" đã được dùng khá phổ biến trong các lĩnh vực kinh tế và xã
hội. Nhưng chưa có một định nghĩa tổng quát và đầy đủ về cụm từ này
a.Từ điển bách khoa toàn thư mở Wikipedia định nghĩa ”Chính sách là tập hợp các
chủ trương và hành động về phương diện nào đó của chính phủ. Nó bao gồm các mục
tiêu kinh tế - văn hóa – xã hội – môi trường mà chính phủ muốn đạt được và cách làm
để thực hiện các mục tiêu đó”
3
.
b. Từ điển tiếng Việt (1988) “Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể

nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà
đề ra", hay "Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một
chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội.”
c. Franc Ellis cho rằng "trên tầm vĩ mô, chính sách được xem như đường lối hành
động mà Chính phủ lựa chọn đối với quản lý nhà nước về một lĩnh vực nào đó, có thể là
kinh tế, xã hội và môi trường "
4

c. Samuelson cho rằng " Ngay cả khi Chính phủ không đưa ra một chính sách
trong bối cảnh bất đắc dĩ nào đó để thực hiện mục đích nào đó, thì đó cũng là một kiểu
chính sách"
5
.
đ.Theo Jones (1984) thì chính sách luôn gồm các yếu tố bao gồm:
- Dự định: là mong muốn của người làm (hoạch định) chính sách;
- Mục tiêu: cụ thể hóa dự định thành đích cần đạt tới;
- Đề xuất giải pháp: cách thức tác động để nhằm đạt được mục tiêu;
- Quyết định lựa chọn giải pháp để triển khai thực hiện.
3
W. />4
Franc Ellish "Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển" NXB Nông nghiệp 1995 trang 23
5
Paul Samuelson "Kinh tế học"; Viện kinh tế học, Bộ Ngoại giao, tập I trang 117
5
e. Đinh Dũng Sỹ (2008) cho rằng chính sách có mối tương quan rất mật thiết với
chính trị và pháp luật, chính sách là cụ thể hóa đường lối chính trị của Nhà nước.
Chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình
thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được ban hành bởi
nhà nước theo một trình tự luật định.”
f. Ngô Đức Cát và Vũ Đình Thắng (Đại học Kinh tế Quốc dân) cho rằng, chưa có

định nghĩa thống nhất về "chính sách” và đưa ra cách hiểu về "chính sách” là ”phương
pháp can thiệp” của Nhà nước nhằm mục tiêu nào đó và trong thời hạn nhất định.
6
g. Tác giả giáo trình này cho rằng, ”Chính sách là tập hợp các chủ trương, quan
điểm, giải pháp, công cụ nhằm đạt những mục tiêu nhất định. Quá trình hình thành
chính sách có sự tác động của nhiều yếu tố. Trước hết là sự nảy sinh một vấn đề kinh tế
- xã hội nào đó cần giải quyết. Trên cơ sở thực tế vấn đề và mong muốn, Chính phủ sẽ
lựa chọn mục tiêu cần đạt, đưa ra giải pháp và công cụ trên cơ sở cân nhắc các điều
kiện kinh tế, xã hội, chính trị, văn hóa, tâm lý nhân dân… để hiện thực hóa được chủ
trương đã định”. Theo cách tiếp cận này thì Chính sách được hiểu là:
- Phương thức tác động của chủ thể vào khách thể để đạt tới mục tiêu mà chủ thể
mong muốn, tương tự như định nghĩa về "quản lý là một quá trình, trong đó chủ thể
quản lý tác động lên khách thể quản lý để đạt tới mục tiêu do chủ thể quản lý đưa ra";
- Công cụ của quá trình quản lý mà Người quản lý lên đối tượng bị quản lý.
- Chủ thể chính sách là các cơ quan ban hành và thực thi chính sách gồm Đảng,
Chính phủ, Quốc hội, các Bộ ngành; Khách thể chính sách hay đối tượng điều chỉnh của
chính sách là những cá nhân, tổ chức, DN, hộ gia đình mà chính sách sẽ tác động vào.
Để triền thực hiện chính sách, Chủ thể chính sách đưa ra các biện pháp tạo sức
hấp dẫn hay tạo động lực trong khách thể (đối tượng) của chính sách, để khuyến khích
họ làm theo định hướng mà Chủ thể chính sách đưa ra, từ đó đạt tới các kết quả mong
đợi. Trong trường hợp không khuyến khích thì Chủ thể chính sách có thể đưa ra các biện
pháp ngăn chặn, các biện pháp làm giảm hoặc mất động lực của đối tượng điều chỉnh để
họ hạn chế hành vi theo mong muốn.
- Ở tầm vi mô, khái niệm chính sách cũng được sử dụng để phản ánh chiến lược
hay sách lược hành động của một chủ thể nào đó như DN, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, cộng đồng, hộ gia đình nhằm đạt tới mục tiêu nào đó do các chủ thể đó định ra cho
họ. Chẳng hạn một DN có chính sách riêng đối với sử dụng lao động, đối với mở rộng
hoặc thu hẹp thị trường; chính sách của hộ gia đình trong quản lý chi tiêu…
6
PGS. TS Ngô Đức Cát và TS Vũ Đình Thắng “ Giáo trình phân tích chính sách Nông nghiệp, nông thôn”; NXB Thống kê-Đại học Kính tế

Quốc dân; Hà nội 2001
6
Như vậy có thể thấy rằng: chính sách là một phạm trù của khoa học quản lý, nó
đề cập các giải pháp tác động của Chủ thể đến khách thể, có phạm vi rộng từ cấp vĩ mô
(quốc gia, chính phủ) tới các cấp địa phương như tỉnh, huyện, xã và tới từng đơn vị kinh
tế-xã hội trong một hệ thống kinh tế-xã hội xác định.
Điểm chung nhất trong khái niệm về chính sách, dù ở cấp độ nào cũng là một
trong các công cụ của quản lý. Phải có 3 nhóm yếu tố, đó là: Chủ thể, Khách thể và Mục
tiêu của chính sách.
Mỗi chính sách đều phải phục vụ cho một hoặc một vài mục tiêu nhất định, do một
chủ thể nào đó đưa ra và tác động (ảnh hưởng) đến một hoặc một số khách thể (đối
tượng hưởng lợi) nhằm đạt tới mục tiêu đã xác định.
Vì vậy, mỗi chính sách phải có: chủ thể, khách thể và mục tiêu của nó. Chính sách
sẽ là vô nghĩa hay không khả thi khi nó không xác định được 3 nhóm nhân tố nói trên,
hay nói cách khác là chính sách bắt nguồn từ ý chí của chủ thể, không định được khách
thể (đối tượng hưởng lợi) và không đưa ra được mục tiêu cần đạt tới
7
.
1.1.2. Chính sách đối với nông nghiệp, nông thôn.
- Là ”tổng thể các giải pháp của Nhà nước tác động vào nông nghiệp, nông thôn
theo những mục tiêu nhất định và trong khoảng thời gian nhất định”
8
.
- Từ điển bách khoa toàn thư mở Wikipedia tiếng Việt đưa định nghĩa ”Chính sách
phát triển nông thôn là tập hợp các chủ trương và hành động của Chính phủ về cung
cấp các yếu tố đầu vào (đất đai, lao động, vốn, cơ sở hạ tầng); đầu ra (sản phẩm) của
nông nghiệp, nông thôn; làm thay đổi tổ chức sản xuất; chuyển giao công nghệ…”.
- Chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn rất rộng, bao gồm cả pháp
luật, cơ chế, chế độ do Nhà nước ban hành, được áp dụng phù hợp đối với từng đối
tượng của nông nghiệp, nông thôn và bao gồm các nhóm chính sách: kinh tế, xã hội và

môi trường diễn ra ở nông thôn.
- Mục tiêu của chính sách nông nghiệp, nông thôn bao gồm: (i). Tạo sự tăng
trưởng không ngừng về kinh tế; (ii). Gia tăng không ngừng các loại phúc lợi xã hội, dân
trí và đời sống tinh thần cho cộng đồng dân cư nông thôn; (iii). Duy trì, bảo vệ môi
trường sinh thái mang tính nông thôn phục vụ cho phát triển chung của toàn nền kinh
tế, đặc biệt là đối với quá trình đô thị hoá, công nghiệp hoá của mỗi quốc gia.
7
Nguyễn Văn Bích và Chu Tiến Quang " Chính sách kinh tế và vai trò của nó đối với phát triển kinh tế nôn nghiệp, nông thôn Việt Nam"; NXB
Chính trị Quốc gia; Hà Nội 1996, trang25
8
PGS. TS Ngô Đức Cát và TS Vũ Đình Thắng, sách đã dẫn
7
Như vậy, có thể thấy rằng chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn
là tập hợp nhiều chính sách khác nhau, cùng tác động lên các khách thể ở nông thôn (là
những đối tượng điều chỉnh của các chính sách khác nhau) cùng hoạt động trên địa bàn
nông thôn và cùng tham gia vào quá trình phát triển nông thô, theo nghĩa vừa có lợi ích,
vừa có trách nhiệm.
1.1.3. Nội dung chính sách nông nghiệp, nông thôn
Nội dung của chính sách đối với NN, NT cũng rất đa dạng, thay đổi theo điều kiện
đặc thù ở mỗi giai đoạn của nền kinh tế, ở mỗi quốc gia riêng biệt. Nhưng xét về cách
thức tác động có thể hình thành 2 nhóm chính sách sau
a. Nhóm tác động trực tiếp .
Trong nhóm này, Nhà nước sử dụng các nguồn lực của mình để tác động trực
tiếp vào NN, NT thông qua các hoạt động: đầu tư, cung cấp các dịch vụ tín dụng, khoa
học công nghệ bằng nguồn vốn của Nhà nước và bằng sự hình thành các Chương trình
mục tiêu quốc hướng tới những nhóm đối tượng nhất định và trong thời gian nhất định.
b. Nhóm tác động gi án tiếp .
Trong nhóm này, Nhà nước áp dụng các giải pháp mang tính hỗ trợ, ưu đãi nhằm
khuyến khích, thúc đẩy các tác nhân tại nông thôn cùng tham gia vào các hoạt động
phát triển NN, NT bao gồm cả kinh tế-xã hội và môi trường.

1.1.4. Vai trò của chính sách đối với nông nghiệp, nông thôn
a. Là công cụ để Nhà nước tác động vào các đối tượng trên địa bàn nông thôn.
- Đối tượng của chính sách nông nghiệp, nông dân, nông thôn bao gồm kinh tế
hộ, các DN, tổ chức kinh tế và tổ chức xã hội hoạt động trong lĩnh vực kinh tế nông
nghiệp, phi nông nghiệp và các lĩnh vực xã hội trong nông thôn.
- Đối với các nước đang phát triển thì chinhs sách NN, NT tập trung chủ yếu vào
nông dân do đối tượng này đang chiếm số đông và cần được chính sách hỗ trợ
b. Là công cụ để Nhà nước hướng dẫn các đối tượng sản xuất, kinh doanh ở nông
thôn cùng thực hiện chiến lược và quy hoạch phát triển do Nhà nước xác định.
- Vai trò này thể hiện quyền lực riêng có của nhà nước và đồng thời là nghĩa vụ
của Nhà nước trong việc đưa ra định hướng phát triển nền kinh tế nói chung và phát
triển nông nghiệp, nông thôn nói riêng.
- Chính sách đóng vai trò như công cụ dẫn dắt, định hướng cho các đối tượng
này thực hiện quy hoạch. Nếu quy hoạch phát triển nông nghiệp, nông thôn không có
8
chính sách đi kèm để thúc đẩy và định hướng các đối tượng thực hiện quy hoạch thì quy
hoạch đó sẽ không thể triển khai.
c. Là công cụ để thúc đẩy sự gắn kết các đơn vị kinh tế, hộ gia đình cùng hợp tác
để phát triển nông nghiệp, nông thôn.

- Quá trình phát triển nông nghiệp, nông thôn thường liên quan đến nhiều đơn vị
kinh tế khác nhau như: các hộ gia đình, các DN cùng sản xuất kinh doanh trong một
ngành sản phẩm nông nghiệp và phi nông nghiệp, trên cùng một địa bàn;
- Yêu cầu hợp tác và liên kết giữa các đối tượng khác nhau cùng tham gia sản xuất
một sản phẩm nào đó là yêu cầu khách quan, Chính sách là công cụ để Nhà nước tác
động, thúc đẩy sự gắn kết các đơn vị kinh tế trong hợp tác cùng phát triển nông nghiệp,
nông thôn.
d. Là công cụ để Nhà nước thực hiện phân phối lại thu nhập giữa các đơn vị kinh
tế trong nông nghiệp, nông thôn

- Nhà nước ban hành các chính sách điều chỉnh việc phân bổ các nguồn lực đầu
vào (đất đai, nước, điện, hạn mức khai thác tài nguyên ) và các chính sách về thuế
trong sử dụng các nguồn lực này.
- Thông qua các chính sách trên, Nhà nước đã tác động, điều chỉnh thu nhập của
các đơn vị kinh tế, các hộ gia đình theo chủ trương, quan điểm nào đó, đảm bảo sự công
bằng và bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng các nguồn lực nói trên.

1.2. Các giai đoạn trong xây dựng và vận hành chính sách
1.2.1. Giai đoạn xác định mục tiêu và các biện pháp của chính sách.
Trong giai đoạn này cần phân tích, làm rõ những các tình huống hiện tại; các khả
năng về nguồn lực có thể sử dụng để đạt tới mục tiêu mong muốn.
1.2.2. Giai đoạn triển khai chính sách.
Trong giai đoạn này thực hiện các biện pháp, quy định, chế độ đã lựa chọn của
chính sách vào thực tiễn. Đối tượng điều chỉnh (hưởng lợi) của chính sách sẽ thay đổi
hành vi, thay đổi hoạt động của mình theo hướng tác động của chính sách.
1.2.3. Đánh giá kết quả triển khai chính sách.
Trong giai đoạn này, Chủ thể của chính sách tổ chức đánh giá, tổng kết các kết
quả triển khai chính sách so với mục tiêu đã đề, rút ra những mặt tích cực và hạn chế
trong việc xác định mục tiêu và các giải pháp đã được triển khai để đạt tới mục tiêu. Việc
đánh giá chính sách được thực hiện thống qua áp dụng các công cụ như: chỉ tiêu giám
sát, kết quả mong đợi và những thay đổi mới so với trước khi triển khai chính sách.
9
Sự hình thành và vận hành chính sách được mô phỏng qua 7 bước sau

Sơ đồ 1. Các bước xây dựng và vận hành chính sách
1. Xác định mục tiêu cần đạt tới của chính sách: ngắn
hạn và dài hạn
2. Xác định các đối tượng hưởng lợi của chính sách (cá
nhân, tổ chức, cộng động)
3. Đề xuất và ra quyết định lựa chọn các giải pháp của

chính sách (các chế độ ưu đãi, cơ chế; các chương trình,
dự án hỗ trợ; các quy định cần tuân thủ)
4. Triển khai các giải pháp chính sách đã lựa chọn vào
thực tiễn ( tác động vào các đối tượng hưởng lợi của
chính sách)
5. Đánh giá các kết quả đã triển khai và so sánh kết quả
đó với mục tiêu đã đề ra; sự thay đổi của đối tượng
hưởng lợi chính sách sau một thời gian chịu tác động của
chính sách)
6. Tổng kết, rút ra những nguyên nhân thành công và
chưa thành công trong triển khai từng giải pháp của
chính sách, những bài học và kinh nghiệm
7. Nhấn mạnh những giải pháp tích cực cần phát huy và
hạn chế những giải pháp không phù hợp, cần loại bỏ. Bổ
sung, hoàn thiện chính sách

Trong chu trình 7 bước cơ bản nói trên của hình thành và vận hành chính sách thì:
a. Các bước từ 1 đến 3 thuộc về giai đoạn xây dựng chính sách.
Trong giai đoạn này diễn ra công tác nghiên cứu, đề xuất chính sách theo những
mục tiêu đã được chủ thể của chính sách xác định. Giai đoạn này thu hút sự tham gia,
đóng góp của nhiều chuyên gia có kinh nghiệm, tích luỹ thực tiễn trong lĩnh vực mà
chính sách sẽ tác động.
b. Các bước từ 4 đến 5 thuộc về giai đoạn triển khai chính sách.
- Trong giai đoạn này đòi hỏi các cơ quan, tổ chức và cá nhân vận hành chính sách
phải xác định đúng đối tượng hưởng lợi để triển khai cho đúng và đủ.
- Giai đoạn triển khai chính sách đòi hỏi sự tiếp cận chính xác đối tượng hưởng lợi
và thực hiện đúng các chế độ, quy định của chính sách.
10
- Sự cẩn trọng và chu đáo trong tác vận hành chính sách có ý nghĩa quan trọng đối
với sự thành công của các giải pháp chính sách và đảm bảo đạt được các mục tiêu của

chính sách.
c. Bước 6 và 7 thuộc về giai đoạn 3 là tổng kết, đánh giá.
- Nhằm rút ra những kết quả và hạn chế của chính sách đã triển khai và đề xuất
được hướng hoàn thiện chính sách một cách phù hợp nhất.
- Những người tham gia đánh giá phải nắm vững phương pháp và sử dụng tốt
những công cụ tổng kết, đánh giá. Phải làm rõ được các nguyên nhân dẫn đến thành
công và hạn chế của bản thân các quy định, chế độ của chính sách và những nguyên
nhân phát sinh trong quá trình triển khai.
Sự tổng kết, đánh giá kết quả vận hành chính sách trong giai đoạn này có ý nghĩa
rất quan trọng, nó vừa giúp cho cơ quan vận hành chính sách thấy đúng kết quả tác
động của chính sách, đồng thời giúp phát hiện sớm những sai lệnh cần điều chỉnh để đạt
tới mục tiêu đề ra. Công tác tổng kết, đánh giá thường phức tạp và không hấp dẫn cơ
quan, tổ chức và cá nhân vận hành chính sách, vì vậy họ rất dễ bỏ qua hoặc làm không
tốt công tác này.
1.3. Phân loại chính sách đối với nông nghiệp
9
, nông thôn.
Việc phân loại chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn có ý nghĩa
giúp thống nhất hiểu biết về hệ thống chính sách trong các lĩnh vực này. Việc phân
loại chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn là việc làm có tính quy ước,
nhưng làm rõ các mục tiêu và đối tượng hưởng lợi (khách thể) của từng loại chính sách,
làm rõ những nội dung của chính sách.
Do tính đa dạng của chính sách cả về mục tiêu và đối tượng hưởng lợi và định
nghĩa về chính sách nên việc phân loại các chính sách cũng chỉ có tính tương đối và tùy
thuộc vào định nghĩa được sử dụng. Có các cách phân loại sau:
1.3.1. Phân loại theo quy mô điều chỉnh của chính sách.
a. Chính sách đối ngoại (foreign policies).
Đối tượng điều chỉnh của chính sách này là các hoạt động đối ngoại của một quốc
gia, thể hiện chủ trương, biện pháp đối ngoại của Nhà nước
b. Chính sách kinh tế trong nước (local economic policies).

Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là các hoạt động kinh tế đa dạng như tiền
tệ, tài khóa, tỷ giá hối đoái, đầu tư và các ngành, lĩnh vực kinh tế…
c. Chính sách xã hội trong nước (local social policies).
9
Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm: trồng trọt, chăn nuôi, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản và làm muối
11
Đối tượng của chính sách này là các hoạt động xã hội và mang tính xã hội, chẳng
hạn như: lao động- việc làm,giáo dục, y tế, bảo hiểm xã hội…
d. Các chính sách khác

Bao gồm các chính sách không nằm trong các nhóm trên. Ví dụ chính sách môi
trường, chính sách khoa học-công nghệ…
1.3.2. Phân loại theo các lĩnh vực kinh tế là đối tượng tác động của chính sách, có các
nhóm
a. Chính sách đối với nông nghiệp;
b. Chính sách đối với công nghiệp;
c. Chính sách đối với thương mại, dịch vụ…
1.3.3. Phân loại theo các thành phần kinh tế là đối tượng điều chỉnh (hưởng lợi) của
chính sách, có các nhóm chính sách
a. Chính sách đối với DN;
b. Chính sách đối với HTX
c. Chính sách đối với kinh tế hộ gia đình;
d. Chính sách đối với trang trại…
1.3.4. Phân loại chính sách theo “phân khúc” quá trình sản xuất.
a. Chính sách đầu vào của sản xuất:
Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là những đơn vị tổ chức và cá nhân tham
gia vào các hoạt động cung ứng các đầu vào cho sản xuất nông nghiệp và phi nông
nghiệp trong nông thôn
b. Chính sách đối với quá trình sản xuất.
Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là những các nhân, tổ chức trực tiếp

tham gia vào chính quá trình sản xuất: các chính sách này tác động vào những đối
tượng trực tiếp sản xuất trong nông nghiệp, nông thôn hay nói cách khác là tác động
vào khu vực trực tiếp sản xuất, tạo ra sản phẩm nông nghiệp và phi nông nghiệp của
kinh tế nông thôn. Đối tượng hưởng lợi của chính sách này rất đa dạng: có thể là: cá
nhân, hộ gia đình tổ chức và các loại hình kinh tế khác cùng tham gia sản xuất trên địa
bàn nông thôn.
c. Chính sách tác động vào đầu ra của sản xuất:
Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là những tác nhân tham gia vào khâu
mua gom, chế biến và tiêu thụ sản phẩm do hộ gia đình, các đơn vị sản xuất trong nông
thôn làm ra và họ không tự tiêu thụ được. Mục tiêu của chính sách này là tạo động lực
12
thúc đẩy các tác nhân tham gia hoạt động mua gom, chế biến và tiêu thụ sản phẩm mở
rộng thị trường, gắn kết với người sản xuất.
1.3.5. Phân loại chính sách theo "mức độ quan trọng" của mục tiêu cần đạt tới.
a. Chính sách có mục tiêu tạo ra sự thay đổi khởi đầu của đối tượng hưởng lợi để
triển khai các hoạt động tiếp theo.
Chẳng hạn như chính sách đào tạo, chuyển giao tiến bộ kỹ thuật cho người nông
dân có ý nghĩa trang bị cho người nông dân kiến thức sản xuất để họ vận dụng vào sản
xuất theo năng lực ứng dụng của từng hộ.
b. Chính sách có mục tiêu trung gian.

Là chính sách chỉ tác động vào những đối tượng nằm ở một khâu nào đó trong
tổng thể các khâu thuộc phạm vi điều chỉnh của chính sách (có thể gọi là chính sách bộ
phận hay chính sách tình huống).
c. Chính sách có mục tiêu cần đạt tới là cuối cùng.

Là chính sách mà kết quả mong đợi do tác động của chính sách tạo ra là được coi
là kết thúc, hoàn tất các mong đợi đặt ra.
1.3.6. Phân loại theo cơ quan ban hành và cấp độ chính sách
- Cương lĩnh, Nghị quyết của Đảng, Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết, Chỉ

thị của Bộ Chính trị…
- Văn bản của cấp Quốc hội và Hội đồng nhân dân, gồm: Hiến pháp, Luật, Nghị
quyết của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp…
- Văn bản của Chính phủ và cơ quan trực thuộc Chính phủ, gồm: Nghị quyết,
Quyết định, Thông tư, Chiến lược, Quy hoạch, Kế hoạch, Đề án phát triển ngành, lĩnh
vực,… do Chính phủ và các cơ quan trực thuộc Chính phủ ban hành.
- Các chế độ, quy định của Nhà nước, của cơ quan chính quyền cấpđịa phương cụ
thể hóa luật và văn bản dưới luật vào các điều kiện cụ thể của địa phương.
Như vậy có thể thấy hệ thống chính sách rất đa dạng và mang tính đa cấp (tùy
thuộc vào số lượng các cấp có thẩm quyền ban hành chính sách) theo quy định của
pháp luật.
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới xây dựng và vận hành chính sách
1.4.1. Các nhân tố ảnh hưởng tới xây dựng chính sách.
a. Nhân tố “Nhân lực” tham gia hoạch định chính sách.

Nhân tố này phản ánh sự ảnh hưởng của số lượng và chất lượng chuyên gia (cán
bộ chuyên môn) được huy động vào quá trình nghiên cứu, hoạch định chính sách. Theo
đó, những người tham gia nghiên cứu, hoạch định một chính sách nào đó phải có kiến
13
thức lý luận và tích lũy thực tiễn (có kinh nghiệm) về lĩnh vực mà chính sách sẽ tác
động.
b. Nhân tố “thông tin” về đối tượng hưởng lợi chính sách

Thông tin về đối tượng hưởng lợi của chính sách cần đưa ra là yêu cầu rất quan
trọng đối với cá nhân và tổ chức có nhiệm vụ hoạch định chính sách. Thiếu thông tin về
đối tượng hưởng lợi thì chính sách đưa ra rất dễ tác động sai đối tượng, rất dễ bị lợi dụng
và kết quả là tác động của chính sách sẽ rất hạn chế.
c. Nhân tố “ thông tin” về các nguồn lực để thực hiện chính sách.
Nhân tố này phản ánh sự ảnh hưởng của những nguồn lực như: con người, tài
chính và những tư liệu cần thiết tới thực hiện chính sách một cách thành công nhất.

1.4.2. Các nhân tố ảnh hưởng tới vận hành (thực thi) chính sách.
a. Nhân tố “ bộ máy triển khai chính sách”.

Một chính sách sau khi đã được ban hành, muốn vận hành, đưa nó vào cuộc sống
thì phải có bộ máy triển khai, đó là một tổ chức hoặc một nhóm người thực hiện đưa các
nội dung của chính sách đó vào thực tiễn. Nói cách khác là phải có bộ máy tổ chức để
đưa các chế độ, nội dung của chính sách đã xác định đến với các đối tượng cần hưởng
lợi, hoặc cần được điều chỉnh bởi chính sách để đạt tới mục tiêu đã định.
b. Nhân tố “ công cụ triển khai chính sách”
Cùng với bộ máy triển khai thì nhân tố “công cụ triển khai chính sách” có tác
động mạnh mẽ đến kết quả thực thi chính sách. Nếu không có công cụ, hoặc công cụ
không phù hợp yêu cầu triển khai thì chính sách sẽ rất khó được thi hành.
Theo tính chất và đặc điểm, có thể phân các công cụ triển khai chính sách thành
các nhóm: hạ tầng, tài chính và nhóm kỹ thuật
- Nhóm công cụ hạ tầng để triển khai chính sách bao gồm: các phương tiện để
người triển khai chính sách tiếp cận tới đối tượng hưởng lợi (chịu điều chỉnh của chính
sách), đó là các phương tiện vận chuyển, thông tin liên lạc, nhà làm việc, máy móc, văn
phòng phẩm …phục vụ trực tiếp cho quá trình triển khai chính sách.
- Nhóm công cụ tài chính để triển khai chính sách bao gồm: những khoản tài
chính cần có để mua sắm những công cụ kỹ thuật thuộc nhóm (1) để phục vụ triển khai
chính sách; (ii). Các khoản tài chính cần có để chi tiêu vào các hoạt động khác nhau của
bộ máy tổ chức triển khai chính sách; (iii). Các khoản tài chính cần để chi cho các đối
tượng hưởng lợi theo mục tiêu, chế độ mà chính sách đã đề ra.
14
- Nhóm công cụ kỹ thuật để triển khai chính sách bao gồm: (i). Các phương pháp
vận hành và điều chỉnh và tổng kết hoạt động của chính sách trong thời gian triển khai;
(ii). Các kỹ thuật giám sát, theo dõi, đánh giá việc triển khai và vận hành chính sách;
(iii). Các tiêu chuẩn, định mức, điều kiện, chế độ… dùng để triển khai các hoạt động và
các hỗ trợ của chính sách đối với đối tượng hưởng lợi

c. Nhân tố “ các nguồn lực để phục vụ triển khai chính sách”
Trong triển khai chính sách, cần lưu ý huy động các nguồn lực tại chỗ để cùng với
nguồn lực do chính sách tạo ra, cùng tác động vào đối tượng hưởng lợi, từ đó sẽ làm cho
hiệu ứng tác động của chính sách được nhân lên. Đối tượng hưởng lợi chính sách sẽ có
động lực lớn hơn để tiếp nhận và triển khai chính sách và năng động, sáng tạo trong quá
trình tiếp cận chính sách.
Nguồn lực ở đây được hiểu là nguồn lực về vật chất và phi vật chất (tinh thần)
của đối tượng hưởng lợi, được hình thành và nhân lên trong quá trình tiếp cận sự tác
động của chính sách
d. Nhân tố “lựa chọn đúng đối tượng hưởng lợi của chính sách”

Mỗi chính sách có đối tượng hưởng lợi và phạm vi tác động riêng, có giới hạn và
không thể áp dụng tràn lan với những đối tượng khác. Việc lựa chọn sai đối tượng tác
động của chính sách, chẳng khác nào làm vô hiệu hóa chính sách, chẳng hạn chính sách
xóa đói giảm nghèo mà áp dụng cho người giàu thì chính sách đó sẽ không phát huy
được tác dụng bởi người giàu không cần những tác động của chính sách này.
đ. Nhân tố “giám sát, theo dõi, đánh giá kết quả triển khai và điều chỉnh chính
sách”
-Trong quá trình triển khai mỗi chính sách, việc giám sát, theo dõi, đánh giá kết
quả triển khai và điều chỉnh chính sách cho phù hợp hơn đối với khả năng thích ứng của
mỗi loại đối tượng hưởng lợi là một trong những yêu cầu bắt buộc.
-Công tác giám sát, theo dõi, đánh giá kết quả triển khai và điều chỉnh chính sách
làm càng thường xuyên bao nhiêu thì việc triển khai chính sách càng trở nên sát thực
tiễn và có hiệu quả bầy nhiêu.
-Xác định đúng những nguyên nhân dẫn tới những thay đổi đã và đang diễn ra ở
đối tượng hưởng lợi và xác định đâu là nguyên nhân khách quan, đâu là nguyên nhân
chủ quan dẫn tới những kết quả và hạn chế trong sự tác động của chính sách vào đối
tượng hưởng lợi.
- Đánh giá tác động của chính sách tới đối tượng hưởng lợi là yếu tố quan trọng,
đồng thời cũng là một trong những công việc khó khăn, phức tạp nhất của toàn bộ chu

15
trình vận hành chính sách. Để đánh giá được tác động của chính sách, cần có phương
pháp tiếp cận tổng hợp kết hợp cả định tính, định lượng phù hợp đầy đủ các số liệu phản
ánh kết quả triển khai chính sách.
II. Đặc điểm của nông nghiệp, nông thôn và vai trò của nhà nước đối với nông
nghiệp, nông thôn
2.1. Những đặc điểm cơ bản của nông nghiệp, nông thôn
2.1.1. Đặc điểm của sản xuất nông nghiệp.
Đặc điểm thứ nhất . Sản xuất nông nghiệp diễn ra trong không gian rộng, gắn với
các điều kiện tự nhiên, sinh thái và xã hội rất đa dạng và phức tạp.

Đây là là đặc điểm chung và có tính đặc thù nhất của sản xuất nông nghiệp. Đặc
điểm này còn thể hiện các chủ thể tác động vào cây trồng, vật nuôi là những người dân
và cộng đồng xã hội đã sinh sống ở các vùng mà sản xuất nông nghiệp diễn ra.
Tính đa dạng của phương thức canh tác nông nghiệp ở từng cộng đồng dân cư và
vùng sinh thái khác nhau đã tạo ra sự phức tạp to lớn của tổ chức và quản lý các hoạt
động sản xuất.
Đặc điểm thứ hai. Sản xuất nông nghiệp không ổn định, sản lượng mỗi loại cây
trồng vật nuôi luôn biến động theo thời gian, dưới tác động của nhiều yếu tố tự nhiên,
điều kiện canh tác, quyêt định của người sản xuất và nhu cầu của thị trường. Lý do
gồm:
Một là: Do quá trình sản xuất luôn xảy ra trong tự nhiên, nên kết quả sản xuất
luôn chịu tác động trực tiếp của những tác động môi trường, tác động của các nguồn lực
có sẵn trong tự nhiên như đất, nước, ánh sáng
Hai là. Bên cạnh tác động của tự nhiên làm thay đổi mạnh sản lượng cây trồng như
trên thì sản xuất nông nghiệp còn chịu tác động của yếu tố dịch bệnh, nảy sinh ngay
trong quá trình sản xuất do nhiều nguyên nhân khác nhau.
Ba là. Thị trường sản phẩm nông nghiệp phức tạp hơn nhiều so với các thị trường
sản phẩm khác. Lý do dẫn đến những phức tạp này là trong phần sản xuất (bên cung)
có rất nhiều chủ thể (đó là: hộ nông dân, trang trại, HTX, DN) cùng tham gia sản xuất.

Quyết định sản xuất của mỗi chủ thể không giống nhau, vì vậy sự tăng giảm sản lượng
của mỗi loại sản phẩm nông nghiệp luôn biến động mạnh, phụ thuộc vào quyết định của
nhiều nhà sản xuất.
Đặc điểm thứ ba . Sản xuất nông nghiệp luôn là tác nhân trực tiếp, quan trọng đối
với môi trường sinh thái.

16
Là ngành sản xuất vật chất gắn liền với khai thác tài nguyên đất và nước, khí hậu
nên nông nghiệp có vai trò vô cùng lớn đối với sinh thái. Quá trình gia tăng sản xuất,
nâng cao năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi đồng nghĩa với tiêu hao nhiều hơn
các nguồn lực về đất và nước.
Đặc điểm thứ tư. Đó là đặc điểm về sự phát triển hài hoà, hợp lý giữa nông nghiệp
truyền thống với phát triển các ngành nghề, hoạt động phi nông nghiệp của kinh tế
nông thôn hiện đại.

Dưới tác động của các cuộc cách mạng về công nghệ, về phát triển cơ sở hạ tầng
cơ bản (đường giao thông, điện, nước) và đặc biệt là cuộc cách mạng về thông tin trong
những thập kỷ gần đây thì sản xuất nông nghiệp đã găn với phát triển nhiều ngành sản
xuất vật chất thuộc khu vực công nghiệp và dịch vụ.

2.1.2. Đặc điểm nông thôn và phát triển nông thôn.
Thứ nhất. Đặc điểm tự nhiên-kinh tế-xã hội vùng nông thôn.

Nông thôn mang tính đa dạng về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và văn hoá,
khác nhau về trình độ phát triển kinh tế, đa dạng về hình thức tổ chức, thiết chế xã
hội
10
Cùng với phát triển nông nghiệp, nông thôn đã phát triển nhiều ngành sản xuất
vật chất khác. Đặc biệt là với cơ sở hạ tầng phát triển, thông tin liên lạc phát triển, trình
độ dân trí tăng lên thì nông thôn đã trở thành vùng phát triển cả kinh tế nông nghiệp,

công nghiệp và dịch vụ.
Như vậy theo quan niệm mới thì sản xuất nông nghiệp sẽ không còn là đặc trưng
duy nhất của nông thôn, mà chỉ là một bộ phận trong cơ cấu kinh tế nông thôn, có
chức năng vừa tạo ra sản phẩm lương thực, thực phẩm cho xã hội (an ninh lương thực)
vừa có tạo ra môi trường sinh thái đặc biệt, khác vùng đô thị, tạo ra những điểm du lịch
sinh thái, an dưỡng, chữa bệnh và nghỉ ngơi.
Những nghiên cứu gần đây về nông thôn cho thấy những đặc điểm riêng trong phát
triển kinh tế, xã hội nông thôn được phản ánh qua các sơ đồ 1 và 2 sau đây
Sơ đồ 1 mô tả mối quan hệ giữa các tác nhân tham gia vào quá trình phát triển
nông thôn và những vấn đề (nội dung) trong phát triển nông thôn
Sơ đồ 1: Phát triển nông thôn theo vùng
10
Tham khảo cuốn kinh tế nông thôn; Chủ biên PGS Lê Nghiêm; NXB nông nghiệp; Hà nội 1995; Trang7
17
cộng đồng địa
phương
Sự can
thiệp
của các
cấp
chính sách và
luật pháp
KT –XH nông
thôn
Dịch vụ phù
hợp
Cơ hội giảm
thiểu rủi ro
Khả năng sáng
tạo của NDNT

Chiến
lược
trọng
điểm
Phát triển kinh tế-xã hội
Sử dụng nguồn lực tự nhiên
bền vững
Mục
tiêu
Dịch vụ
xã hội
Cơ sở
hạ tầng
Tiếp
cận
t.
trường
Năng
suất lao
động
Hiệu
suất sử
dụng
đất
An ninh
lương thực
và d.
dưỡng
Quản lý
n.lực tự

nhiên
Lĩnh vực
Can thiệp
(Hoàn
cảnh
cụ thể)
Thứ hai Đặc điểm của quá trình phát triển nông thôn
- Theo nghĩa tổng hợp nhất thì, “phát triển nông thôn” bao gồm những nhiệm vụ,
hoạt động gắn với sản xuất, đời sống của người dân, xã hội, văn hóa và môi trường ở
khu vực nông thôn…bao gồm: kinh tế, giáo dục, y tế, nhà ở, dịch vụ công và phát triển
kết cấu hạ tầng, quản lý nhà nước và tự quản lý của các cộng đồng nông thôn, bảo tồn
các di sản văn hoá tại chỗ.
- Trong phát triển nông thôn, các hoạt động kinh tế, xã hội và môi trường luôn
gắn với hành vi của các chủ thể là người dân nông thôn với những đặc điểm cộng đồng
cao hơn so với dân cư đô thị, thể hiện họ thường cùng nhau tham các hoạt động phát
triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Phát triển nông thôn phải
+ Mang tính ổn định, lâu dài (sustained), không thể ngắn hạn…;
+ Mang tính bền vững (sustainable), được kế thừa qua các thời đại;
+ Là một quá trình (process) thể hiện song trùng một chuỗi hành động liên tục
và tác động qua lại lẫn nhau;
+ Mang tính kinh tế giữa các chủ thể trong nông thôn với với các chủ thể ngoài
khu vực nông thôn;
18
KT –XH nông
thôn
+ Mang tính xã hội, văn hóa (social), thể hiện sự liên quan đến các mối quan hệ
giữa người và người trong quá trình phát triển; thể hiện sự liên quan đến các đặc trưng
về tập quán văn hóa riêng của từng cộng đồng, từng địa bàn nông thôn;
+ Mang tính môi trường (environmental), thể hiện sự bảo vệ, phát triển cảnh
quan tự nhiên của từng vùng với những đặc trưng riêng về sinh thái và vật thể;

+ Mang tính nhân tạo (designed), thể hiện các mô hình kinh tế, xã hội nông thôn
là do con người tạo ra, mang dấu tích của sự hiểu biết, nền văn hóa bản địa.
+ Mang tính cộng đồng (community), thể hiện sự tham gia của nhiều người,
nhiều hộ gia đình trong một cộng đồng, địa bàn nông thôn nhất định
- Phát triển nông thôn gắn với sản xuất nông nghiệp.
Vào thời kỳ đầu, khi nông thôn còn nghèo và nhu cầu sản xuất lương thực, thực
phẩm để tự cung, tự cấp còn lớn và mang tính phổ biến thì khái niệm phát triển nông
thôn gắn liền với khái niệm phát triển nông nghiệp, bởi vì ở giai đoạn này người dân
nông thôn phải tự sản xuất ra lương thực, thực phẩm để đáp ứng nhu cầu của chính họ.
Tiếp theo giai đoạn trên, phát triển nông thôn dần mở rộng ra các ngành và lĩnh
vực khác, cả trong kinh tế, xã hội và môi trường và mang tính tổng hợp nhiều ngành,
lĩnh vực khác nhau. Cũng có một số quan điểm không coi phát triển nông nghiệp nằm
trong nội dung của phát triển nông thôn, mà coi nông nghiệp là bộ phận độc lập với
phát triển nông thôn. Nhưng thực tế quan điểm này đã không được thừa nhận.
- Phát triển nông thôn gắn với sinh kế người dân.
Bước sang thập kỷ 1970, khi nhận thấy nếu chỉ phát triển nông nghiệp thì người
nông dân không thể có thu nhập và đời sống cao, tình trạng nghèo nàn sẽ kéo dài. Vì
vậy những nghiên cứu về phát triển nông thôn đã chú ý nhiều hơn đến vấn đề việc làm
và thu nhập phi nông nghiệp đối với giảm nghèo và làm giàu cho người dân ở nông
thôn.
- Các chương trình phát triển nông thôn ra đời nhằm tăng năng suất nông nghiệp
và tăng cường cung cấp nhu cầu cơ bản của con người. Theo đó, các nước đã triển khai
các dự án cung cấp dịch vụ xã hội cơ bản, các hỗ trợ về phát triển hạ tầng nông thôn,
khuyến khích sự tham gia tích cực của các nhân và cộng đồng vào phat triển xã hội
nông thôn mới, bỏ qua hoặc ít chú trọng đến cơ chế và tạo động lực để các nhà đầu tư
bỏ vốn phát triển các cơ sở kinh tế trong nông thôn.
- Phát triển nông thôn là một quá trình bao hàm: (i). Cải thiện mức sống của
người dân nông thôn, bao gồm các hoạt động nâng cao thu nhập, tạo việc làm việc làm,
phát triển giáo dục, dịch vụ chăm sóc sức khoẻ, dinh dưỡng, tổ chức lại hệ thống nhà ở
19

và các dịch vụ phục vụ tiêu dùng trong nông thôn; (ii). Tạo ra sự vươn ra của nông thôn
tới đô thị và các vùng kinh tế phát triển, giảm mất cân bằng thu nhập giữa nông thôn và
thành thị, tạo cơ hội phát triển ngang bằng với thành thị; (iii). Tăng cường khả năng tự
chống chịu với những biến động về thiên nhiên như lụt bão và những biến động của thị
trường như khủng hoảng kinh tế và những biến động giá cả hàng hóa và dịch vụ xã hội.
- Các lý thuyết mới về phát triển nông thôn bắt đầu được mô phỏng theo nhiều
các khác nhau dựa vào các phương thức tiếp cận người dân và các vấn đề của họ, cụ
thể:
(i). Lý thuyết “kinh tế thể chế mới” đã coi trọng ảnh hưởng của thông tin, chi phí
trao dịch đối với giảm nghèo và phát triển của các cộng đồng dân cư nông thôn;
(ii). Lý thuyết thúc đẩy phát triển sản xuất thông qua các nguyên tắc và quan hệ
thị trường kết hợp với thay đổi công nghệ sản xuất truyền thống sang công nghệ hiện
đại thay cho định hướng chỉ thúc đẩy thay đổi công nghệ;
(iii). Lý thuyết thúc đẩy phi tập trung hóa, dân chủ hóa và nâng cao vai trò của xã
hội dân sự (vai trò của người dân nông thôn và các tổ chức của họ);
(iv). Lý thuyết phát triển nông thôn với cách tiếp cận mang tính cân bằng và hệ
thống kinh tế - xã hội - môi trường từ dưới lên, được gọi là phát triển bền vững, bắt đầu
từ cuối những năm 1990 (Sustainable livelihoods) trong đó chứa đựng các mục tiêu mục
tiêu giảm nghèo, xã hội và môi trường sinh thái được bảo vệ.
Tổ chức Ngân hàng thế giới xác định: “Phát triển nông thôn là một chiến lược bao
gồm các hoạt động nhằm cải thiện đời sống kinh tế, xã hội, văn hoá của một nhóm cư
dân nông thôn nhất định - dân nghèo ở nông thôn; liên quan đến việc mở rộng ích lợi
của quá trình phát triển đến cho những người nghèo nhất ở nông thôn, bao gồm tiểu
nông, tá điền và người không có đất canh tác
- Phát triển nông thôn gắn với công nghiệp hóa, đô thị hóa và phát triển bền
vững.
Đặc điểm này phản ánh sự sung túc về kinh tế và bảo tồn tài nguyên, môi
trường, sinh thái, khí hậu, an ninh, chính trị, ổn định xã hội… do đó những khái niệm
phát triển nông thôn cũng không hoàn toàn tập trung vào các khía cạnh kinh tế. Ngày
nay, ở các nước như Nhật Bản, Châu Âu, Hàn quốc, Đài loan người ta đang đề cao

quan niệm phát triển nông thôn hướng tới xây dựng một nền nông nghiệp sinh thái bền
vững và kinh tế đa ngành gọi là “ phát triển nông thôn đa chức năng”.
20
Chức năng bảo vệ và phát triển tài nguyên thiên nhiên nhất là tài nguyên rừng, tài
nguyên đất và nước, tài nguyên đa dạng sinh học, khoáng sản. Bảo vệ và phát triển môi
trường, bảo tồn và khai thác cảnh quan tự nhiên, duy trì các cân bằng sinh thái;
Chức năng bảo tồn và phát triển các di sản văn hoá truyền thống của các dân tộc,
của các địa phương. Gìn giữ và khai thác các giá trị văn hoá vật thể và phi vật thể, các
kiến thực bản địa, các giá trị nhân văn và tài nguyên con người;
Chức năng kết hợp quá trình phi tập trung hoá các ngành công nghiệp (phân tán
về nông thôn) và đô thị hoá (tạo không gian phát triển các đô thị mới) và chức năng là
quá trình gắn kết toàn cầu hoá với phát triển các cộng đồng dân cư nông thôn;
Đối với các nước đang phát triển, quan điểm phát triển nông thôn đa chức năng
nhấn mạnh vào khía cạnh phát triển tổng hợp cả kinh tế, xã hội, chính trị, văn hoá, môi
trường bền vững được định nghĩa là “Là sự phát triển đáp ứng đủ các nhu cầu hiện tại
mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai”
11
.
- Phát triển nông thôn mang tính vùng lãnh thổ, tính địa phương
Nông thôn nói chung có thể hiểu là vùng không gian lãnh thổ ngoài các đô thị và
các khu công nghiệp lớn. Theo cách hiểu này thì nông thôn là những vùng lãnh thổ bao
quanh thành thị và khu công nghiệp. Mỗi đô thị sẽ có các vùng nông thôn bao quanh nó,
đô thị càng phát triển mạnh thì vùng nông thôn xung quanh cũng phát triển theo, đó là
quy luật của tác động lan tỏa. Như vậy sự khác biệt về trnhf độ phát triển giữa các vùng
nông thôn có nguyên nhân do sự khác biệt về trình độ phát triển của các đô thị gần
nông thôn.
Trên thực tế, trình độ phát triển của các đô thị rất khác nhau về quy mô, hình
thức, các quan hệ xã hội và phụ thuộc rất nhiều vào thời gian phát triển. Nhân tố này đã
ảnh hưởng mạnh tới sự phát triển của các vùng nông thôn xung quanh.
Những khác biệt giữa các vùng nông thôn thể hiện trên khía cạnh sau:

Thứ nhất, Khác biệt về phát triển sự phát triển của khu vực nông nghiệp.
Ở nhiều vùng nông thôn kinh tế nông nghiệp vẫn là hoạt động chính, nhưng có
những vùng ngành du lịch lại phát triển nhanh và chi phối kinh tế vùng, ở một số vùng
khác các ngành khai khoáng, công nghiệp chế tạo lại nắm vai trò đầu tàu kinh tế. Sự đa
dạng này xuất phát từ lợi thế tự nhiên của từng vùng và ảnh hưởng từ sự phát triển của
đô thị trong vùng.
Thứ hai, Sự khác biệt về các nguồn tài nguyên.
11
Theo định nghĩa của Hội đồng thế giới về môi trường và phát triển (WCED)
21
Có những vùng nông thôn chứa đựng nhiều tài nguyên thiên nhiên phong phú,
nhưng có những vùng lại rất nghèo tài nguyên. Sự khác biệt này đã tạo ra sự khác biệt
giữa các vùng nông thôn về định hướng phát triển nông nghiệp và định hướng chuyển
dịch từ nông nghiệp sang các ngành kinh tế khác dựa trên khả năng khai thác các nguồn
tài nguyên sẵn có tại chỗ.
Thứ ba, Sự khác biệt về con người, cộng đồng dân cư.
Con người và cộng đồng dân cư ở mỗi vùng nông thôn có ảnh hưởng mạnh mẽ tới
sự khác biệt giữa các vùng. Sự khác biệt về con người và cộng đồng dân cư sẽ tạo ra
những sắc thái đặc thù riêng của mỗi vùng nông dựa trên khác biệt về con người và
cộng đồng của nó.
Thứ tư, Sự hỗ trợ của chính phủ.
Quá trình toàn cầu hóa đặt ra những vấn đề về hỗ trợ của chính phủ đối với phát
triển nông thôn nhằm hạn chế tối đa những ảnh hưởng xấu của quá trình này.
Theo các tư duy trên đây, nhiều quốc gia trên thế giới đã phổ biến và khuyếch
trương sâu rộng các ý tưởng về phát triển vùng, miền nông thôn. Ở Anh quốc đã hình
thành các chương trình đặc thù về “Phát triển nông thôn” (Rural Development) và “Cải
tổ ngân sách” (Single Regeneration Budget) và gần đây là các chiến lược phát triển cộng
đồng. Ở Ailen có Chương trình về “tiến bộ kinh tế và xã hội” (Programmes for Economic
and Social Progress; ở Pháp là “Các cam kết Quốc gia” và “Nghiệp đoàn liên vùng”; ở
Phần Lan là “Chương trình phát triển nông thôn dựa trên sáng kiến của cơ sở”

(Programmes of Rural Development Based on Local Initiative). Ở EU có chương trình
LEADER đối với các vùng khó khăn và chương trình “Hiệp định lao động châu lục”
(Territorial Employment Pacts)
Trên cơ sở các đặc tính trên đây các Nhà kinh tế Malcolm. Móelay vào năm 2003
đã đưa ra khái niệm về “Phát triển nông thôn theo cộng đồng, địa phương và vùng,
miền” như là một trong những chìa khóa để mở ra những bí quyết để phát triển nông
thôn theo hướng bền vững. Định nghĩa mà Malcolm đưa ra về phát triển cộng đồng nông
thôn là qua trình giải quyết 3 nhiệm vụ cơ bản sau:
- Giải quyết những ‘thất bại thị trường’ ở các vùng nông thôn;
- Nâng cao “năng lực tự quản lý của cộng đồng từng vùng”, làm tăng năng lực và
sự tích cực tham gia của người dân, các tổ chức trong phát triển cộng đồng nơi họ sinh
sống;
22
- Hỗ trợ “quyền tự chủ và tự quyết cho cộng đồng địa phương”, nghĩa là tạo cho
các ‘tác nhân’ địa phương quyền tự quyết nhiều hơn trong việc quản lý, điều hành các
hoạt động trên địa bàn)
Nhận xét chung về phát triển nông thôn là:
(i). Sự nghiệp của những người dân và cộng đồng của họ ở từng địa bàn, phụ
thuộc rất nhiều vào tư duy, văn hóa và kiến thức của những người dân trong từng cộng
đồng;
(ii). Sự tác động của Nhà nước và Chính phủ có thể làm thay đổi hướng phát triển
của nông thôn, song không thể làm thay được người dân và cộng đồng của họ;
(iii). Phát triển nông thôn phải dựa vào sự đồng tâm, hưởng ứng của cộng đồng
dân cư tại chỗ, không có mô hình chung về phát triển nông thôn cho mọi cộng đồng
nông thôn;
(iv). Mức độ tổng hợp về kinh tế, xã hội và môi trường trong phát triển nông thôn
tùy thuộc vào quy mô của cộng đồng dân cư ở nông thôn mà mỗi quốc gia quyết định
lựa chọn, đối với quy mô cộng đồng nhỏ (ở cấp làng xã thì nội dung phát triển nông
thôn chỉ bao gồm những vấn đề về xã hội, dân sinh và môi trường, nội dung kinh tế có
thể bị hạn chế; ở cấp lớn hơn như vùng liên làng xã, hoặc cấp huyện thì nội dung về

kinh tế có điều kiện phát triển mạnh hơn và đầy đủ hơn);
(v). Phát triển nông thôn không thể tách rời sự phát triển của đô thị lớn và sự hình
thành các đô thị mới ngay trong các vùng nông thôn, quá trình này mang tính đan xen
vừa là đô thị hóa, vừa bảo tồn và gìn giữ những giá trị văn hóa của cộng đồng nông
thôn, được hình thành và phát triển qua nhiều thế hệ. Sự mất đi của những giá trị này
sẽ làm đảo lộn các giá trị xã hội và có thể gây ra những tổn thất cho sự bền vững của
nông thôn.
2.2. Vai trò của Nhà nước, thị trường, và cộng động trong phát triển nông
thôn
Lý luận về phát triển nông thôn đã đưa đến sự xác định vai trò của ba khối chủ
thể chính là: Thị trường, Nhà nước và các tổ chức xã hội do người dân nông thôn tự lập
ra. Các lý luận về phát triển nông thôn đến nay đều công nhận sự cân bằng về vị trí và
vai trò của 3 khối chủ thể này trên mỗi địa bàn nông thôn, coi 3 khối này là 3 đỉnh của
tam giác phát triển nông thôn, là nền tảng trong xây dựng chính sách phát triển nông
thôn.
23
Tuy nhiên, lý luận và thực tiễn cho thấy ở mỗi giai đoạn cụ thể thì vai trò của mỗi
khối chủ thể có thể gia tăng, có tính nổi trội hơn những khối chủ thể khác. Chẳng hạn, ở
Việt Nam trước năm 1980 (thời kỳ kế hoạch hóa tập trung) thì vai trò của nhà nước đã
nổi lên, chiếm ưu thế mạnh hơn cả trong phát triển nông thôn; tiếp sau đó, quá trình đổi
mới quản lý kinh tế đã làm thay đổi vai trò Nhà nước theo hướng giảm bớt các can thiệp
mang tính áp đặt và chủ quan để nhường chỗ cho vai trò của các nhân tố thị trường và
quyền tự chủ của các cộng đồng nông thôn. Ngày nay vai trò của Nhà nước dừng lại ở
hỗ trợ và thúc đẩy, còn toàn bộ vai trò về quyền tổ chức quá trình phát triển và huy
động lực lượng tham gia và hưởng lợi đã thuộc về người dân nông thôn và cộng đồng
của họ.
2.2.1. Vai trò của Nhà nước.
Nhà nước luôn có vai trò quan trọng đối với phát triển nông thôn. Vai trò của nhà
nước trong phát triển nông thôn được đề cao trong bối cảnh tự do hóa thương mại và
điều chỉnh cơ cấu kinh tế ở các quốc gia hiện nay. Chính sách phát triển nông nghiệp,

nông thôn đã trở thành một trong các chính sách quan trọng, có ý nghĩa với toàn nền
kinh tế. Trong đó, các chính sách về thuế, hàng rào kĩ thuật đã tác động trực tiếp đến
sản xuất và tiêu thụ nông sản của các hộ nông dân tại nước xuất khẩu và nông dân
ngay tại nước phải nhập khẩu.
2.2.2. Vai trò của thị trường.
24
Sơ đồ 2: Mối quan hệ giữa 3 khối chủ thể trong phát triển nông thôn
Sau năm 1990, vai trò của thị trường trong phát triển nông thôn đã được nâng lên
một bước mới và bắt đầu trở nên quan trọng từ những năm sau này do tác động của
quá trình toàn cầu hóa, hội nhập và cạnh tranh quốc tế. Điều này đã tạo ra sân chơi
bình đẳng cho các chủ thể ở nông thôn, trước hết là các hộ nông dân và các tổ chức của
họ như HTX, các hội, câu lạc bộ và toàn cộng đồng nông thôn. Nhưng trước sức ép của
cạnh tranh thị trường sự tồn tại của các hộ nông dân qui mô nhỏ ngày càng trở nên rất
khó khăn và nhiều rủi ro.
2.2.3. Vai trò của các tổ chức dân sự-xã hội (quần chúng).
Từ 25 năm trở lại đây, trong nông thôn các nước trên thế giới đã có sự phát triển
nhanh chóng về số lượng, sự đa dạng, sự phức tạp của các hình thức tổ chức mang tính
kinh tế-xã hội kết hợp do người dân nông thôn tự lập ra. Sự phát triển các tổ chức này
diễn ra cùng với quá trình phi tập trung hóa hoạt động quản lý kinh tê-xã hội của Nhà
nước đã thúc đẩy hình thành những quan điểm và cách tiếp cận về phát triển nông thôn
mới.
Đơn vị làng, xã được lựa chọn làm cơ sở cho liên kết cộng đồng để quản lý quản lí
các tài sản có chức năng phục vụ nhu cầu cộng đồng, không thể bị phá vỡ. Ở những nơi
mà chính quyền làng không đóng vai trò quản lý tài sản cộng đồng, thì việc hình thành
những tổ chức của dân trong làng là giải pháp tình thế bởi vì các tổ chức này mang nặng
tính truyền thống và rất bảo thủ trước những yêu cầu thay đổi của cuộc sống.

III. Kinh nghiệm xây dựng và thực thi chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn một
số nước
3.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản.

Thứ nhất: Cải thiện điều kiện cơ bản sản xuất của ngành nông nghiệp, thực hiện
kinh doanh nông nghiệp có hiệu quả cao, giúp nông nghiệp đảm bảo an ninh lương thực
và cung cấp ổn định các mặt hàng nông phẩm cần thiết cho quốc dân.
Thứ hai: Nâng mức thu nhập của người làm việc trong ngành nông nghiệp bằng
hoặc gần bằng những người làm việc trong các ngành nghề khác, đem lại cho người
nông dân một cuộc sống phong lưu, dư dả .
Thứ ba: Năm 1969 ban hành “Luật chấn hưng nông thôn”, năm 1970 lại tiến hành
sửa đổi “Luật ruộng đất” và “Luật trợ nông” đồng thời ban hành chế độ bảo hiểm dưỡng
lão nông nghiệp. Năm 1971, chính phủ Nhật đã ban hành “Luật khuyến khích các khu
vực nông thôn tham gia vào ngành công nghiệp”, khuyến khích công nghiệp thành phố
chuyển về các vùng nông thôn.
25