chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách nhà nước thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện

TRƢỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT THƢƠNG MẠI
  






LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 36 (2010-2014)

Đề tài:
CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT
ĐIỀU CHỈNH VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN






Giảng viên hướng dẫn: Sinh viên thực hiện:
LÊ HUỲNH PHƢƠNG CHINH LÂM NGỌC TRÂM
MSSV: 5106108
Lớp: Luật Thƣơng Mại 2 – K36


Cần Thơ, 11/2013
LỜI CẢM ƠN

Thời gian thấm thoát trôi nhanh, qua bốn năm học tập, nghiên cứu, rèn luyện
ở trường nhờ có sự chỉ dạy tận tình của quý thầy cô trường Đại học Cần Thơ đặc
biệt là quý thầy cô Khoa Luật đã giúp em có được ngày càng nhiều kiến thức và
những hiểu biết sâu sắc trong học tập cũng như trong thực tiễn cuộc sống. Và khi
hoàn thành tốt luận văn này em xin chân thành gửi lời cảm ơn đến:
Trước hết, em xin chân thành cảm ơn ba mẹ, người đã mang đến cho em
cuộc sống, chia sẽ động viên em những lúc khó khăn, tạo mọi điều kiện vật chất và
tinh thần cho em học tập.
Xin cảm ơn quý thầy cô đã dạy dỗ em trong suốt bốn năm qua đặc biệt là quý
thầy cô Khoa Luật trường Đại học Cần Thơ đã truyền đạt những kiến thức quý báo
để từ đó em có thể vận dụng những kiến thức ấy vào luận văn của mình.
Đặc biệt em xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất đến Cô Lê Huỳnh
Phương Chinh đã tận tình hướng dẫn, giải đáp những khó khăn, vướng mắc giúp em
hoàn thành luận văn một cách tốt nhất.
Xin cảm ơn tất cả bạn bè, những người đã nhiệt tình giúp đỡ em trong quá
trình thu thập và phân tích tài liệu cũng như những ủng hộ vô giá về mặt tinh thần.
Cuối lời xin chúc quý thầy cô trường Đại học Cần thơ cùng quý thầy cô
Khoa Luật, gia đình và bạn bè thân yêu lời chúc sức khỏe, thành công trong học tập
và lao động của mình.
Xin thành thật biết ơn!
Cần Thơ, ngày tháng năm 2013
Sinh viên thực hiện


Lâm Ngọc Trâm

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN


………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………

………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………

Cần Thơ, ngày tháng năm 2013

Giảng viên hƣớng dẫn


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN PHẢN BIỆN


………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………

………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………

Cần Thơ, ngày tháng năm 2013

Giảng viên phản biện




DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Danh mục từ viết tắt tiếng Việt

Chữ viết tắt
Tiếng Việt
NSNN
Ngân sách Nhà nước
NSTW
Ngân sách Trung ương
NSĐP
Ngân sách địa phương

Danh mục từ viết tắt tiếng Anh
Chữ viết tắt

Tiếng Anh
Tiếng Việt
WB
World Bank
Ngân hàng Thế giới
IMF
International Monetary Fund
Quỹ tiền tệ quốc tế
ADB
The Asian Development Bank
Ngân hàng phát triển Châu Á
UNDP
United Nations Development
Programme
Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc
UNICEF
United Nations Children's Fund
Quỹ nhi đồng Liên Hợp Quốc
UNFPA
United Nations Fund for
Population Activities
Quỹ dân số Liên Hợp Quốc
PAM
Pluggable Authentication
Module
Chương trình lương thực thế giới
ODA
Official Development
Assistance
Hổ trợ phát triển chính thức

EC
European Commission
Ủy ban Châu Âu
CBO
Congressional Budget Office)
Văn phòng ngân sách Quốc hội Mỹ
IBP
International Budget Parnership
Dự án đối tác ngân sách quốc tế

MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU 1
1. Lý do chọn đề tài 1
2. Phạm vi nghiên cứu 2
3. Mục đích nghiên cứu 2
4. Phƣơng pháp nghiên cứu 2
5. Bố cục của đề tài 2
CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ VẤN
ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 4
1.1 Giới thiệu chung về ngân sách Nhà nƣớc 4
1.1.1 Định nghĩa ngân sách Nhà nước 4
1.1.1.1 Về phương diện kinh tế 5
1.1.1.2 Về phương diện pháp lý 6
1.1.2 Đặc điểm của ngân sách Nhà nước 7
1.1.2.1 Ngân sách Nhà nước gắn chặt với quyền lực Nhà nước và được tiến hành
theo luật định 7
1.1.2.2 Ngân sách Nhà nước với hoạt động thu, chi được thực hiện chủ yếu theo
nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp 8
1.1.3 Vai trò của ngân sách Nhà nước 8
1.1.3.1 Về mặt kinh tế 8

1.1.3.2 Về mặt xã hội 9
1.1.3.3 Về mặt thị trường 10
1.1.4 Giới thiệu các nguyên tắc thiết lập và vận hành của ngân sách Nhà
nước 11
1.1.4.1 Nguyên tắc nhất niên 11
1.1.4.2 Nguyên tắc tập trung, dân chủ 13
1.1.4.3 Nguyên tắc toàn diện 13
1.1.4.4 Nguyên tắc công khai, minh bạch 14
1.1.4.5 Nguyên tắc thăng bằng 15
1.2 Giới thiệu chung về vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc 15
1.3 Các yếu tố gây ra thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc 18
1.3.1 Do cơ cấu thu chi ngân sách Nhà nước 18
1.3.2 Do chính sách quản lý, điều hành ngân sách Nhà nước 19
1.4 Tác động của thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc 21
1.4.1 Tác động tích cực 21
1.4.2 Tác động tiêu cực 22
1.4.2.1 Thâm hụt ngân sách Nhà nước gây ra lạm phát 22
1.4.2.2 Tác động của thâm hụt ngân sách Nhà nước tới cán cân thương mại 22
1.4.2.3 Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế 23
CHƢƠNG 2. CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VỀ THÂM HỤT
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 24
2.1 Quy định pháp luật về cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc 24
2.1.1 Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo thông lệ quốc tế
24
2.1.1.1 Phạm vi tính bội chi ngân sách Nhà nước 24
2.1.1.2 Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách Nhà nước 26
2.1.1.3 Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách Nhà nước 27
2.1.2 Cách xác định mức thâm hụt ngân sách Nhà nước theo quy định pháp
luật Việt Nam 28
2.1.3 Mức thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 31

2.2 Quy định pháp luật về nguyên tắc kiểm soát thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc
32
2.2.1 Số bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển 33
2.2.2 Bội chi ngân sách Nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và
nước ngoài, tiền vay không được sử dụng cho tiêu dùng chỉ sử dụng cho đầu
tư phát triển. 34
2.2.3 Thâm hụt ngân sách địa phương không được tính vào thâm hụt ngân
sách Nhà nước 38
2.3 Quy định pháp luật về biện pháp xử lý thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc 40
2.3.1 Tăng thuế 40
2.3.2 Vay nợ 43
2.3.2.1 Vay trong nước 43
2.3.2.2 Vay nước ngoài 46
2.3.3 Thắt chặt chính sách tài khóa, cắt giảm chi tiêu công 49
CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC – MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHO VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM 53
3.1 Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc ở một số nƣớc trên thế giới và ở
Việt Nam 53
3.1.1 Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở một số nước trên thế giới 53
3.1.2 Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt nam 55
3.1.2.1 Thành tựu 55
3.1.2.2 Hạn chế 57
3.2 Một số giải pháp khắc phục thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc 62
3.2.1 Mục tiêu của việc hoàn thiện chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm
hụt ngân sách Nhà nước 62
3.2.1.1 Điều chỉnh thâm hụt ngân sách Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện các mục
tiêu kinh tế xã hội của đất nước 62
3.2.1.2 Điều chỉnh thâm hụt ngân sách Nhà nước để đảm bảo cân bằng thu, chi
nhằm ổn định hệ thống chính sách tài khóa 63

3.2.1.3 Điều chỉnh thâm hụt ngân sách Nhà nước nhằm tăng nguồn dự trữ ngân
sách Nhà nước 64
3.2.2 Một số giải pháp khắc phục thâm hụt ngân sách Nhà nước 64
3.2.2.1 Tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước 64
3.2.2.2 Công khai, minh bạch trong hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nước 66
3.2.2.3 Thay đổi phương pháp xác định bội chi, phù hợp thông lệ quốc tế 67
3.2.2.4 Hoàn thiện cơ chế bổ sung cân đối ngân sách nhà nước 69
3.2.2.5 Tăng thu giảm chi, tinh gọn bộ máy Nhà nước 69
KẾT LUẬN 73
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 1 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986 đã đánh dấu mốc quan trọng trong lịch sử
phát triển kinh tế của nước ta. Đảng và Nhà nước đã chủ trương chuyển đổi từ nền
kinh tế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đặc biệt
từ năm 1991 trở đi nền kinh tế nước ta đã thực sự bắt nhịp được theo cơ chế kinh tế
mới, đất nước cũng đã có nhiều sự thay đổi và phát triển trên nhiều phương diện,
nhất là vai trò quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội của Nhà nước được đề
cao hơn bao giờ hết. Để đảm trách tốt được vai trò này, Nhà nước cần có những biện
pháp và công cụ hữu hiệu để can thiệp vào hoạt động kinh tế. Một trong những công
cụ quan trọng đó chính là ngân sách Nhà nước. Trong những năm qua thì vai trò của

ngân sách Nhà nước đã được thể hiện rõ trong việc giúp Nhà nước hình thành các
quan hệ thị trường, góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ lãi suất thích hợp để từ đó
làm lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và phát triển của nền
kinh tế. Tuy nhiên bên cạnh những mặt tích cực đó thì việc chi nhiều, thu ít, sử dụng
ngân sách Nhà nước chưa đúng cách, đúng lúc, sự yếu kém trong việc quản lí thu
chi ngân sách đã dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước. Đây được xem là
vấn đề nan giải mà có thể nói chưa có một giải pháp nào hữu hiệu nhất để chống lại
nó bởi vì hầu hết những giải pháp đưa ra đều để lại những hệ lụy về sau. Quản lý
thâm hụt NSNN không những chỉ liên quan đến lòng tin của người dân đối với Nhà
nước về việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội mà
còn tác động đến cuộc chiến chống tham nhũng, lãng phí, lạm phát, đồng thời còn
ảnh hưởng đến cuộc sống của thế hệ mai sau. Thực tế đó cho thấy chúng ta cần phải
có cái nhìn sâu sắc hơn về NSNN và tình trạng thâm hụt NSNN vì ảnh hưởng của
thâm hụt NSNN đến các hoạt động kinh tế - xã hội là hết sức to lớn. Vậy thế nào là
thâm hụt NSNN, nguyên nhân nào dẫn đến thâm hụt NSNN, ảnh hưởng của thâm
hụt NSNN đến tình hình kinh tế - xã hội, thực trạng ra sao và Nhà nước ta có các
biện pháp nào để xử lý thâm hụt NSNN? Trong thời gian tới để đạt được mục tiêu
phát triển kinh tế cao và ổn định thì liệu nước ta có chấp nhận một mức bội chi ở

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 2 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


mức cao hay không? Trước những vấn đề trên người viết quyết định chọn đề tài
“Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc – Thực
trạng và một số giải pháp hoàn thiện” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn tốt
nghiệp đại học của mình.

2. Mục đích nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu với mục đích trình bày thực trạng thâm hụt ngân sách
Nhà nước ở nước ta trong những năm qua, nguyên nhân, tác động và các biện pháp
xử lý. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng, đề tài nêu lên những quan
điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện những quy định của pháp luật về vấn đề thâm hụt
ngân sách Nhà nước.
3. Phạm vi nghiên cứu
Thâm hụt ngân sách Nhà nước là một vấn đề rất rộng và phức tạp. Nhưng do
hạn chế về thời gian nghiên cứu nên trong luận văn của mình người viết chỉ tập
trung nghiên cứu những vấn đề sau:
- Giới thiệu những vấn đề chung về ngân sách Nhà nước và thâm hụt ngân
sách Nhà nước.
- Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước.
- Thực trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt Nam và những đề xuất
nhằm giảm thâm hụt ngân sách Nhà nước để ổn định nền kinh tế vĩ mô.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu luận văn của mình, người viết đã
sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học như: so sánh, phân tích và đánh
giá, thống kê, thu thập tài liệu để thể hiện nội dung luận văn của mình mang tính
chất của một đề tài nghiên cứu khoa học. Thêm vào đó, người viết đã sử dụng
những kiến thức được học trong nhà trường, cùng với việc nghiên cứu các tài liệu
có liên quan như: sách, báo, tạp chí, internet và những số liệu thực tế. Tuy nhiên do
kiến thức còn nhiều hạn chế nên việc nghiên cứu và trình bày đề tài khó tránh khỏi

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 3 SVTH: Lâm Ngọc Trâm

những thiếu sót. Kính mong nhận được sự đóng góp ý kiến của quý thầy cô và bạn
bè để luận văn được hoàn thiện hơn.
5. Bố cục của đề tài
Ngoài phần mục lục, lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần
phụ lục, đề tài gồm có 3 chương:
- Chƣơng 1: Giới thiệu chung về ngân sách Nhà nước và vấn đề thâm hụt
ngân sách Nhà nước.
- Chƣơng 2: Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà
nước
- Chƣơng 3: Thực trạng vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nước – Một số giải
pháp cho vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nước ở Việt Nam.














Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện

GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 4 SVTH: Lâm Ngọc Trâm





CHƢƠNG 1
GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ VẤN ĐỀ
THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1 Giới thiệu chung về ngân sách Nhà nƣớc
1.1.1 Định nghĩa ngân sách Nhà nước
Từ “ngân sách” xuất phát từ thuật ngữ “budget” - một từ tiếng Anh thời trung
cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết
cho những khoản chi tiêu công cộng. Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua
cho mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi
tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn
mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ
đó nảy sinh thuật ngữ ngân sách Nhà nước (NSNN).
1

Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi
quốc gia. Có quan điểm cho rằng: “NSNN là chương trình tài chính chính yếu của
Chính phủ. Tài liệu này tập trung các dự liệu thu và chi trong khoảng thời gian của
tài khóa, bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài
trợ các hoạt động ấy”
2
.
Ở Việt Nam, theo Luật ngân sách Nhà nước năm 2002, NSNN là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được

1
Dương Đăng Chinh – Phạm Văn Khoan, Giáo trình quản lý Tài chính công, Học viện tài chính, NXB Tài
chính năm 2005, tr.67.
2
Xem: Philip E. Taylor, Tài chính công, Trung tâm nghiên cứu Việt Nam phiên dịch và xuất bản năm 1963,
tr.15.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 5 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước
3
. Trong đó NSNN bao gồm các khoản thu, chi được xác định như sau:
+ Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân,
các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
4

+ Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước,
chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
5

Những cơ quan có thẩm quyền quyết định trong lĩnh vực NSNN đó là Quốc

hội, Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phương, các đơn vị
dự toán ngân sách. Nhiệm vụ của những cơ quan này là xây dựng và thực hiện
NSNN hiệu quả nhằm quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ
động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử
dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và
tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá
đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã
hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
NSNN được ghi nhận là bảng kế hoạch tài chính liên quan đến ngân sách
của một quốc gia. Chúng ta có thể xem xét thuật ngữ “NSNN” từ hai phương diện:
1.1.1.1 Về phương diện kinh tế
Xét từ góc độ kinh tế, NSNN được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi
tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định để
thực hiện trong năm ngân sách. NSNN là một bảng kế hoạch tài chính của một quốc
gia, thông qua hành vi kinh tế là xác lập nội dung thu, chi liên quan đến ngân quỹ
của Nhà nước. Do đó, phải được Quốc hội với tư cách là người đại diện cho toàn thể
nhân dân trong quốc gia đó quyết định trước khi Chính phủ đem ra thi hành trên


3
Điều 1 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.
4
Khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.
5
Khoản 2 Điều 2 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện

GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 6 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


thực tế, để đảm bảo cho việc thu, chi NSNN có hiệu quả và phù hợp với người dân.
Ngoài ra, Quốc hội còn là người giám sát Chính phủ trong quá trình thi hành ngân
sách và có quyền phê chuẩn bảng quyết toán hàng năm do Chính phủ đệ trình khi
năm ngân sách kết thúc.
Trên thực tế, NSNN tồn tại dưới dạng vật chất là quỹ tiền tệ tập trung lớn
nhất của Nhà nước. Quỹ tiền tệ này gắn liền với việc đảm bảo cho chức năng, nhiệm
vụ của tất cả các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp. Đó là nguồn vốn, kinh phí
hay những khoản tiền cụ thể mà Nhà nước tập trung được vào tay mình sau khi
tham gia vào quá trình phân phối của cải trong xã hội.
Mỗi dự toán NSNN chỉ được dùng cho một năm, do đó cần phải được thiết
lập sao cho phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó. Do vậy,
trong quá trình soạn thảo dự toán NSNN, các cơ quan có thẩm quyền không những
phải xử lý tốt các thông tin kinh tế, chính trị, xã hội hiện tại mà còn phải dự toán
trước tình hình trong tương lai, không chỉ ở Việt Nam mà còn ở các nước khu vực
và trên thế giới.
1.1.1.2 Về phương diện pháp lý
Ở phương diện pháp lý, NSNN thể hiện sự phân chia quyền lực giữa cơ quan
lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc kiểm soát quá trình thực hiện NSNN.
Theo Điều 1 Luật ngân sách Nhà nước 2002 quy định:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan có
thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Như vậy, xét theo phương diện pháp lý thì NSNN không những là một bảng
kế hoạch tài chính lớn nhất của quốc gia mà còn là một đạo luật đặc biệt sau khi
bảng kế hoạch tài chính được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua. Đạo luật
này đặc biệt ở trình tự ban hành và hiệu lực thời gian.
Về trình tự ban hành, quá trình lập dự toán NSNN có sự tham gia của cả hai

cơ quan lập pháp và hành pháp theo một trình tự, thủ tục luật định. Bản dự toán

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 7 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


NSNN sẽ được tổng hợp bởi cơ quan chuyên trách là Bộ Tài chính với vai trò là cơ
quan chuyên môn giúp việc trong lĩnh vực tài chính của Chính phủ, sau đó được
Chính phủ trình lên Quốc hội biểu quyết thông qua. Ở Việt Nam Bộ Tài chính phối
hợp với một số cơ quan Nhà nước khác có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư,
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội khi tổng hợp kế
hoạch tài chính quốc gia. Các cơ quan này tuy có chức năng, nhiệm vụ, chuyên môn
khác nhau nhưng khi tham gia vào quá trình soạn thảo NSNN thì đều có chung bổn
phận là xây dựng một dự toán NSNN hiệu quả nhất và có tính khả thi trong thực tế.
Đây là điểm khác biệt của đạo luật ngân sách so với các đạo luật khác. Đạo luật
thông thường sẽ được thực hiện thông qua cơ quan lập pháp là Quốc hội và trước
khi công bố cần có Chủ tịch nước ký quyết định thi hành, không có sự tham gia của
cơ quan hành pháp.
Điểm khác biệt thứ hai của NSNN khi được cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền thông qua để trở thành đạo luật ngân sách thường niên là hiệu lực về thời
gian. NSNN chỉ có giá trị trong thời hạn một năm, hay còn gọi là “năm ngân sách”
(Financial Year). Ở Việt Nam, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách thường
niên được xác định rõ là một năm được bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào
ngày 31 tháng 12
6
, còn các đạo luật khác chỉ hết hiệu lực khi có văn bản pháp luật
mới ban hành thay thế. Do đó NSNN còn được gọi là “đạo luật ngân sách dành cho

mỗi năm” hiển thị các khoản thu, chi tiền tệ trong kế hoạch tài chính quốc gia đã
được Quốc hội biểu quyết thông qua .
1.1.2 Đặc điểm của ngân sách Nhà nước
NSNN có những đặc điểm riêng biệt để có thể phân biệt với ngân sách gia
đình, ngân sách các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội và các đoàn thể
khác.
1.1.2.1 Ngân sách Nhà nước gắn chặt với quyền lực Nhà nước và được tiến
hành theo luật định


6
Điều 14 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 8 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


NSNN là một bảng kế hoạch tài chính khổng lồ cần phải có sự biểu quyết
thông qua của Quốc hội trước khi nó được đưa vào áp dụng trong thực tế
7
. Đặc
điểm này cho thấy việc thiết lập NSNN không chỉ là vấn đề nghiệp vụ kinh tế (việc
lập dự toán các khoản thu và chi phát sinh trong một năm) mà nó còn là vấn đề pháp
lý. Mọi kế hoạch chi tiêu liên quan đến việc duy trì chức năng, nhiệm vụ của bộ
máy Nhà nước đều phải trải qua quá trình xem xét, biểu quyết thông qua tại Quốc
hội. Điều này tương tự như trình tự ban hành luật và thông qua nghị quyết của Quốc
hội. Đây là điểm khác biệt giữa NSNN với các loại ngân sách khác chẳng hạn ngân

sách gia đình, ngân sách doanh nghiệp,… Những loại ngân sách này chỉ phản ánh
các hành vi thuần túy kinh tế (mang tính chất kỷ thuật tài chính) như lập dự trù kế
hoạch thu chi tiền tệ trong phạm vi nhỏ mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan
lập pháp nào phê chuẩn trước. Trong khi đó, NSNN không chỉ đơn thuần phản ánh
hành vi kinh tế mà còn phản ánh hành vi pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền.
Ngoài ra NSNN đặt ra yêu cầu lập dự trù các khoản chi sẽ thực hiện trong tương lai,
trách nhiệm của cơ quan lập pháp và hành pháp liên quan đến việc quyết định thi
hành bản dự toán đó, đảm bảo nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững.
Quá trình tạo lập và sử dụng quỹ NSNN chính là quá trình phân phối lại lợi
ích kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể tham gia phân phối, trong đó Nhà nước
điều tiết một phần lợi ích kinh tế từ các chủ thể tham gia phân phối là các tổ chức và
cá nhân trong xã hội. Tuy nhiên, trong thực tế không phải tất cả các tổ chức, cá nhân
trong xã hội đều sẵn sàng chia sẽ lợi ích của mình cho Nhà nước. Do vậy, để đảm
bảo tính thống nhất, kỷ cương trong đời sống kinh tế xã hội để Nhà nước hoàn
thành chức năng của mình thì các khoản thu, chi NSNN phải được thể hiện bằng
quyền lực của Nhà nước tức là luật pháp.
1.1.2.2 Ngân sách Nhà nước với hoạt động thu, chi được thực hiện chủ yếu
theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp
Tính chất không hoàn trả trực tiếp trong hoạt động thu, chi NSNN được thể
hiện trên các khía cạnh sau:


7
Điều 15 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 9 SVTH: Lâm Ngọc Trâm

Thứ nhất, sự chuyển giao thu nhập của xã hội vào quỹ NSNN chủ yếu thông
qua hình thức thuế. Đó là hình thức thu – nộp bắt buộc, không mang tính hoàn trả
trực tiếp. Có nghĩa là mức thu nhập mà người nộp chuyển giao cho Nhà nước không
hoàn toàn dựa trên mức độ lợi ích mà người nộp thuế thừa hưởng từ những dịch vụ
và hàng hóa công cộng do Nhà nước cung cấp. Ngược lại, người nộp thuế cũng
không có quyền đòi hỏi Nhà nước cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng trực tiếp
cho mình mới nộp thuế cho Nhà nước.
Thứ hai, mọi người dân sẽ nhận được một phần các hàng hóa, dịch vụ công
cộng mà Nhà nước đã cung cấp cho cả cộng đồng. Phần giá trị mà người đó được
hưởng không nhất thiết tương đồng với khoản đóng góp mà họ đã nộp vào NSNN.
1.1.3 Vai trò của ngân sách Nhà nước
1.1.3.1 Về mặt kinh tế
Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, cùng với việc Nhà nước can thiệp
trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh, vai trò của NSNN trong việc điều
chỉnh các hoạt động trở nên hết sức thụ động. NSNN hầu như chỉ là một cái túi
đựng sổ thu để rồi thực hiện việc bao cấp tràn lan cho các hoạt động sản xuất kinh
doanh thông qua cấp vốn cố định, vốn lưu động, cấp bù lỗ, bù giá, bù lương,…
Trong điều kiên đó, hiệu quả của các khoản thu, chi NSNN không được coi trọng và
tất yếu, tác động của NSNN đến các hoạt động kinh tế nhằm điều chỉnh các hoạt
động đó và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế là hết sức hạn chế.
Chuyển sang cơ chế thị trường, thông qua chế độ đầu tư vốn dưới hình thức
cấp phát trực tiếp hoặc tín dụng ưu đãi, sử dụng chính sách chi NSNN và cơ chế
động viên các nguồn thu vào NSNN, Nhà nước tạo điều kiện xây dựng kết cấu hạ
tầng, thành lập các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, kích thích sự hình
thành và phát triển các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Trên cơ sở
đó Nhà nước thực hiện cơ cấu kinh tế mới có định hướng xã hội chủ nghĩa kích
thích sự phát triển sản xuất và chống độc quyền. Thông qua việc điều hòa các nguồn
tài chính giữa các vùng kinh tế, các ngành kinh tế, thông qua việc hướng dẫn, kích

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 10 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


thích hay hạn chế sản xuất, tiêu dùng bằng các chính sách thuế, tài chính, NSNN có
thể điều tiết thu nhập của các chủ thể khác nhau trong xã hội, xử lý mối quan hệ
giữa tích lũy, đầu tư và tiêu dùng, điều chỉnh giá cả, ổn định thị trường, chống lạm
phát
8
.
1.1.3.2 Về mặt xã hội
Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tính chất bao cấp tràn lan cho mọi
lĩnh vực kinh tế - xã hội đã hạn chế đáng kể vai trò của NSNN trong việc giải quyết
các vấn đề xã hội. Trong thời kỳ này, mọi sự ưu tiên, ưu đãi của Nhà nước đều được
dành cho khu vực Nhà nước. Những chế độ bao cấp về nhà ở, cung cấp lương thực,
thực phẩm, hàng tiêu dùng với giá thấp,… đã gây ra tâm lí sùng bái biên chế Nhà
nước, tâm lí trông chờ, ỷ lại vào Nhà nước. Điều đó một mặt làm giảm hiệu quả
công tác, hiệu quả tiền vốn, mặt khác vừa tác động ngược chiều tới việc bảo đảm
công bằng xã hội. Bên cạnh đó, sự bao cấp tràn lan cho các hoạt động sự nghiệp
song lại thiếu sự tính toán hợp lý về phạm vi, mức độ và hiệu quả của nó cũng dẫn
đến những hạn chế trong việc thực hiện các mục tiêu về mặt xã hội.
Trong giai đoạn hiện đại, khi mô hình tập trung bao cấp không còn được áp
dụng việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ
máy Nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội,
y tế, văn hóa vẫn có ý nghĩa quyết định và đặt ra yêu cầu đối với Nhà nước. Việc
thực hiện các nhiệm vụ này về cơ bản thuộc về Nhà nước và không vì mục tiêu lợi

nhuận. Việc sử dụng những dịch vụ kể trên được phân chia giữa những người tiêu
dùng nhưng nguồn tài trợ để thực hiện các nhiệm vụ đó lại được cấp phát từ NSNN.
Như vậy, trong việc thực hiện các nhiệm vụ có tính chất chung toàn xã hội, NSNN
có vai trò quan trọng hàng đầu. Bên cạnh đó, cùng với việc thực hiện các nhiệm vụ
có tính chất chung toàn xã hội, hàng năm Chính phủ vẫn có sự chú ý đặc biệt cho
tầng lớp dân cư có thu nhập thấp nhất. Chúng ta có thể thấy điều đó thông qua các
loại trợ giúp trực tiếp được giành cho những người có thu nhập thấp hoặc có hoàn
cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, các loại trợ giúp gián tiếp dưới hình thức trợ


8
Nguyễn Hữu Tài, Giáo trình Lý thuyết Tài chính-tiền tệ, NXB thống kê Hà Nội năm 2002, tr.49.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 11 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


giá cho các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện, nước,…), các khoản chi phí để
thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, các chương trình quốc gia lớn về
chống mù chữ, chống dịch bệnh, các chi phí cho việc cung cấp các hàng hóa khuyến
dụng, hàng hóa công cộng,… Tuy rằng mọi tầng lớp dân cư đều được hưởng các
dịch vụ này, nhưng hiện nay ở nước ta tỷ lệ người nghèo còn chiếm phần lớn trong
dân cư nên phần được hưởng của người nghèo cũng lớn hơn.
Bên cạnh các khoản chi NSNN cho việc thực hiện các vấn đề xã hội, thuế
cũng được sử dụng để thực hiện vai trò tái phân phối thu nhập, đảm bảo công bằng
xã hội. Việc kết hợp giữa thuế trực thu và thuế gián thu, một mặt vừa tăng cường
các khoản thu cho NSNN, mặt khác vừa nhằm điều tiết thu nhập của tầng lớp có thu

nhập cao, điều tiết tiêu dùng, đảm bảo thu nhập hợp lý của các tầng lớp người lao
động.
1.1.3.3 Về mặt thị trường
Trước đây, sự đơn điệu về chế độ sở hữu, bó khung trong hai hình thức quốc
doanh và tập thể đã dẫn đến sự phát triển yếu ớt của các quan hệ thị trường. Bên
cạnh đó, cơ chế kinh tế chỉ huy (bằng các mệnh lệnh hành chính) với việc Nhà nước
quyết định giá cả của các hàng hóa, dịch vụ, chỉ định nơi cung cấp vật tư, tiêu thụ
sản phẩm,… cũng đã làm cho các quan hệ thị trường kém phát triển. Trong cơ chế
đó, sự vận động của giá cả, chi phí thoát ly quan hệ cung - cầu của thị trường, sự
biến động của chúng được che dấu bởi sự bao cấp của Nhà nước, vì vậy vai trò của
NSNN đối với các quan hệ thị trường trở nên lu mờ là điều tất yếu.
Trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, giá cả chủ yếu phụ thuộc vào
quan hệ cung cầu hàng hóa trên thị trường. Do đó để ổn định giá cả, Chính phủ có
thể tác động vào cung hoặc cầu hàng hóa trên thị trường. Sự tác động này không chỉ
được thực hiện thông qua thuế mà còn được thực hiện thông qua chính sách chi tiêu
của NSNN. Bằng nguồn cấp phát của chi tiêu NSNN hàng năm, các quỹ dự trữ Nhà
nước về hàng hóa và tài chính được hình thành. Trong trường hợp thị trường có
nhiều biến động, giá cả lên quá cao hoặc xuống quá thấp, nhờ lực lượng dự trữ hàng
hóa và tiền Chính phủ có thể điều hòa quan hệ cung cầu hàng hóa, vật tư để bình ổn

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 12 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


giá cả trên thị trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và ổn định sản xuất. Chính
phủ cũng có thể sử dụng NSNN nhằm khống chế và đẩy lùi lạm phát một cách có
hiệu quả thông qua việc thực hiện chính sách thắt chặt NSNN, nghĩa là cắt giảm các

khoản chi tiêu NSNN, chống tình trạng bao cấp, lãng phí trong chi tiêu, đồng thời
có thể tăng thuế tiêu dùng để hạn chế cầu, mặt khác có thể giảm thuế với đầu tư,
kích thích sản xuất phát triển để tăng cung. Ngoài ra việc Chính phủ phát hành các
công cụ nợ để vay nhân dân nhằm bù đắp thiếu hụt của NSNN cũng góp phần to lớn
vào việc làm giảm tốc độ lạm phát trong nền kinh tế quốc dân
9
.

1.1.4 Giới thiệu các nguyên tắc thiết lập và vận hành của ngân sách Nhà nước
1.1.4.1 Nguyên tắc nhất niên
Nội dung nguyên tắc nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản. Thứ nhất, mỗi năm
Quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu quyết NSNN một lần theo kì hạn
do luật định. Bản dự toán NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực
thi hành trong một năm và Chính phủ cũng chỉ được phép thi hành trong năm đó. Ở
Việt Nam nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và Điều 14
Luật ngân sách Nhà nước năm 2002. Theo đó NSNN được thực hiện trong một
năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Khoảng thời
gian một năm đó được gọi là năm ngân sách, “bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết
thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch”. Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài
chính công của quốc gia dân chủ hơn, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào
việc quản trị nền tài chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc
hội. Vì thế, sau khi hình thành, nó được các nước có nền dân chủ phát triển sớm áp
dụng
10
và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công ở hầu hết các nước
trên khắp thế giới, trong đó có Việt Nam.
Cơ sở hình thành nguyên tắc nhất niên:


9

Nguyễn Hữu Tài, Giáo trình Lý thuyết Tài chính-tiền tệ, NXB thống kê Hà Nội năm 2002, tr.50.
10
Năm 1689, Quốc hội Anh áp dụng nguyên tắc nhất niên vào trong quản lý ngân sách Nhà nước (Tài chính
công, Tủ sách Đại học Sài gòn, năm 1975, tập 2, tr.7-8.)

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 13 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


Cơ sở chính trị: Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị,
thực hiện ngân sách nhất niên là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng kiểm
soát tình hình thu, chi tài chính công được đều đặn và sát thực. Mỗi năm Chính phủ
thu bao nhiêu và chi vào cái gì, Quốc hội và công chúng đều phải biết. Thực hiện
nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trong việc kiểm
soát Chính phủ.
Cơ sở tài chính: Quản lý NSNN phải xác định thời gian khởi đầu và kết thúc
để giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó
có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực
công. Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các khoản thu, chi chặt
chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch và quản lý có trật tự
11
.
Tuy nhiên việc quyết định và thực hiện NSNN chịu ảnh hưởng của nhiều yếu
tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia không
thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá vỡ nguyên
tắc. Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ nguyên
tắc, đó là các trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần, như khi

có chiến tranh hoặc thiên tai gây ảnh hưởng đặc biệt nghiêm trọng và kéo dài hoặc
một số nguyên nhân đặc biệt khác.
1.1.4.2 Nguyên tắc tập trung, dân chủ
Theo Điều 3 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định :
“NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công
khai, minh bạch”.
Thể hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trước hết là việc ban hành các quy
định của pháp luật để điều chỉnh về quản lý và sử dụng NSNN do cơ quan quyền
lực cao nhất đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân quyết định, đó là Quốc hội. Nguyên
tắc tập trung, dân chủ còn thể hiện từ việc phân cấp ngân sách của Trung ương và
NSĐP. NSĐP cũng phân theo ba cấp là tỉnh, huyện và xã. Các cấp ngân sách có tính


11
GS. TS Dương Thị Bình Minh, Tài chính công, NXB Tài chính 2005, tr.35-36.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 14 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


độc lập tương đối với nhau, do đó căn cứ vào nguồn dự toán thu, chi hàng năm được
Quốc hội quyết định ở Trung ương và Hội đồng nhân dân các cấp tại địa phương.
Việc quản lý, sử dụng ngân sách từng cấp được áp dụng phù hợp theo nhiệm vụ,
yêu cầu và phù hợp từng cấp quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật về
NSNN.
1.1.4.3 Nguyên tắc toàn diện
Mọi khoản thu và chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán

NSNN hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài bản dự
toán NSNN bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất; Các khoản thu và chi
không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi
khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt, không được phép dùng riêng một
khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ
cho mọi khoản chi. Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ
nguyên tắc: các khoản đi vay để bù đắp bội chi NSNN không được sử dụng để chi
tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển. Tức là nếu phát sinh bội
chi thì số vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt quá số tiền dành cho chi
đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi thì không được phép sử
dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng thường xuyên. Nếu sử dụng
tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng xảy ra phá sản quốc gia là rất
lớn.
Trong thực tế, vì mọi khoản thu, chi của NSNN phải tập trung, đầy đủ, kịp
thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực hiện NSNN trong quá
trình thu chi dẫn đến việc sử dụng NSNN không hiệu quả, làm mất đi tính chủ động
của các đơn vị thụ hưởng NSNN trong quá trình thi hành. Điều đó đã dẫn đến
những trường hợp "phá vỡ" nguyên tắc, hay chính xác hơn là sự áp dụng linh hoạt
để đạt hiệu quả cao trong thực tế. Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi
đầu tư phát triển, nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh
hoạt sử dụng cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư
phát triển. Cũng theo nguyên tắc này thì các đơn vị thụ hưởng NSNN phải nộp về

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 15 SVTH: Lâm Ngọc Trâm

kho bạc Nhà nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của đơn vị rồi sau đó
mới được cấp kinh phí trong NSNN để phục vụ cho nhu cầu chi của mình. Tuy
nhiên, như vậy là tốn kém, không hiệu quả và không cần thiết, nên trong thực tế,
đơn vị đó có thể giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình,
nếu thiếu có thể được cấp bổ sung, và mọi hoạt động đó phải được hạch toán,
quyết toán và báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách. Đây thực chất là quan hệ phát
sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập trong cơ chế kinh tế thị
trường. Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn
thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với NSNN, một phần trang
trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho NSNN.

1.1.4.4 Nguyên tắc công khai, minh bạch
Điều 13 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định :
“Dự toán, quyết toán, kết quả kiểm toán quyết toán NSNN, ngân sách các
cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hổ trợ phải công bố
công khai. Quy trình, thủ tục thu, nộp, miễn, giảm, hoàn lại các khoản thu, cấp phát
và thanh toán ngân sách phải được niêm yết rõ ràng tại nơi giao dịch”.
Nguyên tắc công khai minh bạch
12
xuất phát từ xu hướng mở rộng chế độ
dân chủ trong hệ thống chính trị. Người dân có nghĩa vụ đóng thuế cho Nhà nước,
ngược lại họ có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai, minh bạch tình hình thu,
chi NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền
Nhà nước trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công
13
. Đây là nguyên tắc có tính
chi phối và ngự trị trong tất cả các hoạt động về NSNN. Thể hiện ở những khâu
như: lập dự toán thu, chi NSNN hàng năm, phê duyệt dự toán, quyết toán NSNN,
chế độ về kiểm toán và công tác thanh kiểm tra. Tất cả đều được sự giám sát, kiểm
tra của nhân dân thông qua cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các

cấp trong việc chấp hành NSNN.


12
Điều 3 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.
13
GS. TS Dương Thị Bình Minh, Tài chính công, NXB Tài chính 2005, tr.44.

Chính sách pháp luật điều chỉnh về thâm hụt ngân sách Nhà nước
Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện


GVHD: Lê Huỳnh Phương Chinh 16 SVTH: Lâm Ngọc Trâm


1.1.4.5 Nguyên tắc thăng bằng
Nguyên tắc thăng bằng xuất hiện khá sớm trong lịch sử của nền tài chính
công của nhiều quốc gia trên thế giới. Đầu tiên sự thăng bằng được triết lý cổ điển
quan niệm là tất cả các khoản chi trong tài khoản NSNN đều phải cân bằng với tất
cả các khoản thu có trong tài khoản NSNN. Tuy nhiên quan điểm này lại không phù
hợp, không có tính khách quan và thiếu sự chính xác. Các nhà khoa học đương đại
cho rằng thăng bằng ngân sách sẽ không hoàn toàn đồng nghĩa với sự cân bằng giữa
tổng thu và tổng chi mà thực chất đó là tổng thu hoa lợi so với tổng chi có tính chất
phí tổn, có nghĩa là: nếu tổng các khoản thu có tính chất hoa lợi lớn hơn tổng chi có
tính chất phí tổn thì khi đó NSNN sẽ có thặng dư (bội thu ngân sách); ngược lại, nếu
tổng các khoản thu có tính chất hoa lợi nhỏ hơn tổng các khoản chi có tính chất phí
tổn thì ngân sách sẽ lâm vào tình trạng thâm hụt (bội chi ngân sách). Quan điểm này
cũng được ghi nhận trong Luật ngân sách Nhà nước năm 2002:
“NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn
hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư

phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát
triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách”
14
.
1.2 Giới thiệu chung về vấn đề thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc
 Định nghĩa thâm hụt ngân sách Nhà nước
Trong tác phẩm “Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu, của Nhà nước”,
Ăng-ghen đã chỉ ra rằng:
“Nhà nước là sản phẩm của đấu tranh giai cấp. Nhà nước xuất hiện với tư
cách là quyền lực công, đứng ra quản lý, duy trì và phát triển đất nước. Để làm
được điều này Nhà nước cần nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực của mình, Nhà
nước quy định các khoản thuế bắt buộc các tổ chức dân cư đóng góp, bên cạnh đó
là các khoản thu khác như phí, lệ phí, bán tài sản trong nước, vay nợ trong và ngoài
nước,… tạo nên các khoản thu của Nhà nước. Đồng thời Nhà nước cũng có những


14
Điều 8 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.