Nghiên cứu các cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công một số quốc gia và định hướng cho cơ sở kế toán áp dụng trong kế toán công tại việt nam

B GIÁO D C VÀ ÀO T O
TR

NG

I H C KINH T THÀNH PH H CHÍ MINH
-------------------------

V QUANG NGUYÊN

NGHIÊN C U CÁC C S K TOÁN
ÁP D NG TRONG K TOÁN CÔNG
M T S QU C GIA VÀ

NH H

NG CHO

C S K TOÁN ÁP D NG TRONG
K TOÁN CÔNG T I VI T NAM
LU N V N TH C S KINH T
CHUYÊN NGÀNH: K TOÁN
MÃ S : 60340301

Thành ph H Chí Minh – N m 2015


L I CAM OAN
Tôi cam đoan r ng lu n v n cao h c “NGHIÊN C
TOÁN ÁP D NG TRONG K TOÁN CÔNG M T S
H

NG CHO C

S

K

U CÁC C

S

QU C GIA VÀ

TOÁN ÁP D NG TRONG K

K
NH

TOÁN CÔNG T I

VI T NAM” là công trình nghiên c u c a riêng tôi.
Nh ng s li u, tài li u đ

c s d ng trong lu n v ncao h c có ch rõ ngu n

trích d n trong danh m c tài li u tham kh o và k t qu kh o sát đi u tra c a cá
nhân.
K t qu nghiên c u c a lu n v n này ch a t ng đ
công trình nghiên c u nào t tr

c công b trong b t k

c đ n nay.
Tp HCM, ngày 01 tháng 06 n m 2015
H cviên


M CL C
Trang ph bìa
L i cam đoan
M cl c
Danh m c ch vi t t t
Danh m c hình v
1. Tính c p thi t c a đ tài:...................................................................................... 1
2. T ng quan nghiên c u : ....................................................................................... 2
3. M c tiêu nghiên c u: ........................................................................................... 4
4.

it

5. Ph

ng nghiên c u và ph m vi nghiên c u: ................................................... 4
ng pháp nghiên c u: .................................................................................... 4

6. K t c u c a lu n v n:........................................................................................... 5
Ch

ng 1: T ng quan v khu v c công và k toán công ............................................7

1.1. T ng quan v khu v c công.............................................................................. 7
1.1.1. Khái ni m khu v c công ............................................................................7
1.1.2. Vai trò c a khu v c công .........................................................................11
1.1.3. C c u t ch c qu n lý khu v c công ......................................................13
1.1.4. H th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công ..................................17
1.2. T ng quan v k toán công ............................................................................. 22
1.2.1. Khái ni m k toán công ............................................................................22
1.2.2.

c đi m và vai trò c a k toán công ......................................................24

1.2.3. C s k toán áp d ng trong k toán công ...............................................26
1.3. C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và bài h c kinh
nghi m cho Vi t Nam ............................................................................................ 29
1.3.1. C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia.....................29
1.3.2. Bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam .........................................................34
Ch

ng 2: Th c tr ng k toán công

Vi t Nam ......................................................36

2.1. Gi i thi u t ng quan v khu v c công và k toán công
2.2. Th c tr ng k toán công

Vi t Nam ............. 36

Vi t Nam ............................................................. 39

2.2.1. M c tiêu kh o sát .....................................................................................39

2.2.2.

it

ng và ph m vi kh o sát.................................................................39

2.2.3. N i dung kh o sát .....................................................................................40
2.2.3.1. Nhu c u thông tin k toán công .........................................................40
2.2.3.2. T ch c h th ng thông tin k toán công ...........................................41
2.2.3.3. Tình hình đáp ng nhu c u thông tin k toán công ...........................41
2.2.3.4. Nh ng thay đ i c n có đ t ng c

ng kh n ng h i nh p .................42

2.2.4. K t qu kh o sát .......................................................................................43
Ch ng 3: Gi i pháp đ nh h ng cho vi c áp d ng c s k toán đ i v i k toán
công t i Vi t Nam .....................................................................................................55
3.1. Quan đi m đ nh h

ng ................................................................................... 55

3.1.1. Phù h p v i yêu c u qu n lý khu v c công .............................................55
3.1.2. Ti p c n chu n m c k toán công qu c t ...............................................56
3.1.3. T ng c

ng tính h u ích c a thông tin ....................................................56

3.2. Gi i pháp th c hi n ......................................................................................... 57

3.3. Ki n ngh ........................................................................................................ 71
3.3.1. Ki n ngh dành cho Qu c H i ..................................................................71
3.3.2. Ki n ngh dành cho chính ph ..................................................................72
Tài li u tham kh o
Ph l c 1
Ph l c 2


DANH M C HÌNH V
Hình 1.1: Khu v c công ....................................................................................... 14
Hình 1.2: C c u t ch c khu v c công t i Úc .................................................... 15
Hình 1.3: S đ t ch c khu v c công V ng qu c Anh ................................. 16
Hình 1.4: Các c p đ gi i pháp cho h th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c
công ...................................................................................................................... 19
Hình 1.5: Mô hình h th ng thông tin ph c v qu n lý đ n v công ................... 20


DANH M C CH
IFAC:
IIA:
IMF:
IPSASB:
IPSASB:
OECD:

VI T T T

International Federation of Acountants
The Institute of Internal Auditors
International Monetary Fund

International Public Sector Accounting Standard
International Public Sector Accounting Standards Board
Organization for Economic Co-operation and Development


1

1. Tính c p thi t c a đ tài:
N n kinh t Vi t Nam đang tr i qua th i k l m phát nghiêm tr ng. T n m
2004 đ n n m 2013, l m phát luôn

m c trên 5%, có m t s n m lên đ n trên 15%

(n m 2008: 19,89%; n m 2011: 18,13%). Trong n m 2013, m c dù l m phát đã có
d u hi u suy gi m nh ng v n ch a n m

m c th p (l m phát 2013 là 6,04%). Tình

hình trên đã gây ra nhi u h u qu kinh t xã h i nghiêm tr ng nh : làm cho ti n t
m t ch c n ng th
th tr

c đo c ng nh ch c n ng tích tr giá tr , làm cho các y u t c a

ng b sai l ch, đ i s ng nhân dân tr nên khó kh n… Vi c ng n ch n l m

phát tr thành m t yêu c u c p bách c a n n kinh t xã h i.
M t trong nh ng nguyên nhân gây ra l m phát t i Vi t Nam hi n nay là tình
tr ng thâm h t ngân sách, khi n cho nhà n
giá m t cách hi u qu . Thâm h t ngân sách đ

thu c a chính ph .

c không th qu n lý ti n t và ch s
c gây ra do chi tiêu v

t quá kho n

qu n lý vi c chi tiêu này, chính ph c n ph i ki n toàn h

th ng qu n lý tài chính công (B Tài Chính, 2013). M t trong các công c hi u qu
nh t đ qu n lý tài chính công chính là k toán công. Nh v y, m t trong nh ng nhu
c u c p bách c a xã h i là ph i thay đ i h th ng k toán công đ qu n lý tài chính
công hi u qu h n, t đó, gi m thi u thâm h t ngân sách và góp ph n ng n ch n
l m phát.
Trong các y u t c a h th ng k toán công, c s k toán là y u t hàng đ u
d n đ n vi c hình thành các y u t khác c a h th ng k toán. Hi n nay, c s k
toán đang đ

c s d ng t i các doanh nghi p là c s d n tích. Tuy nhiên, trong các

đ n v công, c s ti n v n đang đ

c s d ng, không ch t i Vi t Nam mà còn t i

các qu c gia khác. Tudor và Mutiu (2006) kh ng đ nh r ng c s ti n đ

c s d ng

trong k toán công là do s phù h p gi a c s k toán này v i các yêu c u qu n lý
c a các nhà n

c, trong đó, các thông tin mà đa ph n các nhà n

c trên th gi i đòi

h i t h th ng đ n v công c a mình là d a trên dòng ti n. Tuy nhiên, c ng chính
các tác gi này đã kh ng đ nh r ng vi c chuy n đ i sang s d ng c s d n tích
trong k toán công là c n thi t đ nâng cao hi u qu ho t đ ng c a các đ n v công,


2

đ ng th i gi m thi u chi phí xã h i. IFAC (2002) c ng ch ra r ng r t nhi u qu c
gia trên th gi i, k c các qu c gia đang s d ng c s ti n trong h th ng k toán
công c a h , ng h vi c áp d ng c s d n tích vào h th ng k toán công đ nâng
cao ch t l

ng c a báo cáo tài chính, v n s có l i cho ng

i s d ng báo cáo, c

trong và ngoài h th ng đ n v công.
Vi t Nam v n ch a có các chu n m c dành cho h th ng k toán công, và
c ng ch a áp d ng chu n m c k toán công qu c t trong h th ng k toán công
c a mình. H th ng k toán công c a Vi t Nam v n đ

c th c hi n theo nhi u ch

đ k toán khác nhau (Tr n V n Th o, 2014). Bên c nh đó, ch a có nghiên c u nào
đ

c th c hi n t i Vi t Nam v c s k toán áp d ng trong h th ng k toán công

t in

c này. Tuy nhiên, qua các h

ng d n và quy đ nh c a nhi u ch đ k toán

nêu trên, có th th y r ng k toán công c a Vi t Nam đang s d ng c s d n tích
có đi u ch nh, v i m t s nghi p v trong các đ n v ch a đ

c h ch toán theo c

s d n tích. Nh v y, đ k toán công tr thành m t công c hi u qu trong vi c
qu n lý tài chính công, gi m thi u chi phí xã h i, k toán công Vi t Nam c n có các
thay đ i đáng k , trong đó, cái thay đ i đ u tiên, kéo theo các thay đ i khác nên là
thay đ i t c s k toán.
T nh ng nghiên c u tr

c đây, tác gi mong mu n tìm hi u c s k toán

áp d ng trong k toán công t i các n
c a các n

c trên th gi i, và s thay đ i c s k toán

c này. T đó, tác gi có th h c h i nh ng kinh nghi m v c s k toán

c ng nh quá trình thay đ i c s k toán áp d ng trong k toán công t các n

đ đ a ra đ nh h

c

ng cho Vi t Nam thay đ i c s k toán trong k toán công.

Nghiên c u này s nâng cao ki n th c c a chính tác gi và góp ph n giúp h th ng
k toán công c a Vi t Nam thay đ i theo h

ng hi u qu h n, đem l i l i ích xã h i

cao h n.
2. T ng quan nghiên c u :
Jones (1996) cho r ng, k toán công đã b t đ u đ

c chú ý đ n và nghiên

c u t chi n tranh th gi i l n th hai, do vi c s d ng ngu n l c công c a chính
ph tr nên quan tr ng trong th i chi n. Tuy nhiên các nghiên c u v c s k toán


3

dành cho k toán công ch v a m i n r vào kho ng n m 2000 tr l i đây. M t s
nghiên c u v v n đ này đã đ

c các nhà nghiên c u trên th gi i th c hi n.

Fumiki (2002) đã th c hi n nghiên c u v h th ng k toán công và qu n tr
công

Nh t. Qua đó, Fumiki (2002) cho r ng, h th ng k toán công s d ng c s

ti n nh c s k toán chính c a đ n v công. Ông còn cho r ng các thông tin do k
toán trên c s ti n cung c p là phù h p h n cho vi c ra quy t đ nh trong khu v c
công vì c s ti n v a đ n gi n h n v a cung c p các thông tin khách quan h n so
v i c s d n tích. Tuy nhiên, c s ti n c ng có r t nhi u m t h n ch nh : không
th hi n đ
hi n đ

c các thông tin v tài s n và các kho n n ph i tr dài h n, không th

c các kho n s ph i thu và s ph i tr trong k k toán k ti p. C s ti n

cung c p thông tin khách quan v khu v c công trong m t k k toán, nh ng không
th hi n đ

c b t k đi u gì v t

ng lai c a khu v c này.

Sau khi th c hi n nghiên c u, IFAC (2002) c ng ch ra r ng r t nhi u qu c
gia trên th gi i ng h vi c áp d ng c s d n tích vào h th ng k toán công c a
h .
Tudor và Mutiu (2006) đã th c hi n nghiên c u c s k toán c a k toán
công nhi u qu c gia và ch ng minh đ

c r ng đa ph n các qu c gia đ u chuy n t

c s ti n sang c s d n tích. Chile th c hi n đi u này t nh ng n m 70 c a th k

20. Sau đó, New Zealand c ng chuy n sang mô hình này vào nh ng n m 90. V

ng

qu c Anh áp d ng c s d n tích trong các đ n v s nghi p t n m 1993. Hoa K
và Úc áp d ng c s d n tích trong khu v c công vào n m 1997, Canada th c hi n
theo mô hình này vào 2001.

u nh ng n m 2000, ch có 22 qu c gia trong s các

qu c gia phát tri n thu c t ch c H p tác và Phát tri n kinh t (OECD) áp d ng c
s d n tích hoàn toàn trong khu v c công. Ngoài t ch c này, ch có Malaysia và
Tanzania d ki n áp d ng c s d n tích cho qu n lý hành chính trung

ng, nh ng

sau đó h th t b i.
Mai Th Hoàng Minh (2014) ch ra mô hình áp d ng c s k toán

m ts

qu c gia trên th gi i nh Hoa K , Pháp và Trung Qu c. Hoa K và Pháp hi n nay
đang s d ng c 2 c s k toán trong h th ng k toán công c a mình v i nh ng s


4

k t h p khác nhau, còn Trung Qu c hi n nay v n đang áp d ng c s ti n trong h
th ng k toán công v i các s li u báo cáo r t t n m n.
Có th nói, t n m 2000 tr l i đây, các nghiên c u v c s k toán áp d ng

cho h th ng k toán công đ
ch a có nghiên c u nào đ

c th c hi n nhi u cho nhi u qu c gia. Tuy nhiên,

c th c hi n riêng v c s k toán cho k toán công

Vi t Nam. ây là bài vi t đ u tiên th c hi n đi u này t i Vi t Nam.
3. M c tiêu nghiên c u:
Câu h i nghiên c u đ

c đ t ra là:

“C s k toán cho k toán công

Vi t Nam nên đ

c áp d ng nh th

nào?”
tr l i cho câu h i nghiên c u trên, lu n v n h

ng đ n các m c tiêu c

b n sau đây:
• Tìm hi u c s k toán áp d ng trong k toán công c a m t s n

c trên th

gi i.

• Tìm hi u quá trình chuy n đ i t c s ti n sang c s d n tích c a m t s
n

c đã ti n hành chuy n đ i c s k toán c a k toán công.
nh h

•

ng cho quá trình chuy n đ i c s k toán cho k toán công Vi t

Nam.
4.

it

ng nghiên c u và ph m vi nghiên c u:
it

ng nghiên c u c a lu n v n là c s k toán áp d ng trong k toán

công c a các qu c gia trên th gi i có th ti p c n đ

c và s chuy n đ i c s k

toán trong k toán công c a m t s qu c gia, t p trung vào các qu c gia chuy n đ i
c s c a k toán công v i m c đích áp d ng chu n m c k toán công qu c t .
Lu n v n c ng s nghiên c u c s k toán c a h th ng k toán công hi n hành t i
Vi t Nam nh m đ a ra đ nh h

ng cho vi c chuy n đ i c s k toán c a k toán

công Vi t Nam.
5. Ph

ng pháp nghiên c u:
Theo Saunders và c ng s (2009), có hai ph

c u khoa h c: ph

ng pháp đ nh tính và ph

ng pháp đ th c hi n nghiên

ng pháp đ nh l

ng. Tuy nhiên, ng

i


5

th c hi n nghiên c u không nh t thi t ph i l a ch n m t trong hai ph
này, mà tùy theo b n ch t và cách th c th c hi n nghiên c u, ng
th l a ch n ph
pháp đ nh l

ng pháp h n h p: áp d ng c ph

ng pháp

i nghiên c u có

ng pháp đ nh tính và ph

ng

ng trong cùng m t nghiên c u.

Vi c thu th p và phân tích d li u c a lu n v n s bao g m hai ph n: tìm
hi u c s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và tìm hi u c s k
toán hi n hành c a Vi t Nam. Trong hai ph n này, ph
đ

ng pháp nghiên c u s

c áp d ng nh sau:
• Tìm hi u c s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia: Ph
pháp nghiên c u đ

c áp d ng s là nghiên c u đ nh tính, d a trên vi c thu

th p và phân tích, t ng h p các d li u th c p t các nghiên c u tr
n

c ngoài. Ph

ng pháp x lý các d li u này ch y u là ph

c đây

ng pháp suy

lu n, so sánh… Các d li u này đa ph n mang tính ch t đ nh tính và đ
thu th p t các bài báo khoa h c

các n

ng pháp nghiên c u

c áp d ng ch y u c ng là nghiên c u đ nh tính, d a trên vi c thu th p và

phân tích các d li u s c p t vi c kh o sát m t s đ n v công
Các d li u này ch y u là d li u đ nh tính, đ

cl

đ n v công
Nh v y, ph

c thu th p t các

Vi t Nam, thông qua b ng câu h i.
ng pháp nghiên c u đ

c áp d ng trong lu n v n ch y u là

ng pháp đ nh tính v i các công c phân tích d li u s đ

c áp d ng phù h p

v i t ng lo i d li u đã thu th p.
6. K t c u c a lu n v n:
Lu n v n s đ

Vi t Nam.

ng hóa b ng cách áp

d ng các công c th ng kê mô t . Các d li u này s đ

ph

c

c.

• Tìm hi u c s k toán hi n hành c a Vi t Nam: Ph
đ

ng

c th c hi n bao g m 3 ch

ng v i k t c u nh sau:

Ch ng 1: T ng quan v khu v c công và k toán công
1.1. T ng quan v khu v c công
1.1.1. Khái ni m khu v c công
1.1.2. Vai trò khu v c công

1.1.3. C c u t ch c qu n lý khu v c công


6

1.1.4. H th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công
1.2. T ng quan v k toán công
1.2.1. Khái ni m k toán công
1.2.2. Vai trò k toán công
1.2.3. C s k toán áp d ng trong k toán công
1.3. C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia và bài h c kinh
nghi m cho Vi t Nam
1.3.1. C s k toán áp d ng trong k toán công m t s qu c gia
1.3.2. Bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam
Ch ng 2: Th c tr ng k toán công Vi t Nam
2.1. Gi i thi u t ng quan v khu v c công Vi t Nam
2.2. Th c tr ng k toán công Vi t Nam
2.2.1. M c tiêu kh o sát
2.2.2. i t ng và ph m vi kh o sát
2.2.3. N i dung kh o sát
2.2.3.1. Nhu c u thông tin k toán công
2.2.3.2. T ch c h th ng thông tin k toán công
2.2.3.3. Tình hình đáp ng nhu c u thông tin k toán công
2.2.3.4. Nh ng thay đ i c n có đ t ng c ng kh n ng h i nh p
2.2.4. K t qu kh o sát
Ch ng 3: Gi i pháp đ nh h ng cho vi c áp d ng c s k toán đ i v i k toán
công t i Vi t Nam
3.1. Quan đi m đ nh h ng
3.1.1. Phù h p v i yêu c u qu n lý khu v c công
3.1.2. Ti p c n chu n m c k toán công qu c t

3.1.3. T ng c ng tính h u ích c a thông tin
3.2. Gi i pháp
3.2.1. Gi i pháp n n
3.2.2. Gi i pháp c th
3.3. Ki n ngh
3.3.1. Ki n ngh dành cho qu c h i
3.3.2. Ki n ngh dành cho chính ph


7

Ch

ng 1: T ng quan v khu v c công và k toán công

1.1. T ng quan v khu v c công
1.1.1. Khái ni m khu v c công
Jones (1996) kh ng đ nh r ng thu t ng “khu v c công” đ
đ u tiên trên th gi i vào n m 1952. Theo ông, ng

c s d ng l n

i đ u tiên s d ng thu t ng

này là nhà kinh t h c Theodore Surányi-Unger, ng

i Hungary. Tuy Surányi-

Unger s d ng thu t ng khu v c công trong các nghiên c u c a mình, ông không
đ a ra khái ni m hay đ nh ngh a cho thu t ng này.

Nhi u n m sau, thu t ng “khu v c công” đ

c s d ng nhi u trong các sách

và các nghiên c u v khu v c kinh t có liên quan đ n nhà n

c và chính ph . Lane

(2000) đã t ng h p các đ nh ngh a v “khu v c công” và nh n đ nh r ng có 4 đ nh
ngh a đ

c s d ng:
• Khu v c công là ho t đ ng c a chính ph và k t qu c a ho t đ ng
này.
• Khu v c công là khu v c ra quy t đ nh t ng th mang tính nhà n

c

và k t qu c a các quy t đ nh này.
• Khu v c công là khu v c tiêu dùng, đ u t và chuy n giao c a chính
ph .
• Khu v c công là khu v c tiêu dùng và đ u t c a chính ph .
Rosen (2005) c ng đ a ra m t đ nh ngh a v khu v c công:
• Khu v c công là khu v c s n xu t c a chính ph .
Có th nói, các đ nh ngh a v “khu v c công” đ

c s d ng cho đ n 2005

đ u xoay quanh ch th là chính ph . Tuy v y, m i đ nh ngh a l i nh c đ n m t
ph n khác nhau trong ho t đ ng c a ch th này, t khu v c s n xu t đ n khu v c

đ u t , khu v c tiêu dùng, và r ng nh t là khu v c ra quy t đ nh. Vi c có quá nhi u
đ nh ngh a khác nhau đ

c s d ng không có tính th ng nh t nh th này s khi n

cho các nhà kinh t không th hi u l n nhau khi đ c các công trình nghiên c u. Do
v y, vi c có m t đ nh ngh a th ng nh t cho thu t ng “khu v c công” là m t nhu
c u c p thi t.


8

N m 2011, Hi p H i Ki m Toán N i B (vi t t t là IIA) đã ban hành m t
v n b n, trong đó h

ng d n đ nh ngh a khu v c công. IIA (2011) đã đ nh ngh a

khu v c công nh sau:
“Khu v c công bao g m các c quan chính ph và các c quan đ i di n,
doanh nghi p và các t ch c khác, v i đ c đi m: cung c p các ch

ng trình, hàng

hóa hay d ch v công”.
Tuy đ a ra đ nh ngh a, IIA (2011) v n cho r ng không th xác đ nh chính
xác xem m t t ch c nào đó là có hay không n m trong cái g i là “khu v c công”
này, mà c n các tiêu chí c th đ xác đ nh biên gi i c a khu v c công v i khu v c
khác. IIA (2011) c ng kh ng đ nh r ng thu t ng “khu v c công” r ng h n thu t
ng “chính ph ” và có th bao trùm c các t ch c không ho t đ ng vì l i nhu n
c ng nh m t ph n c a khu v c t . Nh v y, khu v c công s ch c ch n bao g m

chính ph , các c quan đ i di n và các doanh nghi p công ích. Ngoài các đ i t
này ra, các đ i t

ng có s d ng qu công c ng nh các doanh nghi p nhà n

ng
c

c ng có th (nh ng ph n l n là không) thu c v khu v c công.
• Chính ph đ
quy n l c đ

c IIA (2011) đ nh ngh a là b máy chính quy n v i
c xác đ nh trên m t lãnh th . Chính ph bao g m các

B , S , Phòng, đ u là m t b ph n không th tách r i c a cùng m t
c u trúc, ch u trách nhi m tr

c các c quan có th m quy n

trung

ng, nh các c quan v l p pháp, hành pháp.
• Các c quan đ i di n đ

c IIA (2011) đ nh ngh a là các t ch c công

mà rõ ràng là m t b ph n c a chính ph nh ng làm nhi m v cung
c p các ch

ng trình, hàng hóa hay d ch v công và có quy n l c

riêng, có th có t cách pháp nhân, và ho t đ ng khá đ c l p.
• Các doanh nghi p công ích đ
cung c p các ch

c IIA (2011) đ nh ngh a là các đ n v

ng trình, hàng hóa hay d ch v công nh ng ho t

đ ng g n nh đ c l p v i chính ph . Các doanh nghi p công ích có
ngu n doanh thu riêng ngoài kinh phí đ

c c p. Các doanh nghi p

này có th c nh tranh v i khu v c t và t o ra l i nhu n. Tuy nhiên,


9

trong đa s tr

ng h p, chính ph là c đông l n c a các doanh

nghi p này và chúng ph i tuân theo các quy đ nh c a chính ph .
• Các doanh nghi p nhà n

cđ

c IIA (2011) đ nh ngh a là các doanh

nghi p do chính ph s h u nh ng kinh doanh hàng hóa, d ch v trên
th tr

ng đ tìm ki m l i nhu n. Tuy không cung c p các ch

ng

trình, hàng hóa hay d ch v công nh ng chúng c ng có th là m t
ph n c a khu v c công.
• Các đ i t

ng có s d ng qu công đ

c IIA (2011) đ nh ngh a là

các t ch c có pháp nhân đ c l p hoàn toàn v i chính ph nh ng có
s d ng qu công (có th là theo h p đ ng hay th a thu n) đ cung
c p các ch

ng trình, hàng hóa hay d ch v công nh

ho t đ ng

chính c a chúng. Các t ch c này r t ít ch u s tác đ ng c a chính
ph nên th

ng đ

c phân lo i là các t ch c không ho t đ ng vì l i

nhu n ho c là khu v c t h n là khu v c công.
Nh v y, thu t ng “chính ph ” theo IIA (2011) có th hi u nh là các c
quan hành chính, “các c quan đ i di n” có th hi u nh là các đ n v s nghi p
theo cách hi u c a Vi t Nam.
Vì đ nh ngh a “khu v c công” đ

c IIA (2011) đ a ra khá m p m và không

xác đ nh rõ ràng ranh gi i gi a khu v c công và khu v c t , đ nh ngh a này c ng có
th ch u chung m t s ph n nh các đ nh ngh a tr

c đây, đó là không đ

d ng ph bi n mà ti p t c gây ra tranh lu n nhi u h n trong gi i h c thu t.

cs
tránh

tình tr ng này, IIA (2011) ti p t c đ a ra các tiêu chí dành cho các t ch c n m trên
ranh gi i gi a khu v c công và khu v c t đ xác đ nh chính xác m t t ch c là
thu c khu v c công hay khu v c t . Tuy v y, trong nhi u tr

ng h p, ng

i ta v n

s ph i t phán xét tùy theo đi u ki n kinh t xã h i c a t ng qu c gia khác nhau.
Các tiêu chí do IIA (2011) đ a ra là:
• T ch c đang xét có cung c p các ch

ng trình, hàng hóa hay d ch v

mà có th xem là hàng hóa công hay là hàng hóa đ
đ nh hay không?

c chính ph ch


10

• Có ph i ph n l n kinh phí ho t đ ng c a t ch c là do chính ph cung
c p ho c đ

c quy t đ nh b i chính ph hay không?

• T ch c đang xét có ch u trách nhi m tr

c chính ph và báo cáo tr c

ti p cho chính ph hay m t c quan, m t đ i di n c a chính ph hay
không?
• N u t ch c đang xét có m t ban lãnh đ o đ c l p, li u chính ph có
n m quy n ki m soát l n trong ban lãnh đ o này hay không?
• N u t ch c đang xét có v n c ph n, li u chính ph có n m ph n l n
c ph n hay không?
• Các nhân viên c a t ch c đang xét có ph i là thành viên c a các t
ch c d ch v công, ho t đ ng theo lu t cung c p d ch v công và nh n
các l i ích c a t ch c d ch v công hay không?
• Nhìn chung, chính ph có ki m soát, tr c ti p hay gián ti p các ho t

đ ng và chính sách c a t ch c đang xét hay không?
• Li u có yêu c u pháp lý nào b t bu c t ch c đang xét ph i đ
ki m toán b i ki m toán nhà n

c

c hay không?

V i các tiêu chí đ xác đ nh m t t ch c thu c khu v c công hay không
thu c khu v c công, IIA hy v ng có th gi m b t s tranh lu n trong gi i h c thu t
v đ nh ngh a “khu v c công”. Tuy nhiên, s tranh lu n ch gi m b t khi đ nh ngh a
c a t ch c này đ

c s d ng ph bi n trên th gi i. Trong khi đó, IIA ch là m t t

ch c ngh nghi p

Hoa K . Vì v y, đ nh ngh a này c n đ

c nh ng t ch c khác

có t m vóc qu c t s d ng và ph bi n thì m i có th có nh h

ng trên th gi i và

t đó, gi m b t s tranh lu n trong gi i h c thu t. M t trong nh ng t ch c có th
làm đ

c đi u này là H i đ ng chu n m c k toán công qu c t (IPSASB). Tuy

nhiên, n m 2013, IPSASB đã đ a ra đ nh ngh a: “khu v c công” đ c p đ n chính
quy n trung

ng, chính quy n khu v c, chính quy n đ a ph

ng và các t ch c

thu c chính ph (Tr n V n Th o, 2014).
Nh v y, IPSASB không h s d ng đ nh ngh a theo IIA (2011), c ng không
đ a ra m t đ nh ngh a m i hoàn thi n h n, mà l i cho ra đ i m t đ nh ngh a khác


11

m p m h n r t nhi u v “khu v c công” và không xác đ nh rõ ranh gi i c a khu
v c công và khu v c t . Có th nói, cho đ n nay, ch a có m t đ nh ngh a chính
th c nào v “khu v c công” đ

c s d ng trên th gi i. M i qu c gia, th m chí là

m i cá nhân, đ u có th hi u “khu v c công” theo m t cách riêng, và vi c tranh
lu n trong đ nh ngh a c a “khu v c công” v n s t n t i trong th i gian s p t i.
Tr n V n Th o (2014) cho r ng vi c s d ng thu t ng “khu v c công” v i nhi u
cách hi u khác nhau có lý do khách quan c a nó. S khác bi t v th gi i quan, v
n n kinh t - xã h i và quan đi m s d ng thu t ng là nh ng lý do làm cho đ nh
ngh a này không đ

c s d ng th ng nh t trên th gi i.

Trong khuôn kh bài vi t này, đ nh ngh a “khu v c công” đ

c l a ch n s

d ng là đ nh ngh a c a IIA (2011) vì lý do: đ nh ngh a này rõ ràng nh t và cho phép
phân bi t m t t ch c là thu c khu v c công hay khu v c t , d a trên các tiêu chí
mà IIA (2011) đã đ a ra.
1.1.2. Vai trò c a khu v c công
Song song v i vi c tranh lu n v đ nh ngh a c a thu t ng “khu v c công”
trong nhi u th p k qua, các h c gi c ng đ a ra quan đi m khác nhau v vai trò
c a khu v c công đ i v i n n kinh t - xã h i.
T t c các đ nh ngh a v “khu v c công” đ u xoay quanh m t ch th , đó là
chính ph . Có th nói, chính ph là h t nhân c a khu v c công. Do đó, vai trò c a
chính ph c ng là m t ph n quan tr ng trong vai trò c a khu v c công. Benson
(1968) tin r ng chính ph có vai trò ban hành lu t đ đ nh h
quy n l i và s t do c a con ng

ng con ng

i, b o v

i trong xã h i. Vai trò này liên quan đ n v n đ

lu t pháp h n là kinh t , nh ng c ng là m t vai trò quan tr ng c a chính ph , v n là
h t nhân c a khu v c công. B Công Th

ng Singapore (2012) l i cho r ng chính

ph có nhi u vai trò nh : t o ra khuôn kh pháp lu t, đ m b o s
tr

ng kinh t , đ u t vào các l nh v c ít đ

n đ nh c a môi

c khu v c t đ u t và t o đi u ki n

thu n l i cho các doanh nghi p trong n n kinh t . Nh v y, vai trò c a chính ph do
B Công Th

ng Singapore (2012) đ a ra bao hàm c ý t

ng c a Benson (1968).

Tr n V n Th o (2014) còn cho r ng, khu v c công có vai trò can thi p vào các l nh


12

v c y u nh t c a n n kinh t đ
đ

n đ nh n n kinh t . Vai trò này c ng thu c v v n

n đ nh xã h i nh đã nêu trên do B Công Th

Tuy nhiên, B Công Th

ng Singapore (2012) đ a ra.

ng Singapore (2012) đ c p đ n v n đ đ u t vào các

l nh v c mà khu v c t ít quan tâm, còn Tr n V n Th o (2014) đ c p đ n v n đ
“can thi p”. Vi c “can thi p” có th không ph i là m t kho n đ u t , mà b ng các
công c hành chính, lu t pháp… Có th nói, vai trò đ u tiên c a khu v c công chính
là đ m b o quy n l i, s

n đ nh và đi u ki n thu n l i cho các ch th khác trong

n n kinh t thông qua pháp lu t và các chính sách.
Thông qua đ nh ngh a c a IIA (2011), có th th y m t trong nh ng vai trò
c a khu v c công chính là cung c p các ch

ng trình, hàng hóa hay d ch v công

cho n n kinh t . Trong đó, hàng hóa, d ch v công đ
các lo i hàng hóa, d ch v mà ai c ng s d ng đ
không làm gi m vi c s d ng c a ng
nh c đ n là không khí s ch, đèn đ

c Varian (1992) đ nh ngh a là

c và vi c s d ng c a ng

i khác. Hàng hóa, d ch v công th

i này

ng đ

c

ng, an ninh qu c gia… Tác gi này c ng kh ng

đ nh r ng, d ch v giáo d c, d ch v y t tuy mang b n ch t không ph i là hàng hóa,
d ch v công nh ng do có nh h
n

ng l n đ i v i xã h i nên th

ng đ

c các nhà

c xem nh hàng hóa, d ch v công và n m quy n cung c p m t ph n l n hàng

hóa, d ch v này nh m đ m b o đi u ki n s ng cho con ng

i trong xã h i. C n

ph i nói thêm r ng, theo các nhà kinh t , các công vi c v qu n lý các m t khác
nhau trong xã h i c a các c quan hành chính nh vi c qu n lý v tài nguyên, môi
tr

ng, lao đ ng, an ninh, qu c phòng… đ u đ

c xem là cung c p các hàng hóa,

d ch v công. Vì th , trong khuôn kh bài vi t này, vi c qu n lý c a các c quan
hành chính s không đ

c tách ra thành m t vai trò riêng bi t mà n m chung trong

vai trò “cung c p các hàng hóa, d ch v công”.
Tóm l i, các vai trò c a khu v c công có th k ra bao g m:
Th nh t, khu v c công đ m b o quy n l i, s

n đ nh và đi u ki n thu n l i

cho các ch th khác trong n n kinh t thông qua pháp lu t và các chính sách. Vai
trò này có th th hi n qua các ho t đ ng:
• Ban hành và th c thi pháp lu t,


13

• S d ng các chính sách đ

n đ nh n n kinh t ,

u t vào các l nh v c mà khu v c t ít quan tâm,

•

• Can thi p vào các l nh v c y u kém c a n n kinh t ,
• T o đi u ki n thu n l i cho các doanh nghi p…
Th hai, khu v c công cung c p các hàng hóa, d ch v công và các hàng hóa,
d ch v t nh ng đ

c đ i x nh là hàng hóa, d ch v công vì tính ch t c n thi t

trong vi c đ m b o đi u ki n s ng c a con ng

i trong n n kinh t . Vai trò này có

th th hi n qua các ho t đ ng:
• Qu n lý các l nh v c trong xã h i nh tài nguyên, môi tr

ng, lao

đ ng, an ninh, qu c phòng…
• Cung c p các hàng hóa, d ch v công nh chi u sáng công c ng, làm
s ch không khí…
• Cung c p m t ph n l n trong các hàng hóa, d ch v đ

c đ i x nh

là hàng hóa, d ch v công nh d ch v y t , d ch v giáo d c…
Tuy các vai trò c a khu v c công đ

c li t kê tách r i nhau, nh ng gi a

chúng có m i liên h m t thi t v i nhau. Xã h i n đ nh chính là đi u ki n c n thi t
đ cung c p các hàng hóa, d ch v công và các hàng hóa, d ch v đ

c đ i x nh

là hàng hóa, d ch v công. Vi c cung c p các hàng hóa, d ch v công và các hàng
hóa, d ch v đ

c đ i x nh là hàng hóa, d ch v công c ng là m t trong các công

c đ khu v c công n đ nh xã h i, thông qua cung c u th tr
nâng cao m c s ng c a ng

ng, thông qua vi c

i dân.

1.1.3. C c u t ch c qu n lý khu v c công
V i các vai trò ph c t p đ i v i n n kinh t - xã h i, khu v c công
qu c gia nào trên th gi i c ng đ

c phân chia ra thành nhi u b ph n đ th c hi n

các vai trò c a mình. Theo IMF (2001), c c u t ch c khu v c công đ
theo hình 1.1:

b tk

c th hi n


14

Hình 1.1: Khu v c công
Ngu n: D ch t IMF (2001).
Hình 1 cho th y r ng IMF (2001) c g ng đ a ra m t s đ s l
t ch c cho khu v c công, nh ng l i ch đúng v i các n

cv c c u

c theo mô hình liên bang

và c ng ch nói lên c c u t ch c c a khu v c công theo chi u d c. Theo s đ
này, có th hi u r ng, IMF (2001) xem t t c các c quan hành chính và s nghi p
là các t ch c thu c chính ph . Các doanh nghi p công ích, doanh nghi p nhà n
và các t ch c có s d ng qu công nào đ

c x p vào khu v c công đ u đ

c

cg i

chung là các doanh nghi p thu c s h u công. Qua s đ , IMF (2001) di n t 2
đi u:
• Th nh t, các t ch c thu c chính ph (các c quan hành chính và các
đ n v s nghi p)

b tc n

c nào c ng đ

c phân chia theo nhi u

c p đ qu n lý theo lãnh th .
• Th hai, các t ch c thu c chính ph có ngu n tài tr và ph
thu chi khác v i các doanh nghi p thu c s h u công.

ng pháp

15

Do m i qu c gia đ u có mô hình t ch c chính ph khác nhau nên c c u t
ch c khu v c công c a các qu c gia đ u khác nhau.

i u này d n đ n tính h n ch

trong s đ c c u t ch c do IMF (2001) đ a ra. Có th xem c c u t ch c khu
v c công t i Úc theo s đ s l

c trong hình 1.2:

Hình 1.2: C c u t ch c khu v c công t i Úc
Ngu n: D ch t Kho b c và B Tài chính Úc (2001)
Các t ch c trong hình 2 đ

c đ nh ngh a nh sau:

• Các t ch c tài chính công đ

c Kho b c và B Tài chính Úc (2001)

đ nh ngh a là các t ch c trong khu v c công mà có quy n th c hi n
các d ch v trung gian tài chính và các d ch v tài chính ph tr . Các
t ch c này có th nh n ti n g i, phát hành ch ng khoán ho c cung
c p d ch v b o hi m. Ví d đi n hình cho các t ch c này là Ngân
hàng D tr Úc.
• Khu v c chính quy n chính đ

c Kho b c và B Tài chính Úc (2001)

đ nh ngh a là các c quan hành chính và đ n v s nghi p cung c p
các d ch v công và đ

c tài tr thông qua thu .

• Các t ch c không s d ng tài chính công đ

c Kho b c và B Tài

chính Úc (2001) đ nh ngh a là các t ch c cung c p hàng hóa, d ch v
thông qua th tr

ng (ngh a là không ph i hàng hóa d ch v công) và


16

đ

c tài tr b i doanh thu c a chính các t ch c này. Các t ch c này

ho t đ ng khá đ c l p v i Chính ph Úc.
Nh v y, ta có th th y r ng Úc đ a ra m t s đ c c u t ch c s l
không gi ng nh s đ c a IMF đ a ra vì các đ c thù qu n lý khu v c công

c
Úc.

S đ này không nh n m nh vi c th hi n chi u d c c a khu v c công theo lãnh th
mà th hi n cách phân chia theo vi c tài tr tài chính nh m ph c v quá trình h

ng

d n l p d toán ngân sách.
M t trong nh ng ví d khác v c c u t ch c khu v c công là s đ t ch c
khu v c công

V

ng qu c Anh trong hình 1.3.

Hình 1.3: S đ t ch c khu v c công

V

ng qu c Anh

Ngu n: D ch t Oscar Research (2009).
Qua s đ t ch c khu v c công

v

ng qu c Anh, ta có th th y tính ch t

ph c t p c a khu v c công qu c gia này.
• Các c quan chính quy n trung

ng (Các B và các c quan nganh

B ), các t ch c phi chính quy n và các c quan đ i di n là các t


17

ch c tr c thu c trung
tr

ng. Các t ch c phi chính quy n qu n lý các

ng đ i h c, cao đ ng, trong khi các c quan đ i di n qu n lý các

trung tâm vi c làm và các c quan x lý t i ph m nh tòa án, nhà tù…
các t ch c phi chính quy n và c quan đ i di n này đ u nh n kinh
phí t chính quy n trung
• Các c quan quy n l c

ng đ th c hi n nhi m v riêng c a mình.
các vùng mi n chính là chính quy n

vùng

mi n. Các c quan y t c p cao và y t c ng đ ng tr c thu c chính
quy n

vùng mi n. Các c quan quy n l c

nh n kinh phí t chính quy n trung

các vùng mi n không

ng mà đ

c tài tr b ng thu t

các vùng mi n c a mình.
• Chính quy n đ a ph

ng là các h i đ ng c p cao và c p th p. Các c

quan nh phòng cháy ch a cháy, c nh sát, tr
chính quy n đ a ph

ng h c… tr c thu c

ng.

Trong s đ này, các c quan liên quan đ n x lý t i ph m nh nhà tù, vi n
ki m sát, tòa án… thì tr c thu c trung
đ a ph

ng, nh ng c quan c nh sát l i tr c thu c

ng. T t c các c quan y t dù cao hay th p đ u tr

vùng mi n. Tr
thu c trung

ng h c tr c thu c đ a ph

c thu c chính quy n

ng nh ng cao đ ng và đ i h c thì tr c

ng.

C ng qua s đ này, ta có th th y trong quan đi m c a Oscar Research
(2009), các doanh nghi p công ích, doanh nghi p nhà n
d ng qu công không h đ

c và các t ch c có s

c xem nh m t b ph n c a khu v c công.

Tóm l i, m i qu c gia có m t khái ni m v khu v c công và mô hình t ch c
khu v c công khác nhau. Tuy nhiên, có th nói đa ph n các qu c gia đ u t ch c
khu v c công thành nhi u c p đ qu n lý theo lãnh th , và

m i c p đ u phân

thành nhi u ngành khác nhau đ qu n lý theo các lo i hàng hóa, d ch v công c n
cung c p cho xã h i.
1.1.4. H th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công
V i mô hình t ch c khu v c công ph c t p, h th ng thông tin ph c v
qu n lý t i khu v c công

các qu c gia trên th gi i t t nhiên c ng s ph c t p

18

theo. Các đ n v công không ch ch u s qu n lý c a th tr

ng t i chính đ n v mà

còn ch u s qu n lý c a các c quan mà nó tr c thu c. Có th nói, h th ng thông
tin ph c v qu n lý khu v c công không ch cung c p thông tin cho b n thân m i
đ n v công mà còn ph i cung c p thông tin cho c quan ch qu n. H n th n a,
thông tin này ph i theo m t s tiêu chu n chung nh t đ nh đ có th tích h p nhi u
đ n v công, nh m giúp cho vi c v n hành c khu v c công nh m t t ng th ,
không nh các doanh nghi p, v n ho t đ ng nh nh ng cá th riêng bi t.
Heeks (1998) kh ng đ nh r ng, m t đ n v công khi ho t đ ng ph i ch u
trách nhi m v thông tin tr

c các đ i t

ng sau đây:

• Ban qu n lý c a chính đ n v : là các nhà qu n lý c p cao trong đ n v .
• C quan ch qu n c a đ n v : là các c quan cung c p tính pháp lý và
chính tr cho đ n v ho t đ ng.
• C quan tài chính c a đ n v : là các c quan cung c p tài chính cho
đ n v ho t đ ng.
• Công chúng: là toàn th các công dân bên ngoài đ n v .
Ngoài ra, Heeks (1998) còn cho r ng h th ng thông tin trong đ n v công
còn ph i bao g m các thông tin gi a các nhân viên v i nhau v m t chuyên môn.
Kênh thông tin này giúp các đ n v công ho t đ ng t t h n nên c ng là m t kênh
thông tin mà các nhà qu n lý c n quan tâm đ n.

Nh v y, rõ ràng là các đ n v công ph i ch u trách nhi m cung c p thông tin
cho các đ i t

ng r ng h n so v i các t ch c trong khu v c t . H n n a, khu v c

công có nhi u ho t đ ng h n khu v c t và h

ng đ n l i ích chung c a xã h i h n

là l i nhu n c a ch doanh nghi p nh khu v c t . Vì th , h th ng thông tin đ
ph c v qu n lý c a khu v c công c ng ph c t p h n khu v c t vì tính ch t h
đ n nhi u l i ích, nhi u đ i t

ng

ng s d ng nh th này.

Sundgren (2005) đã mô t tính ch t ph c t p c a h th ng d ch v công và
h th ng thông tin qu n lý mà khu v c công c n có theo hình 1.4:


19

Hình 1.4: Các c p đ gi i pháp cho h th ng thông tin ph c v qu n lý khu
v c công.
Ngu n: D ch t Sundgren (2005).
Qua hình 1.4, ta có th th y r ng m i đ n v , m i hàng hóa d ch v công
đ

c cung c p cho xã h i đ u c n có m t h th ng thông tin ph c v cho vi c qu n

lý nó, tuy nhiên, các h th ng thông tin này l i ph i liên k t v i nhau thành m t
m ng l

i ch ng ch t. T đó, vi c s d ng các gi i pháp v k thu t c ng tr nên

ph c t p theo, t o nên m t h th ng l n v i kh n ng x lý và cung c p thông tin
kh ng l .
Tuy h th ng thông tin ph c v qu n lý khu v c công kh ng l và ph c t p
nh v y, Heeks (1998) cho r ng n u nhìn vào t ng đ n v công, h th ng thông tin
ph c v qu n lý c a t ng đ n v ch c n th c hi n đ
đây:

c ch c n ng theo hình 1.5 sau