Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác côngtư (PPP) ở Việt Nam

LỜI CAM ĐOAN
Chúng tôi xin cam đoan đây là bài làm được thực hiện độc lập của bản thân
nhóm với sự giúp đỡ của giáo viên hướng dẫn. Những thông tin, số liệu, dữ liệu
đưa ra trong bài được trích dẫn rõ ràng, đầy đủ về nguồn gốc. Quá trình thu thập
và xử lý dữ liệu của nhóm đảm bảo khách quan và trung thực.
Hà Nội, ngày 14 tháng 4 năm 2015
Nhóm thực hiện

HOÀNG THỊ THỦY
ĐỖ THỊ HOA
NGUYỄN THỊ LIỀN


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC 5
CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG 5
1.1 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP 5

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP 5
1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư 6
1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ 6
1.1.2.2 Hợp đồng quản lý 7
1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê 7
1.1.2.4 Nhượng quyền 8
1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa thuận
tương tự 9
1.1.2.6 Liên doanh 10
1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP 11
1.2 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG-TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG 12

1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông. 13
1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông so với
hình thức đầu tư truyền thống 14
1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư
PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT. 15
1.2.3.1 Vai trò chính phủ. 16
1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân. 17
1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án 17
1.2.3.4 Cấu trúc tài trợ của dự án PPP hạ tầng giao thông 18
1.3 KINH NGHIỆM VỀ ĐẦU TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT
NAM. 19

1.3.1 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông một số nước
trên thế giới 19
1.3.1.1 Một số nước phát triển 19
1.3.1.2. Một số nước đang phát triển 21
1.3.2. Bài học cho Việt Nam 23


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG
GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM 25
2.1. THỰC TRẠNG CỦA HTGT VIỆT NAM 25

2.1.1 Hiện trạng cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 25
2.1.2 Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 27
2.2. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 30

2.2.1. Khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam 30
2.2.2. Về vốn đầu tư 33

2.2.3. Về hình thức triển khai thực hiện 37
2.2.4 Các dự án tiêu biểu 40
2.3. ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VÀO HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG HÌNH THỨC PPP 42

2.3.1. Thành tựu 42
2.3.2. Hạn chế 45
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế 50
3.1. ĐỊNH HƯỚNG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015-2020 54

3.1.1 Phương hướng phát triển 54
3.1.2 Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực 56
3.1.3. Huy động vốn đầu tư từ các nguồn giai đoạn 2015-2020 58
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HTGT TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 60

3.2.1 Giải pháp chung 61
3.2.2 Giải pháp cụ thể 63
a.Thể chế 63
b.Chính sách phí 66
c.Chính sách tín dụng 67
d.Cơ chế tài chính 68
e. Nâng cao chất lượng quản lý nhà nước 68

TÀI LIỆU THAM KHẢO 73


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt
HTGT
GTVT
CSHT

PPP
FDI
ODA
BOT
BT
BTO
BCC
NSNN
DN
VN
TPCP
WB

Diễn giải
Hạ tầng giao thông
Giao thông vận tải
Cơ sở hạ tầng
Hình thức hợp tác công-tư
(Public – Private Partner)
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
(Foreign Direct Investment)
Viện trợ phát triển chính thức
(Official Development Assistance)
Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao
(Build - Operate - Transfer)
Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (Build transfer)
Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh
(Build transfer operate)
Hợp đồng hợp tác kinh doanh
(Business Cooperation Contract)

Ngân sách Nhà nước
Doanh nghiệp
Việt Nam
Trái phiếu chính phủ
Ngân hàng Thế giới (World Bank)


DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH
BẢNG
Bảng 1.1:
Bảng 1.2:
Bảng 1.3:
Bảng 2.1:

Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP ......Error: Reference
source not found
Các đặc trưng của PPP giao thông ........Error: Reference source not
found
Các chiến lược tài trợ cho dự án PPP hạ tầng giao thông theo điều
kiện rủi ro. ...................................Error: Reference source not found
Vốn đầu tư thực hiện từ ngân sách nhà nước ..........Error: Reference
source not found

BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 2.1: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 .......Error:
Reference source not found
Biểu đồ 2.2: Kết quả huy động vốn xã hội hóa cho các dự án giao thông từ 20.12
- 2014 và dự kiến cho các năm từ 2015 - 2020 .......Error: Reference
source not found
Biểu đồ 2.3: Tình hình huy động vốn nhà nước và tư nhân trong các dự án PPP

........................................................Error: Reference source not found
Biểu đồ 2.4: Số dự án PPP các ngân hàng cấp tín dụng ...Error: Reference source
not found
Biểu đồ 2.5: Cơ cấu vốn FDI tại Việt Nam phân theo hình thức đầu tư ......Error:
Reference source not found
Biểu đồ 3.1: .....Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực giai đoạn 20152020 .............................................Error: Reference source not found
Biểu đồ 3.2: Vốn nhà nước và tư nhân cho ĐTPT HTGT giai đoạn 2015-2020
Error: Reference source not found
Biểu đồ 3.3: Cơ cấu sử dụng Quỹ BHXH năm 2012. Error: Reference source not
found
HÌNH

PHẦN MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC 5
CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG 5


1.1 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP 5

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP 5
1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư 6
1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ 6
1.1.2.2 Hợp đồng quản lý 7
Hình 1.1: Cấu trúc Hợp đồng quản lý 7

1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê 7
Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê 8

1.1.2.4 Nhượng quyền 8
Hình 1.3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền 9

1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa thuận
tương tự 9
Hình 1.4: Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT) 10

1.1.2.6 Liên doanh 10
Hình 1.5: Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh 10

1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP 11
Bảng 1.1: Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP 11

1.2 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG-TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG 12

1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông. 13
Bảng 1.2: Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT giao thông 13

1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông so với
hình thức đầu tư truyền thống 14
Hình 1.10: Quy trình đầu tư phát triển CSHTGT theo PPP 15

1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư
PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT. 15
Hình 1.11: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông. 16

1.2.3.1 Vai trò chính phủ. 16
1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân. 17
1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án 17
1.2.3.4 Cấu trúc tài trợ của dự án PPP hạ tầng giao thông 18
Bảng 1.3: Các chiến lược tài trợ cho dự án PPP hạ tầng giao thông theo 18
điều kiện rủi ro. 18

1.3 KINH NGHIỆM VỀ ĐẦU TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT
NAM. 19

1.3.1 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông một số nước
trên thế giới 19
1.3.1.1 Một số nước phát triển 19
1.3.1.2. Một số nước đang phát triển 21
1.3.2. Bài học cho Việt Nam 23


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG
GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM 25
2.1. THỰC TRẠNG CỦA HTGT VIỆT NAM 25

2.1.1 Hiện trạng cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 25
2.1.2 Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 27
Bảng 2.1: Vốn đầu tư thực hiện từ ngân sách nhà nước 27
Biểu đồ 2.1: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 29

2.2. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 30

2.2.1. Khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam 30
2.2.2. Về vốn đầu tư 33
Biểu đồ 2.2: Kết quả huy động vốn xã hội hóa cho các dự án giao thông từ 2012 - 2014 và dự kiến cho các
năm từ 2015 - 2020 34
Biểu đồ 2.3: Tình hình huy động vốn nhà nước và tư nhân trong các dự án PPP 35
Biểu đồ 2.4: Tỷ trọng số dự án các ngân hàng cấp tín dụng 36
Biểu đồ 2.5: Cơ cấu vốn FDI tại Việt Nam phân theo hình thức đầu tư 37

2.2.3. Về hình thức triển khai thực hiện 37
Hình 2.1. Các dự án BOT giao thông trên phạm vi cả nước 39

2.2.4 Các dự án tiêu biểu 40
2.3. ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VÀO HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG HÌNH THỨC PPP 42

2.3.1. Thành tựu 42
2.3.2. Hạn chế 45
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế 50
3.1. ĐỊNH HƯỚNG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015-2020 54

3.1.1 Phương hướng phát triển 54
Bảng 3.1: Phương hướng, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đến năm 2015, định hướng đến
năm 2020 54

3.1.2 Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực 56
Biểu đồ 3.1: Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực giai đoạn 2015-2020 57

3.1.3. Huy động vốn đầu tư từ các nguồn giai đoạn 2015-2020 58
Biểu đồ 3.2: Vốn nhà nước và tư nhân cho ĐTPT HTGT giai đoạn 2015-2020 59

3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HTGT TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 60

3.2.1 Giải pháp chung 61
3.2.2 Giải pháp cụ thể 63
a.Thể chế 63
b.Chính sách phí 66
c.Chính sách tín dụng 67
d.Cơ chế tài chính 68
Biểu đồ 3.3: Cơ cấu sử dụng Quỹ BHXH năm 2012 68

e. Nâng cao chất lượng quản lý nhà nước 68


TÀI LIỆU THAM KHẢO 73


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính chất cấp thiết của đề tài
Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói
chung, hạ tâng giao thông (HTGT) nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu
vực tư nhân. Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao thông do khu
vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các nguồn hỗ trợ chính
thức. Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo
hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang phát
triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả. Bên cạnh đó,
áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng
mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm
kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công – tư (public private
paertnership – PPP) ra đời.
Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước
trên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng.
Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân,
tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch
vụ.
So với khu vực và thế giới, giao thông vận tải (GTVT) Việt Nam còn lạc
hậu, điều này làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia. Hiện tại Chính phủ duy
trì mức đầu tư khoảng 2 - 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này nhưng vẫn chưa có
sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng cách
giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn.

Dự kiến đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 - 4%
GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế (Nguồn: Ngân
hàng thế giới (2007)). Riêng đường bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025
dự kiến khoảng 75 tỷ USD (5 tỷ USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm).
Nguồn vốn cần thiết cho quá trình này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ
(bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong
nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao
thông đường bộ trong tương lai. Theo quan điểm của Davids, Theron và Maphunye
(2005), chúng ta đang sống trong thời đại của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu
đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ không
thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn để đảm
bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu. Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với
các nước đang phát triển nói chung, và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức
1


tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA, và PPP đáp ứng được yêu
cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước).
Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duy
nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần kỳ” để cải thiện nhanh
chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, và hình thức này chỉ phát huy
các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp. Điều quan trọng là các
nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối cảnh hình thức PPP
đã tồn tại, nhưng hình thức PPP chỉ mới ra đời ở Việt Nam nên vẫn đang còn
nhiều hạn chế.
Hiện tại, Chính Phủ Việt Nam đang khởi động PPP thí điểm và khuyến
khích nhà đầu tư tư nhân trong nước tham gia, do đó cần có phương pháp tiếp
cận để đảm bảo sự thành công của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một
cách máy móc các hình thức PPP trên thế giới. Xuất phát từ lý do này, cộng với
yêu cầu bức thiết của thực tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng giao thông,

nhằm góp phần cải thiện tính cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững,
chúng tôi chọn đề tài “Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức
hợp tác công-tư (PPP) ở Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu của nhóm.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu cách hình thức PPP hoạt động tại những quốc gia mới triển
khai hình thức này như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao
thông là mục tiêu nghiên cứu của nhóm. Các mục tiêu cụ thể như sau:
1. Hệ thống hóa các vẫn đề lý luận về hình thức hợp tác công tư-ppp trong
đầu tư phát triển hạ tầng giao thông
2. Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển
và nước đang phát triển ở Châu Á) trong vận dụng hình thức PPP vào đầu tư
phát triển hạ tầng giao thông và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
3. Thu thập số liệu, phân tích đánh giá việc triển khai áp dụng hình thức
PPP trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam thời gian qua, từ đó
rút ra được những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó.
4. Đề xuất các giải pháp về áp dụng hình thức PPP trong đầu tư phát triển
hạ tầng giao thông tại Việt Nam đến năm 2020.
3. Phương pháp nghiên cứu
Với bốn mục tiêu nghiên cứu đề tài áp dụng kết hợp nhiều phương pháp
nghiên cứu. Cụ thể:
• Nghiên cứu thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các kết
quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các nhân
tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự thành công
2


của PPP hạ tầng giao thông (HTGT) ở các quốc gia phát triển và đang phát triển.
Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu hình thức thức PPP vận hành có
hiệu quả ở những quốc gia đã triển khai hình thức này, từ đó lựa chọn phương
pháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều

kiện hình thức PPP mới triển khai như Việt Nam. Kết quả từ bước nghiên cứu trên
được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo luận trên các diễn đàn và các
cuộc hội thảo về vấn đề thu hút vốn đầu tư theo hình thức PPP vào HTGT ở Việt
Nam giữa một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng, các tập đoàn tư nhân
ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh giá đa chiều về PPP.
• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình
đầu tư tư nhân trong lĩnh vực phat triển HTGT để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt
Nam; đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài trợ khác, và
làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án giao thông để xác định có cần thiết áp
dụng PPP ở Việt Nam.
• Ngoài ra, sử dụng những thông tin ghi nhận từ những kinh nghiệm thực tế
các dự án HTGT của Anh, Trung Quốc, Hà Lan, Ấn Độ; các hội thảo về PPP do
World Bank tài trợ được tổ chức trong và ngoài nước, kết hợp với các dữ liệu từ
các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức
PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển HTGT tại Việt
Nam.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức PPP tại
Việt Nam
- Về không gian: Việt Nam, một số nước phát triển và đang phát triển trên
thế giới
- Về thời gian: Quá trình áp dụng hình thức PPP vào đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng ở Việt Nam đến năm 2014 và dự kiến áp dụng hình thức PPP giai
đoạn 2015-2020.
5. Đối tượng nghiên cứu
Nhu cầu vốn đầu tư, thực trạng đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình
thức PPP ở Việt Nam.
6. Bố cục của đề tài
Bố cục của đề tài gồm 3 phần:
CHƯƠNG I: Lý luận về hình thức hợp tác công-tư PPP trong đầu tư

phát triển hạ tầng giao thông
CHƯƠNG II: Thực trạng đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình
thức PPP tại Việt Nam
CHƯƠNG III: Một số giải pháp về áp dụng hình thức PPP trong đầu tư
phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam đến năm 2020.
3


4


CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC
CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
1.1 Hình thức hợp tác công tư PPP
1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP
Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP dường như chỉ được sử dụng duy nhất để chỉ
các hình thức BOT và BCC, nhằm thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề vốn.
Tuy nhiên, thực chất khái niệm PPP rộng hơn nhiều vì nó bao gồm nhiều hình
thức hợp tác khác (hợp đồng dịch vụ, quản lý, giao thầu, nhượng quyền, BOT,…
các hình thức này sẽ được trình bày ở phần tiếp theo), do đó vấn đề về vốn
không phải là vấn đề duy nhất khi kết hợp các mối quan hệ giữa đối tác Nhà
Nước và đối tác tư nhân. Ngoài ra, khái niệm này ở nước ta chỉ thường được sử
dụng đối với những dự án xây dựng cở sở hạ tầng (CSHT) quy mô lớn, nhưng
theo kinh nghiệm của nhiều nước, hình thức PPP ở quy mô nhỏ hơn trong các
lĩnh vực đa dạng như dịch vụ, cấp nước và dịch vụ vệ sinh… vẫn thực hiện
được.
Vậy cụ thể hình thức PPP là gì, và gồm những đặc điểm nào?
Theo ADB, thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác công-tư” miêu tả một loạt các
mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan
đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác. Một số thuật ngữ có thể được sử

dụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư nhân (PSP)
và Tư nhân hóa.
PPP (Public – Private – Partner) có nghĩa là hợp tác công tư, mà theo
đó Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc
công trình công cộng. Theo đó, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung
cấp dịch vụ và khu vực tư nhân được khuyến khích tham gia hợp tác bằng cơ
chế thanh toán chất lượng dịch vụ. PPP là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu
quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao. Hình thức hợp tác này
sẽ mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn
lực tài chính và lợi thế quản lý từ khu vực tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi
ích của người dân.
Ở Việt Nam, theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ Về đầu tư
theo hình thức đối tác công tư: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau
đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng
giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để
5


thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”.
Mối quan hệ đối tác này gồm những đặc điểm sau:
• Mối quan hệ hợp tác công-tư (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia của
khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp
ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực Nhà
nước và đầu tư công.
• Một số mối quan hệ hợp tác công-tư chặt chẽ phân định một cách hợp lý
các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân
phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong mối quan hệ hợp tác công-tư là các tổ
chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các
doanh nghiệp Nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối
tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên

môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác Nhà
nước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức phi Chính phủ (NGO) hoặc các
tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có
tác động trực tiếp.
• Mối quan hệ hợp tác công-tư hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước
và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại
khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho mối quan hệ
đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản,
hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ
cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến
thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư
nhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên môn về thương mại, quản
lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách
có hiệu quả. Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư nhân cũng có thể góp
vốn đầu tư.
• Cơ cấu của mối quan hệ hợp tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi ro
cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm
thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.
1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư
1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ
Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước) sẽ thuê một công
ty tư nhân tiến hành những công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời
gian, thường là từ 1 đến 3 năm.
Tuy nhiên, cơ quan Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ
tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân
6


thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường phải đáp ứng
những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra.

Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phí
định trước cho dịch vụ. Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu
có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêu
chuẩn dịch vụ.
1.1.2.2 Hợp đồng quản lý
Hợp đồng quản lý rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mở
rộng gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ
công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…). Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ
vẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát hằng ngày
được giao cho đối tác tư nhân. Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn cho chi
phí hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư. Khu vực Nhà
nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, những khoản đầu tư
liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống.
Hình 1.1: Cấu trúc Hợp đồng quản lý

Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao
động và các chi phí điều hành khác. Ngoài ra để tạo thêm động lực , nhà thầu
được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận
và quy định cụ thể từ trước. Trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước sẽ chịu
trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ.
1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê
Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ
dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn
của dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách
7


nhiệm của cơ quan Nhà nước, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch
vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu.
Theo hợp đồng này, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực

Nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy
trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu (như các khoản lỗ và
khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả). Việc cho thuê không bao gồm việc bán
bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân.
Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê

Theo mô tả của hình trên, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên
nguồn tài chính của cơ quan Nhà Nước có thẩm quyền và được ký hợp đồng
giao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống. Một phần phí dịch vụ
được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoản
vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống.
Còn hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép khu
vực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại khoản doanh
thu còn lại. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận trong mỗi
đơn vị dịch vụ được bán ra
1.1.2.4 Nhượng quyền
Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được
nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ
thể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ
hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ các
khoản đầu tư vốn.
8


Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các
tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực Nhà nước (cả trong thời gian nhượng
quyền). Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động
và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn này Và
vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ sang một người

điều tiết, quản lý giá và chất lượng dịch vụ.
Hình 1.3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền

Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với những khoản đầu tư
cần thiết để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu
xếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình. Hợp đồng nhượng quyền
thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn
đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý. Cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền có thể góp chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết.
1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa
thuận tương tự
BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được
chuyên môn hóa trong đó một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um
(Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án có cơ sở hạ tầng mới hoặc
một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện
do Chính phủ quy định.
Theo hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây
dựng cơ sở dịch vụ mới. Khác với hợp đồng nhượng quyền, trong hợp đồng
BOT nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời
gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư qua
việc trả phí của người sử dụng. Thêm nữa, hợp đồng nhượng quyền thường liên
quan đến việc mở rộng và điều hành một hệ thống hiện có, trong khi BOT liên
quan đến các khoản đầu tư lớn để xây dựng một hệ thống mới. Hợp đồng này
hiện là hình thức hợp tác chính giữa Nhà nước và tư nhân ở Việt Nam.
9


Ngoài ra, còn rất nhiều biến thể của hợp đồng BOT, như các hợp đồng xây
dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu
Nhà nước được tiến hành khi xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kết

thúc, các hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tư
phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sở
hữu cho khu vực Nhà nước. Theo một hợp đồng thiết kế - xây dựng - kinh doanh
(DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân. Thay vào đó, một hợp
đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều hành dự án cơ sở hạ tầng.
Hình 1.4: Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao
(BOT)

Với cách tiếp cận thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh (DBFO),
trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau và
được chuyển cho các đối tác tư nhân. Các thỏa thuận DBFO khác nhau rất nhiều
về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân.
1.1.2.6 Liên doanh
Liên doanh là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ, theo đó cơ
sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực Nhà nước và nhà điều
hành tư nhân.
Trong một liên doanh, các đối tác Nhà nước và tư nhân có thể thành lập
một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một công ty
hiện có (qua việc bán cổ phần). Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có
một môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công ty trong
việc duy trì độc lập với Chính phủ.
Hình 1.5: Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh

10


Trong hình thức này, đối tác tư nhân sẽ đảm nhiệm vai trò điều hành và
một ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựa
trên năng lực và trình độ. Quan trọng hơn, trong cơ cấu liên doanh, cả đối tác
Nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẻ những rủi

ro nhất định.
1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP
Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu điểm
lớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ nhà nước là giảm được gánh nặng cũng như
rủi ro đối với ngân sách. Ví dụ, đối với một dự án BOT, các nhà đầu tư tư nhân
phải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như rủi ro về vận hành. Nhưng
liệu PPP có phải là “hạt đậu thần” phù hợp với mọi trường hợp?
Bảng 1.1: Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP
Những thuận lợi chính của PPP
Những thách thức chính của PPP
• Sử dụng được kỹ năng, công nghệ • PPP ngụ ý việc khu vực công mất
hiện đại và tính hiệu quả của khu vực kiểm soát quản lý và vì vậy khó chấp
tư nhân
nhận trên giác độ chính trị
• Buộc khu vực công ngay từ đầu phải • Liệu khu vực công có đủ năng lực và
chú trọng vào đầu ra và lợi ích (thay vì kỹ năng để áp dụng phương pháp PPP
các yếu tố đầu vào)
và thiết lập môi trường pháp lý khuyến
khích thích đáng?
• Đưa vốn tư nhân vào và giúp giảm • Liệu khu vự tư nhân có đủ năng lực
nhẹ gánh nặng tài chính cho dự án
chuyên môn để đảm bảo thực hiện
PPP?
11


• Rủi ro được chia sẻ giữa các đối tác
khác nhau
• Những nhà cung cấp tư nhân có trách
nhiệm hơn trong việc cung cấp dịch vụ

trong môi trường khuyến khích thích
hợp
• Cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm
giải trình

• Không thể chuyển giao rủi ro tuyệt
đối
• Dễ xảy ra mâu thuẫn giữa lợi ích
chung và lợi ích cá nhân của đối tác tư
nhân.

• Chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư
nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao
hơn
Nguồn: Tổng hợp
1.2 Hình thức hợp tác công-tư PPP trong lĩnh vực đầu tư phát triển hạ
tầng giao thông
Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) là một bộ phận chủ yếu
của hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, là cơ sở quan trọng để phát triển kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội và là cầu nối giúp một quốc gia hội nhập với các nước trong
khu vực và trên thế giới; hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông phát triển sẽ là chất
xúc tác giúp cho các hoạt động của nền kinh tế quốc gia đó phát triển nhanh.
Đầu tư vào KCHTGT cần khối lượng vốn lớn, chủ yếu là từ vốn ngân sách
nhà nước ( vốn ngân sách thường chiếm từ 60-70% tổng vốn đầu tư ). Do các
công trình hạ tầng giao thông vận tải thường đòi hỏi vốn lớn, thời gian xây
dựng lâu, hiệu quả kinh tế mang lại cho chủ đầu tư không cao, khó thu
hồi vốn nên không hấp dẫn các nhà đầu tư cá nhân.
Bên cạnh đó các công trình giao thông phục vụ cho nhu cầu đi lại của toàn xã
hội, được mọi thành phần kinh tế tham gia khai thác một cách triệt để, khi hư
hỏng lại ít ai quan tâm đầu tư sửa chữa, bảo dưỡng để duy trì tuổi thọ của

chúng, Vì vậy nhà nước hàng năm đều trích ngân sách để đầu tư xây dựng mới,
sửa chữa khắc phục những công trình hư hỏng góp phần cải tạo bộ mặt giao
thông đất nước.
Đầu tư KCHTGT mang tính xã hội hoá cao, khó thu hồi vốn nhưng đem lại
nhiều lợi ích cho nền kinh tế xã hội. Tuy hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng giao thông không đem lại lợi ích trực tiếp cho chủ đầu nhưng lợi ích mà
nền kinh tế xã hội được hưởng thì không thể cân đong đo đếm được. Có thể coi
hoạt động đầu tư này là đầu tư cho phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu của toàn thể
cộng đồng.
12


Hình thức PPP là xu thế huy động đầu tư phổ biến từ lâu trên thế giới, đặc biệt
đối với các nước có nguồn lực đầu tư từ ngân sách hạn hẹp, nhu cầu đầu tư hạ
tầng, dịch vụ xã hội rất cao đặc biệt là lĩnh vực hạ tầng giao thông thì việc kêu
gọi các nguồn lực xã hội có mục tiêu “win-win” (hai bên cùng có lợi) cho cả
Nhà nước và nhà đầu tư là tất yếu.
1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông.
Theo định nghĩa của HM Treasury (1998): PPP là sự thỏa thuận giữa hai
hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách
nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại
định nghĩa PPP là một giao kêt bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một
đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu
ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụ
thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ.
Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP, mỗi quan điểm hướng đến
một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP được trình bày tóm
tắt trong bảng sau:
Bảng 1.2: Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT giao thông
Nguồn

Kết quả nghiên cứu
ADB (2006)
• PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư
nhân trong lĩnh vực HTGT trong đó chia sẻ công bằng
quyền lợi, chi phí và trách nhiệm.
Federal
• PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực
Highway
công (ở mọi cấp độ của chính quyền) và khu vực tư
Administration (thường là một nhóm các công ty tư nhận cùng làm việc
(2009)
với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng giao thông.
KPMG (2011) • PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung
cấp chứ không có quyền sở hữu giữa một bên là chính
phủ và bên kia là thực thể tư nhân mà không cho phép
thực thể tư nhân này được cung cấp hạ tầng giao thông
công.
Ủy ban châu • PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua
Âu (2003)
đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong
việc phân phối dịch vụ cho xã hội
Nguồn: Tổng hợp
Từ bảng trên, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP giao thông như
sau:
13


•Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng
dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;
•Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực.

•Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hang hóa/ dịch vụ và sử dụng
vốn.
•Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành
•Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng.
•Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ
chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông
so với hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước
tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo
dưỡng do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc
thời gian bảo hành.
Đầu tư ban đầu $
Chi phí xây dựng

Vận hành và bảo dưỡng

Thời gian
Đầu tư thực tế $
Chi phí xây dựng

Vận hành và bảo dưỡng

Thời gian

Hình 1.9: Quy trình đầu tư phát triển CSHTGT truyền thống.
Nguồn: KPMG(2011)
Từ hình cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn
đến chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự đoán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí
14

vận hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.
$
Không trả tiền nếu
Chưa có dịch vụ để sử dụng
Thanh toán dịch vụ được cố định
Trước khi bắt đầu

Thời gian

Hình 1.10: Quy trình đầu tư phát triển CSHTGT theo PPP
Nguồn: KPMG (2011)
Đối với PPP, từ hình trên cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện
sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toand khi có dịch vụ.
Chính phủ sẽ xác định rõ những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế,
tài trợ , xây dựng và vận hành dự án đáp ứng cac tiêu chí của dự án trong dài
hạn. Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt
vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và
không trả tiền thêm cho phần vượt dự toán. Các rủi ro liên quan đến thiết kế và
xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từ
nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần.
1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác
công tư PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT.
Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loại các lợi ích cho xã hội
bao gồm: tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảm
chi phí và thời gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn các rủi ro cho khu
vực tư nhân và bảo đảm giá trị đồng tiền cho người nộp.
Theo ADB (2008), để đạt được những mục tiêu thông qua PPP, các chính
phủ đã thực hiện hàng loạt các cải cách liên quan đến hình thức đầu tư này bao

gồm: hoàn thiện khung pháp lý, điều tiết chính sách hỗ trợ của chính phủ, ổn
định môi trường kinh tế vĩ mô, phát triển thị trường tài chính, lựa chọn các tập
đoàn tư nhân có năng lực, thực hiện nghiên cứu khả thi, phân tích chi phí - lợi
ích, phân bổ rủi ro hiệu quả, và xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh. Những
yếu tố trên được xem xét là rất quan trọng để đảm bảo sự thành công của các dự
án PPP.
• Các nhân tố chính tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát
15


triển cở sở hạ tầng giao thông
Có nhiều nhân tố tác động tới thành công của PPP đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông, nhưng nhìn chung chủ yếu tập chung vào 4 nhân tố chính
như hình:

Khung pháp lý
Môi trường kinh tế vĩ mô
Chọn đối tác
Tham gia dự án

Phương pháp
đánh giá nhà
đầu tư

Cơ cấu tài trợ
Hỗ trợ tài chính của
Chính phủ

Cơ chế phân bổ các
rủi ro

Hình 1.11: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng giao thông.
1.2.3.1 Vai trò chính phủ.
Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự
án PPP. Một cơ chế không phù hợp, năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất
bại. Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất
cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:
Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn
vào môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu
tư thuận với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, để
tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt,
thực hiện bảo lãnh.
Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch
là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm tăng thêm niềm tin
của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và
tránh những rủi ro tiềm tàng.
Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Chính phủ cần thiết lập một cơ
quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư
16


nước ngoài với chính quyền.
Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với dự án PPP, mặc dù
khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, nhưng chính phủ cần
tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu.
1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân.
ADB (2006) cho rằng thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự
lựa chọng này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây
dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian

nhượng quyền. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, chính phủ cần
xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm
vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra, cần sử
dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá
phù hợp với mục tiêu của chính phủ.
1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án
Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng
một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh
chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao.
Đặc điểm nổi bật của dự án HTGT là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thờ gian
thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải có sự chia sẻ rủi ro cho
các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư. Các rủi ro của các dự án PPP
HTGT thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng PPP áp
dụng.
Thực nghiệm cho thấy việc phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết
kiệm chi phí đầu tư, thu được gia trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro
càng nhiều càng tốt cho tư nhân. SMEC(2011) đã xây dựng cá nguyên tắc phân bố
rủi ro như sau:

Giá trị đồng tiền

Phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt
nhất các nhiệm vụ và rủi ro này

Khả năng quản lý

Duy trì tính đơn giản và minh bạch bảo đảm có thể quản lý
được các rủi ro

Khả năng chiu rủi ro

Phân bố rủi ro cho bên tư phân có thể bảo hiểm với mức gia
phù hợp
Tư nhân yêu cầu bù đắp cho RR chuyển giao. Mức độ bù đắp
17
phụ thuộc vào chi phí tài trợ.

Năng lực tài trợ