mối liên hệ giữa đói nghèo và môi trường ở Việt Nam

TỔNG HỢP VÀ PHÂN TÍCH CÁC THÔNG TIN HIỆN CÓ VỀ MỐI LIÊN HỆ
NGHÈO ĐÓI - MÔI TRƯỜNG VÀ TÌM RA LỖ HỔNG KIẾN THỨC CẦN
ĐƯỢC ƯU TIÊN VÀ XÂY DỰNG KẾ HOẠCH HOẠT ĐỘNG CHO NGHIÊN
CỨU CHÍNH






Báo cáo I – Tài liệu phân tích






MỐI LIÊN HỆ GIỮA NGHÈO ĐÓI VÀ MÔI
TRƯỜNG Ở VIỆT NAM




Nhóm khởi động

Hà Nội, tháng 4/2007

1
LỜI CẢM ƠN

Danh sách các chuyên gia tham gia viết báo cáo này
Họ và tên Chuyên môn Tổ chức
Tiến sĩ David
Thomas
Phân tích chính sách Trung tâm Nông Lâm nghiệp thế
giới tại Thái Lan
Tiến sĩ Hoàng Minh
Hà
Phương pháp bảo vệ môi
trường và Nghèo đói
Trưởng đại diện Trung tâm nông
lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam
Tiến sĩ Đặng Nguyên
Anh

Giới và di dân Viện Xã hội học Việt Nam
Tiến sĩ Nguyễn Đỗ
Anh Tuấn
Kinh tế nông thôn Trung tâm chính sách nông nghiệp
- Bộ NN&PTNT

Tiến sĩ Bùi Dũng Thể Kinh tế lâm nghiệp và
môi trường
Trường Đại học Nông lâm Huế
Thạc sĩ Nguyễn Lê
Hoa
Phát triển nông thôn Trung tâm Chính sách nông nghiệp
- Bộ NN&PTNT
Thạc sĩ Phạm Thu
Thủy

Chính sách môi trường
và quản lý môi trường
Trung tâm nông lâm nghiệp thế
giới tại Việt Nam
Thạc sĩ Roi Estévez
Pérez
Môi trường và quản lý
lâm nghiệp
Trung tâm nông lâm nghiệp thế
giới tại Việt Nam
Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các chuyên gia tiến hành đánh giá, gồm Tiến sĩ
Aron Becker, Tiến sĩ Nguyễn Danh Sơn, Tiến sĩ Lê Thị Kim Dung và các thành viên
tham gia hội thảo quốc gia về những đóng góp quý báu của quý vị cho bản dự thảo này.
Chúng tôi cũng đánh giá cao sự cộng tác nhiệt tình và ý kiến đóng góp quý báu
của Tiến sĩ Paula Williams – Chương trình Đối tác hỗ trợ ngành lâm nghiệp, Thạc sĩ
Alison Clauson, Tiến sĩ Trần Quang Cử, Tiến sĩ Meine van Noordwijk và các chuyên
gia Việt Nam tham gia phỏng vấn về những kiến thức và thông tin mà quý vị đã chia sẻ
cho chúng tôi để chúng tôi hoàn thiện báo cáo này. Báo cáo được dịch từ Tiếng Anh
sang Tiếng Việt bởi Thạc sỹ Nguyễn Chiến Cường. Anh Trần Quốc Thành cũng đã
cung cấp cho chúng tôi bức ảnh ở trang đầu của báo cáo.

Chúng tôi xin chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Trung Thắng, Thạc sĩ Kim Thị
Thúy Ngọc, Ông Nguyễn Hoàng Minh và Ban quản lý dự án của Bộ TN&MT về những
hỗ trợ của quý vị trong quá trình làm việc.

2
TỪ VIẾT TẮT
5MHRP: Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng
AASSREC: Ủy ban nghiên cứu khoa học xã hội Châu Á
ADB: Ngân hàng phát triển Châu Á
AusAID: Chương trình hỗ trợ nước ngoài của Chính phủ Úc
CAP: Trung tâm chính sách nông nghiệp
CBNRM: Quản lý TNTN dựa vào cộng đồng
CED: Xã đặc biệt khó khăn
CEM: Uỷ ban dân tộc
CIFOR: Trung tâm nghiên cứu lâm nghiệp thế giới
CPRGS: Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện
DANIDA: Tổ chức phát triển quốc tế của Đan Mạch
DFID: Vụ hợp tác quốc tế
DoNRE: Sở TN&MT
EIA: Đánh giá tác động môi trường
ESCAP: Uỷ ban kinh tế xã hội của Liên hiệp quốc tại khu vực Châu Á Thái Bình
Dương
EU: Liên minh Châu Âu
FAO: Tổ chức Nông Lương Liên hiệp quốc
FIPI: Viện điều tra quy hoạch rừng
FLA: Giao đất lâm nghiệp
FSIV: Viện Khoa học lâm nghiệp Việt Nam
GDP: Tổng sản phẩm quốc nội
GoV: Chính phủ Việt Nam
GSO: Tổng cục thống kê

GOV: Chính phủ
HEPR: Xoá đói giảm nghèo
ICD: Vụ hợp tác quốc tế
ICEM: Trung tâm quản lý môi trường quốc tế
ICRAF: Trung tâm nông lâm quốc tế (trung tâm nghiên cứu nông lâm quốc tế)
IDRC: Trung tâm nghiên cứu phát triển quốc tế
IFAD: Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế
IFPRI: Viện nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế
IIED: Viện môi trường và phát triển quốc tế
IoS: Viện xã hội học

3
IUCN: Tổ chức bảo tồn thế giới
MARD: Bộ NN&PTNT
MDGs: Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ
MoNRE: Bộ TN&MT
MoLISA: Bộ LĐ, TB&XH
MOSTE: Bộ KH, CN&MT
MRDP: Chương trình phát triển nông thôn
MPI: Bộ KH&ĐT
NATCOM: Uỷ ban quốc gia về năng lượng gỗ
NCPFP: Ủy ban quốc gia về dân số và kế hoạch hoá gia đình
NFDS: Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam
NICs: Các nước công nghiệp mới
NSEP: Chiến lược bảo vệ môi trường
NTFPs: Lâm sản ngoài gỗ
PELs: Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường
PEP: Dự án Nghèo đói và môi trường
PES: Chi trả phí dịch vụ môi trường
PPA: Đánh giá nghèo đói có sự tham gia

PRSP: Tài liệu chiến lược xoá đói giảm nghèo
RUPES: Thưởng cho người dân vùng cao về dịch vụ môi trường họ mang lại
SCA: Hội đồng khoa học Châu Á
SEDS: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010
SFE: Lâm trường quốc doanh
SIDA: Cơ quan phát triển quốc tế của Thuỵ Điển
SEA: Đánh giá Chiến lược môi trường
RWEDP: Chương trình phát triển năng lượng gỗ tại Châu Á
UN: Liên hiệp quốc
UNEP: Chương trình môi trường của Liên hiệp quốc
UNFPA: Quỹ dân số liên hiệp quốc
UNDP: Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc
UNESCO: Tổ chức khoa học và giáo dục của Liên hiệp quốc
UNESCAP: Uỷ ban xã hội và kinh tế của Liên hiệp quốc tại Châu Á và Thái Bình
Dương
US EPA: Tổ chức bảo vệ môi trường của Mỹ
VAPEC: Trung tâm Châu Á Thái Bình Dương tại Hà Nội

4
VASS: Viện khoa học xã hội Việt Nam
VAST: Viện khoa học và công nghệ Việt Nam
VDR: Báo cáo phát triển Việt Nam
WB: Ngân hàng thế giới
WCED: Uỷ ban phát triển và môi trường thế giới
WWF: Quỹ động vật hoang dã thế giới

5
Mục lục

LỜI CẢM ƠN................................................................................................................... 2

TỪ VIẾT TẮT.................................................................................................................. 3
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ .................................................... 8
A. Giới thiệu.................................................................................................................. 8
B. Thông tin cơ sở ........................................................................................................ 9
1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường.......... 9
2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam ................ 11
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN.......................................................................... 13
A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản............................................................................ 13
1. Môi trường.......................................................................................................... 13
2. Nghèo đói ........................................................................................................... 13
3. Chính sách: ......................................................................................................... 14
4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL): ............................................. 17
B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu.................................................................... 17
1. Quá trình nghiên cứu:......................................................................................... 17
2. Phương pháp....................................................................................................... 17
CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH ........................................................................ 19
A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo và môi
trường...................................................................................................... 19
1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS)................... 19
2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo ........................... 20
a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS)............. 20
b. Các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo........................................ 21
c.Dự án xoá bỏ tận gốc và thay thế cây thuốc phiện.......................................... 22
3. Các chính sách và chương trình vê môi trường.................................................. 22
a. Chương trình nghị sự 21................................................................................. 22
b. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến
năm 2020 ............................................................................................................ 23
4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs) ....................... 24
B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và chính
sách ......................................................................................................... 25

1. Vấn đề giới và dân di cư thể hiện trong các chính sách ..................................... 25
2.Vấn đề giới và di cư trong các dự án và chương trình quốc gia.......................... 25
3. Thảo luận............................................................................................................ 26
C. Tài nguyên thiên nhiên và nghèo đói...................................................................... 28
1. Lâm nghiệp......................................................................................................... 29
a. Mối liên hệ giữa nghèo đói và lâm nghiệp trong chính sách ......................... 29
(1). Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020.......... 29
(2). Luật bảo vệ và phát triển rừng ................................................................. 30
(3). Các chính sách khác................................................................................. 30
b. Các chương trình quốc gia về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường..... 31
(1). Chương trình bảo tồn rừng và lâm nghiệp............................................... 31
(2). Các chương trình khác ............................................................................. 32
c. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường thể hiện trong các dự án, chương
trình quốc gia ..................................................................................................... 32
d. Thảo luận về các vấn đề nổi cộm trong mối liên hệ giữa nghèo đói và môi
trường và lỗ hổng trong lâm nghiệp................................................................... 34
(1). Các chính sách được xây dựng tốt nhưng thực thi kém........................... 34

6
Thiếu giáo dục cho người nghèo (đặc biệt về các chương trình, dự án). ....... 34
(2). Quy hoạch yếu ......................................................................................... 35
(3). Quản lý rừng bền vững ............................................................................ 37
2. Quản lý đất ......................................................................................................... 38
a. Những thay đổi trong chính sách đất đai và những tác động của nó đến người
nghèo .................................................................................................................. 38
b. Giao đất - sự thoả hiệp giữa mục tiêu bảo vệ môi trường và xoá đói giảm
nghèo .................................................................................................................. 39
c. Quản lý dựa vào cộng đồng để quản lý đất bền vững .................................... 40
d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và lỗ hổng trong công
tác quản lý đất .................................................................................................... 41

3. Biển..................................................................................................................... 42
a. Chính sách biển .............................................................................................. 42
(1). Luật thuỷ sản............................................................................................ 43
(2). Chiến lược phát triển kinh tế biển và ven biển đến năm 2020................. 43
(3). Các chính sách quan trọng khác............................................................... 43
b. Các chương trình quốc gia về biển................................................................. 44
c. Các dự án biển................................................................................................ 45
(1). Dự án “Tăng cường bảo tồn đa dạng sinh học biểnViệt Nam đến năm
2020” .............................................................................................................. 45
(2). Dự án “Sinh kế bền vững trong và quanh khu vực biển được bảo vệ” do tổ
chức tài trợ và Bộ thuỷ sản quản lý. ............................................................... 45
(3). Dự án phát triển và bảo vệ đất ngập nước ven biển (2000-2005)............ 46
(4). Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICZM) ............................................... 46
d. Thảo luận về mối liên hệ giữa Nghèo đói và Môi trường .............................. 46
4. Năng lượng tái tạo .............................................................................................. 48
a. Năng lượng tái sinh – các chính sách liên quan ............................................ 48
b. Các chương trình năng lượng tái tạo............................................................. 49
c. Các dự án năng lượng tái tạo......................................................................... 50
d. Thảo luận về mối liên hệ nghèo đói và môi trường........................................ 52
D. Ô nhiễm, nước sạch, sức khoẻ và hệ thống vệ sinh................................................ 53
1. Ô nhiễm và nghèo đói......................................................................................... 54
a. Vấn đề ô nhiễm được thể hiện trong các chính sách...................................... 54
b. Các dự án Đánh giá tác động môi trường (EIA)............................................ 55
c. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và ô nhiễm..................................... 55
2. Nước sạch, sức khoẻ và vệ sinh môi trường....................................................... 57
a. Nước, sức khoẻ và vệ sinh môi trường trong các chính sách......................... 57
b. Các chương trình quốc gia............................................................................. 58
c. Các dự án........................................................................................................ 58
d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường................................ 59
CHƯƠNG 4. TỔNG HỢP VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................................... 61

A. Lỗ hổng kiến thức về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL)................ 61
B. Khuyến nghị những vấn đề cần nghiên cứu thêm................................................... 64
TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................. 67
PHỤ LỤC ....................................................................................................................... 74


7
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ

A. Giới thiệu
Ban đối tác do Trung tâm Nghiên cứu Nông Lâm nghiệp Quốc tế (ICRAF),
Chương trình khu vực Đông Nam Á cùng với Văn phòng tại Việt Nam chủ trì đã hỗ trợ
kỹ thuật cho nghiên cứu về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong vòng 10
tháng, từ tháng 12/2006 đến tháng 11/2007. Tên của nghiên cứu này là “Hỗ trợ kỹ thuật
nhằm mở rộng kiến thức trên cơ sở mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường thông qua
việc tiến hành 10 nghiên cứu điểm, đánh giá các chương trình quốc gia và xây dựng
moo hình chính sách và đầu tư”.
PHẦN 1 (phần giới thiệu) của nghiên cứu có tên gọi “Phân tích và tổng hợp
thông tin hiện có về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và tìm ra lỗ hổng kiến
thức cũng như xây dựng Kế hoạch hoạt động cho Nghiên cứu chính”. Mục tiêu tổng thể
của PHẦN 1 của gói thầu này là hiểu được kiến thức liên quan đến nghèo đói và môi
trường tại Việt Nam, đặc biệt mức độ mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được
tìm hiểu ra sao, cả về mặt hàn lâm khoa học và trong môi trường chính sách.
Các mục tiêu cụ thể bao gồm:
1. Tổng hợp và phân tích chi tiết thông tin hiện có về mối liên hệ giữa nghèo đói và
môi trường ở Việt Nam.
2. Cung cấp thông tin cơ sở và giả thuyết cho các nghiên cứu chuyên sâu của 5 chuyên
đề và 10 nghiên cứu điểm theo yêu cầu của gói thầu.
3. Xây dựng kế hoạch chi tiết hơn cho các nghiên cứu điểm và chuyên đề, bao gồm cả
địa điểm thực hiện, các chương trình/dự án được đánh giá, các đầu mối liên hệ quan

trọng và phương pháp.
4. Thống nhất được với PEP và nhóm nghiên cứu trong việc xây dựng kế hoạch hoạt
động cho các nghiên cứu điểm, đánh giá chương trình/ dự án và các bước tiếp theo
cho Phần 3 và 4.
Các hoạt động trong phần mở đầu bao gồm đánh giá tài liệu, thảo luận chi tiết
với các bên được thực hiện từ tháng 12/2006 đến đầu tháng 1/2007. Kết quả của giai
đoạn khởi động này là 2 báo cáo:
(1) Báo cáo 1, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 1 và 2 ở trên
(2) Báo cáo 2, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 3 và 4.
Cả hai báo cáo này đều được chuẩn bị trong tháng 1/2007 và sau đó được trình
bày tại hội thảo quốc gia tổ chức vào ngày 5 tháng 1 tại Khách sạn La Thành, Hà Nội.
Hai báo cáo này đã được hoàn thiện ngay sau hội thảo, trong đó có xem xét đến ý kiến
đóng góp của các bên, các cán bộ đánh giá cũng như Đề cương nhiệm vụ đặt ra cho giai
đoạn khởi động (PHẦN 1). Kết quả của hoạt động phân tích và tổng hợp chuyên sâu
được trình bày trong Báo cáo 1.

8
B.
Thông tin cơ sở

1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường
Ý kiến nhận xét chung cho rằng nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến tình
trạng suy thoái môi trường (dẫn chiếu: Jalal, 1993; Duraiappah, 1996). Ví dụ: một trong
những kết luận trong Báo cáo của đoàn đánh giá Bruntland được xem là tín hiệu đáng
mừng đối với hoạt động bảo vệ môi trường. Kết luận này nói rất rõ là nghèo đói là
nguyên nhân chính dẫn đến các vấn đề về môi trường và cải thiện môi trường của các
chương trình về môi trường. Ngân hàng thế giới cũng đồng tình với ý kiến này khi đưa
ra báo cáo của mình vào năm 1992. Ngân hàng thế giới nói rằng “các hộ gia đình nghèo
phải kiếm sống từng bữa đã khai thác tài nguyên thiên nhiên bằng cách chặt phá rừng
bừa bãi làm chất đốt và không có biện pháp nào bảo vệ đất” (báo cáo ngân hàng thế giới

1992). Cũng về vấn đề này, Jalal (1993), giám đốc bộ phận về môi trường của Ngân
hàng phát triển Châu Á nói rằng “nhìn chung vấn đề suy thoái môi trường, tăng dân số
nhanh và sản xuất đình trệ có mối liên hệ mật thiết đến nạn nghèo đói đang hoành hành
tại các quốc gia Châu Á”.
Khi bàn về vấn đề này Nadkarni (2001) trong đề tài nghiên cứu về Trung Quốc
đã chỉ ra rằng các quốc gia đang phát triển và các quốc gia nghèo người nghèo sống dựa
trực tiếp vào môi trường tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên. Ông đưa ra câu hỏi là khi
người nghèo đang ngày càng làm tổn hại đến môi trường và gây ra các thiên tai thì họ
có chịu trách nhiệm về những gì họ gây ra không? Hay nói một cách khác, câu hỏi được
đặt ra là liệu người nghèo sống dựa vào tài nguyên thiên nhiên có sử dụng nguồn tài
nguyên này một cách bền vững không? Nói tóm lại có nhiều quan điểm đồng ý là nghèo
đói hay người nghèo là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường vì họ không
được đặt trong vị thế là phải sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững
(dẫn chiếu Duraiappah, 1996; Prakash, 1997). Từ nguyên nhân suy thoái này có thể dẫn
đến tình trạng nghèo đói trầm trọng và từ đó hoàn tất cái gọi là “vòng luẩn quẩn” hay
còn gọi là quá trình “Bẫy nghèo”.
Tuy nhiên, Nadkarni biện minh rằng bằng cách nhìn nhận vấn đề trong một thời
gian dài chúng ta có thể dễ dàng nhận ra “Vòng luẩn quẩn” dường như bị sụp đổ hoàn
toàn. Một thực tế là trước đây khi tỷ lệ nghèo đói ở các nước đang phát triển rất cao
nhưng môi trường không bị suy thoá nhiều như ngày nay. Ngày nay tỷ lệ nghèo đã giảm
đáng kể nhưng dường như nó không đóng góp nhiều cho việc hạn chế suy thoái môi
trường. Các nhân tố khác cũng cần được xem xét cẩn thận vì chúng có thể đóng vai trò
quan trọng hơn.
Để biện minh cho việc nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy
thoái môi trường, Nadkarni đã giải thích rằng nếu người dân ở các quốc gia đang phát
triển có mức sống như người dân Mỹ và Châu Âu và với lối sống như vậy thì chất lượng
môi trường cũng khó có thể duy trì ổn định. Ví dụ: một quốc gia thì lượng tiêu thụ nhiên
liệu hoá thạch và việc thải khí các bon chủ yếu là do người giàu. Thậm chí mức tiêu thụ
nước uống bình quân, với nguồn nước khan hiếm, thì người giàu tiêu thụ lớn hơn rất
nhiều. Người nghèo không cho phép mình sử dụng nước một cách lãng phí. Thậm chí

nếu nguồn đất đai của xã hội khan hiếm thì các ông chủ đất không thể làm chủ hàng
nghìn mẫu (Anh). Một điều không phải bàn cãi là suy thoái đất liên quan đến nhiều
người chứ không chỉ người nghèo. Thậm chí Nadkarni còn cho rằng “nếu xét các trường
hợp nêu trên thì có thể rút ra kết luận rằng người nghèo đã và đang cải thiện môi
trường”. Đúng là một điều nực cười và đáng phê phán.

9
Kim (2001) ủng hộ quan điểm này bằng việc đưa ra dẫn chứng trường hợp của
Hàn Quốc - một quốc gia công nghiệp mới. Ông ta nhận ra rằng nạn nghèo đói ở Hàn
Quốc đã giảm rất nhiều trong vòng 40 năm qua. Vấn đề nghèo đói như suy dinh dưỡng
kinh niên và hệ thống vệ sinh kém luôn được xem là vấn nạn trước đây ở Hàn Quốc.
Tuy nhiên, xã hội công nghiệp mới của Hàn Quốc lại xuất hiện những vấn nạn mới đó
là tội phạm thành phố, tắc nghẽn giao thông, gia đình không hoà thuận và đặc biệt là
tình trạng suy thoái môi trường. Vấn đề môi trường ở Hàn Quốc đã xuất hiện từ quá
trình công nghiệp hoá, do tác động đô thị hoá chứ không phải từ nguyên nhân nghèo
đói.
Về mặt bản chất, nghèo đói không hoàn toàn dẫn đến tình trạng suy thoái môi
trường (DFID, EC, UNDP, WB, 2002). Dẫn chứng là mối liên hệ giữa nghèo đói và môi
trường là rất phức tập và cần được phân tích sâu cho từng khu vực cụ thể - nó không
đơn thuần là mối liên hệ thông thường. Ở nhiều nơi, các công ty thương mại giàu có và
các cơ quan nhà nước lại là nguyên nhân chính gây ra suy thoái môi trường do chặt cây
lấy mặt bằng, sử dụng thuốc hoá học trong nông nghiệp, ô nhiễm nguồn nước, Đôi khi
các nhóm người có quyền trong xã hội đẩy người nghèo vào sinh sống trong các vùng
đất khó canh tác mà ở đó họ không thể làm gì được để bảo tồn và áp dụng các biện pháp
tái sinh, tập quá sử dụng đất và từ đó làm cho môi trường ở khu vực này đã bị suy thoái
lại càng lâm vào tình trạng trầm trọng hơn. Tuy nhiên, cũng có nhiều ví dụ cho thấy
người nghèo bảo vệ môi trường và đầu tư để cải thiện môi trường. Do vậy, nghèo đói có
thể đôi khi có liên quan đến vấn đề suy thoái môi trường nhưng nó không hoàn toàn là
nguyên nhân trực tiếp như chúng ta thường nghĩ (DFID, EC, UNDP, WB, 2002).
Trên cơ sở xem xét các quan điểm khác nhau về vấn đề này chúng ta có thể kết

luận như sau (Hayes and Nadkarni, 2001; Kim, 2001; Jalal, 1993;etc.) mối liên hệ giữa
nghèo đói và môi trường tập trung vào hai luồng tư tưởng. Ở quốc gia phát triển, dân số
có thu nhập thấp tiếp xúc với các chất gây ô nhiễm không khí, chất thải, thực phẩm ôi
thiu và điều kiện làm việc bị ô nhiễm nhiều hơn mức trung trình (US EPA 1992). Các
đánh giá nghèo đói có sự tham gia của người dân gần đây được tiến hành tại 14 quốc gia
đang phát triển ở Châu Á, Châu Phi và Mỹ Latin cho biết nhận xét chung của người
nghèo là chất lượng môi trường là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến sức khỏe của họ,
khả năng kiếm sống, an ninh, cung cấp năng lượng và chất lượng nhà ở (Brocklesby và
Hinshelwood, 2001; DFID, EC, UNDP, và WB, 2002). Môi trường có ảnh hưởng lớn
đến người dân nghèo. Người nghèo thường sống dựa vào tài nguyên thiên nhiên và các
dịch vụ của hệ sinh thái. Người nghèo thfương chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ nguồn
nước bị ô nhiễm, ô nhiễm không khí và các chất hoá học có hàm lượng độc tố cao và
đặc biệt họ phải hứng chịu các thảm hoạ môi trường và vấn đề do môi trường suy thoái
gây ra. Mặt khác, nhiều quốc gia kém phát triển còn bị lâm vào tình cảnh tồi tệ hơn rất
nhiều mà ở đó người dân nghèo không còn cách nào khác phải sử dụng nguồn tài
nguyên thiên nhiên trên mức cho phép để sống qua ngày; và do cuộc sống bị bần cùng
hoá nên môi trường cũng bị bần cùng hoá theo và làm cho cuộc sống ngày càng khó
khăn hơn, không được đảm bảo (WCED 1987:27). Tóm lại, nghèo đói vừa là tác nhân
và nạn nhân của suy thoái môi trường.
Ngoài ra, một bằng chứng là mối quan hệ giữa nghèo đói và môi trường ở các
nước khác nhau có đặc điểm khác nhau. Năm 2003, Dasgupta et al. đã tiến hành một
nghiên cứu về “Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tại Cam Pu Chia và Cộng hoà
dân chủ nhân dân Lào”. Với việc sử dụng 5 vấn đề môi trường cơ bản: mất rừng, sói lở
đất, ô nhiễm không khí trong nhà và ngoài trời, nguồn nước và hệ thống vệ sinh không
an toàn họ tìm ra mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong trường hợp Cam Pu
Chia cố hạn chế vấn đề môi trường ở cấp độ hộ gia đình với ô nhiễm không khí trong

10
nhà, nguồn nước ô nhiễm và không được tiếp cận hệ thống vệ sinh an toàn. Tuy nhiên,
nạn phá rừng, sói lở đất và ô nhiễm không khí ngoài trời không có liên hệ nhiều đến

việc phân bổ dân cư nghèo. Trong khi đó, mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường xét
trên phạm vi rộng được tìm thấy đối với trường hợp của Lào vì tất cả 5 vấn đề môi
trường được xét trong mối tương quan với nghèo đói về mặt không gian. Trong cả hai
trường hợp thì phúc lợi xã hội của người nghèo sẽ được tăng cường thông qua việc lồng
ghép giữa chiến lược xoá đói giảm nghèo và môi trường.
Tại Việt Nam, theo báo cáo đánh giá chương trình và chiến lược của ADB
(2005), các phân tích gần đây cho thấy mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt
Nam như sau: (i) các cộng đồng nghèo thường tập trung tại các khu vực có điều kiện
môi trường chất lượng thấp, bị suy thoái và nguồn tài nguyên thiên nhiên cạn kiệt, gồm:
khu vực miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Đồng bằng sông Cửu Long; (ii) các cộng
đồng nghèo phụ thuộc nhiều nhất vào môi trường và tài nguyên thiên nhiên - khoảng
70% người dân Việt Nam sống dựa vào đất và do đó họ bị lệ thuộc trực tiếp vào chất
lượng và số lượng tài nguyên thiên nhiên; (iii) các cộng đồng nghèo chịu rủi ro nhiều
nhất từ những tác động ảnh hưởng đến sức khoẻ và sinh kế một khi chất lượng môi
trường và số lượng tài nguyên thiên nhiên suy giảm. Về vấn đề này, việc cải thiện chất
lượng môi trường dưới mọi hình thức đều có tác động tích cực đến xoá đói giảm nghèo.
Nói tóm lại, có thể nhận ra rằng có 2 luồng quan điểm về mối liên hệ giữa nghèo
đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi
trường và (ii) nghèo đói không gây tác động xấu đến môi trường. Không ai có thể khẳng
định (1) là đúng hay sai vì phụ thuộc vào từng điều kiện cụ thể. Tuy nhiên, có thể thấy
một điều là khi vấn đề nghèo đói được cải thiện sẽ chắc chắn cải thiện được chất lượng
môi trường và ngược lại. Tiếp cận nguồn tài nguyên thiên nhiên và một môi trường
không ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho công cuộc xoá đói giảm nghèo lâu dài trong
khi đó để xoá đói giảm nghèo được thì phải quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi
trường một cách bền vững. Trên phạm vi rộng, xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi
trường cần được tiến hành hài hoà để đạt được phát triển bền vững.
2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam
Kể từ khi tiến hành Đổi mới ở Việt Nam vào năm 1986 thì Việt Nam đã đạt
được những thành tựu đáng khích lệ về phát triển kinh tế xã hội, văn hoá, đối ngoại và
an ninh quốc gia. GDP tăng trên 2 lần trong khi đó lạm phát giảm xuống mức 1 con số.

Tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam đã giảm từ 70% tỷ lệ nghèo đói trong tổng số dân vào giữa
những năm 1980 xuống còn 58% vào năm 1993, 37.4% năm 1998 và 29% trong năm
2002. Có được tỷ lệ này là do tăng trưởng kinh tế vào đầu những năm 1990 (giảm từ 8
đến 9%/1 năm) và một phần là do thành công trong hoạt động sản xuất nông nghiệp kể
từ cuối những năm 1980. Cùng lúc đó Đảng và Chính phủ cũng đã quan tâm đến vấn đề
bảo vệ môi trường.
Trong khi Việt Nam chú trọng đến xoá nghèo đói thì những tác động/ảnh hưởng
tích cực của tăng trưởng kinh tế chưa đến được với toàn bộ người dân. Vẫn còn đó một
loạt những trở ngại, thách thức cần phải vượt qua, đặc biệt là mức độ tăng trưởng không
đều giữa các vùng. Theo mức chuẩn nghèo của Việt Nam trong giai đoạn từ cuối 2006
đến 2010 (dựa vào thu nhập đầu người) thì có khoảng 4,6 triệu hộ nghèo trong cả nước
(chiếm 26,3% tổng số dân). Tỷ lệ hộ nghèo ở khu vực thành thị là 10%, ở vùng đồng
bằng là 42% và miền núi là 48%. Nghèo đói và các hoạt động gây ảnh hưởng xấu đến
môi trường sẽ còn tiếp tục gia tăng tại các vùng nông thôn, miền núi.
Nghèo đói và môi trường vẫn là vấn đề cần phải tranh luận nhiều. Một mặt, có
một số người cho rằng nghèo đói trước hết phải được xoá bỏ trước khi chúng ta xem xét

11
đến vấn đề môi trường. Mặc khác, một số cho rằng suy thoái môi trường là nguyên nhân
chính dẫn đến nghèo đói (Hoven, 2006). Ít ra ở một mức độ nào đó thì cả hai mặt này
đều đúng. Ngày nay mục tiêu chính của chúng ta trong vấn đề phát triển cộng đồng là
giảm nghèo. Hơn nữa, có một số quan điểm nhất trí là môi trường là rất cần thiết để duy
trì cuộc sống ổn định. Với quan điểm này, môi trường thực chất là đất trồng cây nông
nghiệp; nước để uống, phục vụ sinh hoạt hàng ngày và cây trồng; không khí để thở và là
một nơi cung cấp lương thực và dược phẩm. Do đó, một điều rất dễ nhận thấy là bảo vệ
môi trường thực chất là bảo vệ hoạt động sản xuất lương thực, sinh kế bền vững và đảm
bảo sức khoẻ. Kết quả là, xoá đói giảm nghèo, tăng trưởng kinh tế và duy trì tài nguyên
môi trường phục vụ cuộc sống có mối liên hệ mật thiết lẫn nhau.
Mặc dù mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được đề cập nhiều năm qua
nhưng việc nhận ra những mối liên hệ này không dẫn đến việc cần phải xem xét lại các

chương trình môi trường và xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam, ở đó các chương trình này
chưa được gắn kết với nhau và thậm trí là có các vấn đề trái ngược nhau. Có một số
khái niệm về môi trường và nghèo đói đã được biết đến trước đó. Nhiều trong số này tỏ
ra khó có thể thay đổi được, trong đó phải kể đến (1) nghèo đói và tăng trưởng dân số là
nguyên nhân làm suy thoái môi trường; (2) xoá nghèo phải được thực hiện trước tiên
sau đó mới đến cải thiện chất lượng môi trường; (3) bình đẳng và bền vững môi trường
cùng tiến hành song song; (4) đầu tư vào môi trường người nghèo trở nên nghèo thêm.
Một số chính sách công và quan điểm của các bên liên quan tiếp tục cho rằng
nghèo đói và suy thoái môi trường là một vòng tuần hoàn khép kín (hết nghèo đói lại
dẫn đến môi trường suy thoái và ngược lại) do việc tăng dân số quyết định. Ở Việt Nam,
việc kế hoạch hoá gia đình đối với các dân tộc thiểu số thường rơi vào tình trạng này
(vòng luẩn quẩn). Tuy nhiên, phương thức này lại đang được xem là cách hiểu phổ biến
về sinh kế người nghèo và mối liên hệ phức tạp với môi trường.
Do đó, mục tiêu chủ yếu của tài liệu này là để xác định lỗ hổng kiến thức về vấn
đề nghèo đói và môi trường trong các phương pháp, chương trình, dự án và chiến lược ở
Việt Nam. Đây được coi là thông tin cơ bản cho từng nghiên cứu cụ thể của gói thầu
tổng thể này. bản thân tài liệu này đã là một bước khởi đầu để tăng cường mối liên hệ
giữa nghèo đói và môi trường trong công tác quy hoạch và chính sách của Chính phủ.
Trên cơ sở quan điểm (1) các phương pháp nghèo đói được đánh giá và thực
hiện ở Việt Nam, (2) các chiến lược và chương trình hiện có ở Việt Nam liên quan đến
xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường, (3) các số liệu thống kê của Chính phủ và tài
liệu (từ cấp trung ương và tỉnh) liên quan đến nghèo đói và môi trường và (4) tài liệu từ
các dự án và chương trình tài trợ hoạt động trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo và bảo vệ
môi trường, tài liệu này nhằm tìm ra/phát hiện sự hiểu biết/nhận thức hiện nay và trong
thời gian tới về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, trong đó chú trọng đến mối
liên hệ đã được giải thích cặn kẽ cũng như các mối liên hệ chưa được rõ ràng nhưng
chưa được giải thích cụ thể trong tài liệu này. Hơn nữa, tài liệu này cũng cố gắng tìm ra
các bài học kinh nghiệm từ các phương pháp tiếp cận khác nhau hiện có và sẽ xuất hiện
cũng như các lỗ hổng thông tin làm cản trở mối liên hệ được tạo ra giữa các thông số
nghèo đói và môi trường.

12
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN

A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản
Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong khuôn khổ nghiên cứu này sử
dụng các định nghĩa về nghèo đói và môi trường như sau. Cần lưu ý rằng có rất nhiều
định nghĩa nhưng vấn đề quan trọng là phải đặt nó trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam -
một quốc gia hiện đang trong quá trình chuyển đổi và hội nhập với khu vực và toàn cầu.
1. Môi trường
UNESCAP định nghĩa môi trường như sau “môi trường lý sinh cung cấp hàng
hoá (tài nguyên thiên nhiên) và các dịch vụ sinh thái được sử dụng trong sản xuất nông
nghiệp, năng lượng và các đầu vào sản xuất khác, tiếp nhận chất thải từ hoạt động kinh
tế và hoạt động của con người và tái tạo, tạo vẻ đẹp cho con người (UNESCAP, 2003).
Môi trường được định nghĩa trong Luật bảo vệ môi trường (do Chính phủ ban
hành năm 1993 và sửa lại năm 2005) gồm nhân tố vật chất do con người tạo ra và tự
nhiên xung quanh chúng ta và tác động đến cuộc sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển
của con người và các sinh thể sống. Theo luật thì có một số thuật ngữ được định nghĩa
như sau:
Các yếu tố cấu thành môi trường là các yếu tố tạo nên môi trường như: không
khí, nước, đất, âm thanh, ánh sáng, núi, rừng, sông, lục địa, biển, hồ, các sinh vật sống,
hệ thống sinh thái, khu vực dân cư, khu bảo tồn thiên nhiên, phong cảnh tự nhiên, các
địa danh nổi tiếng, di tích lịch sử và các hình thức vật thể khác.
Bảo vệ môi trường gồm các hoạt động bảo vệ cho một môi trường xanh, sạch,
đẹp, nâng cao chất lượng môi trường, đảm bảo cân bằng sinh thái, ngăn chặn và giải
quyết được các tác động của con người và tự nhiên đến môi trường, khai thác và sử
dụng hợp lý, một cách có kinh tế nguồn tài nguyên thiên nhiên.
Ô nhiễm môi trường là việc làm biến đổi tài sản của môi trường, tác động xấu

và phá vỡ các tiêu chuẩn môi trường.
Suy thoái môi trường là việc gây tác động xấu đến các yếu tố cấu thành môi
trường cả về mặt lượng và chất, tác động xấu đến cuộc sống con người và tự nhiên.
Môi trường có vai trò rất quan trọng đối với cuộc sống của con người và các
sinh vật khác cũng như sự phát triển kinh tế, văn hoá và xã hội của một nước, một quốc
gia và toàn thể nhân loại. Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và trách nhiệm của
các cấp quản lý, các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế xã hội, các lực lượng vũ
trang nhân dân và các cá nhân trong việc bảo vệ môi trường để bảo vệ sức khoẻ con
người, đảm bảo quyền lợi con người được sống trong một môi trường không bị ô nhiễm
và vì mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia cần đóng góp vào việc bảo vệ môi
trường khu vực và toàn cầu.

2. Nghèo đói
Nghèo đói là một phạm trù rất rộng và định nghĩa về nghèo đói có thể được hiểu
không chỉ sự túng thiếu về mặt vật chất. Nghèo đói, theo định nghĩa của Ngân hàng thế
giới là “không chỉ đơn thuần là vấn đề túng thiếu vật chất mà còn liên quan đến rủi ro,
tính dễ bị tổn thương, vấn đề xã hội và các cơ hội (WB, 2006
2
). Nghèo đói hiện đang
được tiến hành đánh giá tại Việt Nam dựa vào khung sinh kế bền vững. Tổ chức phát

13
triển quốc tế của Úc định nghĩa nghèo đói về mặt đáp ứng những nhu cầu cơ bản, tránh
nhiệm do được quyền công dân và sự tham gia, tự do (AusAID, 2001).
Các biện pháp xoá đói giảm nghèo dựa vào thu nhập có thể là sai lầm. Biện pháp
này chỉ đơn thuần tập trung vào vấn đề thu nhập và điều đó sẽ dẫn đến việc xem nhẹ
vấn đề nghèo đói chỉ là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Để xác định thành tựu
của chương trình trong việc xoá đói giảm nghèo, có một số lý do liên quan đến tỷ lệ
nghèo đói thực sự cũng như các biện pháp và quá trình xoá đói giảm nghèo
1

. Cũng như
nhiều nước khác, vấn đề nghèo đói ở Việt Nam từ lâu đã được xác định dựa vào chỉ số
thu nhập và chi tiêu. Trong khi các mức nghèo đói là biện pháp phù hợp để xác định
quyền của cá nhân và khu vực và là biện pháp so sánh trên phạm vi quốc tế thì đây
không phải là các chỉ số mạnh về nghèo đói vì nó không phải là công vụ phù hợp để
phân tích nghèo đói trong quá trình đô thị hoá. Các mức nghèo đói cơ bản có thể không
lý giải được tại sao người dân lại nghèo hoặc cần làm gì để thoát nghèo.
Hoạt động phân tích này không chỉ dựa vào định nghĩa và tính toán của Chính
phủ về thiếu lương thực mà còn xem xét vấn đề nghèo đói trên bình diện rộng. mức
nghèo đói của Chính phủ đưa ra chính là tỷ lệ chi tiêu tối thiểu cần thiết để thoả mãn
nhu cầu cơ bản (như: chất dinh dưỡng, lương thực, nhà ở, quần áo…) để kiểm chứng
các đặc tính của nghèo đói. Mức nghèo đói này cũng cho phép so sánh tỷ lệ nghèo đói ở
Việt Nam vào các thời kỳ khác nhau một cách thống nhất. các chương trình và chiến
lược xoá đói giảm nghèo của Việt Nam đã đạt được thành công lớn trong việc giảm tỷ
lệ nghèo trong những năm 1990. Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể trong
việc tăng tỷ lệ phúc lợi xã hội cho người dân (Ngân hàng thế giới, 1999, 2003). Những
thành tựu này đã góp phần vào công cuộc cải cách kinh tế theo định hướng thị trường,
thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và từ đó nâng mức GDP bình quân lên 3 lần trong
những năm gần đây. Điều này liên quan đến sự hiểu biết về mối liên hệ giữa nghèo đói
và môi trường vì tỷ lệ tăng GDP cao có thể đạt được trên cơ sở chi phí môi trường. Một
chỉ số GDP phù hợp sẽ được sử dụng cùng với các biện pháp xoá đói giảm nghèo.
3. Chính sách:
Một chính sách được xem như là một quyết định hoặc một loạt các quyết định
và chúng ta “xây dựng”, “thực hiện” chính sách vì chúng ta được phép làm điều đó.
Giống như một quyết định thì một chính sách bản thân nó không phải là một bức thông
điệp và cũng không phải chỉ là một loạt các hoạt động mặc dù với quyết định chúng ta
có thể xây dựng thành chính sách của một cá nhân hay một tổ chức xuất phát từ một bức
thông điệp hay chỉ đơn giản là anh ta tự làm ra nó, hoặc nếu anh ta không đưa ra bức
thông điệp nào hoặc chúng ta không tin vào bức thông điệp của anh ta vì anh ta nói một
đằng làm một nẻo. Tuy nhiên, công bằng mà nói chúng ta có thể khẳng định rằng một

bức thông điệp hoặc một loạt các hoạt động là không hoàn toàn chính xác và không
phản ánh được một chính sách “đích thực” (Sanford, 1987).
Nói một cách khác, một chính sách không giống như một quyết định. Thuật ngữ
chính sách thường để chỉ một mục tiêu dài hơi cho một vấn đề lớn (như: Hưởng dụng
đất). Nó không phải là việc phán đoán các vấn đề liên quan. Tuy nhiên, đôi khi chúng ta
hiểu chính sách không phải là mục tiêu có định hướng mà là tập hợp các phản hồi cho
một vấn đề nào đó được đưa ra. Trong phạm vi các hoạt động phát triển của chính ohủ,

1
Cần lưu ý rằng ngưỡng nghèo và các biện pháp tương tự áp dụng đối với đói nghèo dựa vào thu nhập có
thể là một sai lầm lớn. Các phương pháp này làm cho khi xem xét đến xoá đói giảm nghèo ta chỉ nghĩ nó
đơn thuần là vấn đề thu nhập, từ đó dẫn đến việc đơn giản hoá quan điểm cho rằng xoá đói giảm nghèo
chỉ đơn thuần là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Điều này chưa từng thấy ở các quốc gia trong
khu vực Đông Á.

14
các chính phủ xây dựng chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án và các nội dung
này (theo thứ tự) mang tính ngắn hạn, cụ thể hơn và mất nhiều thời gian hơn so với
trước đây và từng nội dung mang tính khả thi hơn hoạt động xây dựng luật nói chung.
Trên cơ sở đó chúng ta có thể định nghĩa chính sách như là một loạt các quyết định
nhằm hướng tới một mục tiêu dài hạn hoặc một vấn đề cụ thể nào đó. Các quyết định do
chính phủ ban hành thường được thể hiện trong luật và được áp dụng trên toàn quốc
(chứ không chỉ một vùng, khu vực nào đó) (Sanford, 1987).
Việc phân biệt được sự khác nhau giữa 3 chức năng của chính sách là rất hữu
ích.
Trước hết là xây dựng chính sách để từ đó đưa ra hoạt động xây dựng các quyết
định liên quan và xây dựng chính sách về mặt bản chất chính là đặc quyền của các cán
bộ cao cấp - làm thế nào để họ dựa vào tầm quan trọng của chính sách liên quan.
Thứ hai, thực hiện chính sách – các hoạt động được tiến hành để triển khai
quyết định đưa ra.

Thứ 3 là phân tích chính sách - việc xác định các chính sách khác nhau và kiểm
nghiệm tác động thực sự của các chính sách được lựa chọn này để biết được mức độ
thành công so với mục tiêu đề ra. Xây dựng chính sách, thực thi chính sách và phân tích
chính sách có thể cùng do một người tiến hành. Tuy nhiên, ở các quốc gia phát triển thì
việc thực thi và phân tích chính sách là do các nhóm chuyên gia tiến hành. Họ tư vấn và
tiếp nhận hướng dẫn từ các nhà hoạch định chính sách cấp cao. Việc tách bạch khái
niệm có và xây dựng chính sách chính là việc một ai đó lựa chọn chính sách này hoặc
một số các chính sách khác. Trong thực tế, nếu không có nhiều sự lựa chọn thì có thể
cũng không có chính sách nào. Tuy nhiên, khi cân nhắc các phương án lựa chọn sẽ giúp
ta phân biệt được từng phương án trên cơ sở mục tiêu mà chính sách đề ra – bao gồm cả
mục tiêu vượt qua một vấn đề nào đó đã phát sinh và lựa chọn giữa các công cụ khác
nhau như: phương pháp và bằng cách này ta có thể đạt được mục tiêu đề ra. Các mục
tiêu và công cụ về mặt khái niệm nó vừa khác nhau nhưng lại thống nhất gắn kết với
nhau để xây dựng một chính sách mặc dù một vài tác giả (như Thomson và Rayner,
1984) giới hạn phạm vi của thuật ngữ công cụ chính sách.
Các mục tiêu và công cụ chỉ có thể được giải thích một cách dễ hiểu nhất bằng
việc đưa ra ví dụ. các nhà hoạch định chính sách có thể lựa chọn mục tiêu và công cụ.
những phương án lựa chọn này không phải là tất cả, ví dụ: một ai đó không muốn đạt
được một mục tiêu mà quên đi các mục tiêu khác. mặt khác, các mục tiêu khác nhau có
thể và thường là xung đột nhau. Nếu các nhà hoạch định chính sách có thể chắc chắn
đâu là ưu tiên của họ trong hàng loạt các mục tiêu chính sách thì rất dễ lựa chọn công cụ
phù hợp để đạt được mục tiêu này một cách hiệu quả nhất. Tuy nhiên, trong thực tế, các
cuộc thảo luận về nội dung chính sách của các nước đang phát triển và các nước phát
triển thường không phân biệt được đâu là công cụ và đâu là mục tiêu hoặc các vấn đề
mà một chính sách đưa ra để giải quyết. Việc đảm bảo quyền lợi giữa các nhóm người
không có ưu tiên thực sự nào về vấn đề xã hội, kinh tế và thậm chí là chính trị nhưng lại
có hiểu biết có thể đảm bảo đặc quyền đặc lợi của họ - có tác động rất lớn đến toàn xã
hội và một chính sách có phương pháp tiếp cận rõ ràng sẽ tránh được đặc quyền đặc lợi
này.
Ở Việt Nam, Chính phủ thường xuyên ban hành các chính sách dưới nhiều hình

thức khác nhau như: Luật, quyết định, nghị định, chiến lược, chương trình.… Trong
khuôn khổ báo cáo này, để đáp ứng được mục tiêu đề ra, chúng rôi lựa chọn một số luật,
chiến lược, chương trình và dự án tiêu biểu của Chính phủ liên quan đến mối liên hệ
giữa nghèo đói và môi trường để đánh giá. Các tài liệu này là một trong những chính

15
sách quan trọng nhất của Chính phủ, không chỉ về mặt nghèo đói và môi trường mà còn
về các khía cạnh khác của mặt kinh tế xã hội.
Về mặt khái niệm thì luật được định nghĩa như là các quy định do Chính phủ
ban hành để thiết lập và duy trì sự tồn tại nói chung một cách có kỷ luật. Nói chung, luật
được chia làm một dạng, gồm: Luật tập quán (được xây dựng trên cơ sở phong tục tập
quán), luật của các quốc gia, luật nhà nước và luật dân sự.
2
Chiến lược có thể được xem
là kế hoạch hành động dài hạn. Nó được xây dựng để đạt được mục tiêu
3
. Chương trình
được định nghĩa như là một hệ thống các dự án hay dịch vụ được xây dựng nhằm đáp
ứng nhu cầu xã hội và là một loạt các bước được tiến hành hay các mục tiêu được hoàn
tất
4
.
Đối với trường hợp của Việt Nam và cũng là trường hợp của nghiên cứu này thì
chiến lược và chương trình của Chính phủ thường được biết đến như là chiến lược và
chương trình quốc gia. Chương trình quốc gia chính là tổng thể các mục tiêu, nhiệm vụ
và giải phát kinh tế, xã hội, công nghệ, môi trường, chính sách và thể chế, tổ chức để
thực hiện một hoặc nhiều mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong một
thời kỳ nhất định nào đó.
5
Mộ chương trình quốc gia bao gồm rất nhiều dự án được thực

hiện để đạt được mục tiêu của chương trình. Một dự án của một chương trình quốc gia
chính là các hoạt động được thực hiện để đạt được một hay nhiều mục tiêu của chương
trình trên cơ sở ngân sách và kế hoạch được phân bổ. Sơ đồ 1 dưới đây cho thấy sự khác
nhau giữa chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án.
Biểu đồ 1. Sự khác biệt giữa luật, chiến lược/chính sách, kế hoạch, chương trình và dự
án


Strategy/
Policies















2
/>3
/>4
WordWeb
5

Quyết định 38/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về các chương trình quốc gia, ngày 24/32000
=======
Orientation
(Policy
options)
Plans:
20 years
10 years
5 years
3 years
=======
National
program/project
Target with
resources
schedule
Program
Program 1

Dự án 3
Project 1
Law

=======
Rule of
Game
Degree
Circular
Decision
/

l
Chiến lược
/
Chính
sách
=======
Định
hướng
(lựa
chọn
chính
sách
)
Kế hoạch
20 năm
10 năm
5 năm
3 năm
=======
Chươngtrình
/dự án
quốc gia
Mục tiêu
nguồn lực
Kế hoạch
thực hiện
Chương trình
2
Chương trình
1

Dự án
Project 1
Dự án 2
Dự án 1
Luật
=======
l
Luật

chơi
Nghị định
Thông t
ư
Quyết
định
Cấp tỉnh
/
Cấp vùng

16
4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL):
Như đã thảo luận ở trên, có hai luồng quan điểm khác nhau về mối liên hệ giữa
nghèo đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái
môi trường và (ii) nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy thoái môi
trường. Một điều dễ nhận thấy là việc cải thiện nghèo đói sẽ có tác động tích cực đến
chất lượng môi trường và ngược lại. Đó là điều không phải bàn cãi. Việc tiếp cận tài
nguyên thiên nhiên và một môi trường không bị ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho
chiến lược xoá đói giảm nghèo dài hạn, trong khi đó xoá đói giảm nghèo là rất cần thiết
để quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Trong nghiên cứu này
chúng tôi không đưa quan điểm về vấn đề này là đúng hay sai. Mối liên hệ giữa nghèo

đói và môi trường được nhận định thông qua phân tích tác động của nghèo đói tới môi
trường và ngược lại và thông qua việc kiểm nghiệm xem làm thế nào để mối liên hệ
giữa nghèo đói và môi trường được giải quyết ở các cấp khác nhau tại Việt Nam.
B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu
1. Quá trình nghiên cứu:
Quá trình tiến hành nghiên cứu này chia làm 2 giai đoạn: (i) nghiên cứu tài liệu
và tư vấn của chuyên gia, (ii) hội thảo quốc gia và (iii) tổng hợp kết quả và hoàn tất báo
cáo.
Nghiên cứu tài liệu và tham vấn chuyên gia: Việc nghiên cứu tài liệu cho phép
nhóm công nghệ thông tin (IT) có được cái nhìn sâu sắc về kiến thức liên quan đến môi
trường và nghèo đói hiện nay ở Việt Nam, và đặc biệt là mối liên hệ giữa nghèo đói và
môi trường đã được tìm hiểu như thế nào, cả về mặt hàn lâm khoa học và môi trường
chính trị. Các hoạt động chính trong giai đoạn này là nghiên cứu các văn bản pháp quy
quan trọng nhất về môi trường, nghèo đói và các chương trình, dự án liên quan (Phụ lục
1), và tham vấn với chuyên gia - những người có kiến thức chuyên môn về mối liên hệ
giữa nghèo đói và môi trường tại Việt Nam và đối thoại với các chuyên gia trong nước
về trong khuôn khổ ban đối tác và các bên liên quan (Phụ lục 2 và 3). Trong giai đoạn
này chúng tôi tìm hiểu mức độ hiểu biết của các bên về các quá trình giữa nghèo đói và
môi trường và đánh giá những nhận xét về môi trường. Chúng tôi cũng tiến hành xem
xét hình thái và mức độ mà các vấn đề môi trường hiện đang được lồng ghép trong hoạt
động xoá đói giảm nghèo; tìm ra lỗ hổng kiến thức và thông tin cũng như phương pháp
tiến hành. Kết quả đầu ra của Giai đoạn 1 là một dự thảo báo cáo.
Hội thảo quốc gia: Tổ chức một hội thảo quốc gia tại Hà Nội với sự tham gia
của các bên, các nhà hoạch định chính sách và chuyên gia. Toàn bộ kết quả có được từ
giai đoạn 1 được trình bày vào cuối hội thảo.
Tổng hợp kết quả và hoàn tất báo cáo: Nhóm IT đã tổ một số nhóm làm việc
để tổng hợp thông tin, các nội dung và kết quả từ hội thảo quốc gia; chỉnh sửa lại Báo
cáo dự thảo trên cơ sở Đề cương nhiệm vụ, ý kiến góp ý và gợi ý của các thành viên
tham dự hội thảo.
2. Phương pháp

Khung phân tích
Kiểm tra 5 chuyên đề của mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường về mặt
chính sách và thực thi ở các cấp: trung ương và địa phương (Biểu đồ 2). Các mối tương
tác đa chiều được thảo luận và phân tích.


17

Biểu đồ 2. Khung phân tích


Poverty and
Environment
Poverty and
Environment
Policy
National
programs/
projects
Provincial
projects
Issues on Gaps
of P and E
linkage
NRM and Poverty
WTO
Macro

-

Economy
Migration, Gender
and Poverty
Environment Health
Land
degradation
Forestry
and Poverty
Pollution
&Poverty
Sanitation
Industrial
Impact
Agriculture
Impact
Safe water
Poverty and
Environment
Nghèo đói và
Môi trường
Chính sách
Chương trình
/dự án
quốc gia
Dự án
cấp tỉnh
Các vấn đề về
lỗ hổng trong
mối liên kết P-E
NRM và nghèo

đói

WTO
Kinh tế
-

vĩ mô
Di cư, giới
và đói nghèo
Sức khoẻ
môi trường
Suy thoái
đất đai
Lâm nghiệp
và nghèo đói
Ô nhiễm
& nghèo đói
VSMT

Tác động
công nghiệp
Tác động
nông nghiệp
Nước sạch

Tập hợp thông tin và số liệu:
Nguồn thông tin và các bên liên quan tham gia phỏng vấn (Phụ lục 2 và 3) gồm:
• Các bộ ngành phụ trách vấn đề nghèo đói và môi trường (VD: Bộ tài nguyên
môi trường, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ LĐTBXH).
• Các cơ quan của Chính phủ hoạt động nghiên cứu nghèo đói và môi trường
(Viện Khoa học và Công nghệ Việt Nam, Trường Đại học quốc gia).
• Tài liệu, chương trình và dự án làm về chính sách do các nhà tài trợ cung cấp
(Ngân hàng thế giới, UNDP, DANIDA, SIDA, ADB, DfID), tập trung vào thông
tin do Thư viện nghiên cứu của UNDP cung cấp.
• Các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và xoá
đói giảm nghèo

Đóng góp ý kiến
Kỹ thuật này đã được sử dụng để phân tích và tổng hợp số liệu. Sau khi xác định
vấn đề liên quan đến các chủ đề nghiên cứu nhóm IT sau đó tự thảo luận và hỏi và đưa

ra bằng chứng để ủng hộ hoặc phủ nhận các nhận định đưa ra về mối liên hệ giữa nghèo
đói và môi trường. Bàng việc sử dụng bảng ma trận để trả lời các câu hỏi quan trọng
trong khi thảo luận đã giúp nhóm IT xem xét đi xem xét lại một vấn đề liên quan đến
nhiều chủ đề khác nhau một cách dễ dàng.

18
CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH

A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo
và môi trường

1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS)
Mục tiêu tổng thể của Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001-2010
là đưa đất nước thoát khỏi tình trạng kém phát triển, nâng cao đời sống vật chất, văn hoá
xã hội và tinh thần của người dân; làm cơ sở để đưa đất nước tiến lên công nghiệp hoá
theo hướng hiện đại vào ănm 2020. Mục tiêu của Chiến lược là đảm bảo nguồn nhân
lực, năng lực khoa học, kỹ thuật, hạ tầng cơ sở, tiềm năng kinh tế, an ninh được tăng
cường, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và nâng cao
vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Thông tin chi tiết có thể tham khảo trong Phụ
lục 1.6.
Chiến lược này nhằm đảm bảo rằng đến năm 2010, GDP sẽ ít nhất tăng gấp hai
so với năm 2000 và nâng cao chỉ số phát triển con người một cách ổn định. Ngoài ra,
chiến lược còn đề cập đến năng lực công nghệ, khoa học để ứng dụng công nghệ mới
đạt tiêu chuẩn quốc tế và tự vận động phát triển một số lĩnh vực, đặc biệt là công nghệ
thông tin, sinh học, chất liệu mới và công nghệ tự động. Hạ tầng cơ sở đáp ứng nhu cầu
phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc gia để tạo đà tiến lên phía trước. Hơn nữa, vai trò
chủ đạo của ngành kinh tế được tăng cường, quản lý các lĩnh vực quan trọng của nền
kinh kế; doanh nghiệp nhà nước được cơ cấu lại cho phù hợp hơn và phát triển để đảm
bảo sản xuất và kinh doanh đạt hiệu quả. Ngành kinh tế nhà nước, ngành kinh tế tư nhân
và doanh nghiệp nhỏ, ngành kinh tế tư bản tư nhân, ngành kinh tế tư bản nhà nước và

ngành kinh tế đầu tư nước ngoài đều phát triển mạnh mẽ và bền vững. các tổ chức của
nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa được hình thành và vận hành
tốt, có hiệu quả.
Chiến lược này có đề cập đến người dân tộc thiểu số. Ngoài việc đặt ra mục tiêu
cho từng vùng thì chiến lược còn đề cập đến chính sách cho người dân tộc thiểu số để
cải thiện chất lượng cuộc sống của họ cả về mặt vật chất lẫn tinh thần. Chiến lược cũng
xem xét đến mục tiêu thực hiện chính sách cho người dân tộc thiểu số, định canh và
định cư bền vững cũng như cải thiện chất lượng cuộc sống cho đồng bào dân tộc thiểu
số. Cộng đồng dân tộc thiểu số sinh sống gần gũi với môi trường thiên nhiên nhất, do
vậy họ cần được đề cập trong chiến lược. Họ có mối liên hệ mật thiết với vấn đề nghèo
đói và môi trường.
Thực tế, chiến lược tập trung vào các mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế
xã hội nhằm giúp người dân tăng thu nhập, cải thiện đời sống và thoát nghèo. Chỉ có
một mối liên hệ duy nhất với vấn đề môi trường được đề cập trong chiến lược.
Trước hết, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên đất, nước và rừng kết
hợp với bảo vệ môi trường.
Bên cạnh đó, các mục tiêu khác là nâng cao năng lực và hiệu quả của ngành
đánh bắt hải sản xa bờ; chuyển đổi cơ cấu ngành nghề và ổn định hoạt động đánh bắt
hải sản ven biển; nâng cao năng lực chế biến và bảo quản hàng hoá để đáp ứng nhu cầu
thị trường trong nước và xuất khẩu và mở rộng, cải thiện cơ sở vật chất ngành đánh bắt
cá và dịch vụ mà vẫn bảo vệ được môi trường nước, song, biển đảm bảo năng lực tái
sản xuất và phát triển nguồn thuỷ sản.
Về mặt tài nguyên rừng, dự kiến tăng độ che phủ rừng lên 43% và hoàn thành
nhiệm vụ quản lý rừng và đất lâm nghiệp bền vững và lâu dài để hướng tới xã hội hoá

19
công tác phát triển rừng và áp dụng các chính sách đảm bảo sinh kế dựa vào rừng của
công nhân lâm nghiệp.
Ngoài ra cũng có sự kết hợp giữa lâm nghiệp và nông nghiệp và thực hiện các
chính sách nhằm tạo thuận lợi cho định canh định cư giúp ổn định và cải thiện đời sống

người dân miền núi.
2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo
a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS)
Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện do Chính phủ ban hành
gồm 6 hợp phần. Mục tiêu tổng thể của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 là cải thiện đời
sống vật chất, tinh thần và văn hoá xã hội cho người dân, tạo tiền đề để công nghiệp hoá
và hiện đại hoá đất nước, xây dựng một quốc gia giàu mạnh, xã hội dân chủ, công bằng,
văn minh và thiết lập một nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo
vệ và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và văn hoá dân tộc cho thế hệ sau (Xem chi tiết
trong Phụ lục 1.7.). Ngoài mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và xoá đói giảm nghèo thì
Chiến lược này còn tìm ra mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đồng thời xây dựng
kế hoạch hoạt động để giải quyết vấn đề này.
Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được thể hiện trong Chiến lược kà
tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với tiến bộ xã hội, bình đẳng và bảo vệ môi trường để tạo
thêm nhiều việc làm cho lực lượng lao động xã hội đang ngày càng gia tăng, nâng cao
sức khoẻ người dân, xoá đói, giảm nghèo và hạn chế các vấn đề xã hội một cách kịp
thời và hiệu quả. Tăng trưởng kinh tế sẽ tạo động lực xoá đói giảm nghèo. Chiến lược
cũng đề cập đến mối liên hệ hài hoà giữa phát triển kinh tế xã hội và bảo vệ và cải thiện
chất lượng môi trường để đảm bảo rằng mọi người dân được sống trong một môi trường
không bị ô nhiễm.
Có thể thấy ưu tiên của Chiến lược này là xoá đói giảm nghèo. Do đó, hầu hết
nội dung của Chiến lược đều hướng đến mục tiêu này. Vai trò của người nghèo được
coi trọng trong Chiến lược. Thu nhập của hầu hết người dân chỉ ở mức trên ngưỡng
nghèo và rất dễ bị tái nghèo nếu có thiên tai, mất việc làm, ốm và giá nông sản biến
động. Sức khoẻ không đảm bảo, nền giáo dục thấp và điều kiện vệ sinh kém cũng như
suy thoái môi trường đang gây khó khăn cho người nghèo trong nỗ lực cải thiện tình
hình hiện nay của họ để thoát nghèo. Chiến lược gợi mở những tiến bộ đáng kể trong
công tác xoá đói giảm nghèo: tăng trưởng phải gắn với các biện pháp mục tiêu tạo điều
kiện thuận lợi cho người nghèo có nhiều cơ hội cải thiện đời sống của mình; bản thân
người nghèo phải tự họ nỗ lực để thoát nghèo. Xoá đói giảm nghèo không chỉ đơn thuần

là vấn đề phân bổ lại thu nhập dưới dạng thụ động mà còn tạo động cơ tăng trưởng -
một quá trình mà người nghèo chủ động cải thiện tình hình của họ để thoát nghèo. Đồng
thời, xoá đói giảm nghèo không phải là một cách duy nhất bằng việc tăng trưởng kinh tế
để tạo điều kiện hỗ trợ người bị thiệt thòi mà bản thân nó là một nhân tố quan trọng để
tạo nền tảng phát triển, tạo thêm nhiều nguồn và đảm bảo tính ổn định trong quá trình
phát triển kinh tế.
Dựa vào Chiến lược ta có thể nhận ra một điều là cần phải thu hẹp khoảng cách
phát triển xã hội giữa các vùng và nhóm dân số, giảm khả năng dễ bị tổn thương của
người nghèo và các nhóm bị thiệt thòi; tạo bình đẳng giới và tiến bộ của phụ nữ; mở
rộng mạng lưới an toàn xã hội và bảo vệ xã hội; phát triển hệ thống phản ứng nhanh có
hiệu quả; mở rộng sự tham gia và tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội trong nước
và tổ chức phi chính phủ trong quá trình xây dựng và thực thi mạng lưới an toàn xã hội.

20
Việc thực hiện Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện được
xem là trọng tâm với sự phối hợp của các cơ quan nhà nước. Hệ thống các chỉ số giám
sát đánh giá Chiến lược gồm: chỉ số giám sát và đánh giá đầu vào, chỉ số giám sát và
đánh giá tính hiệu quả của nguồn lực đầu tư vào chiến lược; chỉ số đánh giá tác động
của từng chương trình hay chiến lược tới người nghèo và xã hội nói chung. Các chỉ số
này sẽ được phát triển như sau: theo khía cạnh thành thị hay nông thôn, vùng, địa
phương, giới, thiểu số.… Các Bộ, Ngành và địa phương chịu trách nhiệ, thu thập thông
tin để giám sát đánh giá tuỳ theo cấp độ mình quản lý về cả mặt lượng và chất. Các tổ
chức nghiên cứu độc lập (tổ chức phi chính phủ, các viện, trường đại học…) sẽ tổ chức
thu thập ý kiến người dân, thu thập và phân tích số liệu để đánh giá điều kiện, xu hướng
tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo hiện nay.
b. Các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo
Năm 1998, Chính phủ đưa ra hai chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo đó là
Xoá đói giảm nghèo (HEPR – Quyết định 133) và Các xã nghèo miền núi và vùng sâu
vùng xa thuộc diện đặc biệt khó khăn (PCED – theo Quyết định 135). Cả hai chương
trình này được xem là các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo. Bộ LĐTBXH

là cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Quyết định 133 và Uỷ ban dân tộc miền
núi chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện Quyết định 135. hai chương trình này đều sử
dụng phương pháp tiếp cận đa ngành nhằm cải thiện nguồn nước sinh hoạt, cải tiến
công tác giáo dục, năng lực sản xuất, kiến thức văn hoá xã hội, hạ tầng cơ sở, giao
thông và truyền thông, đào tạo cán bộ cơ sở và tiếp cận nguồn vốn vay tín dụng. Chính
phủ đã cụ thể hoá các bộ, ngành liên quan như: Bộ NN&PTNT, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế.
•
Quyết định 133 có hiệu lực từ 1998-2000 và nay đổi tên thành Quyết định 143 áp
dụng cho giai đoạn 2001-2005. Quyết định này áp dụng cho các đối tượng là cộng
đồng nghèo, vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu xa và hẻo lánh trên cơ sở
danh sách 1.715 xã nghèo thống kê trên toàn quốc. Các hợp phần của quyết định
gồm: hoạt động khuyến lâm tạo thu nhập thông qua hoạt động nông lâm nghiệp và
nuôi trồng thuỷ sản; xây dựng năng lực cho các xã nghèo về xoá đói giảm nghèo và
hỗ trợ các dân tộc thiểu số sống trong điều kiện đặc biệt khó khăn. Mục đích là làm
giảm tỷ lệ hộ nghèo sống dưới mức chuẩn nghèo quốc gia xuống dưới 10% vào năm
2005. Ngân sách dự kiến để thực hiện Quyết định 133 (Quyết định 133/1998/QD-
TTg) là 10 tỷ đồng (tương đương khoảng 700 triệu đô la Mỹ) và 22,6 tỷ đồng (tương
đương khoảng 1,7 tỷ đô la Mỹ) cho quyết định 143 (VNA, 4/11/2001, cited in
Morris et al., 2004).
•
Quyết định 135 có hiệu từ 1998-2005. Quyết định này tập trung chủ yếu vào 1000
xã miền núi, vùng sâu vùng xa khó khăn nhất vì thế nó được biết đến như là “các xã
đặc biệt khó khăn” (CEDs). Mục tiêu của Chương trình là giảm tỷ lệ hộ dưới mức
chuẩn nghèo quốc gia của các xã đặc biệt khó khăn xuống 25% vào năm 2005. Tỷ lệ
này hiện này là 91% tại các xã thuộc khu vực Tây Nguyên và 73% với các xã thuộc
khu vực phía Bắc (theo báo cáo khảo sát về mức sống Việt Nam năm 1998). Có rất
ít thông tin về kết quả của chương trình này. Thành tựu mà chương trình này đạt
được đã được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng - tạo thu nhập và cải
thiện vấn đề an ninh lương thực, sức khoẻ, đường giao thông, độ che phủ rừng, công
nghệ trong nông nghiệp và chăn nuôi (VNA, 4/11/2000: VNA, 19/4/2001; VNA,

27/12/2001). Tuy nhiên, thông tin đại chúng cũng phê phán chương trình này vì tỷ lệ
giải ngân thấp, người dân chưa nhận thức về chương trình, các dự án bị chồng chéo,
thuê công ty tư vấn không có trình độ chuyên môn và cuối cùng là chưa đáp ứng

21
được nhu cầu thực sự của người nghèo (VNA, 4/11/2000; VNA, 3/2/2001, VNA,
12/5/2001).
c.Dự án xoá bỏ tận gốc và thay thế cây thuốc phiện
Dự án này do Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm chính cùng với Uỷ ban dân tộc
miền núi, các Bộ, Ngành liên quan và 10 tỉnh. Mục tiêu của chương trình này là xoá bỏ
việc trồng cây thuốc phiện và hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội để thay thế cây thuốc
phiện vì vậy có thể duy trì việc không trồng cây thuốc phiện một cách bền vững và từ
đó cải thiện đời sống người dân.
Các nhiệm vụ trên đây tập trung chủ yếu ở các xã thuộc khu vực Tây Nguyên,
khu vực miền núi và vùng sâu vùng xa. Để làm được điều này phải tiến hành một số
việc như: thay đổi chính sách, nghiên cứu khoa học và chuyên giao công nghệ cho các
xã miền núi và Tây Nguyên; đào tạo cán bộ khuyên nông. ..
Chương trình đã phần nào đạt được mục tiêu đề ra – thay thế cây thuốc phiện
bằng các cây nông nghiệp khác. Tuy nhiên, vấn đề sau thu hoạch và thị trường tiêu thụ
nông sản cũng như vấn đề môi trường chưa được tính đến. Vấn đề đặt ra ở đây là mới
chỉ chuyển đổi cơ cấu cây trồng mang tính hình thức: trao quyền và lôi kéo sự tham gia
của người nghèo- với tư cách là đối tác.
3. Các chính sách và chương trình vê môi trường
a. Chương trình nghị sự 21
Chương trình nghị sự 21, mục tiêu tổng thể của Chiến lược Việt Nam cho phát
triển bền vững là tạo ra một xã hội mà người dân được hưởng một cuộc sống đầy đủ về
văn hoá, vật chất và tinh thần, sống bình đẳng, đảm bảo hài hoà giữa con người và thiên
nhiên; vấn đề phát triển là sự kết hợp hài hoà, chặt chẽ của 3 yếu tố: Phát triển kinh tế,
công bằng xã hội và bảo vệ môi trường (Xem Phụ lục 1.1.).
Về mặt kinh tế, mục tiêu phát triển bền vững là đạt được mức tăng trưởng kinh

tế bền vững với một cơ cấu kinh tế phù hợp, thoả mãn nhu cầu người dân để nâng cao
chất lượng cuộc sống, tránh suy thoái và đình trệ kinh tế trong tương lai, cố gắng tránh
bị nợ nần để lại hậu quả xấu cho thế hệ con cháu.
Về mặt xã hội, mục tiêu của phát triển bền vững là đạt được kết quả cao trong
việc thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; đảm bảo người dân Việt Nam có đủ chất
dinh dưỡng trong bữa ăn hàng ngày và chất lượng dịch vụ y tế được cải thiện; có cơ hội
tiếp cận giáo dục và việc làm; giảm tỷ lệ hộ nghèo đói; thu hẹp khoảng cách giữa các
tầng lớp trong xã hội và nhóm người; xoá được tệ nạn xã hội; nâng cao quyền và trách
nhiệm của từng người dân và toàn xã hội; giữ gìn và phát huy bản sắc văn hoá đa dạng;
nâng cao mức sống người dân cả về vật chất lẫn tinh thần.
Về môi trường, áp dụng các biện pháp phát triển bền vững: khai thái hợp lý và
hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên, sử dụng hiệu quả; ngăn chặn và kiểm soát được
ô nhiễm môi trường;; bảo vệ môi trường sống; bảo vệ các khu vườn quốc gia, khu bảo
tồn và sinh quyển; bảo tồn đa dạng sinh học; tránh được tình trạng suy thoái môi trường
và cải thiện được điều kiện môi trường.
Các chỉ số này bao quá các vấn đề như nghèo đói, chênh lệnh trong thu nhập và
thất nghiệp. Nó đại diện cho các vấn đề ưu tiên của các nước và cộng đồng thế giới. các
chỉ số này được sử dụng rộng rãi, được kiểm nghiệm và tỏ là có hiệu quả trong việc xây
dựng các mục đích và mục tiêu phát triển. Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển
xã hội đã chấp nhận mục tiêu giảm tỷ lệ người nghèo ở các nước đang phát triển xuống

22
còn một nửa vào 2015. Chương trình nghị sự 21 đưa ra các chỉ số về nghèo đói và môi
trường trong các chủ đề về xã hội và môi trường một cách rõ ràng nhưng thiếu mối liên
hệ mật thiết giữa các chỉ số nghèo đói và môi trường.
Chương trình nghị sự cung cấp hướng dẫn chi tiết để thực hiện và tính toán các
chỉ số trên. Theo Chương trình nghị sự, GSO là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong
việc quảng bá thông tin số liệu thống kê nên GSO đóng vai trò quan trọng trong việc
cung cấp số liệu để sử dụng đánh giá tiến độ thực hiện SEDP. Ngoài ra, Bộ KH&ĐT
cũng đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và giám sát SEDP. Trong giai đoạn

2006-2010 các hội thảo về SEDP đã được xây dựng và gắn kết với Bộ KH&ĐT cùng
với các Bộ, Ngành liên quan cũng như các địa phương. Tài liệu của Chương trình nghị
sự đã được hoàn tất và gửi cho các bên. Các hoạt động tiếp sau chương trình nghị sự sẽ
được tiến hành để đảm bảo rằg các cơ quan, tổ chức quan trọng tuân thủ theo nội dung
kết luận Hội nghị.
Chương trình nghị sự cũng quan tâm đến nhóm dân tộc thiểu số khu vực Tây
Nguyên, Miền núi phía Bắc và Trung Bộ. Nội dung như sau: Khu vực miền núi phía
Bắc và Trung Bộ sẽ tập trung tăng cường kinh tế và chính trị cho các khu vực biên giới,
lãnh đạo các địa phương cần thực hiện nghiêm túc chính sách về hỗ trợ dân tộc thiểu số
để ổn định đời sống và nâng cao chất lượng cuộc sống. Đối với khu vực Tây Nguyên,
do có vị trí chiến lược và có thuận lợi về đất và tài nguyên thiên nhiên nên cần phải
mạnh về kinh tế, an ninh quốc phòng. Ngoài ra, khu vực này cũng cần phải đạt được tỷ
lệ tăng trưởng cao bằng việc ứng dụng phương pháp thâm canh các loài cây xuất khẩu;
tập trung vào công nghiệp chế biến lương thực, cao su và cà phê; xây dựng hệ thống
tưới tiêu; phát triển các nhà máy thuỷ điện vừa và lớn; cải tiến mạng lưới giao thông và
tuyến đường nối với nước bạn Lào và Cam Pu Chia; thực hiện tốt các chính sách về dân
tộc thiểu số để cải thiện điều kiện vật chất và tinh thần cho người dân.
b. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm
2020
Chiến lược này gồm 2 phần: Phần 1 là đánh giá môi trường trong những năm
gần đây. Trên cơ sở chiến lược đã xây dựng Kế hoạch quốc gia về môi trường và phát
triển bền vững giai đoạn 1991-2000 và từ đó đã đạt được những kết quả chính đề ra. 10
năm qua, Việt Nam đã làm được những việc mà các nước khác đã từng làm trong cùng
điều kiện như vậy 20-30 năm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Nhận định này đã chỉ ra
thành công trong việc xác định kế hoạch chiến lược đầu tiên về môi trường cho đất
nước mà trước đây chưa từng có. Qua thời gian, đã xây dựng được một hệ thống thể chế
bảo vệ môi trường có khuôn khổ pháp lý tương đối tốt và phù hợp. Những kết quả này
chính là nhân tố quyết định quan trọng và là điều kiện tiên quyết cho các thời kỳ tiếp
theo. Một mặt, các thành tựu về quản lý môi trường đã giúp giảm ô nhiễm và các biến
cố khác. Mặt khác, nó giúp cải thiện đáng kể chất lượng môi trường. Một số vấn đề môi

trường đã được giải quyết thành công. Độ che phủ đã tăng, hệ thống sinh thái phục vụ
công tác bảo tồn và là môi trường sống của các loài động thực vật quý hiến được bảo vệ
nghiêm ngặt. Hiện đã có nhiều doanh nghiệp và các tổ chức đầu tư ứng dụng công nghệ
thân thiện với môi trường, xây dựng hạ tầng xử lý chất thải và cải thiện chất lượng môi
trường.
Đến năm 2010, môi trường của Việt Nam sẽ gặp phải một số thách thức xuất
phát từ cả hai phía chủ quan và khách quan. Để giải quyết những thách thức này và thực
hiện thành công mục tiêu bảo vệ môi trường và phát triển bền vững cần đưa ra quan
điểm hướng dẫn cho phần hai của Chiến lược. Nhìn chung, chiến lược đã cho thấy điểm
yếu trong mối liên hệ với nghèo đói, không chỉ đối với nhóm người nghèo mà còn cả

23
nhóm dân tộc thiểu số. Thế vào đó chiến lược thiên về các mục tiêu liên quan đến môi
trường. Hơn nữa, dường như mục tiêu đặt ra cho giai đoạn 2010 và 2020 là quá nhiều
trong khi đó lại thiếu hướng dẫn đào tạo người trực tiếp thực hiện chiến lược.
4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs)
Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện - CPRGS
Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện đã nhận thấy tầm quan
trọng của môi trường đối với người nghèo nhưng cụ thể những vấn đề môi trường sẽ
được lồng ghép với mục tiêu xoá đói giảm nghèo như thế nào thì vẫn còn bỏ ngỏ và
chưa chắc chắn. Chiến lược xoá đói giảm nghèo và các chương trình quốc gia về xoá
đói giảm nghèo gần như không đề cập đến vấn đề môi trường trong hoạt động (đa
ngành) xoá đói giảm nghèo. Với việc chỉ đưa ra chỉ số về độ che phủ rừng không chỉ
không đủ cho xoá đói giảm nghèo mà còn không giải quyết được vấn đề đa dạng sinh
học rừng và các vấn đề khác. Ngoài ra, cũng cần hiểu cụ thể hơn về việc làm thế nào để
các thành tựu kinh tế ở các mức độ khác nhau gắn kết/liên hệ với các hình thức sử dụng
rừng, sự phụ thuộc vào rừng và chất lượng rừng khác nhau.
Thực tế, xu hướng của tài nguyên rừng là sự kết hợp giữa kết quả của việc chính
quyền địa phương, lâm trường, dân di cư và hộ gia đình, đặc biệt là các nhóm dân tộc ít
người tương tác lẫn nhau (Ngân hàng thế giới 2006). Sunderlin (2005) giải thích các

vấn đề chính như tham nhũng có thể làm cho người nghèo mất quyền mà đáng lẽ họ
phải có và hoạt động giám sát. Khi đó rất khó tìm ra biện pháp ở cấp quốc gia và địa
phương để giúp cộng đồng xây dựng thể chế và đối tác tốt hơn với người nghèo.
SEDS
Một mặt, chiến lược SEDS đề cập đến tính liên tục trong phát triển và hoàn thiện
hệ thống bảo vệ nguồn nước để bảo vệ khỏi bị kết tinh thành muối, bảo vệ nguồn nước
sạch và kiểm soát lũ lụt, đảm bảo an toàn cho hệ thống mương máng tưới tiêu và hệ
thống thoát nước phục vụ sản xuất nông nghiệp (gồm: các cây công nghiệp và thuỷ sản)
và sinh kế của người nông dân. Đối với các khu vực luôn bị bão và lũ lụt, cùng với việc
sử dụng các biện pháp giảm thiểu thiệt hại do thiên tai gây ra thì cần khoanh vùng dân
cư và vùng sản xuất để đối phó với điều kiện tự nhiên.
Chương trình nghị sự 21
Trong chương trình nghị sự 21, có một số chỉ số vẫn chỉ mang tính hình thức và
không khả thi, do đó ít nhiều cũng tác động đến quá trình xây dựng và thực hiện. Ví dụ:
làm thế nào để gắn kết tốt hơn người dân tộc thiểu số vào quá trình xây dựng hay làm
thế nào để tăng cường sự tham gia của người dân địa phương vào các chương trình phát
triển thôn, bản? Đối với các chỉ số xã hội, các chỉ số này đã được đưa vào và có vai trò
quan trọng. Tuy nhiên, tính chính xác của các chỉ số này lại không cao vì mỗi người
hiểu các khái niệm này theo một cách khác nhau. Các chỉ số về môi trường ít về số
lượng và khó tính toán chất lượng. Hệ thống số liệu thống kê của Việt Nam không chú ý
nhiều đến các chỉ số này vì thực tế là chủ đề môi trường không được đưa vào trong
SNA từ đầu. Số liệu về môi trường thường được thu thập thông qua các cuộc khảo sát
quy mô nhỏ, tài liệu nghiên cứu, các biện pháp tính toán mức độ ô nhiễm tại các trung
tâm đô thị, khu công nghiệp. Kết quả là chỉ có rất ít chỉ số môi trường có số liệu cập
nhật liên tục.
Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020
Những hạn chế chính được xác định khi đánh giá các chương trình và chính sách
về môi trường là: (i) sự tham gia của người nghèo trong quá trình xây dựng chính sách

24

môi trường còn rất yếu; (ii) không có số liệu mang tính định lượng để cho phép xác định
chính xác và đầy đủ mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường có thể được sử dụng để
tác động đến quá trình xây dựng chính sách môi trường một cách có hiệu quả; (iii) các
chính sách về môi trường mới chỉ nhìn nhận vấn đề nghèo đói trên góc độ lý thuyết và
hàn lâm mà chưa có hoạt động cụ thể để lồng ghép vấn đề nghèo đói vào các dự án và
chương trình về môi trường, và (iv) khung giám sát đánh giá vấn đề nghèo đói trong bối
cảnh thực hiện chính sách môi trường còn yếu, nghĩa là số liệu về tác động thực sự của
việc thực thi chính sách môi trường đối với người nghèo còn hạn chế.
B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và
chính sách
1. Vấn đề giới và dân di cư thể hiện trong các chính sách
Nhận xét chung về nội dung đánh già và tổng hợp được trình bày trong phần này
sẽ cho thấy rằng mối quan hệ giữa di cư, nghèo đói và môi trường trong các chính sách
hiện nay chưa thực sự được coi trọng. Di cư dường như không được nhắc đến trong các
chính sách về môi trường và nghèo đói. Vai trò của việc di cư trong các chính sách và
chiến lược tầm vĩ mô liên quan đến mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường như đã nói
ở trên, bao gồm cả CPRGS, SEDS, NSEP, hay chương trình nghị sự 21 … rất ít được đề
cập.
Ngoài ra, việc kiểm nghiệm và xử lý vấn đề giới - một vấn đề xuyên suốt trong
mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường cũng chưa được đề cập. Vấn đề giới trong
những mối liên hệ này chưa được đưa vào trong các chương trình quốc gia và chính sách
hiện nay và nó trở thành lỗ hổng kiến thức đáng kể. mặc dù có thể có những hoạt động
và chương trình về giới và nghèo đói, giới và môi trường nhưng việc không đề cập đến
các mối liên hệ này đã làm hạn chế nỗ lực của chúng ta để có được nhận định cụ thể về
tình hình hiện nay. Hầu hết các dự án làm nghiên cứu tập trung vào bình đẳng giới, tăng
cường vai trò của phụ nữ (trao quyền cho phụ nữ), giới và nghèo đói, giới và môi trường
(Morris et al, 2004; UNESCAP, 2003; Kabeer và Tran, 2006). Cũng giống như vấn đề di
cư, vấn đề giới chưa được giải quyết cả trong các chính sách phát triển.
2.Vấn đề giới và di cư trong các dự án và chương trình quốc gia
Việc phân bố dân cư theo không gian phát triển được xem là phương thức chủ

đạo ở Việt Nam. Chính phủ từ lâu đã quan tâm đến việc làm thế nào để phân bố đồng
đều dân cư (Dang, 1999). Những nỗ lực nhằm kiểm soát hoạt động di dân đã được tiến
hành từ nhiều thập kỷ nay. Tỷ lệ tăng dân số thành thị ở mức cao được xem là bất lợi
cho công tác quy hoạch và phát triển ổn định. Do đó, chính sách tái phân bổ lao động và
dân số của Chính phủ được xây dựng để tác động trực tiếp đến hoạt động di dân và tăng
dân số thành thị, tập trung vào thúc đẩy hoạt động di dân từ nông thôn đến nông thôn và
tư thành thị về nông thôn chứ không khuyến khích di dân từ nông thôn ra thành thị
(MOLISA, 1997). Di dân kéo theo những thay đổi về dân số thành thị, đặc biệt tại các
thành phố lớn đã được kiểm soát chặt chẽ bằng các chính sách di dân và hệ thống đăng
ký hộ khẩu nhằm kiểm soát sự thay đổi dân số, đặc biệt là dân nhập cư từ nông thôn lên
thành thị. Việc di cư từ thành thị về nông thôn và từ nông thôn đến nông thôn luôn được
khuyến khích để tránh cái được coi là đô thị hoá quá nhanh.
6
Kết quả là có nhiều chính
sách về di cư từ nông thôn đến nông thôn ra đời thông qua các chương trình tái định cư
và rất ít chính sách về di cư thành thị.


6
State jobs, and the family reunion migrations they occasioned, became the main route to urban life. In
practice, this system did not abolish spontaneous migration. It just made it expensive (Dang, 1999).

25