PHÂN CẤP QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI, QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI VÀ VIỆC GIÁM SÁT - ĐÁNH GIÁ CẦN THIẾT Ở VIỆT NAM

PHÂN CẤP QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI, QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
VÀ VIỆC GIÁM SÁT - ĐÁNH GIÁ CẦN THIẾT Ở VIỆT NAM

GS.TSKH. Đặng Hùng Võ
Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường
I. Mở đầu
Theo pháp luật Việt Nam cũng như ở tất cả các nước khác, Nhà nước có 2 chức năng
đối với đất đai: Một là quyết định cụ thể đối với việc sử dụng đất đai thông qua việc ban
hành quyết định hành chính về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất; hai là thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai thông qua
việc ban hành pháp luật về đất đai, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, ban hành chính sách
tài chính đất đai và thực hiện các công việc hành chính về đất đai như đăng ký đất đai, cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lập hồ sơ địa chính, xây dựng hệ thống thông tin đất
đai. Sự thực, 2 chức năng này có những điểm chung nhau và có những điểm khác biệt
nhau. Chính vì lý do có những điểm chung nhau nên hệ thống pháp luật đất đai từ trước
tới nay vẫn cứ để chung một điều quy định về nhiệm vụ của Nhà nước đối với đất đai. Về
mặt pháp luật, nếu tách bạch được 2 chức năng này thì việc trao quyền, trách nhiệm cho
các cơ quan nhà nước tương ứng mới dễ dàng, mới dễ giám sát việc thực thi quyền và
đánh giá kết quả thực hiện.
Những phân tích như vậy về 2 chức năng của Nhà nước đối với đất đai đặt ngay ra
câu hỏi ai là người thực hiện quyền đó của Nhà nước, kể cả quyền quyết định cụ thể đối
với sử dụng đất đai và quyền quản lý đất đai. Đây chính là câu hỏi về phân cấp quyết định
và phân cấp quản lý.
Việc phân cấp quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai chỉ đặt ra câu hỏi là các
cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các quyết định đó. Các quyết định cụ thể
như vậy chỉ nên trao cho các cơ quan thuộc bộ máy hành pháp, tức là các cơ quan hành
chính. Cũng có ý kiến cho rằng đây là thể hiện cụ thể của quyền sở hữu toàn dân về đất
đai, cần trao cho hệ thống lập pháp. Trao cho hệ thống lập pháp hay hành pháp thuộc
thẩm quyền quyết định của Quốc hội, trao cho hệ thống nào cũng có lý. Một khía cạnh
khác cần xem xét, có thể quan trọng hơn, là sự phân cấp hợp lý cho địa phương thực hiện
các quyền này.

Kinh nghiệm thế giới đã chỉ ra rằng đất đai luôn gắn với địa phương nên cần phân
cấp triệt để cho địa phương, không nên giữ lại bất kỳ thẩm quyền quyết định cụ thể nào
376


cho trung ương. Mặt khác, vì tài nguyên đất đai là một thể thống nhất, liên tục nên chỉ
phân cấp cho một cấp của địa phương mới bảo đảm tính thống nhất và nhất quán trong
thực hiện quyền lực này. Các nước phát triển phân cho cấp địa phương dưới cấp trung
ương thực hiện quyền này. Một việc luôn luôn gắn với phân cấp là xây dựng và vận hành
hệ thống giám sát - đánh giá về việc thực hiện các quyền quyết định này.
Việc phân cấp thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai lại thể hiện những yêu cầu khác.
Từ lý thuyết và thực tiễn, quản lý đất đai được thực hiện bằng 4 công cụ: pháp luật đất đai
(land legislation), quy hoạch sử dụng đất (land use planning), tài chính đất đai (land
finance) và hành chính đất đai (land administration). Pháp luật đất đai và quy hoạch sử
dụng đất đai là những khái niệm đã rõ, không cần bàn luận thêm. Tài chính đất đai là
phạm vi quản lý đất đai dựa trên những quy định có liên quan tới giá trị đất đai như định
giá đất, thuế đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, thế
chấp và góp vốn bằng đất đai, đổi đất lấy hạ tầng, v.v…Hành chính về đất đai là phạm vi
quản lý đất đai dựa trên công cụ hành chính như đăng ký đất đai để được cấp giấy chứng
nhận lần đầu, đăng ký đất đai khi thực hiện các giao dịch về đất đai, lập hệ thống hồ sơ
địa chính tiến tới hệ thống thống tin đất đai.
Việc đặt ra đối với phân cấp trong quản lý đất đai không chỉ là việc gì Trung ương
làm, việc gì các cấp địa phương làm mà còn phân cấp xem việc gì các cơ quan nhà nước
làm, việc gì các cơ quan dịch vụ công làm, thậm chí một số việc có thể giao cho doanh
nghiệp làm.
Kinh nghiệm thế giới cũng cho thấy việc phân cấp quản lý đất đai cũng chỉ nên phân
cho một cấp địa phương thực hiện do đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên thống nhất
và liên tục. Một nguyên tắc nữa cũng quan trọng đã được hình thành là việc gì các cơ
quan ngoài Nhà nước có thể làm thì cơ quan nhà nước không nắm giữ nữa nhằm giảm đi
các chi phí hành chính và số lượng người thuộc bộ máy hành chính. Tất nhiên, hệ thống

phân cấp này cũng phải gắn với một hệ thống giám sát - đánh giá để thực thi tốt nhiệm vụ
quản lý đất đai.
Trong thời gian vừa qua, nhiều bất cập trong thực thi quyền quyết định cụ thể của
Nhà nước về sử dụng đất như việc cho thuê đất rừng trên diện tích rộng ở các khu vực
nhậy cảm, nhiều dự án đầu tư đã được giao đất nhưng để hoang không đưa vào sử dụng,
v.v… Nhiều ý kiến cho rằng cần thu quyền lực quyết định về Trung ương, không nên
phân cấp cho địa phương. Phương thuốc này không đúng vì chắc gì cơ quan Trung ương
đã thực hiện tốt nhiệm vụ này. Thuốc chữa phải là xây dựng và vận hành hệ thống giám
sát - đánh giá phù hợp. Nhà nước ta đã thấy rất rõ công tác giám sát rất quan trọng nhưng
triển khai thực hiện vẫn tửng "mảnh" riêng, chưa liên kết lại trong một hệ thống giám sát
đánh giá được thiết kế thống nhất. Hệ thống Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thực
377


hiện giám sát theo chương trình riêng, hệ thống Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị
- xã hội thành viên lại tổ chức giám sát theo chương trình riêng, trong khi bộ máy hành
chính lại có chương trình kiểm tra thực thi pháp luật và hệ thống báo cáo riêng. Tất cả
công việc kiểm tra, thanh tra, giám sát cần được đặt trong một thiết kế chung về công cụ
giám sát - đánh giá.
II. Phân cấp thực hiện quyền của Nhà nước quyết định cụ thể về sử dụng đất
1. Lịch sử hình thành quá trình phân cấp quyền quyết định cụ thể về đất đai
- Luật Đất đai 1993 đưa ra hệ thống phân cấp như sau:
* UBND cấp huyện có quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai nông nghiệp đối
với hộ gia đình, cá nhân;
* UBND cấp tỉnh có quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai nông nghiệp đối
với tổ chức và những trường hợp sử dụng đất phi nông nghiệp với diện tích không lớn
(diện tích xác định tùy theo từng trường hợp, cụ thể cho các dự án đầu tư vì mục tiêu lợi
nhuận là dưới 1ha).
* Chính phủ có quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai phi nông nghiệp vượt
quá thẩm quyền của UBND cấp tỉnh

Luật Đất đai 1993 có việc phân cấp tới cấp huyện đối với quyết định về đất nông
nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân vì nhiệm vụ giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp cho hộ gia
đình, cá nhân nông dân có khối lượng rất lớn, UBND cấp tỉnh không thể thực hiện nổi.
Đến nay, việc giao đất này đã kết thúc nên có thể tính toán lại việc phân cấp sao cho bảo
đảm tính thống nhất về phân cấp. Mặt thứ hai, đất phi nông nghiệp được đánh giá là rất
quan trọng nên giữa lại thẩm quyền ở Chính phủ quá lớn, không phù hợp với nguyên tắc
đất đai cần giao hết cho địa phương.
- Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 đã có điều chỉnh
khá mạnh về thẩm quyền của Chính phủ. Luật này chỉ giữ lại thẩm quyền của Chính phủ
đối với 2 trường hợp: một là quyết định về đất đai sử dụng cho mục đích quốc phòng, an
ninh; hai là quyết định về đất đai đối với dự án đổi đất lấy hạ tầng.
- Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 tập trung chủ yếu
vào việc phân cấp quyết định về đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do
việc ký giấy chứng nhận đối với hộ gia đình, cá nhân có khối lượng quá lớn. Vì lý do này,
Quốc hội đã quyết định trao toàn bộ quyền quyết định về đất đai và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân cho UBND cấp huyện, chỉ để lại quyền
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại đô thị cho UBND cấp tỉnh.
378


Như vậy, lý do phân cấp nhiều hơn cho cấp huyện là khối lượng ký giấy chứng nhận
cho hộ gia đình, cá nhân quá lớn. Đến nay, việc cấp giấy này cũng đã đạt kết quả trên
70%. Quốc hội cũng cần xem xét lại việc phân cấp cho cấp huyện nhằm bảo đảm tính
thống nhất trong quản lý.
- Luật Đất đai năm 2003 đã phân tích theo lô-gíc hình thức mà dẫn tới quyết định:
mọi thẩm quyền quyết định về đất đai và quản lý đất đai đối với hộ gia đình, cá nhân,
cộng đồng dân cư thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện và mọi thẩm quyền quyết định
về đất đai và quản lý đất đai đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, nhà đầu tư nước ngoài thuộc
thẩm quyền của UBND cấp tỉnh. Quy định này có vẻ hợp nếu phân tích về hình thức
nhưng lại làm mất đi tính thống nhất cần thiết trong tác động vào tính nhất quán và liên

tục của tài nguyên đất đai.
Luật Đất đai 2003 còn lưu ý tới điều kiện giao thông, đi lại khó khăn thuộc khu vực
nông thôn để củng cố quan điểm phân cấp mạnh cho cấp huyện, thậm chi trao một số
nhiệm vụ cho UBND cấp xã. Sự thực, đây không phải lý do chính mà các cơ quan của cấp
tỉnh vẫn có thể tổ chức chi nhánh ở những nơi cần thiết để tạo thuận lợi cho dân. Điều
quan trọng hơn là đừng để những khoảng hở trong toàn bộ hệ thống quản lý.
2. Những đổi mới cần thiết trong phân cấp thực hiện thẩm quyền quyết định cụ
thể về đất đai
Như trên đã phân tích, thẩm quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất của Nhà nước
bao gồm việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất,
gia hạn sử dụng đất cần được tập trung cho một cấp nhằm bảo đảm tính thống nhất.
Không nên phân cấp cho nhiều cấp ở địa phương. Tất nhiên, Trung ương không nên giữ
các thẩm quyền quyết định về đất đai vì nhiện vụ cụ thể đến từ khu vực đất, từng thửa đất
không phù hợp với Trung ương. Cơ chế thực hiện một cấp địa phương có thẩm quyền
quyết định về đất đai cũng là giải pháp tránh tạo ra những khoảng hở trong thực hiện thẩm
quyền tạo nguy cơ tham nhũng cao. Trong tình hình hiện nay, pháp luật trao toàn bộ thẩm
quyền quyết định về đất đai cho UBND cấp tỉnh là phù hợp vì:
1. Các công việc có khối lượng lớn cần phân cho UBND cấp huyện đã giải quyết
xong về cơ bản;
2. Cơ quan hành chính cấp tỉnh có đủ trình độ về quản lý để thực hiện đúng thẩm quyền;
3. Có cơ hội để cải cách hành chính có hiệu quả;
4. Có thể giám sát tốt việc thực hiện thẩm quyền nếu bảo đảm công khai, minh bạch
và gắn với hệ thống giám sát - đánh giá hiệu quả;

379


5. Có điều kiện để giảm nguy cơ tham nhũng trong thực hiện thẩm quyền của Nhà
nước về đất đai.
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn để nguyên hệ thống phân cấp quyết định cụ thể về

đất đai như trong Luật Đất đai 2003, trong đó có một số trường hợp phải xin thỏa thuận của
Trung ương. Sự thực, đây không phải là giải pháp tốt. Những bất cập về thực hiện thẩm
quyền sẽ vẫn còn nguyên, thậm chí thêm một nửa thẩm quyền cho Trung ương cũng chỉ
làm phức tạp thêm trong thực hiện thẩm quyền.
Đề xuất đổi mới bao gồm:
a. Thẩm quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất bao gồm quyền quyết định thu hồi
đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử
dụng đất được giao chỉ cho UBND cấp tỉnh;
b. Thông tin về toàn bộ quá trình thực hiện thẩm quyền phải được minh bạch và
công khai trên một trang thông tin điện tử của hệ thống giám sát - đánh giá;
c. Hệ thống giám sát - đánh giá chung cho thực thi pháp luật đất đai được xây dựng
và vận hành, trong đó có nội dung giám sát đánh giá về thực hiện thẩm quyền
của Nhà nước đối với các quyết định cụ thể về sử dụng đất.

II.

Phân cấp thực hiện quản lý đất đai

Như trên đã giới thiệu, quản lý đất đai được thực hiện bằng 4 công cụ gồm pháp
luật đất đai, quy hoạch sử dụng đất, tài chính đất đai và hành chính đất đai. Công cụ
pháp luật bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và việc thực thi pháp luật.
Dưới góc độ thực thi pháp luật, những công việc cụ thể bao gồm công tác kiểm tra,
thanh tra, giám sát việc thi hành pháp luật đất đai, xử lý vi phạm hành chính về đất đai,
xử lý trách nhiệm hình sự về quản lý và sử dụng đất đai, giải quyết các tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo về đất đai. Công cụ quy hoạch sử dụng đất đai tập trung ở công việc xây
dựng, thẩm định, phê duyệt, thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai và kiểm tra, giám sát
việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai. Công cụ tài chính đất đai bao gồm việc quản
lý giá đất, chính sách về các loại thuế, phí, lệ phí liên quan tới đất đai và các cơ chế có
liên quan tới mối quan hệ giữa đất đai và tài chính như tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, bồi thường khi gây tổn hại về đất đai, thế chấp,

góp vốn bằng đất đai, đổi đất lấy các nguồn lực khác. Công cụ hành chính là toàn bộ
công việc đăng ký đất đai lần đầu để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đăng
ký biến động khi thực hiện các quyền, lập hồ sơ địa chính và xây dựng hệ thống quản lý
đất đai điện tử trên cơ sở hệ thống thông tin đất đai.
380


Trong phần dưới đây, bài viết sẽ đi theo hướng phân tích theo các công cụ quản lý đất
đai. Việc phân cấp không chỉ tính đến trong các cơ quan nhà nước mà xem xét cả việc phân
cấp cho các cơ quan dịch vụ công và các tổ chức khác.
1. Phân cấp trong xây dựng và thực thi pháp luật đất đai
Việc xây dựng pháp luật nói chung cũng như pháp luật đất đai nói riêng được
thực hiện theo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ban hành văn bản quy phạm
pháp luật. Đến nay, việc phân cấp hiện hành không có biểu hiện bất cập nào đáng kể.
Thanh tra đất đai hiện nay cũng đang được thực hiện theo các quy định của pháp
luật về thanh tra. Một số ý kiến về các bất cập cũng đã xuất hiện nhưng không phải nội
dung chính trong pháp luật đất đai.
Giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện theo pháp luật về dân sự với một số
quy định chi tiết trong pháp luật về đất đai đối với những trường hợp có giấy tờ và không
có giấy tờ. Gần đây, Luật Tố tụng hành chính đã có một số điều chỉnh mới như người dân
có liên quan có thể khởi kiện các quyết định hành chính giải quyết tranh chấp lên tòa án
hành chính. Đây cũng là những câu chuyện còn nhiều ý kiến khác nhau, nhưng bài viết
này không đề cập sâu hơn vì nội dung chủ yếu tập trung vào phân tích vấn đề phân cấp
giải quyết khiếu nại dân sự về đất đai. Đến nay, việc phân cấp nhiệm vụ giữa hệ thống tư
pháp và hệ thống hành chính, giữa các cấp hành chính trong giải quyết tranh chấp đất đai
cho cả trường hợp có giấy tờ và không có giấy tờ đang được thực tế tiếp nhận. Một vài
bất cập thực tế đang xuất hiện trên ranh giới giữa tranh chấp và khiếu nại do các quan
niệm giải quyết của nhiều cơ quan có liên quan khác nhau.
Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai đã và đang là một công việc phức tạp.
Trước khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực thi hành, quy định của pháp luật về giải

quyết khiếu nại về đất đai (theo Luật Đất đai) có những điểm khác với quy định của
pháp luật về giải quyết khiếu nại chung (theo Luật Khiếu nại và tố cáo). Hiện nay, Luật
Tố tụng hành chính đã quy định rằng các khiếu nại về đất đai được giải quyết theo Luật
Khiếu nại. Điều bất cập về phân cấp chủ yếu tồn tại ở quy định cơ quan ban hành quyết
định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại có trách nhiệm giải quyết
khiếu nại lần đầu. Nhiều người cho rằng quy định này làm mất một lần quyền thực hiện
khiếu nại hành chính của dân. Bài viết này chỉ bàn đến vậy mà không có kiến nghị gì
thêm vì không thuộc phạm vi phân cấp về quản lý đất đai.
Giải quyết tố cáo về đất đai luôn được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố
cáo. Hiện không có các bất cập về phân cấp mà chỉ có các bất cập về thực hiện giải quyết
của các cơ quan có thẩm quyền.
381


Vấn đề cần bàn nhiều hơn là cơ chế thực hiện kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp
luật đất đai. Nhà nước ta rất chú trọng tới chính sách này thông qua các quy định về
trách nhiệm kiểm tra thực thi pháp luật của bộ máy hành chính, việc giám sát của Quốc
hội và Hội đồng nhân dân các cấp, việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức
thành viên, động viên sự giám sát của các tổ chức xã hội và người dân. Mặc dù chính
sách tốt đẹp như vậy nhưng kết quả giám sát vẫn chưa có những biểu hiện tích cực. Sở
dĩ như vậy là vì toàn bộ công tác kiểm tra, giám sát vẫn được thực hiện theo từng mảng
riêng biệt, chưa xây dựng được một hệ thống giám sát - đánh giá thống nhất về đất đai
để vận hành nhằm mang lại hiệu quả cao.
Kiến nghị cụ thể là:
Xây dựng và vận hành một hệ thống giám sát - đánh giá được thiết kế thống nhất
mà mỗi cơ quan nhà nước có tránh nhiệm kiểm tra, giám sát đều là một đầu mối
cung cấp thông tin kết quả công việc của mình; phần thông tin khác cần thiết mà
chưa có nơi thu nhận thì có thể bổ sung bằng các giải pháp kỹ thuật hoặc điều tra
xã hội học hoặc động viên sự tham gia của cộng đồng để thu nhận thông tin. Các
thông tin cần thiết được xác định dựa vào nhu cầu đánh giá việc thực thi pháp luật.

Thông tin giám sát và các thông tin hình thành trong hệ thống quản lý phải có độ
minh bạch cao nhất và được công khai trên một trang thông tin điện tử.
Hệ thống giám sát - đánh giá được quy định trong Luật Đất đai và được thiết kế
theo yêu cầu của một Nghị định hoăc Thông tư hướng dẫn, được coi như một giải
pháp đẩy mạnh hiệu quả của việc thực thi pháp luật.

2. Phân cấp trong quy hoạch sử dụng đất
Hầu hết các chuyên gia đều cho rằng quy hoạch sử dụng của Việt Nam không dựa
trên phương pháp luận quy hoạch phân vùng là một nhược điểm lớn nhất. Ngoài ra, theo
khuyến nghị của nhiều tổ chức phát triển quốc tế, quy hoạch sử dụng đất cần được quyết
định trên cơ sở sự đồng thuận của các bên có liên quan với sự tham gia của cộng đồng.
2.1. Quá trình hình thành hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai ở Việt Nam
Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định lần đầu tiên tại Điều 11 của
Luật Đất đai năm 1987 với hệ thống 4 cấp hành chính (cả nước, tỉnh, huyện, xã) và các
ngành ở Trung ương. Luật Đất đai 1993 đã quy định cụ thể về quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất là khoanh định các loại đất của từng địa phương và cả nước, điều chỉnh việc khoanh
định này cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và
trong phạm vi cả nước. Cuối năm 2001, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/NĐ-CP

382


ngày 1/10/2001 quy định về nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất của các cấp địa phương.
Từ đó, một số địa phương cấp tỉnh đã xây dựng và trình Chính phủ phê duyệt quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khoá IX (tháng 4/
1997) Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 01/1997/QH9 về kế hoạch sử dụng đất đai cả
nước 5 năm giai đoạn 1996 - 2000. Vào tháng 4/2003, Chính phủ đã thẩm định quy hoạch
sử dụng đất cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất cả nước giai đoạn 2001 2005 để trình Quốc hội quyết định. Quốc hội đã tập trung vào xem xét thông qua Luật Đất
đai năm 2003 và chưa xem xét quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước.

Luật Đất đai 2003 đã tập trung khá lớn nỗ lực vào hoàn chỉnh hệ thống quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất với 10 Điều thuộc Mục 2, Chương II về quyền của Nhà nước đối
với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai (từ Điều 21 tới điều 30). Nghị định số
181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai có môt Chương với 18 Điều
(từ Điều 12 tới Điều 29) quy định cụ thể về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tiếp theo,
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng
đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có 8 Điều quy định bổ sung về
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số
19/2009/TT-BTNMT ngày 02/11/2009 quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Theo quy định hiện hành, bất cập chủ yếu của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là
tính không phù hợp của phương pháp quy hoạch theo tổng diện tích đất. Quy hoạch sử
dụng đất hiện nay là tính toán tổng diện tích đất cần thiết cho nhu cầu sử dụng trong kỳ quy
hoạch 10 năm và kế hoạch sử dụng đất là tính toán tiến độ thời gian thực hiện quy hoạch đã
được xét duyệt trong từng giai đoạn 5 năm. Quy hoạch sử dụng đất có hai chức năng chính:
một là chuẩn bị quỹ đất phù hợp cho quá trình thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã
hội; hai là tạo căn cứ pháp lý để cơ quan nhà nước quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê
đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng
đất. Như vậy, phương pháp quy hoạch theo tổng diện tích đất chưa tính đến hiệu quả của
phân bổ không gian sử dụng đất mà đang được coi như yếu tố quyết định trong địa kinh tế,
không bảo đảm được sự hoạt động của chức năng thứ nhất. Khi quy hoạch không chỉ ra
được vùng nào sẽ được sử dụng vào mục đích gì trong tương lai thì cũng không thể bảo
đảm cho chức năng thứ hai hoạt động đúng. Quy hoạch sử dụng đất cần phải chuyển sang
áp dụng phương pháp quy hoạch phân vùng không gian sử dụng đất.
2.2. Phân cấp trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện hành

383


Theo Luật Đất đai 2003, quy hoạch sử dụng đất của cấp hành chính nào thì do

UBND cấp đó xây dựng, cơ quan tài nguyên và môi trường của cấp trên trực tiếp thẩm
định, Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét chấp thuận và trình UBND cấp trên trực tiếp
thông qua và cấp đó có trách nhiệm tổ chức thực hiện. Quy hoạch sử dụng đất của cả
nước do Chính phủ xây dựng trình Quốc hội xem xét và quyết định. Quy hoạch sử dụng
đất của phường, thị trấn và các xã được quy hoạch trở thành đô thị được tích hợp trong
quy hoạch sử dụng đất của cấp trên.
Phần quy hoạch sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã có nhiều đổi mới
quan trọng. Trước hết, phương pháp luận quy hoạch đã chuyển sang tích hợp với quy hoạch
phân vùng. Quy hoạch sử dụng đất của cả nước thay bằng quy hoạch sử dụng đất cấp quốc
gia, bao gồm cả nội dung quy hoạch sử dụng đất của các vùng địa lý kinh tế. Quy hoạch sử
dụng đất cấp tỉnh và cấp huyện dựa chủ yếu vào quy hoạch phân vùng sử dụng đất. Toàn bộ
quy hoạch sử dụng đất cấp xã được tích hợp vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Về phân
cấp trong xây dựng, thẩm định, phê duyệt, thực hiện vẫn giữ như quy định hiện hành.
2.3.Kinh nghiệm quốc tế về quy hoạch sử dụng đất
Hầu như tất cả các tài liệu về lý luận cũng như thực tiễn hiện nay đều quan niệm quy
hoạch sử dụng đất là việc phân vùng sử dụng đất (zoning), gắn với khái niệm quy hoạch
không gian và sử dụng công cụ hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phân tích hiệu quả kinh
tế, xã hội, môi trường và các giải pháp phù hợp để ứng phó với biến đổi khí hậu120,121.
Như vậy, theo cách hiểu này thì không thể xẩy ra xung đột giữa quy hoạch sử dụng
đất và quy hoạch xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất là bài toán phân vùng sử dụng đất
theo không gian, sau đó quy hoạch xây dựng và quy hoạch nông nghiệp thực hiện việc chi
tiết hóa cho từng vùng đã phân định. Theo quan niệm như vậy, khi đã có quy hoạch xây
dựng hay quy hoạch nông nghiệp rồi thì không bao giờ phải làm quy hoạch sử dụng đất
nữa. Tương tự, quy hoạch xây dựng cũng như quy hoạch nông nghiệp không cần có bước
quy hoạch tổng thể phân vùng không gian.
Theo cách hiểu như vậy, cũng không không xuất hiện yêu cầu về kỳ quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất. Khi đủ độ chính xác về một vùng nào đó thì phê duyệt cho vùng đó,
không cần "ép" quy hoạch đồng loạt khi chưa đủ luận cứ để phân vùng không gian.
Quy trình lập quy hoạch sử dụng đất trong quan niệm quốc tế hiện nay là một quá
trình "lặp" dựa trên đối thoại giữa tất cả các bên tham gia hướng tới đạt được sự đồng

120

Julian Conrad Juergensmeyer, Thomas E. Roberts, 2007, Quy hoạch sử dụng đất và luật phát triển,
Thomson West xuất bản
121
Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Quy hoạch sử dụng đất cho phát triển bền vững, Nhà xuất bản
Lewis
384


thuận trong quyết định quy hoạch để tạo được sự bền vững trong sử dụng đất cũng như
giám sát và đánh giá việc thực hiện quy hoạch sau này. Theo cách hiểu đó, quy hoạch sử
dụng đất có những yêu cầu sau đây122:
a. Quá trình "lặp" trong quy hoạch sử dụng đất được hiểu là quá trình tạo sự
thống nhất và hợp lý trong nhu cầu sử dụng đất giữa các cấp hành chính.Hướng đi của
quy hoạch có thể là trên - xuống hoặc dưới - lên đều được, điều quan trọng là quá trình
"lặp" để đưa ra một mặt bằng phân vùng sử dụng đất thỏa mãn cao nhất nhu cầu của
tất cả các cấp.
b. Quy hoạch sử dụng đất phải đạt được sự đồng thuận của các bên tham gia, trong đó
có cộng đồng dân cư sinh sống trên đất đó, việc phê duyệt quy hoạch của cơ quan có thẩm
quyền chỉ là thủ tục thể hiện tính đồng thuận đã đạt được.
c. Quy hoạch sử dụng đất phải bảo đảm phát triển bền vững, tức là các vùng sử
dụng đất được phân chia theo quy hoạch không chỉ bảo đảm hiệu quả kinh tế mà cần cân
đối với lời giải cho bài toán bền vững xã hội, bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai và
ứng phó với biến đổi khí hậu.
d. Hệ thống giám sát và đánh giá về thực thi quy hoạch sử dụng đất cần được thiết kế
và vận hành nhằm bảo đảm thực thi đầy đủ hoặc điều chỉnh kịp thời.
Theo hướng dẫn của tổ chức Nông Lương Thế giới (FAO), quá trình quy hoạch sử
dụng đất là việc trả lời một dẫy các cầu hỏi bao gồm123: (i) tình hình hiện tại thế nào? (ii)
có đòi hỏi phải thay đổi hay không? (iii) các nội dung cần thay đổi? (iv) nếu phải thay đổi

thì thay đổi thế nào? (v) lựa chọn tốt nhất cho thay đổi là gì? (vi) bao lâu thì quy hoạch sẽ
tạo được hiệu quả?
Xoay quanh các câu hỏi này, có thể thấy quy hoạch sử dụng đất phải có tính kế thừa,
quy hoạch ngày hôm nay phê duyệt không làm đảo lộn quy hoạch của ngày hôm qua đã
phê duyệt mà chỉ rà soát lại hiện trạng để phát hiện những điều không hợp lý để bố trí lại
cho phù hợp.
2.4. Đề xuất đổi mới về quy hoạch sử dụng đất
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã có nhiều đổi mới hợp lý về quy hoạch sử dụng đất. Hệ
thống phân cấp cũng không thể hiện những bất cập trong thực tế. Điều đáng bàn là cũng cần
một hệ thống giám sát - đánh giá về thực hiện quy hoạch sử dụng đất, là một thành phần của
hệ thống giám sát - đánh giá chung về thực thi pháp luật đất đai.
122

Bộ Phát triển hợp tác kinh tế, 2011, Quy hoạch sử dụng đất - Khái niệm, Công cụ và Ứng dụng, Aksoy
Print & Projektmanagement, Eppelheim
123
FAO, 1993, Guidelines for land-use planning, FAO Development Series No. 1
385


3. Phân cấp quản lý giá đất
3.1. Phân tích quy định của pháp luật hiện hành về giá đất và việc thực thi trên thực tế
Trước Luật Đất đai 1993, pháp luật của Việt Nam không thừa nhận đất đai có giá trị
và có giá cả. Trong thời gian này, pháp luật chỉ cho phép mua bán tài sản gắn liền với đất
và Nhà nước quyết định đất đai như một yếu tố đi theo tài sản đó. Luật Đất đai 1993 đã có
những đổi mới quan trọng về giá đất theo hướng phù hợp hơn với cơ chế thị trường. Luật
đã công nhận đất đai có giá nhưng chưa công nhận giá đất đai hình thành trên thị trường.
Luật Đất đai năm 2003 đã tạo nên nhiều đổi mới quan trọng, trọng tâm là xây dựng
hệ thống quản lý tài chính đất đai phù hợp với cơ chế thị trường.
Các quy định cơ bản bao gồm: (i) hệ thống tài chính đất đai được xác định bao gồm

giá đất và thuế đất nhằm điều chỉnh các mối quan hệ có liên quan đến đất đai trong cơ chế
thị trường (Điều 54 và Điều 55); (ii) giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá đất
trên thị trường (Điều 56); (iii) quyền sử dụng đất được giao dịch trên thị trường quyền sử
dụng đất, một thành phần của thị trường bất động sản (Điều 61, 62 và 63). Quyền sử dụng
đất được xác định là hàng hóa đặc biệt và là tài sản của người sử dụng đất. Trong Luật Đất
đai 2003, quyền thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia
đình, cá nhân được quy định như một cơ chế tài chính đất đai quan trọng nhằm phát triển
nguồn vốn từ đất đai cho đầu tư phát triển. Do hoàn cảnh nhất định, quyền thế chấp bằng
quyền sử dụng đất mới chỉ được pháp luật cho phép thực hiện tại các tổ chức tín dụng có
pháp nhân Việt Nam, chưa được thực hiện tại các tổ chức tín dụng nước ngoài.
Trên thực tế triển khai hệ thống giá đất, mặc dù pháp luật đã quy định giá đất của
Nhà nước phải xác định phù hợp với giá đất trên thị trường nhưng quy định này không
được thực hiện đúng ở cả Trung ương và các địa phương. Tại hầu hết các địa phương
cấp tỉnh, nhất là ở các khu vực đô thị phát triển, bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh ban hành chỉ bằng khoảng từ 10% tới 70% giá đất trên thị trường. Các thành phố
lớn hiện nay vẫn đưa ra lý do của việc không thể nâng bảng giá lên phù hợp thị trường
vì khung giá do Chính phủ quy định rất thấp. Hầu hết các địa phương đều cho rằng cần
một lộ trình nhất định mới có thể thực hiện được chính sách "một giá đất", không thể tạo
"sốc" giá đất đối với các dự án đầu tư và hoạt động sản xuất kinh doanh. Trong hoàn
cảnh này, Chính phủ đã quy định là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải quyết định giá đất
đối với từng trường hợp cụ thể cho phù hợp giá đất trên thị trường trong bốn trường
hợp: (i) tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất; (ii) tính tiền thuê đất khi Nhà nước
cho thuê đất; (iii) tính giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
(iv) tính giá trị quyền sử dụng đất trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước124. Như
124

Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006; Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007; Nghị
định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009
386

vậy, bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ còn được sử dụng để tính thuế và
phí có liên quan tới đất đai. Luật Đất đai 2003 và Luật Kinh doanh bất động sản đều có
quy định về khung pháp lý cho hoạt động dịch vụ định giá đất.
3.2. Phân cấp hiện hành về quản lý giá đất
Từ những phân tích ở trên, có thể thấy hệ thống tài chính đất đai của Việt Nam đã
được hình thành trên nguyên tắc thừa nhận đất đai có giá trị và giá trị đó được hình thành
trên thị trường. Khung pháp luật chung đã được hình thành nhưng còn thiếu nhiều quy
định chi tiết, thực thi pháp luật còn chưa đúng với quy định của pháp luật, quản lý tài
chính đất đai cũng thiếu thống nhất. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng
khiếu kiện ngày càng nhiều của người bị thu hồi đất. Mặt khác, sự không minh bạch trong
tài chính đất đai cũng là một biểu hiện của nguy cơ tham nhũng cao trong quản lý đất đai.
Những bất cập hiện nay trong tài chính đất đai bao gồm:
a. Sự chênh lệch đáng kể giữa bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và giá đất
trên thị trường đang thất thu cho ngân sách nhà nước đối với nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí
có liên quan tới đất đai.
b. Quy định của pháp luật về giá đất để tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất,
tính tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất, tính tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất và tính giá trị quyền sử dụng khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà
nước phải xác định phù hợp với thị trường mới chỉ mang tính nguyên tắc, chưa có quy
định chi tiết và thống nhất về trình tự, thủ tục triển khai. Mỗi địa phương có quy định
riêng để thực hiện. Hiện nay, chỉ có tp. Hồ Chí Minh thực hiện theo phương thức trưng
cầu dịch vụ định giá đất trên thị trường, sau đó chuyển cho Sở Tài chính chủ trì thẩm định
để trình Ủy ban nhân dân thành phố quyết định. Tại hầu hết các địa phương khác, quy trình
thực hiện đều theo kiểu hành chính, Sở Tài chính đề xuất giá đất, lấy ý kiến của các sở,
ngành có liên quan rồi trình lên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Như trên đã nói, cơ
chế giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vừa ban hành quyết định thu hồi đất, giao đất, cho
thuê đất và lại vừa ban hành quyết định về giá đất để tính giá trị tiền sử dụng đất, tiền thuê
đất mà nhà đầu tư phải nộp cũng như tính giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị
thu hồi đất luôn chứa đựng một nguy cơ tham nhũng rất cao và là nguyên nhân dẫn tới tình

trạng khiếu kiện của người bị thu hồi đất ngày càng nhiều, giải quyết rất khó khăn.
c. Trong hoàn cảnh của Việt Nam hiện nay, không thể tìm đâu ra chứng cứ về giá
đất trên thị trường vì tất cả các hợp đồng chuyển nhượng đất đai đều ghi giá thấp hơn
bảng giá của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định với mục đích trốn thuế. Đây là một khó
khăn lớn đối với việc áp dụng phương pháp so sánh giá thị trường để định giá đất. Cần
học tập kinh nghiệm các nước để đưa ra giải pháp sao cho người tham gia chuyển nhượng
đất đai phải ghi đúng giá trị thực trên hợp đồng chuyển nhượng.
387


d. Quản lý tài chính đất đai đòi nhiều quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp
giá đất, giải quyết khiếu nại đối với giá đất đã được xác định mà pháp luật Việt Nam chưa có.
Khiếu nại của doanh nghiệp, người dân về giá đất đều được xem xét, giải quyết theo trình tự,
thủ tục của khiếu nại hành chính. Bất cập này làm cho bức tranh khiếu nại hành chính trở nên
phức tạp hơn và khó giải quyết.
đ. Hoạt động dịch vụ định giá đất trên thị trường đã được quy định trong Luật Đất đai
2003 nhưng quản lý thực tế không thống nhất. Quản lý về định giá hàng loạt phục vụ xây
dựng khung giá đất của cả nước và bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh do Bộ Tài
nguyên và Môi trường thực hiện. Quản lý về định giá đất cho từng trường hợp cụ thể do Bộ
Tài chính thực hiện theo pháp luật khung là Pháp lệnh về giá và Nghị định số 101/2005/NĐCP ngày 03/08/2005 về thẩm định giá và Bộ Xây dựng thực hiện theo pháp luật khung là
Luật Kinh doanh bất động sản và Nghị định số 153/2007/NĐ-CP ngày 15/10/2007 hướng
dẫn thi hành Luật Kinh doanh bất động sản. Điều quan trọng hơn là các quy định cụ thể của
Bộ Tài chính và Bộ Xây dựng có khá nhiều điểm khác nhau ở mức đáng kể.
Kết luận lại, pháp luật hiện hành về quản lý giá đất được phân thành 2 cấp: Chính phủ
quy định khung giá đất; UBND cấp tỉnh quy định bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể
trong 4 trường hợp gồm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, tính tiền sử dụng đất khi Nhà
nước giao đất, tính tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất và tính giá trị quyền sử dụng đất
trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Bất cập chủ yếu gồm 3 điểm: một là pháp luật
chưa quy định về trình tự, thủ tục về việc quyết định giá đất phù hợp thị trường; hai là giá đất
do Nhà nước quy định thấp hơn giá thị trường rất nhiều; ba là cơ quan quyết định về đất đai

lại quyết định luôn về giá đất làm tăng nguy cơ tham nhũng trong quản lý đất đai.
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã hướng tới việc chỉ sử dụng giá đất do Nhà nước quy
định, tức là bảng giá đất do UBND cấp tỉnh quy định được áp dụng cho tất cả mọi trường
hợp. Đổi mới như vậy không dựa vào bất kỳ một tổng kết lý luận và thực tiễn nào.
3.3. Kinh nghiệm quốc tế về định giá đất đai và tài sản gắn liền
Ở các nước công nghiệp phát triển, hệ thống quản lý giá đất được xây dựng trên cơ
sở dịch vụ định giá đất đai và tài sản chất lượng cao. Đây là phương thức quản lý đặc thù
đối với những nghề nghiệp đòi hỏi chuyên môn sâu, đạo đức nghề nghiệp trong sáng,
phục vụ trực tiếp cho thực thi luật pháp đất đai. Quản lý về định giá bất động sản cũng
tương tự như quản lý đối với các nghề nghiệp chuyên môn khác như đăng ký, công
chứng, đo đạc, quy hoạch, v.v... Việc quản lý các nghề nghiệp chuyên sâu như vậy dựa
vào cộng đồng những người làm nghề đã được cấp phép hành nghề (gọi là hiệp hội nghề
nghiệp) và các chuyên gia có uy tín để thẩm định về chuyên môn và đạo đức. Các nước
công nghiệp phát triển có một khung pháp luật lâu đời đối với hành nghề cung cấp dịch
vụ định giá. Mọi công dân cũng có trình độ dân trí cao, hiểu biết pháp luật và tự giác thực
thi pháp luật.
388


Ở hầu hết các nước đang phát triển nói chung, cũng như đa số các nước thuộc khu vực
Đông Nam Á nói riêng đều có 2 quy định pháp luật khá giống nhau:
a. Giao cho Hiệp hội định giá bất động sản quốc gia chức năng quy định các tiêu
chuẩn kỹ thuật định giá của quốc gia dựa trên tiêu chuẩn kỹ thuật định giá của Hiệp hội
định giá bất động sản quốc tế và khu vực. Hiệp hội là cộng đồng của những người hành
nghề định giá bất động sản có chức năng thẩm định về chuyên môn và đạo đức của hoạt
động hành nghề.
b. Hệ thống quyết định về giá bất động sản có tính độc lập tương đối với hệ thống
hành chính, thường dưới dạng một Hội đồng gồm các chuyên gia định giá có uy tín với sự
tham gia của chính quyền hoặc do một lãnh đạo chính quyền làm Chủ tịch. Hội đồng này
được lập theo cấp hành chính và tạo thành hệ thống để quyết định về giá đất đai và tài sản

gắn liền, giải quyết các tranh chấp giá bất động sản và các khiếu nại về giá bất động sản
đã được quyết định.
3.4. Hoàn thiện hệ thống quản lý giá đất
Việc hoàn thiện hệ thống quản lý giá đất cần tập trung các giải pháp nhằm mục tiêu:
(i) nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn từ đất đai, (ii) bảo đảm tính khách quan trong
quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giá đất, (iii) định giá đất trong mọi
trường hợp phải phù hợp với giá đất trên thị trường. Như đề xuất đổi mới cụ thể bao gồm:
a. Mọi quá trình quyết định giá đất đai và tài sản gắn liền đều phải sử
dụng dịch vụ định giá bất động sản để đề xuất giá hợp lý; việc lựa chọn tổ
chức cung cấp dịch vụ định giá phải dựa trên sự đồng thuận giữa các bên có
quyền lợi và nghĩa vụ liên quan.
b. Chính phủ quyết định thành lập Hội đồng định giá bất động sản cấp
quốc gia, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập Hội đồng định giá
bất động sản cấp tỉnh. Đây là Hội đồng có thẩm quyền quyết định về giá đất,
giải quyết khiếu nại và tranh chấp về giá đất, có tính độc lập tương đối với
UBND
4. Phâncác
cấpcấp.
trong quản lý hành chính về đất đai
Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam đã được Nhà nước coi
như một nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý đất đai. Mặc dù vậy, quy định của pháp luật
cũng như thực thi pháp luật vẫn còn một số nhược điểm rất cơ bản có liên quan tới
việc bảo đảm quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Những nghiên cứu của Ngân
hàng Thế giới125, Ngân hàng Phát triển Châu Á126 đã chỉ ra những nhược điểm này.

125

Ngân hàng Thế giới, 2008, Chính sách đất đai tại Việt Nam: Hiện trạng và các thách thức chủ yếu. Báo
cáo tổng hợp (Vấn đề cốt lõi C: Quyền hưởng dụng đất và phạm vi, sự an toàn về quyền đối với đất đai)
389

4.1. Phân tích quy định của pháp luật
Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (gọi là Giấy chứng nhận) là một chính sách
đất đai rất cơ bản nhằm hai mục đích, một là bảo đảm pháp lý về quyền và lợi ích cho
người sử dụng đất và hai là tạo điều kiện thuận lợi trong quản lý đất đai. Việc đăng ký đất
đai và cấp Giấy Chứng nhận đã được đưa vào quy định của Luật Đất đai 1987 (Điều 18).
Luật Đất đai 1993 đã coi việc cấp Giấy chứng nhận như một bảo đảm pháp lý cho
việc sử dụng đất ổn định (Điều 2), quy định Giấy chứng nhận do cơ quan quản lý đất đai
ở Trung ương phát hành thống nhất và nguyên tắc đăng ký đất đai lần đầu gắn với cấp
Giấy chứng nhận (Điều 36). Khoảng gần một năm sau, Chính phủ đã ban hành Nghị định
60-CP ngày 5/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, quy định
về việc cấp một loại giấy chứng nhận riêng cho đất ở có nhà ở tại đô thị (theo hệ thống
quản lý về xây dựng).
Luật Đất đai 2003 đã có quy định chi tiết về chính sách cấp Giấy chứng nhận thống
nhất trên phạm vi cả nước nhằm mục tiêu bảo đảm về quyền và lợi ích cho người sử dụng
đất, thống nhất quản lý về đất đai, tạo thuận lợi cho người đang sử dụng đất đăng lý đất đai
lần đầu để được cấp Giấy chứng nhận và đăng ký các biến động về sử dụng đất (Điều 4,
Điều 10 và các điều từ Điều 46 tới Điều 52). Luật này cũng quy định hệ thống cơ quan
đăng ký đất đai là các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh và cấp huyện, hoạt
động theo loại hình tổ chức dịch vụ công (tách khỏi bộ máy hành chính). Trình tự, thủ tục
về đăng ký đất đai và cấp Giấy chứng nhận cũng được quy định rất cụ thể theo hướng đơn
giản hóa các thủ tục hành chính. Khoảng một năm sau ngày Luật Đất đai 2003 có hiệu lực
thi hành, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 về việc cấp
giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng (cùng với đất).
Luật Nhà ở 2005 đã có quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (gắn với đất
ở). Đến ngày 19/6/2009, Quốc hội đã thông qua Luật số 38/2009/QH12 về sửa đổi, bổ sung
một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư xây dụng cơ bản, trong đó sửa đổi, bổ sung
Luật Đất đai (Điều 4) và Luật Nhà ở (Điều 5) trên nguyên tắc cấp một loại giấy chứng nhận
chung cho đất đai và các loại tài sản gắn liền với đất gọi là Giấy chứng nhận quyền sử dụng

đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Như vậy, Luật số 38/2009/QH12
đã chấm dứt 15 năm không thống nhất về phương thức đăng ký và cấp giấy chứng nhận về
bất động sản, khẳng định dấu mốc quan trọng về tư duy trong quản lý đất đai.
Đến nay, khung pháp luật về đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất đai và cấp Giấy
chứng nhận ở Việt Nam đã đạt được mức tương thích với các chuẩn mực quốc tế. Điểm
126

Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2011, Trợ giúp cho nghiên cứu Luật Đất đai của Việt Nam (Phần 3: Đăng ký
đất đai).
390


còn tồn tại cơ bản trong hệ thống pháp luật về giấy chứng nhận là khi nào giấy chứng
nhận đã cấp bị thu hồi và ai có quyền thu hồi và việc quản lý giấy chứng nhận vẫn phân
cho 2 cấp: UBND cấp tỉnh đối với đất đai do tổ chức, cơ sở tôn giáo và nhà đầu tư nước
ngoài sử dụng; UBND cấp huyện đối với đất đai do hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân
cư sử dụng. Một phần công việc đăng ký đất đai đã phân cấp cho Văn phòng đăng ký
quyền sử dụng đất.
4.2. Đổi mới về phân cấp quản lý đối với Giấy chứng nhận
Như trên đã phân tích để chỉ ra một số bất cập còn tồn tại, đây là những nguyên
nhân chính làm chậm tiến độ hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận lần đầu, đồng thời
không bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống quản lý. Hơn nữa, giấy chứng nhận hiện
hành chưa phải là giấy tờ khẳng định được hoàn toàn quyền sử dụng đất của người được
cấp giấy.
Những đề xuất hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền quản lý Giấy chứng nhận cần tập
trung vào các nội dung bao gồm: (i) bảo đảm pháp lý cao đối với người được cấp Giấy
chứng nhận; (ii) giảm hơn nữa thủ tục hành chính trong cấp Giấy chứng nhận; (iii) thực
hiện phân một cấp quản lý đối với đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng
nhận, cụ thể là giao toàn bộ thẩm quyền cho cấp tỉnh; (iv) UBND cấp tỉnh có trách nhiệm
ban hành quyết định công nhận quyền sử dụng đất làm cơ sở để phân cấp cho cơ quan

quản lý đất đai ký giấy chứng nhận; (v) chỉ có tòa án mới có quyền thu hồi đối với giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp.
Những đề xuất cụ thể bao gồm:
a. Tòa án là cơ quan duy nhất có quyền thu hồi lại Giấy chứng nhận
đã cấp trong trường hợp đất đai không bị Nhà nước thu hồi, trưng dụng
bắt buộc theo quy định của pháp luật.
b. Quản lý hành chính về đất đai được phân cấp toàn bộ cho Cơ quan
quản lý đất đai cấp tỉnh. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần
đầu được thực hiện dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận
quyền sử dụng đất của UBND cấp tỉnh.
c. Hệ thống thông tin đất đai mà hạt nhân là hồ sơ địa chính được
công khai và tạo điều kiện cho mọi người có nhu cầu được tiếp cận.

IV. Kết luận
Việc phân cấp quản lý đất đai cho cả hai cấp tỉnh và huyện đang tạo nên sự chia cắt
trong quản lý, hồ sơ địa chính không thống nhất. Lý luận về quản lý đất đai cũng như kinh
nghiệm quản lý ở các nước phát triển cho thấy, quản lý đất đai cần được trao quyền hoàn
391


toàn cho địa phương nhưng không phân thành nhiều cấp quản lý. Cấp được trao quyền có
hệ thống quản lý theo ngành dọc xuống tới các địa phương cấp dưới. Luật Đất đai 1993
đã được thiết kế theo sơ đồ quản lý này nhưng không khả thi trên thực tế vì khối lượng
lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận lần đầu là quá lớn, vượt quá khả năng thực
hiện của cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh. Đến nay, việc lập hồ sơ địa chính và cấp giấy
chứng nhận lần đầu đã đạt được tới 70% tổng khối lượng cần làm. Việc phân cấp quyết
định và quản lý đất đai có thể trở về mô hình quản lý đã được thiết kế trong Luật Đất đai
1993 là phù hợp với lý luận về quản lý đất đai và kinh nghiệm của các nước phát triển.
Việc thực thi pháp luật ở địa phương chưa tốt, có nhiều quyết định về đất đai không
phù hợp pháp luật hoặc không hợp lý, có cả ở cấp tỉnh nhưng chủ yếu là ở cấp huyện.

Nhiều ý kiến ở Việt Nam cho rằng phải thu bớt quyền về Trung ương để bảo đảm thực thi
đúng pháp luật. Cũng có một luồng ý kiến khác cho rằng việc cần tiếp tục trao thẩm
quyền cho địa phương cấp tỉnh nhưng cần phải thiết lập hệ thống giám sát - đánh giá thực
thi pháp luật để bảo đảm cấp địa phương thực hiện thẩm quyền đúng pháp luật. Trên thực
tế ở Việt Nam, Luật Đất đai 1993 đã trao thẩm quyền định đoạt về đất đai nông nghiệp
cho Ủy ban nhân dân cấp huyện vì khối lượng giao đất nông nghiệp của hợp tác xã cho hộ
gia đình, cá nhân lúc đó quá lớn, vượt quá năng lực thực hiện của cấp tỉnh. Đến nay, việc
giao đất nông nghiệp đã hoàn thành. Thẩm quyền định đoạt về đất đai cần được xem xét
lại sao cho bảo đảm tính thống nhất. Trong hoàn cảnh hiện nay, thẩm quyền thu hồi đất,
giao đất, cho thuê đất của Nhà nước cần trao chỉ cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Để giám
sát việc thực hiện thẩm quyền của cấp tỉnh, cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương cần vận
hành hệ thống giám sát - đánh giá về thực thi pháp luật đất đai của các cấp địa phương,
trong đó có việc thực hiện thẩm quyền định đoạt về đất đai của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Hệ thống giám sát - đánh giá việc thực thi pháp luật ở địa phương là một hệ
thống được thiết kế trước về biện pháp thu nhận thông tin giám sát sao cho phù hợp
với mục tiêu đánh giá, trong đó các thông tin có thể thu nhận được từ các nguồn: (i)
báo cáo của các địa phương; (ii) quá trình kiểm tra của bộ máy hành chính; (iii) giám
sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức
chính trị xã hội; (iv) phát hiện của người dân, cộng đồng thông qua "đường dây nóng";
(v) điều tra xã hội học; (vi) công cụ kỹ thuật như ảnh chụp từ vệ tinh, quá trình đo đạc,
v.v... Các thông tin thu nhận được thiết kế trước theo những tiêu chí cụ thể nhằm phục
vụ cho quá trình đánh giá việc thực thi pháp luật đất đai ở các địa phương.

392