Quản lý chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn tại tỉnh thanh hóa
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (642.71 KB, 82 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
PHẠM TRUNG KIÊN
QUẢN LÝ CHƢƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN, BẢN
ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TẠI TỈNH THANH HÓA
LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH
HÀ NỘI - 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
PHẠM TRUNG KIÊN
QUẢN LÝ CHƢƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN, BẢN
ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TẠI TỈNH THANH HÓA
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ: 60 34 04 10
LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN QUỐC VIỆT
XÁC NHẬN CỦA GVHD
XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
TS. NGUYỄN QUỐC VIỆT
GS.TS. PHAN HUY ĐƢỜNG
HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan:
1. Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế: “Quản lý Chương trình Mục tiêu
Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn tỉnh
Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015)” là do chính tôi thực hiện dƣới sự hƣớng
dẫn của TS. Nguyễn Quốc Việt.
2. Các số liệu, tài liệu, dẫn chứng mà tôi sử dụng trong Luận văn do
chính tôi thu thập, xử lý mà không có sự sao chép không hợp lệ nào.
Thanh Hóa, ngày
tháng
Học viên
Phạm Trung Kiên
năm 2015
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Chƣơng trình Cao học và bản Luận văn này, bên cạnh
những nỗ lực của bản thân, tác giả đã nhận đƣợc sự quan tâm, động viên, giúp
đỡ tận tình của các thầy cô, gia đình và bạn bè trong suốt quá trình học tập,
công tác.
Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành tới:
- Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Quốc Việt
- Các thầy cô giáo Khoa Kinh tế chính trị - Trƣờng Đại học Kinh tế Đại học Quốc gia Hà Nội.
- Các Cơ quan hữu quan, các nhà khoa học, gia đình, đồng nghiệp, bạn
bè đã giúp đỡ và cung cấp tài liệu cho tôi trong quá trình thực hiện Luận văn.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng để hoàn thành Luận văn bằng tất cả sự
nhiệt tình và năng lực của bản thân, tuy nhiên Luận văn không tránh khỏi
những thiếu sót, tác giả rất mong nhận đƣợc những ý kiến đóng góp quý báu
của các thầy cô và bạn đọc để tác giả có thể hoàn thiện tốt hơn Luận văn của
mình.
Xin trân trọng cảm ơn!
Thanh Hóa, ngày
tháng
Tác giả
Phạm Trung Kiên
năm 2015
MỤC LỤC
Danh mục các chữ viết tắt ......................................................................................... i
Danh mục các biểu .................................................................................................... ii
MỞ ĐẦU ................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của Đề tài ............................................................................... 1
2. Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu .................................................... 2
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ................................................................. 3
4. Những đóng góp của luận văn ....................................................................... 4
5. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 4
Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHƢƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN
VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK............................................................... 6
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài. .............................. 6
1.2. Những vấn đề chung về Chƣơng trình MTQG ở Việt Nam ......................... 9
1.2.1. Khái niệm Chƣơng trình MTQG............................................................... 9
1.2.2. Mục tiêu của Chƣơng trình MTQG........................................................... 9
1.2.3. Vai trò của Chƣơng trình MTQG............................................................ 10
1.2.4. Phân loại Chƣơng trình MTQG ............................................................ 10
1.3. Nội dung quản lý Chƣơng trình MTQG ở Việt Nam............................... 11
1.3.1. Khái niệm quản lý Chƣơng trình MTQG .............................................. 11
1.3.2. Nội dung quản lý Chƣơng trình MTQG ............................................... 12
1.4. Những vấn đề chung về Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở xã,
thôn bản ĐBKK giai đoạn 2012 - 2015 .......................................................... 16
1.4.1. Khái niệm Chƣơng trình ....................................................................... 16
1.4.2. Nội dung Chƣơng trình 135 giai đoạn III ............................................. 16
1.4.3. Sự cần thiết phải tăng cƣờng quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo
bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK ................................................................. 18
1.5. Những yếu tố ảnh hƣởng và tiêu chí đánh giá công tác quản lý Chƣơng
trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK ...................... 19
1.5.1. Những yếu tố ảnh hƣởng đến Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK ...................................................................... 19
1.5.2. Tiêu chí việc quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các
xã, thôn bản ĐBKK ......................................................................................... 20
1.6. Kinh nghiệm thực hiện Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các
xã, thôn bản ĐBKK tại một số địa phƣơng ..................................................... 21
1.6.1. Khái quát tình hình thực hiện Chƣơng trình trên phạm vi cả nƣớc ........ 21
1.6.2. Thực hiện Chƣơng trình tại một số địa phƣơng ....................................... 22
CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................................................. 27
2.1. Qui trình thực hiện nghiên cứu .................................................................. 27
2.2. Cơ sở phƣơng pháp luận và cách tiếp cận nghiên cứu ............................. 28
2.3. Các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể ........................................................ 28
2.3.1. Phƣơng pháp phân tích - tổng hợp lý thuyết ......................................... 28
2.3.2. Phƣơng pháp thực chứng ...................................................................... 30
2.3.3. Phƣơng pháp thống kê, so sánh tổng hợp số liệu .................................. 30
CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHƢƠNG TRÌNH
MTQG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK TỈNH
THANH HÓA GIAI ĐOẠN (2012 - 2015) .......................................................... 31
3.1. Những nhân tố ảnh hƣởng đến công tác quản lý Chƣơng trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK ........................................... 31
3.1.1. Mô hình quản lý, điều hành Chƣơng trình ............................................ 31
3.1.2. Cơ chế, chính sách ................................................................................ 34
3.1.3. Nguồn nhân lực thực hiện Chƣơng trình .............................................. 35
3.1.4. Công tác quy hoạch ............................................................................... 35
3.2. Thực trạng công tác quản lý, chỉ đạo và điều hành Chƣơng trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn
(2012 - 2015) ................................................................................................... 35
3.2.1. Quản lý công tác lập kế hoạch, phê duyệt vốn đầu tƣ Chƣơng trình .......... 35
3.2.2. Quản lý công tác phân bổ, giao kế hoạch vốn, cấp phát vốn đầu tƣ cho
Chƣơng trình .................................................................................................... 38
3.2.3. Quản lý công tác thực hiện Dự án .......................................................... 41
3.2.4. Quản lý công tác kiểm tra, giám sát Chƣơng trình ................................. 45
3.2.5. Quản lý công tác sau đầu tƣ ................................................................... 46
3.3. Đánh giá chung thực trạng quản lý thực hiện Chƣơng trình ..................... 46
3.3.1. Những thành tựu cơ bản......................................................................... 46
3.3.2. Hiệu quả Chƣơng trình .......................................................................... 48
3.3.3. Thực hiện các mục tiêu của Chƣơng trình ............................................. 50
3.3.4. Những hạn chế và nguyên nhân ............................................................. 52
CHƢƠNG 4 PHƢƠNG HƢỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG
QUẢN LÝ CHƢƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC
XÃ, THÔN BẢN ĐBKK TRONG THỜI GIAN TỚI ......................................... 58
4.1. Quan điểm và mục tiêu quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK ...................................................................... 58
4.1.1. Quan điểm quản lý Chƣơng trình giai đoạn (2016 - 2020)................... 58
4.1.2. Mục tiêu quản lý Chƣơng trình trong giai đoạn 2016 - 2020 ............... 59
4.2. Giải pháp tăng cƣờng quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững
ở xã, thôn bản ĐBKK trong thời gian tới........................................................ 59
4.2.1. Hoàn thiện chính sách huy động vốn cho Chƣơng trình ...................... 59
4.2.2. Hoàn thiện công tác lập kế hoạch vốn cho Chƣơng trình ..................... 61
4.2.3. Hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn phù hợp với từng nhiệm vụ của
Chƣơng trình ............................................................................................ 62
4.2.4. Hoàn thiện mô hình quản lý của Chƣơng trình ............................... 62
4.2.5. Giải pháp về công tác kiểm tra, giám sát Chƣơng trình .................. 63
4.2.6. Giải pháp về sự phối hợp giữa các bên liên quan ............................ 64
4.2.7. Xây dựng kế hoạch phối hợp, lồng ghép giữa các Chƣơng trình MTQG 65
4.2.8. Tăng cƣờng công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực ..................... 66
4.2.9. Tổ chức quản lý vận hành công trình sau đầu tƣ .................................. 66
KẾT LUẬN ............................................................................................................. 68
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................. 70
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
MTQG
Mục tiêu Quốc gia
2
ĐBKK
Đặc biệt khó khăn
3
CT135
Chƣơng trình 135
4
UBND
Ủy ban nhân dân
5
LĐ, TB&XH
6
NSNN
Ngân sách Nhà nƣớc
7
DTTS
Dân tộc thiểu số
8
BQL
Ban Quản lý
9
BCĐ
Ban Chỉ đạo
10
NN&PTNT
11
BGS
Ban Giám sát
12
PCT
Phó Chủ tịch
13
CB
Cán bộ
14
MTTQ
Mặt trận Tổ quốc
15
ĐTN
Đoàn Thanh niên
Lao động, Thƣơng binh và Xã hội
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
i
DANH MỤC CÁC BIỂU
BIỂU 3.1: Sơ đồ thực hiện chƣơng trình 135 ở các cấp ................................. 32
Biểu 3.2: Chỉ số về Kế hoạch ngân sách giai đoạn (2012 - 2015) .................. 37
Biểu 3.3: Phân bổ vốn của Chƣơng trình giai đoạn (2012 - 2015) đối ........... 39
Biểu 3.4: Phân bổ vốn của Chƣơng trình giai đoạn (2012 - 2015) đối ........... 40
Biểu 3.5: Kết quả và cơ cấu đầu tƣ xây dựng các công trình hạ tầng ............. 42
Biểu 3.6: Các chỉ tiêu thực hiện đạt mục tiêu Chƣơng trình .......................... 50
ii
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Công cuộc giảm nghèo của Việt Nam trong thời gian vừa qua đã đạt
đƣợc những thành tựu đáng ca ngợi. Thành quả này có đƣợc nhờ quá trình
phát triển kinh tế - xã hội gắn với giảm nghèo. Sự có mặt của Chƣơng trình
Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững và Chƣơng trình 135 trong nhiều
năm qua đóng vai trò quan trọng trong việc chuyển tải những hỗ trợ của
Chính phủ đến ngƣời nghèo và các vùng nghèo. Chƣơng trình Mục tiêu Quốc
gia giảm nghèo bền vững hỗ trợ các hộ nghèo trên toàn quốc thông qua 15
chƣơng trình, dự án, chính sách; Chƣơng trình 135 giai đoạn III hỗ trợ phát
triển kinh tế - xã hội các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số
và miền núi. Tuy nhiên trong công tác triển khai chƣơng trình còn thiếu tính
phối hợp giữa các hợp phần của các Chƣơng trình Mục tiêu quốc gia; phƣơng
pháp hỗ trợ giảm nghèo theo hƣớng cung và theo “một công thức chung cho
tất cả” không còn phù hợp cho việc giải quyết các thách thức nghèo đói hiện
nay. Trong những năm qua, mặc dù tỷ lệ bao phủ đối tƣợng hƣởng lợi đã có
nhiều tiến bộ, song vẫn thiếu tính bền vững, cũng nhƣ giám sát đánh giá. Có
sự chồng chéo trong một số hợp phần của các Chƣơng trình Mục tiêu Quốc
gia, năng lực thực hiện các dự án ở cấp địa phƣơng còn nhiều hạn chế và cần
tăng cƣờng hơn nữa sự tham gia của các cấp. Hệ thống xác định đối tƣợng
thiếu linh hoạt trong điều kiện quy mô, phạm vi rộng và không phù hợp với
bối cảnh hiện nay - khi mà tình trạng ngƣời dân thoát nghèo rồi lại tái nghèo
diễn ra thƣờng xuyên.
Thanh Hoá là một tỉnh đông dân, có gần 4 triệu ngƣời với 27 huyện, thị
xã, thành phố. Vùng dân tộc thiểu số tỉnh Thanh Hóa tập trung chủ yếu ở 11
huyện miền núi và 07 huyện, thị giáp miền núi gồm 223 xã, thị trấn; diện tích tự
nhiên hơn 8.700 km2, chiếm 2/3 diện tích toàn tỉnh; dân số trên 1,1 triệu ngƣời
1
gồm 07 dân tộc chủ yếu: Kinh, Mƣờng, Thái, Thổ, Mông, Dao, Khơ Mú, trong
đó dân tộc thiểu số trên 64 vạn ngƣời; có 07 huyện nghèo, 114 xã đặc biệt khó
khăn (xã khu vực III) và 197 thôn, bản đặc biệt khó khăn (ở các xã khu vực I, II);
có 05 huyện, 16 xã biên giới, 192 km đƣờng biên giới tiếp giáp với tỉnh Hủa
Phăn, nƣớc Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Trong những năm qua, đƣợc sự
quan tâm của Đảng và Nhà nƣớc thông qua việc triển khai thực hiện Chƣơng
trình 135 mà đời sống ngƣời dân vùng miền núi Thanh Hóa không ngừng đƣợc
cải thiện, tỷ lệ hộ nghèo giảm đều qua các năm (bình quân 4 - 5%/năm), tỷ lệ
phổ cập giáo dục miền núi đạt 100%, tỷ lệ thôn bản đƣợc sử dụng nƣớc sinh
hoạt hợp vệ sinh trên 70% [2]...
Tuy đã đạt đƣợc những kết quả quan trọng, song miền núi Thanh Hóa
vẫn là vùng nghèo nhất của cả tỉnh, tỷ lệ xã, thôn bản ĐBKK vẫn còn khá cao.
Nguyên nhân bởi trong quá trình triển khai thực hiện Chƣơng trình vẫn còn bộc
lộ nhiều bất cập, hạn chế thể hiện trên một số khía cạnh nhƣ: Công tác tổ chức
chỉ đạo chƣa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ban ngành, đoàn thể; mô hình tổ
chức quản lý nhà nƣớc về Chƣơng trình ở các cấp chính quyền (huyện, xã)
chƣa thống nhất; công tác lập kế hoạch và quản lý vốn đầu tƣ xây dựng công
trình còn hạn chế; công tác kiểm tra, giám sát chƣa đƣợc quan tâm đầy đủ,…
Để thực hiện tốt hơn Chƣơng trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trong những năm tiếp theo, đòi hỏi cần phải
hoàn thiện các khâu trong quá trình quản lý Chƣơng trình. Đó cũng là lý do chủ
yếu tác giả lựa chọn vấn đề nghiên cứu: “Quản lý Chƣơng trình Mục tiêu
Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn tại
tỉnh Thanh Hóa ” làm đề tài luận văn Thạc sỹ.
2. Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu:
2
Dựa trên những vấn đề lý luận về quản lý Chƣơng trình mục tiêu Quốc
gia (MTQG) nói chung và Chƣơng trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn (ĐBKK) nói riêng, phân tích thực
tiễn quản lý Chƣơng trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã,
thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015. Từ đó, nhận định
những mặt đã làm đƣợc và những mặt còn tồn tại, hạn chế trong công tác quản
lý để đƣa ra các giải pháp khắc phục trong giai đoạn tiếp theo.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống hóa có bổ sung một số vấn đề lý luận cơ bản về Quản lý
Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK.
- Phân tích thực trạng thực hiện công tác quản lý Chƣơng trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012
- 2015.
- Nêu định hƣớng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý
Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai
đoạn tiếp theo.
2.3. Câu hỏi nghiên cứu:
Có những giải pháp nào nhằm hoàn thiện công tác quản lý Chƣơng
trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trên địa bàn cả
nƣớc nói chung và công tác quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo ở các
xã, thôn bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa nói riêng trong giai đoạn tiếp theo?
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu công tác quản lý thực hiện Chƣơng trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa
giai đoạn 2012 - 2015.
3
Phạm vi nghiên cứu:
- Về không gian: Nghiên cứu ở Thanh Hóa (cụ thể là 11 huyện miền núi
và 06 huyện có xã miền núi trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa).
- Về thời gian: Giai đoạn 2012 - 2015.
- Về nội dung: Nghiên cứu các khía cạnh của nội dung quản lý nhà nƣớc
về thực hiện Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản
ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015.
Các vấn đề liên quan đến nội dung trên chỉ đƣợc đề cập đến nội dung
quản lý thực hiện chƣơng trình với một dung lƣợng nhất định để đạt đƣợc mục
đích nghiên cứu.
4. Những đóng góp của luận văn
- Hệ thống hóa có bổ sung cơ sở lý luận quản lý Chƣơng trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK.
- Đánh giá thực trạng quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK, những việc làm đƣợc, đặc biệt những hạn chế,
thiếu sót, những bất cập, lỗ hổng trong quản lý.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý Chƣơng trình
MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn tiếp theo.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận văn gồm 04 chƣơng.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn
về quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản
ĐBKK.
4
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng công tác quản lý Chương trình MTQG giảm
nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 2015)
Chương 4: Định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý
Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trong
thời gian tới.
5
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHƢƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO
BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài.
Từ năm 1999 đến năm 2011, Chƣơng trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK (sau đây gọi tắt là Chƣơng trình 135) là
Chƣơng trình Mục tiêu đƣợc thực hiện theo Quyết định số 135/QĐ-TTg
ngày 31/7/1998 (giai đoạn 1999 - 2005) và Quyết định số 07/QĐ-TTg ngày
10/01/2006 (giai đoạn 2006 - 2010) của Thủ tƣớng Chính phủ với 4 hợp
phần (đầu tƣ cơ sở hạ tầng; hỗ trợ phát triển sản xuất; đào tạo nâng cao năng
lực; chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân).
Chƣơng trình đã góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn vùng dân tộc thiểu
số và miền núi, giảm nghèo nhanh, tăng cƣờng cơ sở hạ tầng phục vụ sản
xuất và đời sống của ngƣời dân vùng ĐBKK. Năm 2012, 2013 Chƣơng trình
135 đã chuyển thành dự án 2, chỉ còn một hợp phần về cơ sở hạ tầng thuộc
Chƣơng trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững theo Quyết định số
1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012 của Thủ tƣớng Chính phủ nên không phát
huy đầy đủ hiệu quả của công tác giảm nghèo đối với địa bàn vùng dân tộc
thiểu số và miền núi. Từ thực tế đó, theo đề nghị của các địa phƣơng và chỉ
đạo của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Ủy ban Dân tộc đã tham mƣu Thủ
tƣớng Chính phủ ban hành Quyết định số 551/QĐ-TTg ngày 04/4/2013 phê
duyệt Chƣơng trình 135 với hai hợp phần: Hỗ trợ phát triển sản xuất và hỗ
trợ đầu tƣ cơ sở hạ tầng giai đoạn 2012 - 2015 (Chƣơng trình 135 giai đoạn
III), là dự án thành phần của Chƣơng trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo
bền vững.
6
- Các đề tài nghiên cứu:
+ Đề tài nghiên cứu của Tiến sỹ Hoàng Văn Phấn - Ủy ban Dân tộc:
“Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và đề xuất các
chính sách, giải pháp hỗ trợ đầu tư phát triển các xã ĐBKK giai đoạn 2006 2010”. Đề tài này đề cập đến một số nội dung:
Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tƣ của Chƣơng trình 135 và các chƣơng
trình, dự án lồng ghép khác trên địa bàn các xã ĐBKK phục vụ cho Báo cáo
tổng kết Chƣơng trình 135.
Những bài học kinh nghiệm về hỗ trợ đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội
các vùng ĐBKK.
Đề xuất các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ thực hiện Chƣơng trình
phát triển kinh tế - xã hội các xã ĐBKK vùng dân tộc và miền núi giai đoạn
2006 - 2010.
- Đề tài nghiên cứu tại tỉnh Hòa Bình: “Phân cấp quản lý và Chương
trình xóa đói giảm nghèo” của nhóm tác giả Mai Lan Phƣơng, Nguyễn Mậu
Dũng, Philippe Labailly. Đề tài này làm rõ việc phân cấp quản lý Chƣơng
trình MTQG giảm nghèo từ đó tăng cƣờng vai trò, trách nhiệm và năng lực
quản lý của địa phƣơng trong việc bố trí các nguồn lực, đơn giản hóa các thủ
tục đầu tƣ, thủ tục hành chính để đẩy nhanh tiến độ triển khai các chƣơng
trình, dự án nhằm mục tiêu xóa đói, giảm nghèo. Bên cạnh đó Nhà nƣớc tạo
quyền chủ động hơn nữa cho cấp xã, huyện trong việc xây dựng Quỹ phát
triển cộng đồng, Quỹ cứu trợ xã hội, ... nâng cao hiệu quả sử dụng vốn các
chƣơng trình đầu tƣ phát triển mục tiêu quốc gia. Ngoài ra địa phƣơng xác lập
cơ chế cụ thể để huy động sự tham gia của cộng đồng trong việc xây dựng dự
án, tổ chức triển khai, giám sát và đánh giá các chƣơng trình, dự án đầu tƣ bảo
đảm nguyên tắc thực sự trao quyền cho ngƣời dân từ lựa chọn mục tiêu, phân
7
bổ nguồn lực đến tổ chức kiểm tra, thực hiện.
- Báo cáo nghiên cứu: “Đánh giá Chương trình MTQG về xóa đói giảm
nghèo và Chương trình 135”; Báo cáo đánh giá đƣợc thực hiện dƣới sự chỉ
đạo chung của T.S Đàm Hữu Đắc (Thứ trƣởng, Bộ Lao động Thƣơng binh và
Xã hội) và T.S Nguyễn Hải Hữu (Vụ trƣởng, Vụ Bảo trợ xã hội, Bộ Lao động
Thƣơng binh và Xã hội). Báo cáo này nhằm mục đích: Đánh giá tính hiệu quả
toàn diện của Chƣơng trình Mục tiêu Quốc gia về xóa đói giảm nghèo và
Chƣơng trình 135 trong công cuộc giảm nghèo tại Việt Nam; từ đó rút ra
những bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế Chƣơng trình MTQG xóa đói
giảm nghèo cho giai đoạn 2006 - 2010.
- Các Luận án, Luận văn:
+ “Phân tích hiệu quả của việc thực thi Chương trình 135 giai đoạn II
(2006 - 2010) đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở các xã vùng ĐBKK; so sánh
trường hợp tỉnh Cao Bằng và tỉnh Thanh Hóa” của nhóm nghiên cứu: Cầm
Bá Tƣờng, Lê Thị Hằng, Sơn Thị Thành Lộc - Trƣờng Đại học UPPSALA,
Thụy Điển & Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2012. Đề tài
này đề cập đánh giá hiệu quả cũng nhƣ các mặt tồn tại của công tác tổ chức,
quản lý và điều hành Chƣơng trình 135 nói chung và từng hợp phần của
Chƣơng trình nói riêng trong việc góp phần phát triển kinh tế - xã hội cho địa
phƣơng. Từ đó, Luận văn sẽ đề nghị một số giải pháp chủ yếu có thể vận
dụng vào quá trình triển khai và tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng và
Nhà nƣớc đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số trong thời gian tới.
+ “Quản lý Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường
nông thôn ở Việt Nam” của tác giả Huỳnh Thanh Sơn - Đại học Kinh tế, Đại
học Quốc gia Hà Nội. Đề tài này đề cập nhằm đánh giá thực trạng quản lý
Chƣơng trình MTQG nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng nông thôn ở Việt Nam,
8
đƣa ra những tồn tại, hạn chế trong quản lý thực hiện Chƣơng trình. Từ đó, đề
xuất một số giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý Chƣơng trình MTQG nƣớc
sạch và vệ sinh môi trƣờng nông thôn ở Việt Nam giai đoạn tiếp theo.
Ngoài ra còn rất nhiều bài viết đăng tải trên các báo, tạp chí về vấn đề
quản lý và sử dụng kinh phí Chƣơng trình MTQG. Tuy nhiên, chƣa có công
trình nào nghiên cứu về quản lý Chƣơng trình MTQG giảm nghèo ở các xã, thôn
bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015) nhƣ đề tài Luận văn này.
1.2. Những vấn đề chung về Chƣơng trình MTQG ở Việt Nam
1.2.1. Khái niệm Chương trình MTQG
Chƣơng trình MTQG là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải
pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học công nghệ, môi trƣờng, cơ chế,
chính sách, tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu đã đƣợc xác định
trong chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nƣớc trong một thời
kỳ nhất định [3].
Một Chƣơng trình MTQG gồm nhiều dự án khác nhau, để thực hiện các
mục tiêu chung của Chƣơng trình. Đối tƣợng quản lý và kế hoạch thực hiện
Chƣơng trình đƣợc đầu tƣ thực hiện theo dự án.
Các vấn đề đƣợc lựa chọn đƣa vào Chƣơng trình MTQG phải là những
vấn đề có tính cấp bách, tính liên ngành, liên vùng và có tầm quan trọng đối với
sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, cần phải đƣợc tập trung chỉ đạo giải
quyết. Thời gian thực hiện chƣơng trình phải quy định giới hạn, thƣờng là 05
năm hoặc định kỳ thực hiện cho từng giai đoạn theo Quyết định của Thủ tƣớng
Chính phủ.
1.2.2. Mục tiêu của Chương trình MTQG
Mỗi Chƣơng trình MTQG đều có mục tiêu riêng, song tựu chung lại mục
9
tiêu chung của Chƣơng trình MTQG là nhằm nâng cao chất lƣợng cuộc sống cho
ngƣời dân, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho ngƣời nghèo, thu hẹp
khoảng cách về trình độ phát triển giữa các vùng, miền và giữa các dân tộc, các
nhóm dân cƣ; thực hiện xóa đói giảm nghèo, hiện đại hóa nông thôn; thúc đẩy
phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững.
1.2.3. Vai trò của Chương trình MTQG
Các Chƣơng trình MTQG đƣợc triển khai thực hiện trên địa bàn các tỉnh
đã tác động tích cực đến tình hình kinh tế - xã hội của từng địa phƣơng, nhƣ:
- Đời sống ngƣời dân ngày một nâng lên;
- Các tiêu chí về hƣởng thụ văn hóa, chăm sóc y tế đều có bƣớc phát
triển tốt;
- Tỷ lệ hộ nghèo giảm đều qua các năm;
- Giải quyết việc làm cho hàng nghìn lao động mỗi năm.
1.2.4. Phân loại Chương trình MTQG
Chƣơng trình MTQG phân loại theo Chƣơng trình, mục tiêu và dự án
quốc gia, dựa trên cơ sở nhiệm vụ chi ngân sách cho các chƣơng trình, mục
tiêu, dự án quốc gia và các nhiệm vụ (gồm cả các chƣơng trình hỗ trợ của nhà
tài trợ quốc tế và chƣơng trình, mục tiêu, dự án có tính chất chƣơng trình do
chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ban hành có thời gian
thực hiện từ 05 năm trở lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn).
Hiện nay trên địa bàn cả nƣớc có 15 Chƣơng trình MTQG [4], cụ thể:
- Chƣơng trình Việc làm do Bộ LĐ,TB&XH quản lý;
- Chƣơng trình Giảm nghèo do Bộ LĐ,TB&XH quản lý;
- Chƣơng trình nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng nông thôn do Bộ
10
NN&PTNT quản lý;
- Chƣơng trình Y tế do Bộ Y tế quản lý;
- Chƣơng trình Dân số - Kế hoạch hóa gia đình do Bộ Y tế quản lý;
- Chƣơng trình Vệ sinh an toàn thực phẩm do Bộ Y tế quản lý;
- Chƣơng trình Văn hóa do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý;
- Chƣơng trình Giáo dục đào tạo do Bộ Giáo dục quản lý;
- Chƣơng trình Phòng chống ma túy do Bộ Công an quản lý;
- Chƣơng trình Phòng chống tội phạm do Bộ Công an quản lý;
- Chƣơng trình Sử dụng năng lƣợng tiết kiệm và có hiệu quả do Bộ
Công thƣơng quản lý;
- Chƣơng trình Ứng phó biến đổi khí hậu do Bộ Tài nguyên và Môi
trƣờng quản lý;
- Chƣơng trình Xây dựng nông thôn mới do Bộ Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn quản lý;
- Chƣơng trình HIV/AIDS do Bộ Y tế quản lý;
- Chƣơng trình Đƣa thông tin về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa,
biên giới, hải đảo do Bộ Thông tin và Truyền thông quản lý.
1.3. Nội dung quản lý Chƣơng trình MTQG ở Việt Nam
1.3.1. Khái niệm quản lý Chương trình MTQG [3]
Quản lý Chƣơng trình MTQG là một tập hợp các hoạt động của chủ thể
quản lý lên các đối tƣợng quản lý trong điều kiện biến động của môi trƣờng để
nhằm đạt đƣợc một hay nhiều mục tiêu cụ thể đã đƣợc định rõ trong chƣơng
trình, với một khoản ngân sách và một thời gian thực hiện đƣợc xác định.
11
Các hoạt động trong quản lý Chƣơng trình MTQG là hoạt động của chủ
thể quản lý (Nhà nƣớc) tác động lên các đối tƣợng quản lý (lập kế hoạch phê
duyệt vốn, phân bổ vốn, thực hiện đầu tƣ, tổ chức vận hành sau đầu tƣ,...).
1.3.2. Nội dung quản lý Chương trình MTQG
1.3.2.1. Quản lý công tác lập kế hoạch, phê duyệt vốn đầu tư:
Hàng năm trên cơ sở mục tiêu phát triển, nhu cầu của từng vùng, địa
phƣơng và theo các quy định về việc lập dự toán Ngân sách Nhà nƣớc, các
Bộ, ngành, địa phƣơng thực hiện lập Kế hoạch vốn đầu tƣ, cụ thể nhƣ sau:
- Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN) về việc lập dự
toán NSNN hàng năm căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, Chủ
đầu tƣ lập kế hoạch vốn đầu tƣ của dự án gửi Cơ quan quản lý cấp trên để
tổng hợp vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN. Đối với Dự án,
Chƣơng trình sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ, căn cứ vào nhu cầu
sửa chữa, cải tạo mở rộng, nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có của cơ quan,
đơn vị, Chủ đầu tƣ lập kế hoạch chi đầu tƣ bằng nguồn vốn sự nghiệp, gửi cơ
quan cấp trên để tổng hợp vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN.
- Các đơn vị tổng hợp xem xét và lập kế hoạch vốn đầu tƣ gửi UBND
các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ƣơng lập dự toán ngân sách địa phƣơng
về phần kế hoạch vốn đầu tƣ xin ý kiến Hội đồng nhân dân tỉnh trƣớc khi gửi
Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo Thủ tƣớng
Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tƣ cho
các Bộ, các tỉnh thành phố.
12
1.3.2.2. Quản lý công tác phân bổ, giao kế hoạch vốn, cấp phát vốn
đầu tư:
Công tác phân bổ thực hiện trên cơ sở dự toán đƣợc phê duyệt, gồm:
* Đối với các chương trình, dự án có vốn đầu tư thuộc các Bộ, ngành
Trung ương quản lý:
- Các Bộ, ngành phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án, chƣơng
trình mục tiêu thuộc phạm vi quản lý đã đủ điều kiện quy định, đảm bảo khớp
đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc, vốn
ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc
và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách Nhà nƣớc hàng năm.
* Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương:
- Bộ Tài chính thẩm tra phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ, có ý kiến về các
dự án không đủ thủ tục đầu tƣ và không đảm bảo các quy định về điều kiện bố
trí vốn, đồng thời gửi Kho bạc Nhà nƣớc. Các Bộ, ngành có trách nhiệm phân
bổ lại theo đúng quy định của chế độ hiện hành gửi Bộ Tài chính và Kho bạc
Nhà nƣớc để cấp phát thanh toán. Phƣơng án phân bổ và phân bổ lại vốn đầu
tƣ của các Bộ là căn cứ để cấp phát thanh toán vốn. UBND các cấp lập
phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định.
- Trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, UBND phân bổ và
quyết định giao kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã
đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với các chỉ tiêu đƣợc giao về
tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc, vốn ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh
tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết Quốc
hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
và dự toán Ngân sách Nhà nƣớc hàng năm.
13
- Sở Tài chính có trách nhiệm cùng với Sở Kế hoạch và Đầu tƣ dự kiến
phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án, chƣơng trình mục tiêu do tỉnh quản lý
trƣớc khi báo cáo UBND tỉnh quyết định.
- Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện có trách nhiệm cùng với các cơ
quan chức năng của huyện tham mƣu cho UBND huyện phân bổ vốn đầu tƣ
cho từng dự án do huyện quản lý.
- Riêng đối với các dự án đƣợc đầu tƣ bằng các nguồn vốn đƣợc để lại
theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ và
vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng
còn phải tuân thủ các quy định về đối tƣợng đầu tƣ và mục tiêu sử dụng của
từng nguồn vốn đầu tƣ.
Căn cứ vào kế hoạch vốn đầu tƣ đã đƣợc UBND tỉnh quyết định, Sở
Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện rà soát
việc phân bổ kế hoạch vốn của các ngành, đơn vị ở địa phƣơng và có ý kiến
báo cáo UBND đồng cấp nếu việc phân bổ vốn đầu tƣ không đúng quy định,
đồng thời gửi Kho bạc Nhà nƣớc.
1.3.2.3. Quản lý công tác đầu tư xây dựng công trình:
Nội dung đầu tƣ xây dựng công trình thực chất là thực hiện quá trình
đầu tƣ của Dự án hay Chƣơng trình mục tiêu theo yêu cầu, mục tiêu đã đƣợc
phê duyệt và thực hiện theo đúng quy định về quản lý đầu tƣ, cụ thể thực hiện
qua các giai đoạn sau:
- Giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ: Là giai đoạn điều tra, khảo sát các vấn đề
kinh tế, xã hội để lập dự án. Giai đoạn này đƣợc thực hiện theo trình tự các
bƣớc sau: Nghiên cứu cơ hội đầu tƣ; nghiên cứu tiền khả thi; nghiên cứu khả
thi; thẩm định dự án và ra quyết định đầu tƣ.
14
- Giai đoạn thực hiện đầu tƣ là giai đoạn biến các dự định đầu tƣ thành
hiện thực nhằm đƣa dự án vào hoạt động trong thực tế của đời sống kinh tế xã hội. Giai đoạn này bao gồm các bƣớc kế tiếp hoặc xen kẽ nhau từ khi thiết
kế đến khi đƣa dự án vào vận hành khai thác, các bƣớc cụ thể nhƣ sau: Thiết
kế và lập dự toán, tổng dự toán công trình; đàm phán, ký kết các hợp đồng
kinh tế với các nhà thầu; xây dựng, lắp đặt, tuyển dụng và đào tạo công nhân
kỹ thuật, cán bộ quản lý vận hành dự án khi hoàn thành; nghiệm thu quyết
toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành.
1.3.2.4. Quản lý công tác kiểm tra, kiểm soát:
Công tác kiểm tra, kiểm soát là chức năng cơ bản và rất quan trọng, qua
đó đảm bảo đƣợc hiệu quả đầu tƣ cao nhất và tuân thủ đúng các quy định của
pháp luật. Kiểm tra giám sát gắn với các biện pháp xử phạt thích đáng đối với
các vi phạm quy định về quy định về điều kiện năng lực hành nghề, các hoạt
động tƣ vấn công trình. Theo dõi kiểm tra các kết quả đạt đƣợc tiến hành đối
chiếu với các yêu cầu của quá trình đầu tƣ, đảm bảo phù hợp với mục tiêu
định hƣớng phát triển trong phạm vi cả nƣớc.
Quá trình giám sát tức là giám sát đánh giá tổng thể đầu tƣ, dự án đầu
tƣ, thực hiện các chức năng thanh tra chuyên ngành xây dựng, thanh tra tài
chính và cuối cùng là ngăn ngừa và xử lý các vi phạm.
Các đơn vị đầu tƣ kiểm tra, kiểm soát dƣới hình thức tổ chức hạch toán
kế toán, báo cáo và quyết toán đúng chế độ kế toán của nhà nƣớc, thực hiện
kiểm soát nội bộ theo quy định.
Các đơn vị cấp trên có trách nhiệm kiểm tra việc mua sắm, quản lý đầu
tƣ của các đơn vị trực thuộc. Cơ quan tài chính các cấp thẩm định báo cáo
quyết toán chi hàng năm của các cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách
cấp dƣới.
15
