Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THANH TÂM

®¸nh gi¸ t¸c ®éng cña ph¸p luËt
trong ho¹t ®éng x©y dùng ph¸p luËt
ë ViÖt Nam hiÖn nay

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THANH TÂM

®¸nh gi¸ t¸c ®éng cña ph¸p luËt
trong ho¹t ®éng x©y dùng ph¸p luËt
ë ViÖt Nam hiÖn nay
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Thanh Tâm


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục từ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục các biểu đồ
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA
PHÁP LUẬT ..................................................................................... 7
1.1.
Khái quát chung ............................................................................... 7
1.1.1. Khái niệm về RIA .............................................................................. 7

1.1.2. Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA ................ 10
1.1.3. Chủ thể thực hiện RIA ..................................................................... 13
1.2.
Mục tiêu và lợi ích của hoạt động RIA............................................ 15
1.2.1. Mục tiêu của hoạt động RIA ............................................................ 15
1.2.2. Lợi ích của hoạt động RIA ............................................................... 18
1.3.
Quy trình của hoạt động RIA ....................................................... 20
1.3.1. Quy trình đánh giá tác động sơ bộ ................................................... 23
1.3.2. Quy trình đánh giá tác động đơn giản .............................................. 25
1.3.3. Quy trình đánh giá tác động đầy đủ ................................................. 27
1.4.
Kinh nghiệm của nƣớc ngoài về đánh giá tác động của pháp luật...... 30
Kết luận Chƣơng 1 ....................................................................................... 34
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP
LUẬT TẠI VIỆT NAM .................................................................. 35
2.1.
Quy định của pháp luật Việt Nam về RIA ..................................... 35
2.1.1. Quá trình phát triển của pháp luật về RIA tại Việt Nam ...................... 35
2.1.2.
Các quy định pháp luật hiện hành về RIA ......................................... 39
2.1.3. Nhận định về các quy định của pháp luật Việt Nam về RIA ............ 46


2.2.
Một số thành tựu của hoạt động RIA tại Việt Nam ...................... 50
2.2.1.
Việc thực thi các quy định về RIA tại Việt Nam................................ 50
2.2.2.
Kết quả đã đạt được........................................................................... 53

2.3.
Hạn chế của hoạt động RIA tại Việt Nam...................................... 57
2.3.1.
Sự lạm phát của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ..................... 57
2.3.2. Hoạt động RIA chưa được quan tâm và đầu tư đúng mức .............. 62
2.3.3. Quy trình RIA chưa được tuân thủ chặt chẽ, nghiêm túc ................ 64
Kết luận Chƣơng 2 ........................................................................................ 73
Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

3.1.
3.1.1.
3.1.2.

VIỆC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT TRONG
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............. 74
Bối cảnh và yêu cầu hoàn thiện hoạt động RIA .......................... 74
Bối cảnh và sự cần thiết phải hoàn thiện quy định pháp luật về
RIA tại Việt Nam hiện nay............................................................... 74
Yêu cầu hoàn thiện pháp luật và đảm bảo hiệu quả hoạt
động RIA ......................................................................................... 75

3.2.

Phƣơng hƣớng hoàn thiện và nâng cao chất lƣợng hoạt
động RIA ........................................................................................ 77
3.2.1. Xây dựng hệ thống pháp luật ổn định, đồng bộ ............................... 77
3.2.2. Đảm bảo các nguồn lực cho hoạt động RIA ..................................... 79
3.2.3. Đảm bảo tuân thủ nghiêm túc quy trình RIA ................................... 81
3.3.
Giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động RIA ..................... 84

3.3.1. Hoàn thiện các quy định hướng dẫn RIA......................................... 84
3.3.2. Nâng cao vai trò của chủ thể thực hiện RIA ..................................... 85
3.3.3. Nâng cao khả năng chuyên môn về RIA ........................................... 88
Kết luận Chƣơng 3 ........................................................................................ 90
KẾT LUẬN .................................................................................................... 91
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 93


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt
ASEAN:

Ý nghĩa
Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (tiếng Anh:
Association of SoutheastAsian Nations)

OECD:

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

QPPL:

Quy phạm pháp luật

RIA:

Đánh giá tác động của pháp luật

USAID/VNCI:

Dự án sáng kiến cạnh tranh Việt Nam của Cơ
quan phát triển Quốc tế Hoa Kỳ

VBQPPL:

Văn bản quy phạm pháp luật

VCCI:

Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do Trung
ương ban hành sau khi Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực (từ năm 2009
đến năm 2013)

58

Bảng 2.2: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do địa
phương ban hành sau khi Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân năm 2004 có hiệu lực (từ năm 2005 đến

năm 2012)

59

Bảng 2.3: Kết quả chất lượng các Báo cáo RIA từ năm 2009
đến 2012

70


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Số hiệu

Tên biểu đồ

Biểu đồ

Trang

Biểu đồ 2.1: Các ý kiến về thời điểm thực hiện đánh giá tác động RIA

65

Biểu đồ 2.2: Ý kiến về các nhận định liên quan đến báo cáo RIA

68

Biểu đồ 2.3: Ý kiến về các văn bản cần thực hiện đánh giá tác
động RIA

69


DANH MỤC SƠ ĐỒ
Số hiệu
sơ đồ, hộp

Tên sơ đồ

Trang

Sơ đồ 1.1: Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động
của pháp luật

22

Hộp 1.1: Mẫu của một báo cáo đánh giá dự báo tác động
pháp luật đầy đủ

23


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Đánh giá tác động của pháp luật (Regulatory Impact Assessment viết tắt là RIA) là một công cụ hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính
sách. Đánh giá tác động của pháp luật bao gồm việc nghiên cứu sâu các
hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các
kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập.
RIA là một công cụ dùng để phân tích, đo lường các tác động về mặt

tích cực và tiêu cực của sự thay đổi về chính sách trước khi văn bản có hiệu
lực, các cán bộ soạn thảo sẽ đưa ra những câu hỏi quan trọng liên quan đến
bản dự thảo nhằm mục đích tránh việc ban hành các quy định có khả năng
gây thiệt hại nhiều hơn về lợi ích thực tế cho xã hội. Với ý nghĩa quan trọng
như vậy, hoạt động RIA trở thành công cụ hoạch định chính sách một cách
hữu hiệu đối với tất cả các cán bộ soạn thảo. Các nhà lãnh đạo có thể lựa
chọn được phương án tối ưu trên cơ sở giảm thiểu chi phí nhưng đem lại lợi
ích thực tế cao nhất cho xã hội. Do vậy, RIA còn được xem là công cụ có tác
dụng loại bỏ những chính sách thiếu thực tế và góp phần tạo nên những văn
bản pháp luật có chất lượng cao.
Tại Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 hiện
hành và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy
định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008 đã quy định về việc đánh giá dự báo tác động là một công đoạn bắt buộc
trong quy trình xây dựng văn bản, trong hồ sơ trình dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật. Mặc dù vậy, trên thực tế vẫn có rất nhiều văn bản pháp luật
của các bộ, ngành, địa phương được ban hành vốn có tác động nhanh và mạnh

1


mẽ đến đời sống xã hội, nhưng lại chưa được thực hiện RIA một cách nghiêm
túc, dẫn đến chất lượng lại chưa cao, thậm chí gây ra phản ứng tiêu cực trong
cộng đồng xã hội. Hoặc, cũng có những văn bản quy phạm pháp luật đã được
đánh giá tác động, đã được ban hành nhưng khi triển khai thực thi lại trở nên
kém hiệu quả hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, tạo ra gánh nặng
chi phí cho Nhà nước và người dân, tác động tiêu cực đối với nhóm đối tượng
bị điều chỉnh bởi quy định trong văn bản quy phạm pháp luật đó.
Vừa qua, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13
đã được ban hành và bắt đầu có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2016.

Theo đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004
hết hiệu lực kể từ ngày kể từ ngày Luật này có hiệu lực. Sự ra đời của Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 là một nỗ lực không nhỏ của
Quốc hội, Chính phủ trong việc chuẩn hóa hoạt động ban hành văn bản
QPPL, trong đó có hoạt động RIA nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của
hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong bối cảnh các nguồn lực cũng như nhận
thức về RIA còn hạn chế, việc thực thi các quy định về RIA theo Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đang gặp phải nhiều thách thức.
Xuất phát từ ý nghĩa của RIA và thực trạng RIA hiện nay tại Việt
Nam, tác giả cho rằng, yêu cầu cấp thiết tại thời điểm này là nghiên cứu,
làm rõ những ưu điểm và cả những hạn chế, bất cập của RIA tại Việt
Nam cả về khía cạnh quy định pháp luật và hoạt động thực thi quy định,
xác định nguyên nhân của những hạn chế và tìm kiếm giải pháp khắc
phục, đảm bảo RIA tại Việt Nam thực sự trở thành công cụ hoạch định
chính sách hiệu quả.
Chính vì vậy, tác giả đã quyết định chọn "Đánh giá tác động của pháp luật
trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài nghiên cứu.

2


2. Tình hình nghiên cứu về đề tài
Đề tài về RIA không phải là chế định quá mới ở Việt Nam, nó cũng là
nội dung nghiên cứu của một số sách chuyên khảo, công trình nghiên cứu hay
luận văn sau đây:
- Phan Đức Hiếu (Chủ nhiệm đề tài) (2008), Áp dụng phương pháp
“đánh giá tác động pháp luật” (RIA) để nâng cao chất lượng quy định pháp
luật ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội;
- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội;
- Phạm Văn Bằng (2014), Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác
động pháp luật tại Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học;
- Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý (2014), Thực trạng hoạt động
phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay,
tháng 9/2014.
Tuy nhiên các công trình nghiên cứu nêu trên chủ yếu tập trung nghiên
cứu vấn đề RIA dưới góc độ cụ thể như quy định của pháp luật hiện hành về
RIA, kinh nghiệm quốc tế về RIA hay nhận thức của các cơ quan nhà nước,
của cộng đồng về RIA... Nhìn chung, các đề tài nêu trên đi sâu nghiên cứu
một hoặc một vài khía cạnh cụ thể của RIA mà chưa có cái nhìn tổng thể, toàn
diện về RIA từ quy định pháp luật cho đến thực tiễn áp dụng quy định về
RIA, những thành tựu và hạn chế, sự thể hiện vai trò hoạch định chính sách
của RIA tại Việt Nam hiện nay.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Với Luận văn này, tác giả hướng đến mục tiêu tổng quát là nghiên cứu
một cách toàn diện, đầy đủ về RIA tại Việt Nam, từ những quy định của pháp
luật hiện hành về RIA cho đến thực tiễn RIA trong quá trình xây dựng pháp
luật tại Việt Nam hiện nay.

3


Để đạt được mục tiêu tổng quát nêu trên, tác giả đề ra mục tiêu cụ thể
của Luận văn này gồm:
 Làm rõ khái niệm và bản chất của hoạt động RIA.
 Đánh giá đầy đủ tầm quan trọng của hoạt động RIA trong hoạt động
xây dựng pháp luật.
 Đánh giá thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật tại Việt Nam hiện nay.

 Phân tích và đánh giá những thành tựu và hạn chế của quy định pháp
luật hiện hành về RIA.
 Phân tích và đánh giá thực trạng RIA tại Việt Nam hiện nay, trong đó
có chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng nêu trên.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp giúp đảm bảo hiệu quả RIA trong
xây dựng pháp luật tại Việt Nam hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu
Hoạt động RIA hiện nay được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác
nhau, như từ góc độ pháp lý, quản lý hành chính hay lý luận về nhà nước và
pháp luật v.v... Các vấn đề nghiên cứu cũng hết sức đa dạng như vấn đề quy
trình RIA phù hợp, quy định pháp luật về RIA, thẩm quyền đánh giá tác động,
nhận thức của các cơ quan nhà nước về RIA v.v...
Với Luận văn này, tác giả xác mong muốn xem xét, nghiên cứu về RIA
dưới góc độ lý luận về nhà nước và pháp luật. Các vấn đề được nghiên cứu đa
dạng, phong phú nhằm đánh giá một cách toàn diện nhất về vai trò hoạch định
chính sách của hoạt động RIA tại Việt Nam hiện nay và tìm kiếm giải pháp đảm
bảo hiệu quả RIA và tăng cường vai trò hoạch định chính sách của hoạt động này.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài được dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm và

4


chính sách của Đảng và Nhà nước về các vấn đề kinh tế, pháp luật, xã hội.
Ngoài ra, tác giả cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu như: phương
pháp thống kê, hệ thống hóa, tổng hợp, phân tích, đối chiếu… nhằm đánh giá
và làm sáng tỏ các vấn đề cần nghiên cứu.
6. Tính mới của luận văn
Luận văn tuy không phải là công trình đầu tiên nghiên cứu về hoạt

động RIA tại Việt Nam, nhưng đã tập trung nghiên cứu một cách toàn diện,
đầy đủ và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc phát huy vai trò
của hoạt động RIA trong quá trình thực hiện hoạt động xây dựng pháp luật ở
Việt Nam hiện nay.
Thông qua đánh giá thực tiễn, luận văn chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và
kiến nghị, các giải pháp trong việc bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện hoạt động
RIA tại Việt Nam phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế thị trường, xây dựng
Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay.
7. Ý nghĩa của luận văn
 Luận văn là một trong số ít các công trình nghiên cứu chuyên sâu về
hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay trong
bối cảnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 sắp có hiệu lực thi
hành vào ngày 1/7/2016.
 Hoàn thành luận văn này, tôi hi vọng những kiến thức khoa học
trong luận văn sẽ là tài liệu phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên
cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam, đặc biệt đối với việc
nghiên cứu về RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam.
 Nội dung luận văn sẽ có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết cho mọi
cá nhân khi tìm hiểu hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật.
 Tôi mong rằng, những kiến nghị, giải pháp trong luận văn sẽ đóng
góp có ý nghĩa thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật trong

5


việc bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện hoạt động RIA trong quá trình xây
dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng
biểu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được kết

cấu gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về đánh giá tác động của pháp luật.
Chương 2: Thực trạng đánh giá tác động của pháp luật tại Việt Nam
Chương 3: Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện việc đánh giá tác
động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam.

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát chung
1.1.1. Khái niệm về RIA
Cụm từ "Regulatory Impact Assessment" được viết tắt là RIA, cụm từ
này dịch nguyên nghĩa sang tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật".
Khái niệm về RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu, dưới các góc nhìn
khác nhau. Có quan điểm cho rằng, nếu sử dụng thuật ngữ tiếng Việt là "Đánh
giá tác động của pháp luật "thì chưa phản ánh đúng bản chất của RIA và có
thể dẫn đến việc hiểu sai và áp dụng sai RIA. Quan điểm này có phần đúng vì
mục tiêu chủ yếu của RIA là đánh giá tác động trong tương lai của sự can thiệp
của Nhà nước bằng chính sách, pháp luật. Việc sử dụng thuật ngữ " Đánh giá
tác động của pháp luật " có thể dễ bị hiểu nhầm sang là đánh giá kết quả hay
tác động của quá trình thực hiện một quy định pháp luật sau khi đã ban hành;
việc đánh giá này chỉ là một bước nhỏ trong cả quá trình thực hiện RIA [8].
Cũng có quan điểm coi RIA là “một công cụ kết hợp cả phương pháp
định tính và định lượng nhằm đánh giá và dự báo tác động của các chính
sách của chính phủ trước khi được đưa vào thực thi trong thực tế” [34] hay là
một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách:
Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bước logic hỗ
trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên

cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và
chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập.
Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ
quan phụ trách việc đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là
công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách [33].
Nếu nhìn từ mục đích của hoạt động này, cũng có thể coi đánh giá tác

7


động pháp luật là “RIA là một công cụ có khả năng mạnh mẽ trong việc gắn kết
và kết hợp các vấn đề trong lĩnh vực chính sách khác nhau” [40, tr.7]. Đồng
thời RIA là hoạt động dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định
pháp luật sẽ được ban hành. Nội dung của RIA sẽ thường tập trung vào phân
tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro.
RIA cũng đồng thời là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác
động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ
xã hội và nền kinh tế từ sự thay thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực
hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban
hành chính sách mới. Đặc biệt là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau và
nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa
chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa
chọn được giải pháp tốt nhất.
Theo một số chuyên gia nước ngoài:
RIA là một công cụ chính sách có hệ thống được sử dụng để
kiểm tra và đo lường những lợi ích có khả năng, chi phí và ảnh
hưởng của quy định mới hoặc hiện tại. Một RIA là một báo cáo
phân tích để hỗ trợ các nhà sản xuất quyết định [41, tr.14].
RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một
sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực

hiện điều đó. Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất cả
các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế;
(ii) tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức
(luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các
quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần
tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…);
(iii) sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp,
nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác [31].

8


Thực hiện RIA là đảm bảo thu hút sự tham gia của công chúng vào quá
trình hoạch định chính sách. Quá trình thực hiện RIA giúp cơ quan soạn thảo
có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản,
trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương
án đưa ra; từ đó tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết
đúng đắn, hiệu quả hơn. Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung
cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn,
làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết
định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế.
Việc thực hiện RIA cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định:
Trước tiên là ở phạm vi lãnh thổ. Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ để
thực hiện RIA phụ thuộc vào đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác
có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn
đó. Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác động của
VBQPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không gian của văn bản
pháp luật. Không thể đánh giá tác động của VBQPPL ở những vùng lãnh thổ
mà nó không có hiệu lực. Tác động của VBQPPL được đánh giá theo nhiều
phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn mỗi địa phương (tỉnh,

thành phố, huyện, xã...) hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ (như
ở các tỉnh đồng bằng, ở các tỉnh miền núi, các hải đảo...).
Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định.
Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính
chất bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội hoặc trong hệ thống pháp
luật của đất nước. Khi đánh giá tác động của VBQPPL trong các giai đoạn nói
trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị - xã hội... trong
và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho VBQPPL trong giai đoạn
lịch sử đó.Tóm lại, một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lý là:

9


RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, đảm bảo cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả,
phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.
1.1.2. Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA
1.1.2.1. Lịch sử phát triển của hoạt động RIA
Lý do của việc hình thành hoạt động RIA thể hiện rất rõ thông qua mục
tiêu của RIA là ban hành chính sách, pháp luật có chất lượng cao với chi phí
thấp nhất và rủi ro ít nhất. Việc đánh giá hệ thống các quy định pháp luật sẽ
phát hiện ra một số khiếm khuyết phổ biến như quy định phức tạp và không
tương thích với nhau, phản ánh lợi ích mang tính cảm nhận hơn là lợi ích thực
sự của đời sống xã hội, thiếu tính minh bạch và tính giải trình. Hậu quả của sự
thiếu sót này sẽ làm tăng chi phí và tính rủi ro cho các nhóm đối tượng trong
việc thực hiện pháp luật. Chính vì vậy, nhiều quốc gia trên thế giới đã thực
hiện triệt để các chương trình cải cách pháp luật nhằm bảo đảm pháp luật
được thực thi một cách tốt nhất với chi phí thấp nhất và tạo ra ít rủi ro nhất có
thể. Và trong quá trình này, nhiều công cụ đã được phát triển, như đơn giản
hóa thủ tục hành chính, cải cách quy chế và RIA. Các hoạt động này đều được

sử dụng để nhằm mục đích nâng cao chất lượng của các quy định pháp luật,
góp phần để pháp luật được thực thi một cách hiệu quả hơn.
Kể từ năm 1974, RIA đã được sử dụng tại các nước là thành viên của Tổ
chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation
and Development - OECD) và ba mươi năm sau đó thì hoạt động RIA đã được
sử dụng rộng rãi và áp dụng bắt buộc khi soạn thảo chính sách, pháp luật mới ở
hai mươi sáu nước trên tổng số ba mươi nước thành viên OECD. Năm 1995,
OECD đã xây dựng một Danh mục tiêu chí mà các nhà làm luật cần xem xét
mỗi khi quyết định ban hành một quy định mới. Danh mục tiêu chí này là các
câu hỏi đặt ra mà các nhà hoạch định chính sách phải trả lời trước khi quyết
định có hay không cần quy định về một vấn đề nào đó phát sinh.

10


Đối với những nước có quy trình chính sách, việc đánh giá
tác động được thực hiện từ giai đoạn hình thành chính sách. Ở
Canada hoạt động đánh giá tác động trong quá trình xây dựng chính
sách mới được áp dụng 5 năm gần đây tại Bang Ontario và bộ
hướng dẫn nghiên cứu đánh giá tác động mới được đưa vào quy
trình xây dựng văn bản pháp luật đầu năm 2013. Với mục đích tạo
ra môi trường pháp luật thông thoáng, thúc đẩy sự phát triển của
kinh tế, tạo sự tin tưởng của doanh nghiệp, người dân vào sự điều
hành của Chính phủ, sự thuận tiện cho người dân, quản lý được rủi
ro, bảo đảm văn bản phải có tính dự báo, tính hiệu quả, việc đánh
giá tác động ngày càng được áp dụng rộng rãi [13].
RIA trở thành một công cụ được định chế hóa được phát triển về cơ bản
dựa trên danh mục tiêu chí này. Đến thời điểm hiện nay thì hoạt động RIA vẫn
không ngừng được hoàn thiện và phát triển. Nhiều nước trên thế giới như Mỹ,
Canada, Anh và Úc vẫn tiếp tục hoàn thiện hoạt động RIA nhằm áp dụng triệt

để và có những sửa đổi về phương pháp cũng như phạm vi áp dụng [21].
Những sửa đổi này có điểm chung là mở rộng phạm vi phân tích của RIA, bao
gồm cả những phân tích đánh giá về rủi ro, cạnh tranh và hoàn thiện cách thức
thu thập số liệu thực tế. RIA không chỉ được áp dụng bởi các nước phát triển
thuộc OECD, mà ngày càng được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển.
Mặc dù vậy, các quy định liên quan tới hoạt động RIA ở các nước này chưa
thực sự hoàn chỉnh và được áp dụng một cách có hệ thống.
1.1.2.2. Tầm quan trọng của hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật
Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản luật có vai
trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban
hành và sử dụng trong một thời gian khá dài. Do vậy, khi xây dựng và ban
hành các văn bản luật, các nhà làm luật cần thiết tiến hành đánh giá tác động

11


của văn bản đó một cách khoa học và chính xác. Đánh giá khả năng tác động
của dự thảo văn bản QPPL nhằm dự báo những tác động tích cực, tiêu cực
của dự thảo văn bản, từ đó, chọn thời điểm thích hợp cho việc ban hành văn
bản và có những biện pháp khắc phục hạn chế, đảm bảo thực thi trước hoặc
sau khi ban hành. Đồng thời, đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn
bản còn là cơ sở để so sánh, đánh giá hiệu quả của văn bản QPPL sau
khoảng thời gian thi hành nhất định. Việc đánh giá hiệu quả của văn bản
QPPL trong quá trình thực hiện điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng
nắm bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn
bản QPPL nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai.
Việc đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản QPPL cần phải
được tiến hành theo những tiêu chí nhất định với cùng một đại lượng đo và
trong cùng một phạm vi xác định. RIA cần chú trọng các tiêu chí cơ bản như:
chất lượng của dự thảo văn bản QPPL; mục đích, yêu cầu, phương hướng của

văn bản; chi phí dự kiến cho việc đạt được kết quả…, riêng đối với việc đánh
giá hiệu quả của văn bản QPPL lại phải chú ý nhiều đến các tiêu chí như: kết
quả tác động của văn bản trên thực tế; chi phí thực tế cho việc đạt được kết quả.
RIA được hiểu là một báo cáo hay một bản phân tích lợi ích, chi phí và
các tác động khác của quy định pháp luật. RIA cũng được hiểu là một hệ
thống hay quá trình để thực hiện việc phân tích lợi ích, chi phí và tác động
khác của quy định pháp luật, chính sách dự kiến ban hành. Quá trình phân
tích đánh giá và dự kiến những tác động thực tế của các quy định pháp luật
được thực hiện trước và trong quá trình thực hiện soạn thảo để nhằm tìm ra
một quy định với chi phí tuân thủ thấp nhất và ít rủi ro nhất. Cho dù hiểu theo
nghĩa nào thì RIA là phương pháp được sử dụng phổ biến ở nhiều nước để
nhằm đánh giá tác động của các luật, chính sách mới đối với cuộc sống. RIA
là công cụ đánh giá các tác động tích cực và tiêu cực của hành động mà chính

12


phủ dự kiến thực hiện, giúp các nhà hoạch định chính sách xác định được các
phương án tốt nhất và xấu nhất. RIA, nếu được tiến hành theo đúng cách thức,
sẽ có tác dụng cải thiện đáng kể kết quả của các văn bản quy phạm pháp luật
và giảm đáng kể rủi ro gây ra do sai sót của chính sách khiến chi phí tăng lên
gây tác hại xấu đến đời sống người dân và nền kinh tế.
RIA được sử dụng phổ biến tại các nước phát triển là thành viên của
OECD và một số nước đang phát triển trong quá trình thực hiện cải cách chính
sách và pháp luật. Theo OECD, thì chính sách, pháp luật ở đây được hiểu theo
một nghĩa rộng nhất, tức là bao gồm bất kỳ một sự can thiệp nào của Chính
phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, nhóm người ở khu vực tư
nhân, nhà nước và trong xã hội nói chung.
RIA đảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo.
RIA thể hiện tính công khai của cơ quan chủ trì soạn thảo, sẵn sàng lắng nghe

ý kiến của nhiều đối tượng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của
mình đối với vấn đề minh bạch hóa. Ngoài ra, bằng việc đưa ra bản phân tích
toàn diện và kỹ lưỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lên
môi trường, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chất
lượng của các đề xuất chính sách thông qua việc kiềm chế sự can thiệp của
chính quyền ở mức đơn giản có thể. Cuối cùng, RIA giải thích lý do tại sao
hành động lập pháp đó là cần thiết để điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội
và việc thực hiện theo đề xuất nêu ra là một lựa chọn chính đáng và cần thiết.
1.1.3. Chủ thể thực hiện RIA
“Về nguyên tắc, cơ quan nào đề xuất các biện pháp thực hiện thì cơ
quan đó chịu trách nhiệm thực hiện RIA. Điều này không hạn chế quyền thuê
các chủ thể khác đánh giá ở một số công đoạn nhất định, nhưng cơ quan đề
xuất phải là người chịu trách nhiệm về nội dung đánh giá” [8, tr. 259].
RIA là một quá trình gồm nhiều giai đoạn, từ lúc đề xuất xây dựng

13


chương trình cho đến khi ban hành văn bản. Tuy nhiên, ở giai đoạn đề xuất
đưa vào chương trình xây dựng văn bản QPPL, thì việc đánh giá chỉ dừng ở
mức độ sơ bộ.
Trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan được giao soạn thảo văn
bản chịu trách nhiệm thực hiện RIA tổng thể. Nội dung của văn bản đánh giá
phải luôn được bổ sung cùng với quá trình chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là sau
giai đoạn thẩm định, giai đoạn trình, giai đoạn thẩm tra.
Tuy nhiên, việc đánh giá tác động của văn bản QPPL cần được thực
hiện trong những phạm vi nhất định [8]:
Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ nhằm đánh giá tác động của
một văn bản QPPL phụ thuộc vào các đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều
kiện khác có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở

các địa bàn đó. Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác
động của văn bản QPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không
gian của văn bản. Không thể đánh giá tác động của văn bản QPPL ở những
vùng lãnh thổ mà nó không có hiệu lực. Tác động của văn bản QPPL được
đánh giá theo nhiều phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn
mỗi địa phương tỉnh thành hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ
đồng bằng hay miền núi.
Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định.
Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính
chất bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội hoặc trong hệ thống pháp
luật của đất nước. Khi đánh giá tác động của văn bản QPPL trong các giai
đoạn nói trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị - xã
hội... trong và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho văn bản
QPPL trong giai đoạn lịch sử đó. Hệ thống văn bản QPPL gồm rất nhiều loại
văn bản khác nhau, mỗi văn bản lại chứa đựng nhiều quy phạm khác nhau. Vì

14


vậy, việc đánh giá tác động của văn bản có thể được thực hiện đối với từng
quy phạm, từng nhóm quy phạm hay toàn bộ văn bản QPPL đó.
RIA là một trong những công cụ phân tích chính sách. Về lý thuyết, có
thể phân biệt giữa chính sách và pháp luật, giữa hoạt động xây dựng chính
sách và soạn thảo luật. Nói một cách đơn giản, chính sách là nội dung, còn
văn bản luật là vỏ bọc chứa đựng chính sách đó dưới dạng ngôn ngữ và hình
thức pháp lý. Xây dựng chính sách là quá trình quyết định điều gì cần đạt
được, cần làm gì để đạt được điều đó, làm thế nào, ai làm. Ví dụ, sau khi có
quyết sách thực thi những biện pháp giảm thiểu tai nạn giao thông, việc xây
dựng chính sách sẽ bao gồm phân tích những nguyên nhân gây tai nạn; phân
bổ tai nạn trên các loại đường, trong các tầng lớp dân cư; những quy định

đang có hiệu lực; kinh nghiệm của các nước khác… Tiếp đó, có thể phát triển
một số phương án giảm thiểu tai nạn như giảm tốc độ, thực thi tốt hơn các
quy định hiện có, điều kiện cấp giấy phép ngặt nghèo hơn, tuyên truyền, giáo
dục. Đồng thời, cần phân tích chi phí và lợi ích của từng phương án, trình các
phương án để chính phủ quyết định. Tất cả những bước này là xây dựng chính
sách. Sau khi đã quyết định lựa chọn phương án, có thể bắt đầu soạn thảo luật
về phương án đó trong khuôn khổ pháp luật hiện hành.
Ngoài ra, đánh giá tác động đối với các quy định về thủ tục hành chính
trong các dự thảo VBQPPL là một điểm đáng chú ý trong quy trình ban hành
VBQPPL, xây dựng chính sách tại Việt Nam với mục tiêu nâng cao chất
lượng các quy định về thủ tục hành chính, cắt giảm tối đa gánh nặng trong
việc thực hiện thủ tục hành chính cho các cá nhân, tổ chức nhưng vẫn bảo
đảm mục tiêu quản lý nhà nước. Việc đánh giá tác động được thực hiện theo
04 tiêu chí: sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả.
1.2. Mục tiêu và lợi ích của hoạt động RIA
1.2.1. Mục tiêu của hoạt động RIA
Mục tiêu thực hiện RIA của các Chính phủ là nhằm xác định rõ việc

15


áp dụng pháp luật minh bạch và xác lập một cách rõ ràng các chuẩn mực
phân tích cho các loại văn bản pháp luật. Bên cạnh đó, RIA bao gồm một
loạt các phương pháp nhằm đánh giá một cách hệ thống những tác động
tiêu cực và tích cực của đề xuất và quy định hiện hành. Sự phát triển của
RIA là một phần của một xu hướng chung của các nước thành viên hướng
tới “quản lý điều hành”, nhằm cải thiện các chính phủ sử dụng quyền hạn
quản lý của mình [41, tr.7].
Thực tiễn cho thấy, các văn bản pháp luật quan trọng cần phải dự tính
mọi chi phí quan trọng ở mức tối thiểu để thực thi văn bản và ước tính được

mọi lợi ích quan trọng mà văn bản đem lại. Các văn bản pháp luật quan trọng
cũng phải xem xét nhiều giải pháp lựa chọn hơn và chứa đựng các thông tin
chi tiết hơn về rủi ro.
RIA chỉ có hiệu quả nếu như chúng được thực hiện nghiêm túc, đẩy đủ,
công khai, minh bạch. Chính phủ (hay Quốc hội) có thể xem xét việc chỉ định
một cơ quan chịu trách nhiệm giám sát chất lượng của các báo cáo RIA. Cơ quan
này không nên tham gia trực tiếp vào việc xây dựng và lập báo cáo RIA. Việc sử
dụng các phương pháp với sự tham gia của nhiều đối tượng và các chiến lược
truyền thông lành mạnh, và đảm bảo rằng công chúng có thể dễ dàng tiếp cận kết
quả RIA có thể góp phần tăng áp lực buộc các cơ quan chính phủ phải xây dựng
các báo cáo đánh giá tác động của pháp luật có chất lượng.
Quá trình đánh giá tác động của pháp luật nên bắt đầu ngay khi có
những thảo luận đầu tiên về dự kiến thay đổi và phải tiến hành song song với
quá trình xây dựng đề xuất về thay đổi chính sách. Quá trình RIA cần được
coi là một phần không thể tách rời của quá trình xây dựng chính sách, nhằm
giúp nâng cao chất lượng của quá trình xây dựng chính sách. Báo cáo sơ thảo
về đánh giá tác động pháp luật cần được lập càng sớm càng tốt nhằm xác định
các phương án hiện có, và coi đó là một nội dung đầu vào cho quá trình tham

16