Hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ tại tại tập đoàn hoá chất việt nam

1

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN VỀ CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN
1.1. Giới thiệu chung về đề tài
1.1.1. Các kết quả chính của đề tài
Những kết luận, đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu của luận án gồm:
Thứ nhất, luận án khẳng định: ODA có tác động đến GDP bình quân đầu
người ngay năm đầu tiên tại tỉnh Sơn La (mức ý nghĩa 5%), tác động không thực sự
rõ ràng ở độ trễ 1 năm tại tỉnh Điện Biên và tỉnh Lai Châu (mức ý nghĩa 10%). Tuy
nhiên, nghiên cứu cũng khẳng định rằng ODA tác động đến tăng trưởng kinh tế cả
khu vực Tây Bắc ở độ trễ 1 năm. Kết quả này được kết luận từ phân tích dữ liệu với
sự hỗ trợ của phần mềm Eviews và STATA; Hiệu quả sử dụng ODA khu vực Tây
Bắc được đội ngũ cán bộ và người dân thụ hưởng ODA đánh giá ở mức trung bình.
Kết quả này dựa trên khảo sát 171 cán bộ tham gia quản lý ODA và 425 người dân
thụ hưởng ODA sau đó được kiểm định, phân tích dựa trên phần mềm SPSS.
Thứ hai, để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của khu vực Tây Bắc luận án đề xuất:
1. Tiếp tục sử dụng ODA phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội, phấn đấu
đến 2020 huy động được gần 50.000 tỷ đồng ODA. Nâng cao tỷ lệ giải ngân ODA
đạt đến 75% so với ODA ký kết. Tập trung sử dụng ODA cho lĩnh vực nông
nghiệp, nông thôn kết hợp với xóa đói giảm nghèo.
2. Hoàn thiện cơ chế chính sách có liên quan trong quản lý, sử dụng ODA.
Trong đó, tập trung vào việc ban hành các quy định cụ thể thực hiện nghị định
38/2013/NĐ-CP, điều chỉnh cơ chế quản lý tài chính đối với việc sử dụng ODA sao
cho phù hợp với các nhà tài trợ và thông lệ quốc tế. Hoàn thiện chính sách chỉ đạo,
điều hành trong lập kế hoạch, quản lý và giám sát vốn đối ứng.
3. Tăng cường liên kết giữa các tỉnh khu vực Tây Bắc trong quản lý, sử
dụng ODA. Trong đó, Ban chỉ đạo Tây Bắc là cơ quan đầu mối trong xúc tiến thu
hút, nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của vùng.

2

4. Các tỉnh khu vực Tây Bắc tập trung nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ
bằng các biện pháp: xây dựng đội ngũ, tuyển chọn cán bộ quản lý ODA mang tính
chuyên nghiệp; thường xuyên nâng cao năng lực, đào tạo và đào tạo lại cán bộ quản
lý ODA,...
5. Nâng cao chất lượng nghiệp vụ quản lý, điều hành, thực hiện các chương
trình, dự án ODA tại các tỉnh khu vực Tây Bắc bao gồm: nâng cao chất lượng xây
dựng đề cương sơ bộ; chất lượng hoạt động thông tin các chương trình dự án ODA;
tăng cường công tác theo dõi, giám sát thực hiện ODA và nâng cao năng lực phối
kết hợp trong chỉ đạo điều hành ODA.

1.1.2. Đóng góp của đề tài
Luận án khi thực hiện được các mục tiêu nghiên cứu đã có những đóng góp
cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn.
Thứ nhất, về mặt lý luận
Luận án góp phần hệ thống hóa được cơ sở lý luận về:
- Hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng ODA.
- Một số nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực vùng cao
– miền núi nói chung, khu vực Tây Bắc nói riêng.
Thứ hai, về mặt thực tiễn
- Đánh giá thực trạng hiệu quả sử dụng ODA dựa trên nhóm chỉ tiêu định
lượng và nhóm chỉ tiêu định tính.
- Xác định và phân tích một số nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến hiệu quả sử
dụng ODA khu vực Tây Bắc, sử dụng công cụ SPSS để lượng hóa mức độ ảnh
hưởng của các nhân tố trên một cách khách quan.
- Đánh giá và phân tích những thành công trong sử dụng ODA của khu vực
Tây Bắc.
- Đánh giá và phân tích những hạn chế còn tồn tại trong việc sử dụng ODA ở

khu vực Tây Bắc. Nguyên nhân của những hạn chế đó là gì?
- Đề xuất một số giải pháp giúp các nhà quản lý, nhà hoạch định chính
sách, các cơ quan quản lý, các đơn vị thụ hưởng ODA đưa ra quyết định chính


3

xác nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ODA ở Việt Nam nói chung và khu vực
Tây Bắc nói riêng.

1.1.3. Tính cấp thiết của đề tài
Đảng, Quốc hội và Chính phủ luôn quan tâm sát sao đến các nguồn vốn đáp
ứng cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Theo cơ chế phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước (NSNN) hiện nay, đối với các địa phương nghèo, các địa
phương kém phát triển ngoài phần thu được tại địa phương còn có sự hỗ trợ từ ngân
sách trung ương. Ở nước ta hiện nay một nguồn vốn khác đóng vai trò quan trọng
bổ sung cho NSNN để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, đó là nguồn
vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Việc sử dụng có hiệu quả ODA trong quá trình phát triển của đất nước đã và
đang là sự quan tâm lớn của Đảng, Quốc hội và Chính phủ Việt Nam. Bộ Kế hoạch
và Đầu tư Việt Nam cho rằng “các khoản ODA mà Việt Nam ký kết trong 20 năm
qua đã được sử dụng có hiệu quả, là một nguồn tài chính đáng kể để hỗ trợ cho
những nỗ lực của Việt Nam, thực hiện sự nghiệp đổi mới toàn diện đời sống kinh tế
- xã hội của đất nước và đạt được những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã
hội quan trọng” [4]. Vì vậy, Chính phủ Việt Nam nói chung và tất cả các tỉnh đang
thụ hưởng ODA nói riêng phải quan tâm đến việc làm gì, làm thế nào để nâng cao
hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.
Khu vực Tây Bắc là vùng miền núi phía Tây của các tỉnh trung du và miền
núi phía Bắc Việt Nam với tổng diện tích là 37,5 nghìn km2 chiếm 11,3% tổng diện
tích toàn quốc, các dân tộc thiểu số chiếm trên 75% tổng dân số [45]. Khu vực Tây

Bắc hiện nay gồm 4 tỉnh là Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên và Lai Châu [49]. Theo
khảo sát mức sống hộ gia đình năm 2009 của Tổng Cục thống kê, tỷ lệ hộ nghèo
trong khu vực Tây Bắc là 39,4% theo tiêu chí của Chính phủ và là 49% theo tiêu
chuẩn quốc tế căn cứ theo khối lượng calo tiêu thụ. Tính đến nay toàn bộ khu vực
này có số huyện nghèo chiếm trên một nửa của cả nước (43/62 huyện), trình độ dân
trí thấp, đời sống người dân còn nhiều khó khăn, chính trị chưa thực sự ổn định,...
Nguồn vốn chủ yếu phục vụ cho phát triển kinh tế, xã hội của khu vực Tây Bắc là


4

nguồn ngân sách địa phương và ngân sách trung ương cấp. Nguồn vốn đầu tư trực
tiếp nước ngoài (FDI) chiếm tỷ lệ nhỏ, ODA hàng năm của các tỉnh hiện là rất thấp
so với các khu vực khác trong cả nước. Với tỉnh Sơn La, 20 năm qua ODA chỉ
chiếm khoảng 3% tổng vốn đầu tư của cả tỉnh. Tuy vậy, ODA đã thực sự đóng góp
vào tăng trưởng kinh tế, tác động đến nhiều mặt kinh tế, xã hội, đặc biệt góp phần
quan trọng trong xóa đói giảm nghèo.
Theo nhận định của các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu, "Trong những năm
vừa qua mặc dù có nhiều khó khăn, nhưng chính quyền các tỉnh phía Bắc đã có
những kế hoạch hành động nhất định để xúc tiến đầu tư. Tuy nhiên, thành công và
sự nỗ lực này còn rất hạn chế và dường như chỉ mới hiệu quả ở một số tỉnh cá biệt,
chưa phát huy được hết tiềm năng của vùng" [1]. Sử dụng ODA trong thời gian qua
của khu vực Tây Bắc chưa đạt hiệu quả cao do là các tỉnh nghèo, ngân sách phụ
thuộc vào hỗ trợ từ ngân sách trung ương, tỷ lệ hộ nghèo còn cao,… nên khả năng
bảo đảm vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA có nhiều khó khăn, ảnh
hưởng đến việc thực hiện các dự án ODA trên địa bàn. Các địa phương trong vùng
chưa chủ động đưa ra những chính sách, giải pháp cụ thể thu hút ODA cho toàn
vùng và cho từng địa phương. Năng lực đội ngũ cán bộ, nhất là cán bộ cấp huyện,
xã, thôn bản còn nhiều bất cập, thiếu về số lượng và yếu về chất lượng… [1]. Các
chuyên gia kinh tế cũng cho rằng, các tỉnh Tây Bắc cần đẩy mạnh phát huy lợi thế,

xây dựng các chính sách đầu tư phù hợp; gắn huy động các nguồn lực trong nước
với nguồn lực bên ngoài; cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh và thu hút các dự
án ODA, NGO; có chính sách ưu đãi để thu hút vốn ODA, FDI, vốn trong nước,
phát triển kinh tế quốc tế, chính sách kinh tế cửa khẩu.
Xuất phát từ thực tiễn trên, việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng hiệu quả sử
dụng ODA để tìm ra các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này của
các tỉnh Tây Bắc được đặt ra như một đòi hỏi quan trọng và cấp bách. Với mong
muốn góp phần nhỏ vào việc giải quyết nhiệm vụ quan trọng, cấp bách trên đây, tác
giả đã lựa chọn đề tài “Hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính
thức (ODA) tại khu vực Tây Bắc, Việt Nam” cho luận án của mình.


5

1.1.4. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở những lý thuyết cơ bản về ODA và đánh giá hiệu quả sử dụng
ODA, tác giả đánh giá hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây Bắc trên cả hai
phương diện là đánh giá định lượng và đánh giá định tính. Thông qua đánh giá này
nhằm đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng ODA tại các tỉnh khu vực
Tây Bắc, Việt Nam. Mục tiêu cụ thể của luận án gồm:
- Tổng hợp lựa chọn các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng ODA trên
phương diện định lượng, định tính và tìm hiểu một số nhân tố ảnh hưởng đến hiệu
quả sử dụng ODA.
- Phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây
Bắc theo các tiêu chí đã lựa chọn trong phạm vi thời gian từ năm 1993 đến năm
2013.
- Phân tích, đánh giá bước đầu một số nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử
dụng ODA tại khu vực Tây Bắc. Từ đó khẳng định xem trong các yếu tố ảnh hưởng
này yếu tố nào ảnh hưởng và mức độ ảnh hưởng như thế nào nhằm đưa ra đề xuất
các giải pháp mang tính khả thi cao.

- Đề xuất giải pháp, khuyến nghị chính sách nâng cao hiệu quả sử dụng ODA
tại khu vực Tây Bắc.

1.1.5. Câu hỏi nghiên cứu
1. Hệ thống chỉ tiêu nào được sử dụng để đánh giá hiệu quả sử dụng ODA?
Cách đánh giá như thế nào?
2. Hiệu quả sử dụng ODA ở khu vực Tây Bắc dựa trên hệ thống chỉ tiêu
đánh giá định lượng và định tính đã lựa chọn hiện nay như thế nào?
3. Các nhân tố nào ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA và mức độ ảnh
hưởng của nhân tố đó ở khu vực Tây Bắc như thế nào?
4. Với kết quả nghiên cứu này, luận án giúp được gì cho các nhà quản lý,
người hưởng ODA để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của Việt Nam nói chung và
khu vực Tây Bắc nói riêng?


6

1.1.6. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
*Đối tượng nghiên cứu
Luận án tập trung vào đánh giá hiệu quả sử dụng ODA tại các tỉnh Sơn La,
Điện Biên, Lai Châu. Đánh giá hiệu quả sử dụng ODA được tập trung theo các
nhóm chỉ tiêu định lượng và định tính gồm:
Nhóm chỉ tiêu định lượng nhằm đánh giá hiệu quả sử dụng ODA dựa trên
đánh giá mức độ đóng góp của ODA đến tăng trưởng kinh tế của khu vực Tây
Bắc, cụ thể là tác động đến GDP bình quân đầu người (GDPBQ) tại các tỉnh khu
vực Tây Bắc.
Nhóm chỉ tiêu định tính được phân tích dựa trên kết quả điều tra, khảo sát
các đối tượng theo các tiêu chí đánh giá ODA của Bộ Ngoại giao Nhật Bản. Các đối
tượng được điều tra, khảo sát gồm đội ngũ cán bộ có liên quan đến ODA và người
dân trực tiếp thụ hưởng ODA.

* Phạm vi nghiên cứu
Luận án tập trung vào 3/4 tỉnh thuộc khu vực Tây Bắc là: Sơn La, Lai Châu,
Điện Biên.
Mẫu điều tra, khảo sát được thu thập từ 2 nhóm đối tương, thứ nhất là đối
tượng cán bộ công chức có tham gia quản lý tại các chương trình, dự án ODA từ
cấp tỉnh, huyện đến xã; thứ hai là người dân trực tiếp thụ hưởng lợi ích từ các
chương trình, dự án ODA.
Số liệu thứ cấp được thu thập từ năm 1993 đến năm 2013 tại Bộ Kế hoạch và
Đầu tư (KH&ĐT), UBND các tỉnh, Sở KH&ĐT các tỉnh, Cục Thống kê các tỉnh và
tại BQL một số chương trình, dự án ODA tại 3 tỉnh khu vực Tây Bắc.

1.1.7. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được các mục tiêu của luận án như đã đề ra, các phương pháp được sử
dụng trong luận án gồm:
- Phương pháp kế thừa các kết quả nghiên cứu: Kế thừa về mặt lý luận từ
các nghiên cứu trước đây trong và ngoài nước có liên quan đến ODA, sử dụng
ODA, đánh giá hiệu quả sử dụng ODA, nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng


7

ODA. Kế thừa các nhận xét, đánh giá của các chuyên gia, các nhà quản lý ODA
của Việt Nam,...
- Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp,...
- Phương pháp điều tra khảo sát: Thông qua hệ thống phiếu điều tra, khảo
sát tại 3 tỉnh cho 2 nhóm đối tượng là nhà quản lý các chương trình, dự án ODA
và nhóm người thụ hưởng từ các chương trình, dự án ODA. Đối tượng các nhà
quản lý bao gồm: cán bộ thuộc cơ quan chủ quản, chủ dự án, ban quản lý các dự
án, cán bộ có liên quan đến ODA từ cấp xã trở lên. Đối tường người trực tiếp thụ
hưởng hoặc gián tiếp được hưởng lợi từ các chương trình, dự án ODA ở cấp bản,

xã, thị trấn, thị xã.
- Phương pháp phân tích số liệu: Các kết quả khảo sát được phân tích bằng
phần mềm SPSS, Eviews và STATA trong phân tích các nội dung sau:
+ Sử dụng SPSS để xử lý thông tin đánh giá hiệu quả sử dụng ODA, nghiên
cứu mô hình hồi quy các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA.
+ Sử dụng phần mềm Eviews để lượng hóa mô hình tác động của ODA đến
GDPBQ của từng tỉnh Sơn La, Điện Biên, Lai Châu.
+ Sử dụng STATA để lượng hóa mô hình đánh giá tác động của ODA đến
GDPBQ của 3 tỉnh khu vực Tây Bắc.

1.2. Tổng quan về các nghiên cứu liên quan đến luận án
1.2.1. Các nghiên cứu ngoài nước

1.2.1.1. Nguồn gốc và sự ra đời của ODA
Trong bài viết “A History of the development assitance committe and the
development co-operation derectorate in dates, names and figures” của Helmut
Fuhrer cho thấy năm 1969 cơ quan Organisation of Economic Coorporation and
Development (OECD) đã nêu ra khái niệm về ODA như sau: ODA là một giao dịch
chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã
hội của các nước đang phát triển; Thành tố hỗ trợ chiếm một khoản xác định trong
khoản tài trợ này [68]. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và
thành tố viện trợ không hoàn lại.


8

Và trong các báo cáo của OECD của các năm sau đó đã bổ sung, lượng hóa
tỷ lệ phần trăm thành tố hỗ trợ là khoảng 20% - 30% tùy thuộc vào nhà tài trợ cũng
như quốc gia nhận viện trợ.

1.2.1.2. Nghiên cứu khẳng định tác động thuận chiều của ODA tới tăng
trưởng kinh tế
“Aid, Policies, and Growth” của Burnside và Dollar công bố năm 2000 [62],
bài viết có thể được coi là nghiên cứu đầy đủ về phương pháp, số liệu đầu tiên khi
đánh giá về tác động của ODA đến GPD bình quân đầu người. Nghiên cứu này
kiểm tra mối quan hệ giữa viện trợ nước ngoài, chính sách kinh tế và tăng trưởng
GDP bình quân đầu người. Kết quả cho thấy rằng viện trợ có tác động tích cực đến
tăng trưởng ở các nước đang phát triển với các chính sách tài chính, tiền tệ, thương
mại tốt, nhưng ít có tác dụng trong sự hiện diện của các chính sách chưa tốt. Kết
quả nghiên cứu khẳng định hiệu quả viện trợ phát triển tăng nếu nó được điều hòa
trong hệ thống chính sách tốt hơn. Sau nghiên cứu trên năm 2004 William Easterly
cùng cộng sự đã tiếp tục hướng nghiên cứu với số liệu bổ sung thêm đến năm 1997
ở bài viết “Aid, policies, and growth: comment” của Easterly và cộng sự năm 2004,
kết quả tiếp tục khẳng định sự tác động của ODA đến GDP bình quân đầu
người[65].
Năm 2001, nghiên cứu của Hansen và Tarp, “Aid and growth regressions”,
các tác giả đã xem xét các mối quan hệ giữa viện trợ và phát triển nước ngoài vào
GDP thực tế bình quân đầu người. Kết quả khẳng định, viện trợ làm tăng tốc độ
tăng trưởng trong tất cả các khả năng và kết quả này là không có điều kiện về chính
sách “tốt”[72].
Năm 2005, nghiên cứu của Burhop “Foreign assistance and economic
development: a re-evaluation”, tiếp tục khẳng định mối quan hệ nhân quả giữa
chuỗi thời gian của viện trợ nước ngoài, thu nhập bình quân đầu người và đầu tư tại
45 nước đang phát triển. Nghiên cứu khẳng định không thể bác bỏ giả thiết không
có mối quan hệ nhân quả giữa viện trợ và hiệu quả kinh tế [61]. Nghiên cứu của
Karras năm 2006 “Foreign aid and long-run economic growth: empirical evidence


9

for a panel of developing countries” cũng điều tra mối quan hệ giữa viện trợ nước
ngoài và tăng trưởng GDP bình quân đầu người sử dụng dữ liệu từ năm 1960-1997
của 71 nền kinh tế phát triển tiếp nhận viện trợ. Kết quả cho rằng tác động của viện
trợ nước ngoài đối với tăng trưởng kinh tế là tích cực, lâu dài và có ý nghĩa về mặt
thống kê [73].
Năm 2005, với nghiên cứu “How sustainable is the macroeconomic impact
of foreign aid?” xem xét tác động của viện trợ nước ngoài đối với tăng trưởng kéo
dài bao lâu ở nước tiếp nhận. Kết quả cho thấy, tác động của viện trợ nước ngoài
không chỉ trong năm nay mà còn nhận được từ năm trước đó [67].
Trong những năm gần đây, nghiên cứu của Adams và Atsu năm 2014, “Aid
dependence and economic growth in Ghana” cho thấy tác động của viện trợ đối với
tăng trưởng kinh tế ở Ghana giai đoạn 1970-2011, viện trợ nước ngoài đã có một tác
động tích cực trong ngắn hạn nhưng có một tác động tiêu cực về lâu dài. Trong
nghiên cứu này, biến đầu tư và biến tiêu thụ của Chính phủ có liên quan đáng kể
đến tăng trưởng kinh tế, trong khi đó chính sách tài chính và thương mại không có
tác động đáng kể vào tăng trưởng kinh tế của Ghana [60]. Còn “The Impact of Aid
and Public Investment Volatility on Economic Growth in Sub-Saharan Africa” của
Museru và công sự năm 2014, tác giả đã khảo sát những tác động của dòng vốn viện
trợ và sự biến động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế ở các nước Châu
Phi trong giai đoạn 1992 - 2011. Ba biến biến động bao gồm viện trợ, thu ngân
sách, đầu tư công được tích hợp vào một mô hình tăng trưởng để kiểm tra tác động
đối với tăng trưởng kinh tế. Kết quả cho thấy mặc dù viện trợ nước ngoài có tác
động tích cực đến tăng trưởng kinh tế tiềm năng, nhưng hiệu quả viện trợ có thể bị
xói mòn bởi biến động trong đầu tư công [77].

1.2.1.3. Nghiên cứu khẳng định tác động ngược của ODA đến tăng trưởng
kinh tế
Trong số những công trình nghiên cứu cho rằng ODA luôn tác động cùng
chiều tới tăng trưởng kinh tế. Nhưng cũng có những công trình khẳng định rằng
ODA không tác động đến tăng trưởng kinh tế đó là:

10

Ngay từ những năm 1970 đã có nghiên cứu của Griffin năm 1970 “Foreign
Capital Domestic Savings and Development” [70] và nghiên cứu của Shabbir và
Mahmood năm 1992 trong bài “The Effects of Foreign Private Investment on
Economic Growth in Pakistan” [80], cho rằng hỗ trợ phát triển có tác động ngược
chiều đến tăng trưởng kinh tế.
Nghiên cứu năm 2013 của Marwan “Export, Aid, Remittance and Growth:
Evidence from Sudan”, tác giả khẳng định vai trò của xuất khẩu, viện trợ phát triển
nước ngoài và dòng kiều hối liên quan đến tăng trưởng kinh tế ở Sudan trong giai
đoạn năm 1977-2010. Kết quả cho thấy rằng có một mối quan hệ tích cực dài chạy
giữa tăng trưởng, xuất khẩu và kiều hối, trong khi giả thuyết viện trợ phát triển
nước ngoài bị từ chối [74].
Trong nghiên cứu của Young và Sheehan năm 2014, “Foreign aid,
institutional quality, and growth” khẳng định dòng viện trợ ảnh hưởng tiêu cực đến
các tổ chức chính trị và kinh tế, đồng thời khẳng định nó chỉ tương quan thuận với
tăng trưởng khi các tổ chức chính trị và kinh tế mạnh mẽ, điều chỉnh hiệu quả [82].

1.2.1.4. Công cụ sử dụng trong phân tích, đánh giá các chương trình, dự án
ODA
Khi đánh giá các chương trình và dự án, các tiêu chí đầu tiên được đặt ra
trong tài liệu của OECD vào năm 1991 “DAC Principles for the Evaluation of
Development Assistance”. Trong tài liệu hướng dẫn này đánh giá gồm 5 tiêu chí đó
là: mức độ phù hợp, tính hiệu suất, tính hiệu quả, tính tác động và tính bền vững.
Đây là tài liệu gốc mà hầu hết các nhà tài trợ song phương, đa phương đều sử dụng
để xây dựng hướng dẫn đánh giá của riêng mình [78].
Tài liệu “ODA Evaluation Guidelines – 8 Editions” của Bộ Ngoại Giao Nhật
Bản năm 2013. Với mục đích Bộ ngoại giao Nhật Bản (MOFA) thực hiện việc đánh

giá chính sách và phân cấp chương trình (đánh giá của bên thứ 3) hàng năm nhằm
nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm của Chính phủ trước công chúng cũng như
làm mới công tác quản lý ODA. Ấn bản đầu tiên của bản Hướng dẫn đánh giá vốn
viện trợ ODA được biên soạn năm 2003 dựa trên các lý thuyết đánh giá chuẩn quốc


11

gia và quốc tế, được dùng như một chỉ số đánh giá của Bộ ngoại giao Nhật Bản về
đánh giá sự hiệu quả của vốn viện trợ ODA. Bản hướng dẫn thứ 8 này được phát
hành sau khi đã phát hành 7 ấn bản trước, tập hợp kinh nghiệm của Bộ trong việc
đánh giá ODA và cập nhật những vấn đề mới nhất trong lĩnh vực này [75]. Bản
hướng dẫn này được dự định là một tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến
việc đánh giá vốn ODA bằng cách đưa ra các chỉ tiêu đề xuất và ưu tiên, cũng như
trình bày các khuôn mẫu đánh giá tham chiếu và các mục đích hệ thống hóa.

1.2.2. Các nghiên cứu trong nước
1.2.2.1. Nghiên cứu về hiệu quả dự án đầu tư, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư
Nhà nước
Lý luận cơ bản về hiệu quả của các dự án đầu tư đã được phân tích kỹ trong
cuốn “Giáo trình Hiệu quả và quản lý dự án Nhà nước” [24] của Khoa Khoa học
quản lý Trường Đại học Kinh tế quốc dân phát hành năm 2001 và Trong cuốn
“Giáo trình lập dự án đầu tư” của PGS.TS.Nguyễn Bạch Nguyệt - Khoa Kinh tế đầu
tư, Trường Đại học Kinh tế quốc dân phát hành năm 2005 [27]. Hiệu quả tài chính
và hiệu quả kinh tế của dự án đầu tư nói chung được nêu ra trong giáo trình. Phân
tích hiệu quả kinh tế của các dự án đầu tư bao gồm: đánh giá sự đóng góp của dự án
vào việc thực hiện mục tiêu kinh tế, phân tích đóng góp của dự án vào thực hiện
mục tiêu giải quyết công ăn việc làm, đóng góp của dự án vào mục tiêu phân phối
thu nhập, phân tích đóng góp của dự án vào cải thiện cán cân thanh toán quốc tế,
phân tích ảnh hưởng của dự án đối với môi trường, ...

Trong luận án tiến sĩ “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” của tác giả Lê Thế Sáu hoàn thành năm 2012, tác giả
đã khẳng định hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN còn thấp so với kỳ vọng,
được chứng minh qua mức độ tác động còn yếu của dự án đầu tư đến tăng trưởng
kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, môi trường, phát triển kinh tế
vùng khó khăn và công bằng xã hội [30]. Nhưng kết quả nghiên cứu này chưa thể
đúng đối với những khu vực khác có điều kiện hoàn toàn khác so với Bắc Giang.
Đồng thời hệ thống chỉ tiêu được tác giả khẳng định trong việc đo lường hiệu quả


12

dự án đầu tư bằng vốn NSNN có thể được áp dụng đối với việc đo lường hiệu quả
của các chương trình, dự án đầu tư bằng ODA hay không cần phải có những nghiên
cứu tiếp theo?

1.2.2.2. Nghiên cứu về đánh giá hiệu quả sử dụng ODA
Nghiên cứu về hiệu quả sử dụng ODA của Việt Nam từ trước đến nay có tác
giả Vũ Thị Kim Oanh với luận án tiến sĩ tại Đại học KTQD “Những giải pháp chủ
yếu nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt
Nam” công bố năm 2002 tại Đại học Kinh tế Quốc dân, tác giả đã phân tích được
tổng quan về ODA, quá trình phát triển của ODA trên thế giới, phân tích được đầy
đủ vai trò của ODA trong chiến lược phát triển kinh tế của các nước đang và chậm
phát triển. Luận án này cũng đã phân tích được thực trạng sử dụng ODA của Việt
Nam trong các giai đoạn từ 1975-1990 và giai đoạn sau 1990 [28]. Đặc biệt tác giả
phân tích những tồn tại trong công tác sử dụng ODA của Việt Nam.
Trong luận án tiến sĩ của Trần Thị Giáng Hương năm 2009 “Thực trạng và
đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả các dự án hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA) trong lĩnh vực y tế”, trong nghiên cứu này tác giả đã tổng quan
được về viện trợ nước ngoài, tình hình thu hút, sử dụng, quản lý và điều phối ODA

trên thế giới và Việt Nam. Tác giả đã cung cấp thông tin tổng thể, cơ bản về ODA
trong lĩnh vực y tế qua các thời kỳ, phân tích được xu hướng biến động của các
ODA theo các giai đoạn, phân tích được sự phân bổ ODA vào các tiểu lĩnh vực
khác nhau của ngành y tế. Công trình nghiên cứu này đã đóng góp rất lớn trong việc
mô tả đúng thực trạng sử dụng ODA trong lĩnh vực y tế [19]. Bên cạnh những thành
công của luận án này thì theo tôi hạn chế cơ bản của nghiên cứu này là tác giả mới
dừng lại ở việc mô tả thực trạng sử dụng ODA trong lĩnh vực y tế và xác định
những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực hiện dự án ODA, quá trình sử dụng
ODA chứ chưa phải là thực sự đánh giá hiệu quả của các dự án ODA trong lĩnh vực
y tế. Bởi vì, việc đánh giá hiệu quả của các dự án thì phải dựa vào hệ thống chỉ tiêu
để đánh giá từ đó mới đưa ra được những kết luận chính xác.


13

1.2.2.3. Nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA
* Nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn
Trong luận án tiến sĩ “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” của tác giả Lê Thế Sáu bảo vệ năm 2012 tại Trường
Đại học Kinh tế quốc dân, theo tác giả thì có 2 nhóm nhân tố tác động đến hiệu quả
dự án đầu tư bằng vốn NSNN là: (1) Nhóm nhân tố vĩ mô gồm: Môi trường kinh tế
vĩ mô, Chính trị và pháp luật, Môi trường văn hóa xã hội, Môi trường tự nhiên; (2)
Nhóm môi trường tác nghiệp gồm: Các cơ quan quản lý đầu tư, Quản lý dự án, Các
tổ chức trực tiếp thực hiện dự án. Nhưng trong phạm vi luận án này nhà nghiên cứu
vẫn chưa lượng hóa được nhân tố nào ảnh hưởng đến hiệu quả dự án đầu tư bằng
vốn NSNN ở mức độ như thế nào, nhân tố nào được coi là quan trọng nhất để có thể
tìm được phương án, giải pháp cấp bách nhằm tăng cường hiệu quả dự án đầu tư
bằng vốn NSNN [30].
Trong luận án tiến sĩ “Môi trường đầu tư với hoạt động thu hút đầu tư trực
tiếp nước ngoài vào Việt Nam” của Nguyễn Thị Ái Liên, công bố năm 2011, tác giả

đã khẳng định rằng môi trường tự nhiên bao gồm: vị trí địa lý, diện tích đất liên,
mạng lưới sông ngoài, tài nguyên thiên nhiên,... có ảnh hưởng tới hoạt động của các
doanh nghiệp FDI ở Việt Nam [26].
*Nghiên cứu về năng lực đội ngũ quản lý có ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt
động của tổ chức
Luận án tiến sĩ “Nâng cao năng lực đội ngũ quản lý hành chính nhà nước
tỉnh Hải Dương” của Nguyễn Kim Diện tại Trường Đại học kinh tế quốc dân đã cho
thấy chất lượng công chức được thể hiện qua các mặt như: bản lĩnh chính trị, phẩm
chất đạo đức, tác phong làm việc, trình độ nhận thức, trình độ chuyên môn, tác
phong trong công việc, năng lực công tác trong thực tiễn, tuổi tác, tình trạng sức
khỏe [16].
Luận án tiến sĩ “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước
đáp ứng yêu cầu CNH-HĐH nhà nước” của Nguyễn Bắc Son bảo vệ năm 2005 tại
trường Đại học Kinh tế Quốc dân tác giả đã hệ thống hóa được vấn đề chất lượng


14

đội ngũ công chức và hệ thống hóa được các tiêu chí đánh giá chất lượng đội ngũ
công chức quản lý nhà nước [42].
Luận án tiến sĩ “Nâng cao năng lực quản lý nhà nước đối với thị trường nhà
ở, đất ở đô thị (ứng dụng tại Hà Nội)” năm 2008 của Nguyễn Văn Hoàng đã hệ
thống hóa được các chỉ tiêu đánh giá năng lực quản lý nhà nước. Trong đó tập trung
vào 4 yếu tố cơ bản là: Phát triển tổ chức, phát triển nguồn nhân lực, phát triển thể
chế, phát triển hệ thống thông tin. Với chỉ tiêu “Nguồn nhân lực” trong năng lực
quản lý, được tác giả sử dụng đánh giá bằng các tiêu chí: Cơ cấu nguồn nhân lực
trong bộ máy quản lý nhà nước hợp lý theo chức năng từng bộ phận và theo cấp
quản lý; Trình độ nguồn nhân lực đảm bảo đáp ứng yêu cầu, kỹ năng nghề nghiệp
đạt tiêu chuẩn; Tư cách đạo đức và tính kỷ luật cao; Có tiềm năng phát triển; Đào
tạo nâng cao chuyên môn nghiệp vụ; Khả năng am hiểu, cập nhật quy định trong

lĩnh vực thực hiện [18].
* Nghiên cứu về tác động của cơ chế, chính sách chỉ đạo, điều hành đến
hiệu quả dự án đầu tư
Trong luận án tiến sĩ của Đặng Thành Cương “Tăng cường thu hút vốn đầu
tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào tỉnh Nghệ An” năm 2012 tại Đại học Kinh tế quốc
dân khẳng định rằng, hệ thống pháp luật như các luật, văn bản hướng dẫn luật, các
quy định thực hiện, chế độ, chính sách... là hành lang pháp lý cho mọi hoạt động mà
nó điều tiết. Trong này cũng nêu rõ, hệ thống pháp luật ngoài yếu tố đồng bộ, chặt
chẽ, tránh chồng chéo, khó hiểu còn phải phù hợp với thông lệ quốc tế trong FDI...
Và tác giả khẳng định rằng hệ thống pháp luật, chính sách có liên quan của Việt
Nam, tỉnh là nhân tố ảnh hưởng lớn nhất đến hiệu quả thu hút cũng như sử dụng
FDI của tỉnh Nghệ An [11].

1.2.2.4. Một số nghiên cứu khác liên quan đến ODA
Nghiên cứu về hiệu quả quản lý ODA có tác giả Tôn Thanh Tâm đã trình
bày trong luận án tiến sĩ tại Trường Đại học Kinh tế quốc dân “Giải pháp nâng cao
hiệu quả quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam”,
trong nghiên cứu này tác giả đã nêu được tổng quan về ODA, ngoài ra về mặt lý


15

luận thì công trình nghiên cứu này còn phân tích rất sâu sắc về nội dung quản lý
ODA và thành công hơn cả đó chính là tác giả đã lý luận được “hiệu quả quản lý
ODA” với hệ thống chỉ tiêu đánh giá mang tính định tính và mang tính định lượng.
Luận án này cho thấy rõ thực trạng các chế tài về thanh tra, kiểm tra, giám sát tại
các chương trình, dự án dựa trên cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan quản lý nhà
nước về ODA với nhau điều đó rất dễ dẫn đến các tiêu cực trong thực hiện các
chương trình, dự án ODA,... Từ đó, tác giả đã đưa ra một số giải pháp phù hợp
trong công tác quản lý ODA [44]. Đây được coi là công trình nghiên cứu khá đầy

đủ, toàn diện về hiệu quả quản lý ODA của Việt Nam.
Trong án tiến sĩ của Hà Thị Thu tại Đại học Kinh tế quốc dân “Thu hút và sử
dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) vào phát triển nông nghiệp, nông
thôn Việt Nam: Nghiên cứu tại vùng duyên hải miền trung” được hoàn thành đầu năm
2014, nghiên cứu này đã làm rõ cơ sở lý luận của ODA đối với nông nghiệp và phát
triển nông thôn, phân tích thực trạng thu hút và sử dụng ODA tại vùng Duyên hải Miền
Trung [46]. Nhưng theo tôi, thì nghiên cứu này chưa tập trung vào đánh giá hiệu quả sử
dụng ODA, mà tập trung từ khâu thu hút rồi sử dụng ODA. Về đánh giá hiệu quả sử
dụng ODA tác giả mới chỉ dừng lại ở thống kê mô tả, chưa lượng hóa được xem những
thang đo trong đánh giá đó có đảm bảo độ tin cậy hay không,…
Luận án “Khai thác nguồn vốn ODA trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện
đại hoá ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Huyền năm 2007, công trình này có đưa ra
được các biện pháp, giải pháp để sử dụng có hiệu quả ODA cho Việt Nam [21].
Nhưng công trình này mới chủ yếu đi vào khai thác, đánh giá việc phân bổ và sử
dụng ODA là chủ yếu chứ chưa đi sâu vào đánh giá hiệu quả sử dụng ODA.
Trong báo cáo của Chương trình phát triển liên hợp quốc (UNDP) tại Việt
Nam vào năm 2001 “Tổng quan viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam” đã
phân tích chi tiết về các chiều hướng ODA tại Việt Nam trong giai đoạn năm 19932000 [55], đây là bản phân tích kỹ lưỡng, chi tiết về chiều hướng phân bổ ODA
theo ngành, theo nhà tài trợ với khẳng định về những nhà tài trợ hàng đầu về ODA
cho Việt Nam, theo lãnh thổ,...


16

Báo cáo đánh giá tổng quan ODA của Việt Nam từ năm 1993 đến 2008 của
Bộ kế hoạch và Đầu tư Việt Nam năm 2010, báo cáo này cung cấp đầy đủ và khá
chi tiết về việc thu hút, sử dụng ODA ở Việt Nam trong vòng 15 năm từ khi ODA
chính thức vào Việt Nam. Đồng thời báo cáo cung cấp chi tiết tình hình cam kết, ký
kết và giải ngân ODA hàng năm của Việt Nam trong thời gian đó. Báo cáo cũng
phân tích rõ nguyên nhân của các thành công cũng như hạn chế trong công tác thu

hút và sử dụng ODA của Việt Nam tính đến 2008 [59].
Ngoài ra trên các tạp chí chuyên ngành còn rất nhiều bài viết, nhiều công
trình đề cập đến ODA như: “Một số vấn đề pháp lý trong quá trình quản lý và thực
hiện dự án có vốn ODA”[5] của Ngô Ngọc Bửu trên Tạp chí Kinh tế phát triển
tháng 10 năm 1997; “Tác động của nguồn vốn ODA với sự phát triển kinh tế ở
Việt Nam” [47] của Ngô Thị Ngọc Thư trên Tạp chí Kinh tế phát triển tháng 4
năm 1999; “Vai trò của ODA trong chiến lược phát triển kinh tế ở các nước đang
phát triển” [54] của Phạm Thị Túy trên Tạp chí Kinh tế phát triển số 107 tháng 9
năm 1999; Tôn Thanh Tâm đã công bố nghiên cứu "Giải ngân nguồn ODA chậm
tổn thất gì xảy ra?" [43] ; “Vai trò của ODA trong công cuộc cải cách hành chính
công ở Việt Nam giai đoạn 2001 - 2005” [20] của Nguyễn Thị Huyền trên Tạp chí
Kinh tế phát triển số 190 tháng 8 năm 2006; “Đẩy mạnh giải ngân ODA trong bối
cảnh cắt giảm đầu tư công” [22] của Nguyễn Thị Huyền trên Tạp chí Kinh tế phát
triển số 215 tháng 9 năm 2008; Tuy nhiên, trong khuôn khổ các vài viết này chưa
phân tích sâu về thực trạng cũng như đưa ra các giải pháp cụ thể cho các vấn đề
nghiên cứu.

1.2.3.Khoảng trống của các công trình nghiên cứu đã công bố
Các nghiên cứu trên đây đã đóng góp rất nhiều cho các nhà quản lý, các nhà
nghiên cứu về ODA. Tuy nhiên, các nghiên cứu này còn đang để lại một số “khoảng
trống” cơ bản sau đây:
1) Một số công trình đã đưa ra các chỉ tiêu riêng lẻ để đánh giá hiệu quả sử
dụng ODA nhưng chưa có công trình nào đưa ra được hệ thống chỉ tiêu đầy đủ và
toàn diện đánh giá hiệu quả sử dụng ODA của một khu vực.


17

2) Chưa có nghiên cứu nào nghiên cứu về tác động ODA tới tăng trưởng
kinh tế tại một tỉnh, tại một khu vực, một địa bàn cụ thể như khu vực Tây Bắc,

Việt Nam.
3) Các công trình đã công bố cũng đã bàn về các nhân tố ảnh hưởng đến việc
sử dụng ODA và hiệu quả sử dụng ODA, nhưng chủ yếu mới dừng ở phân tích định
tính, chưa lượng hóa được mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đó đến hiệu quả sử
dụng ODA.
4) Đòi hỏi thực tiễn tại các tỉnh Tây Bắc, Việt Nam hiện nay là: Cần phải làm
rõ vấn đề ODA đổ vào các tỉnh khu vực Tây Bắc hiện nay như thế nào? Có hiệu quả
hay không? Cần phải làm gì để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA ở khu vực Tây Bắc
– khu vực khó khăn nhất của Việt Nam? Các công trình nghiên cứu ở trên chưa giải
quyết được các câu hỏi này.

1.3. Cơ sở lý luận về hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính
thức (ODA)
1.3.1.Tổng quan về ODA
1.3.1.1. Khái niệm và đặc điểm của ODA
* Khái niệm
Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) được hình thành từ cuối
Chiến tranh thế giới thứ 2 (1939 - 1945). Nền kinh tế thế giới sau chiến tranh bị tàn
phá và suy thoái nghiêm trọng, đặc biệt các nước bại trận cũng như các nước thuộc
địa. Khẩu hiệu chính lúc bấy giờ là các nước chính quốc phải giúp các nước bại trận
và các nước thuộc địa khôi phục lại kinh tế. Trong bối cảnh đó, Ngân hàng thế giới
về tái thiết và phát triển (IBRD- International Bank for Reconstruction and
Development) ngày nay là Ngân hàng thế giới (WB) được thành lập tại Hội nghị về
tài chính và tiền tệ thế giới diễn ra vào ngày 1/7/1944 tại Bretton Woods (Hoa Kỳ).
Mục đích chính của IBRD là thúc đẩy kinh tế và tiến bộ xã hội ở các nước thành
viên đang phát triển thông qua hoạt động hỗ trợ cho vay vốn để đầu tư cho các dự
án, chương trình sản xuất và thúc đẩy đầu tư tư nhân. Ngay tại hội nghị này, 44
nước tham gia đã thống nhất thành lập Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF), sau khi điều lệ

18

hoạt động của IMF được ký kết, IMF chính thức giải ngân các khoản vay đầu tiên.
Tên gọi ODA (Official Development Assistance) chính thức được biết đến như một
hình thức hỗ trợ tài chính mới cho các quốc gia trên thế giới.
Xuất phát từ lịch sử hình thành ODA như đã đề cập ở trên, cùng với những
đặc điểm riêng có của ODA so với các nguồn vốn khác, cộng đồng các nhà tài trợ
đa phương và song phương đã đưa ra các khái niệm về ODA như sau:
- Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD), năm 1969 đã đưa ra
khái niệm về ODA như sau: ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với
mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát
triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ
không hoàn lại chiếm ít nhất là 25% [78].
- Theo quan điểm của Việt Nam: Căn cứ theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP về
Qui chế quản lý và sử dụng Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ban hành ngày 09
tháng 11 năm 2006 có đưa ra khái niệm về ODA như sau: "Hỗ trợ phát triển chính
thức (sau đây gọi tắt là ODA) trong Quy chế này được hiểu là hoạt động hợp tác
phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam với nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và
các tổ chức liên quốc gia hoặc liên Chính phủ" [6].
Như vậy, có thể thấy rằng các khái niệm trên đều thống nhất và xoay quanh
một số vấn đề cơ bản như sau: Thứ nhất, hỗ trợ phát triển chính thức là mối quan hệ
hợp tác phát triển mang tính "hỗ trợ" giữa quốc gia này với quốc gia khác. Thứ hai,
mục đích của việc "hỗ trợ" nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Thứ ba, "hỗ
trợ" được thông qua con đường "chính thức" giữa cấp Nhà nước và Nhà nước, giữa
Nhà nước hoặc Chính phủ với tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia. Mối quan
hệ này được hình thành và phát triển dựa trên nền tảng của một phần cho không
(không hoàn lại) kết tinh trong tổng ODA hàng năm mà nước này cam kết dành cho
các nước khác để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đã định với giá trị ít
nhất là 25% so với tổng giá trị viện trợ.

Từ nhận xét trên, tác giả cho rằng ODA có thể hiểu một cách chung nhất như


19

sau: ODA là các khoản cho vay ưu đãi kết hợp với nguồn cho không mà quốc gia
này dành cho quốc gia khác có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp. Tính ưu đãi của ODA
thể hiện ở phần ODA cho không cộng với các ưu đãi về lãi suất, thời hạn cho vay,
thời gian ân hạn, lịch trả nợ với phần cho vay. Quốc gia tiếp nhận nguồn hỗ trợ
chính thức sẽ được hưởng ít nhất là 25% so với tổng giá trị nguồn hỗ trợ đó.
* Đặc điểm của ODA
ODA có đặc điểm nổi bật so với các nguồn vốn thông thường khác đó là:
(1) ODA có tính chất ưu đãi
Đặc điểm cơ bản của ODA được thể hiện ở tính chất ưu đãi cao. Ngoài ưu
đãi ở việc có khoản không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi còn được hưởng chế độ
ưu đãi như: lãi suất thấp, thường dưới 3%/năm; thời gian sử dụng vốn dài từ 20 đến
50 năm và thời gian ân hạn (không phải trả lãi) từ 5 đến 10 năm, thời gian chịu lãi
suất với lịch trả nợ cũng đa dạng, gồm nhiều giai đoạn và được áp dụng những tỷ lệ
trả nợ khác nhau theo từng giai đoạn.
Ngoài ra, tính chất ưu đãi còn thể hiện ở chỗ nó chỉ dành riêng cho các nước
đang và chậm phát triển vì mục tiêu phát triển. Có hai điều kiện cơ bản để một nước
có thể được nhận ODA là:
- GDP bình quân trên đầu người thấp: Nước có GDP/đầu người càng thấp thì
tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp và
thời hạn ưu đãi càng lớn. Khi nước này đạt đến trình độ phát triển nhất định qua
ngưỡng đói nghèo thì sự ưu đãi này sẽ giảm đi.
- Mục tiêu sử dụng ODA của nước tiếp nhận phải phù hợp với chính sách và
phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa viện trợ ODA.
Thông thường, các nước viện trợ ODA đều có những chính sách và ưu tiên
riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ

thuật và tư vấn (về công nghệ, kinh nghiệm quản lý,...). Đồng thời, đối tượng ưu
tiên của các nước viện trợ ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Vì
vậy, nắm được hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức viện trợ ODA
là rất cần thiết.


20

(2) ODA có tính chất ràng buộc
Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hay không hoàn lại một
phần tổng sản phẩm quốc dân (GNP) từ nước phát triển sang những nước đang và
chậm phát triển với những ràng buộc về kinh tế cũng như chứa đựng những điều
kiện kinh tế - xã hội. ODA luôn chứa đựng cả tính ưu đãi cho nước tiếp nhận và lợi
ích của các nước, các tổ chức viện trợ.
Xét về mặt kinh tế, khi viện trợ ODA các nước viện trợ nói chung đều
không quên dành được lợi ích cho mình. Điển hình là WB và IMF chỉ viện trợ cho
một nước khi nước này cam kết thực hiện những điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo
tiêu chuẩn và tiến trình mà tổ chức này yêu cầu. Đức, Bỉ, Đan Mạch yêu cầu
khoảng gần 50% viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ của nước mình, Canada
yêu cầu cao nhất tới 68,5%,… Bảng thống kê mức độ ràng buộc về hàng hóa và
dịch vụ của các nước đã được Tôn Thanh Tâm minh chứng rõ tính ràng buộc của
ODA (phụ lục số 3).
Ngay từ khi ra đời, mục tiêu đầu tiên của viện trợ là thúc đẩy tăng trưởng bền
vững và giảm nghèo ở những nước đang và chậm phát triển. Động cơ để các nhà tài
trợ đưa ra mục tiêu này là gì? Bản thân các nước phát triển nhìn thấy lợi ích của
mình trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các nước đang và chậm phát triển để mở mang thị
trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư. Xét về lâu dài, các nhà tài trợ sẽ có
lợi về an ninh, kinh tế, chính trị khi kinh tế các nước nghèo tăng trưởng. Mối quan
tâm mang tính cá nhân này được kết hợp với tinh thần nhân đạo và tính cộng đồng.
Hơn nữa, vì một số vấn đề mang tính toàn cầu như sự bùng nổ dân số thế giới, bảo

vệ môi trường sống, bình đẳng giới, phòng chống dịch bệnh, giải quyết các xung
đột sắc tộc, tôn giáo,... đòi hỏi sự hợp tác của cả cộng đồng quốc tế, không phân biệt
nước giàu, nước nghèo.
Ngoài những ràng buộc về kinh tế như đã phân tích ở trên, ODA luôn chứa
đựng những ràng buộc về chính trị, xã hội. Các nước phát triển sử dụng ODA như
một công cụ để xác định vị trí và ảnh hưởng của mình tại các nước và khu vực tiếp
nhận ODA. Hoa Kỳ là một trong những nước sử dụng ODA làm công cụ để thực


21

hiện chính sách gây "ảnh hưởng chính trị trong thời gian ngắn". Nhật Bản hiện là
nhà tài trợ hàng đầu thế giới, ODA của Nhật Bản không chỉ đem lại lợi ích cho
nước nhận mà còn mang lại lợi ích tốt nhất cho chính nước Nhật. Viện trợ của các
nước phát triển không chỉ là trợ giúp hữu nghị, mà còn là công cụ lợi để các nước
tài trợ thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và lợi ích chính trị. Vì vậy, khi nhận viện
trợ các nước nhận viện trợ cần cân nhắc kỹ lưỡng những điều kiện của nhà tài trợ.
(3) ODA gắn với mục đích và hiệu quả sử dụng
ODA ngay từ đầu đã tồn tại 2 mục tiêu. Đó là mục tiêu tăng trưởng dài hạn
và giảm nghèo ở những nước đang và chậm phát triển, mục tiêu tăng cường chiến
lược về mặt kinh tế và chính trị của nước tài trợ. Các mục tiêu chiến lược và mục
tiêu tăng trưởng này chứa đựng những mâu thuẫn nhưng không nhất thiết phải xung
đột với nhau. Mỗi nước tài trợ đều có những chính sách cung cấp ODA cho những
mục tiêu ưu tiên nhất định đối với từng nước, từng khu vực nhất định. Do đó, nó có
thể phù hợp hay không phù hợp với mục tiêu mà các nước tiếp nhận ODA đề ra.
Đây chính là vấn đề lớn đang tồn tại trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển trên thế giới.
Tuy nhiên, nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này một số nước đang và
chậm phát triển đã chủ động tìm hiểu tình hình cung cấp và định hướng ưu tiên sử
dụng ODA của các nhà tài trợ, từ đó làm cơ sở cho việc điều chỉnh cơ chế quản lý,
xây dựng chiến lược huy động và sử dụng ODA của mình, chuyển hoá kịp thời

nguồn lực bên ngoài thành nội lực bên trong phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế
xã hội của đất nước.
Việc sử dụng ODA đôi khi rất thành công vì nhờ có nguồn tài trợ này nhiều
nước đã thoát khỏi khủng hoảng để có được sự phát triển nhanh chóng. Hàn Quốc
những năm 1960, Việt Nam những năm 1990 là những ví dụ điển hình cho những
thành công đó. Ngược lại, đôi khi tài trợ nước ngoài cũng thất bại nếu nước đó tiếp
nhận sử dụng không có hiệu quả. Ví dụ như Argentina - nền kinh tế lớn thứ ba Châu
Mỹ Latinh, với khoản nợ nước ngoài 132 tỷ USD (trong đó nợ công chiếm một
phần đáng kể) đã chìm trong khủng hoảng kinh tế mà nguyên nhân chính của nó là
sử dụng nợ không có hiệu quả.


22

Do đó, ODA là một nguồn vốn có tính chất ưu đãi cao song không vì thế mà
có thể sử dụng lãng phí nguồn lực này. Huy động hợp lý và sử dụng hiệu quả ODA
là đòi hỏi rất quan trọng để vừa đảm bảo phát triển kinh tế vừa đảm bảo khả năng
trả nợ của đất nước.

1.3.1.2. Vai trò của ODA
* Đối với các nước tài trợ
Theo nghị quyết của liên hợp quốc, các nước giàu cần trích 0,7% tổng sản
phẩm quốc nội của mình để thực hiện nghĩa vụ đối với các nước nghèo vì một mục
tiêu tốt đẹp cho sự phát triển chung trên toàn thế giới. Các nước tài trợ lớn trên thế
giới đều căn cứ vào tình hình phát triển hàng năm của mình để điều chỉnh khối
lượng hỗ trợ phát triển. Các khoản hỗ trợ này nói chung đều là viện trợ không hoàn
lại hoặc tín dụng ưu đãi với lãi suất thấp hoặc không có lãi suất. Rõ ràng, như vậy
các Chính phủ thực hiện tài trợ quốc tế không nhằm một mục đích trong tương lai
thu được một món lời từ các khoản tài trợ. Mục đích đằng sau các khoản viện trợ đó
tính ràng buộc như đã phân tích ở đặc điểm của ODA gồm: Động cơ chính trị; Các

nước cung cấp viện trợ phát huy ảnh hưởng để giành ưu thế kinh tế qua việc mở
rộng thị trường tiêu thụ của nước tài trợ, mở rộng thị trường đầu tư, tiêu thụ hàng
hoá ế thừa của nước tài trợ và còn có cả tham vọng quốc tế hoá đồng tiền của nước
tài trợ.
* Đối với quốc gia tiếp nhận ODA
Tầm quan trọng của ODA đối với các quốc gia đang và chậm phát triển là
không thể phủ nhận. Điều này thể hiện rõ qua những thành công mà các nước tiếp
nhận ODA đã đạt được.
(1) Bổ sung nguồn vốn trong nước để phát triển kinh tế
ODA có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của các nước
đang và chậm phát triển. Trong quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá (CNHHĐH), vốn đầu tư để tạo cơ sở vật chất nhằm nâng cấp, chuyển dịch cơ cấu kinh tế,
phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội là một vấn đề lớn được đặt ra đối với nước này.
Nguồn lực hạn chế trong nước không cho phép các nước này dễ dàng thực hiện


23

những mục tiêu phát triển của mình. Trong nghiên cứu của rất nhiều các nhà nghiên
cứu đã khẳng định điều này trong đó có tác giả đã khẳng định rằng viện trợ nước
ngoài đã có một tác động tích cực trong ngắn hạn nhưng có một tác động tiêu cực
về lâu dài [60]; cho thấy rằng ODA thúc đẩy tăng trưởng dài hạn [76]; không thể
bác bỏ giả thiết không có mối quan hệ nhân quả giữa viện trợ và hiệu quả kinh tế
[61]; khẳng định rằng viện trợ nước ngoài có hiệu quả trong thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế ở các nước tiếp nhận, nhưng hiệu quả của nó có thể phụ thuộc vào một số
yếu tố [66]; một nửa trong tổng số tác động của viện trợ phát triển có tác động trong
vòng hai năm sau khi nó giải ngân [67];...
(2) ODA mang lại nguồn lực cho đất nước thông qua những tác động tích cực
của nó đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở những nước đang và chậm phát triển
ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của các địa
phương và vùng lãnh thổ, đặc biệt là ở các thành phố lớn, nguồn vốn này trực tiếp

cải thiện điều kiện về vệ sinh, y tế, cung cấp nước sạch, bảo vệ môi trường. Đồng
thời ODA cũng góp phần tích cực trong việc phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn,
phát triển nông nghiệp, xoá đói giảm nghèo.
(3) ODA giúp các nước đang và chậm phát triển xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý
Một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho kinh tế của nhiều nước kém
phát triển là sự bất hợp lý trong cơ cấu kinh tế. Quá trình chuyển đổi nền kinh tế cần
thực hiện hàng loạt các điều chỉnh cơ cấu thông qua các chính sách trên nhiều lĩnh
vực như tài chính, ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà nước,... Trong bối cảnh
ngân sách còn hạn hẹp, các nước đang và chậm phát triển thực hiện điều chỉnh lại
cơ cấu kinh tế theo các chương trình hợp tác với ngân hàng thế giới (WB), quỹ tiền
tệ quốc tế (IMF) và các tổ chức quốc tế khác.
(4) ODA góp phần đào tạo nguồn nhân lực, tăng khả năng ứng dụng các
thành tựu cao của khoa học và công nghệ cho nước tiếp nhận
Các công trình, dự án sử dụng ODA thường được xây dựng và hoạt động
theo tiêu chuẩn quốc tế đã làm cho những người bản xứ ở các nước tiếp nhận hoạt
động trong dự án có cơ hội tiếp thu các công nghệ, kỹ thuật mới, phong cách quản


24

lý tiên tiến hiện đại. Cùng với vốn và công nghệ, ODA đã góp phần nâng cao chất
lượng nguồn nhân lực đồng thời giải quyết việc làm cho một số lượng lao động lớn
tại địa phương thụ thưởng ODA.
(5) ODA làm tăng khả năng thu hút vốn FDI
Các nhà đầu tư nước ngoài khi quyết định bỏ vốn đầu tư vào một nước luôn
quan tâm đến khả năng sinh lời của đồng vốn đầu tư cũng như chi phí cơ hội của
đầu tư bởi mục tiêu chính của họ là lợi nhuận.
Yếu tố ảnh hưởng đến quyết định của nhà đầu tư là sự hoàn chỉnh và đồng bộ
của cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, thể chế pháp luật, ... Tuy nhiên, vốn đầu tư để thực
hiện điều này rất lớn, nếu chỉ dựa vào nguồn vốn hạn chế của Nhà nước thì không

thể đáp ứng được. Bởi vậy, ODA là nguồn vốn bổ sung quan trọng để xây dựng môi
trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút nguồn vốn FDI.

1.3.2. Tổng quan về hiệu quả sử dụng ODA
1.3.2.1. Khái niệm về hiệu quả sử dụng ODA
Tính hiệu quả là một trình trạng mà trong đó, các nguồn lực xã hội được sử
dụng hết để mang lại sự thỏa mãn tối đa cho người tiêu dùng [29]. Trong kinh tế
học, khái niệm về hiệu quả được sử dụng trong ba trường hợp: Hiệu quả sản xuất,
hiệu quả phân bổ tài nguyên, hiệu quả phân phối [2], [29]. Hiệu quả sản xuất, phản
ánh tính tối ưu của quá trình biến đổi các yếu tố đầu vào để sản xuất ra một đơn vị
đầu ra (giá thành). Hiệu quả phân bổ tài nguyên phản ánh tính tối ưu của sản lượng
đầu ra khi sử dụng đầu vào hạn chế và có tính cạnh tranh [29]. Hiệu quả phân phối
phản ánh tính tối ưu trong phân phối sản phẩm tới người tiêu dùng với điều kiện thu
nhập và giá cả không đổi.
Hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA cũng được Tôn Thanh Tâm trình bày
trong luận án tiến sĩ bảo vệ năm 2005 của mình là: “Hiệu quả quản lý nguồn vốn
ODA là hiệu quả trong việc tổ chức, điều hành toàn bộ các hoạt động có liên quan
đến quá trình lập kế hoạch, thiết kế dự án, thẩm định, phê duyệt khoản vay, đàm
phán, ký kết, phê chuẩn các điều ước quốc tế, tổ chức triển khai thực hiện, đánh giá
và kết thúc dự án,... bằng các cơ chế chính sách quản lý nhà nước về ODA như


25

Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư, Hướng dẫn, Nghị quyết, Chỉ thị,... Và hệ
thống các cơ chế chính sách này luôn nhận được sự quan tâm ủng hộ của công
chúng các nước tài trợ lẫn nước tiếp nhận viện trợ” [44].
Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước theo Lê Thế Sáu “Hiệu
quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước là mối quan hệ so sánh giữa các lợi
ích trực tiếp và gián tiếp mà nền kinh tế xã hội thu được so với các chi phí trực tiếp

và gián tiếp mà nền kinh tế xã hội bỏ ra trong quá trình thực hiện dự án” [30].
Như vậy theo tác giả "Hiệu quả sử dụng ODA" chính là việc sử dụng ODA có
tối ưu hóa được kết quả thực hiện so với yêu cầu đề ra ngay từ khi xây dựng các
chương trình, dự án đó hay không? Tính tối ưu hóa thể hiện ODA có thực sự đóng góp
đến tăng trưởng kinh tế của quốc gia, hay địa phương tiếp nhận hay không? Thêm vào
đó hiệu quả sử dụng ODA được thiết kế để đánh giá sự phù hợp của chính sách, cách
thực hiện, sự hiệu quả của kết quả, sự phù hợp của các quá trình, sự tác động đến mọi
mặt kinh tế xã hội của nơi quản lý, tiếp nhận, sự bền vững sau thực hiện.
Hiệu quả sử dụng ODA không thể đánh giá dựa vào mối quan hệ so sánh
giữa lợi ích và chi phí như những dự án đầu tư thông thường, ODA với mục tiêu hỗ
trợ phát triển nên nó lợi ích mang lại không thể đo lường trực tiếp theo thời gian
cũng như không gian, chi phí khi thực hiện nhìn thấy rất rõ khi bắt đầu thực hiện
chương trình, dự án ODA.
Hơn nữa, ODA có nhiều cách phân loại khác nhau, ODA không hoàn lại,
ODA cho vay với ưu đãi,... Khi là ODA không hoàn lại thực hiện vì mục tiêu bền
vững, lâu dài. Nên không thể đo lường hiệu quả bằng so sánh theo quan điểm chi
phí, lợi ích. Lợi ích của nó sẽ còn kéo dài rất lâu sau khi dự án kết thúc. ODA tại
các địa phương nghèo, khó khăn chủ yếu tập trung vào lĩnh vực xóa đói giảm
nghèo, nâng cao dân trí, cải thiện sinh kế,… những kết quả này không chỉ thấy trực
tiếp khi thực hiện dự án mà sẽ phải được bồi đắp, bồi dưỡng tiếp tục sau khi dự án
kết thúc thì hiệu quả của nó càng cao.
Đánh giá hiệu quả ODA tập trung vào 5 tiêu chí mà đã được các nhà tài trợ
dùng từ năm 1991 cho đên nay là phù hợp bởi điều kiện, đặc trưng của nguồn này.