Tăng cường hoạt động giám sát của quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước

1

LỜI MỞ ðẦU
1. Tính cấp thiết của ñề tài
Thực hiện chủ trương, chính sách của ðảng và Nhà nước, thời gian qua,
Chính phủ ñã thí ñiểm thành lập 13 tập ñoàn kinh tế nhà nước trên cơ sở cơ cấu lại
một số tổng công ty nhà nước. Các tập ñoàn kinh tế nhà nước ñược nắm giữ và ưu
tiên các nguồn lực quan trọng về vốn, lĩnh vực hoạt ñộng, với vai trò là ñầu tàu kinh
tế của cả nước, thúc ñẩy tăng trưởng kinh tế, ñiều tiết kinh tế vĩ mô, ổn ñịnh giá cả,
cung cấp nhiều sản phẩm thiết yếu cho nền kinh tế. ðến nay, các tập ñoàn kinh tế
nhà nước ñã có ñiều kiện huy ñộng vốn, mở rộng ngành nghề kinh doanh, khai thác
tốt hơn cơ sở vật chất kỹ thuật trên nguyên tắc gắn với ngành kinh doanh chính, qua
ñó nâng cao năng lực cạnh tranh, khẳng ñịnh ñược vị thế và thương hiệu trong quá
trình hội nhập quốc tế. Cùng với việc thực hiện các mục tiêu kinh tế, các tập ñoàn
cũng bảo ñảm thực hiện các mục tiêu khác về an ninh- quốc phòng, an sinh xã hội
cho ñất nước.
Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện thí ñiểm, mô hình tập ñoàn kinh tế ñang
bộc lộ những bất cập về mô hình tổ chức và phân cấp quản lý. Các quy ñịnh về tổ
chức và hoạt ñộng của tập ñoàn kinh tế còn những ñiểm chưa nhất quán dẫn ñến sự
chồng chéo, làm giảm hiệu quả hoạt ñộng của các doanh nghiệp thành viên nói
riêng và của cả tập ñoàn nói chung. Bên cạnh ñó, các tập ñoàn kinh tế sử dụng vốn,
tài sản Nhà nước cũng chưa thật sự hiệu quả, chưa tương xứng với sứ mệnh ñược
trao; tỷ lệ vốn ñầu tư ra ngoài lĩnh vực chính còn cao và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Một
số sai phạm tại một số tập ñoàn kinh tế nhà nước ñã gây ra những tổn thất lớn, gây
bức xúc trong xã hội.
Theo quy ñịnh tại các văn bản luật hiện hành, sử dụng vốn Nhà nước phải
theo sự ñiều chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước và một số văn bản pháp luật có
liên quan. Chính phủ, các cơ quan Chính phủ chịu trách nhiệm về việc sử dụng
nhưng việc phân bổ, giám sát phần vốn này là do Quốc hội, các cơ quan Quốc hội
thực hiện. Vị trí và vai trò quan trọng của tập ñoàn kinh tế nhà nước ñối với nền

2
kinh tế ñã ñược khẳng ñịnh nhưng hiện nay, giám sát của Quốc hội, các cơ quan của
Quốc hội ñối với các tập ñoàn này ñể bảo ñảm các hoạt ñộng của tập ñoàn theo
ñúng chủ trương, chính sách của ðảng, Nhà nước còn gặp nhiều khó khăn do ñây là
mô hình thực hiện thí ñiểm, có nhiều vấn ñề mới ñối với cả cơ quan lập pháp và
hành pháp. ðồng thời, hệ thống tiêu chí ñánh giá hiệu quả hoạt ñộng sản xuất kinh
doanh của tập ñoàn chưa ñược hoàn thiện. Việc giám sát của Quốc hội vẫn chủ yếu
dựa theo báo cáo của cơ quan kiểm toán nhà nước, của Chính phủ, các Bộ, ngành có
liên quan và các tập ñoàn. Hơn nữa, với cơ cấu ñại biểu Quốc hội như hiện nay, khả
năng nắm bắt, hiểu và phân tích thông tin tài chính chưa ñồng ñều, gặp nhiều khó
khăn. ðây là các nguyên nhân khiến cho hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với
các tập ñoàn kinh tế nhà nước chưa ñạt ñược như mong muốn.
Hiện nay, với số lượng ñã ñược thành lập lên tới 13 tập ñoàn kinh tế nhà nước
nhưng ñều dưới hình thức thí ñiểm, chưa có chế ñịnh ở tầm luật ñể ñiều chỉnh các
hoạt ñộng của tập ñoàn, trong khi hoạt ñộng giám sát của Quốc hội chỉ mức ñộ
khiêm tốn, hiệu lực giám sát không cao. Thực tế từ khi bắt ñầu thí ñiểm thành lập
các tập ñoàn kinh tế nhà nước vào năm 2005, Quốc hội chỉ thực hiện duy nhất giám
sát tối cao vào năm 2008, sau ñó ban hành Nghị quyết với các yêu cầu cụ thể ñể
Chính phủ thực hiện và báo cáo việc thực hiện với Quốc hội vào năm 2009. Từ ñó
ñến nay, Quốc hội chưa thực hiện thêm ñợt giám sát tối cao hay chuyên ñề về thành
phần kinh tế này. Tác ñộng sau giám sát là vấn ñề ñáng quan tâm bởi sau khi Quốc
hội ban hành Nghị quyết, việc Chính phủ thực hiện ñến ñâu và hiệu quả ra sao cũng
chưa ñược Quốc hội quan tâm ñúng mức. Chính vì vậy, việc hoàn thiện, nâng cao
hiệu lực giám sát của Quốc hội ñang là yêu cầu cấp thiết ñặt ra vì Quốc hội có vai
trò quan trọng trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TðKT hoạt ñộng; ñồng
thời giám sát chặt chẽ quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng
của TðKT, bảo ñảm các TðKT hoạt ñộng có hiệu quả.
Xuất phát từ phân tích như trên, nghiên cứu sinh xin ñược lựa chọn ñề tài:
Tăng cường hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước.

3
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Trên thế giới, mô hình tập ñoàn kinh tế ñã ñược một số quốc gia áp dụng.
ðể có thêm cơ sở so sánh, luận án sẽ nghiên cứu về mô hình hoạt ñộng, cơ cấu tổ
chức và việc quản lý, giám sát các tập ñoàn tại Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và
Trung Quốc.
Tại Việt Nam, do ñây là mô hình thực hiện thí ñiểm nên cần phân tích,
làm rõ cơ sở pháp lý liên quan ñến hoạt ñộng của tập ñoàn, xem xét các quy ñịnh
hiện hành ñối với hoạt ñộng của tập ñoàn, so sánh với hoạt ñộng thực tiễn ñể
phân tích những mặt ñược và hạn chế. Các quy ñịnh pháp lý về công tác giám sát
của Quốc hội về việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước, quy ñịnh tại Hiến pháp,
Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Giám sát của Quốc hội,
và các văn bản luật khác.
Luận án tập trung thu thập tài liệu các báo cáo các nội dung về vai trò, quy
mô hoạt ñộng, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh chính và ngoài ngành, quản lý và
sử dụng vốn, cơ chế quản lý, việc thực hiện các mục tiêu xã hội của các tập ñoàn
kinh tế nhà nước dựa trên các báo cáo tài chính (ñược bảo ñảm bằng kết quả kiểm
toán) và kết hợp nguồn thông tin khác (các báo cáo giám sát của Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội; các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, chuyên gia
kinh tế…); hoạt ñộng giám sát của Quốc hội sẽ ñược tìm hiểu và phân tích theo
phương thức, mức ñộ giám sát, các nội dung cần phải hoàn thiện chủ yếu dựa trên
hệ thống báo cáo, các nội dung trao ñổi và thực tiễn công tác giám sát của Quốc hội
ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước trong thời gian vừa qua.
Trên cơ sở này, nghiên cứu sinh cũng sẽ tổng luận theo các nội dung chính
như trên, tuy nhiên, ñể có những ñánh giá sát thực về tình hình nghiên cứu cũng như
phù hợp với phạm vi nghiên cứu, tác giả sẽ tóm lược theo hai nhóm nghiên cứu:
nghiên cứu của các tác giả trong nước và nghiên cứu của các tác giả nước ngoài.
2.1 Nghiên cứu của các tác giả trong nước

Hiện nay, ñã có một số nghiên cứu liên quan ñến Tập ñoàn kinh tế nhà nước


4
cũng như hoạt ñộng giám sát của Quốc hội trên các phương diện khác nhau. Mỗi
công trình nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau và mới chỉ giải quyết ñược một
phần liên quan ñến tập ñoàn kinh tế nhà nước.
ðề cập ñến các lý luận và thực tiễn phát triển tập ñoàn kinh tế nhà nước tại
Việt Nam, ñã có một số ñề tài nghiên cứu khá công phu về vấn ñề này như: ñề tài
nghiên cứu khoa học của tác giả TS.Vũ Thị Dậu và các cộng sự về “Phát triển Tập
ñoàn kinh tế nhà nước Việt Nam trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế” (2010), ñề
tài nghiên cứu khoa học của tác giả ThS Hồ Thị Hương Mai về “Phát triển các tập
ñoàn kinh tế ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn” (2010) hay ñề tài nghiên cứu khoa
học của TS.Trần Tiến Cường về “Tập ñoàn kinh tế - Lý luận và kinh nghiệm quốc
tế ứng dụng vào Việt Nam (2005)”. Trong các nghiên cứu này, các tác giả ñã có
những phân tích cụ thể cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và phát triển các tập
ñoàn kinh tế nhà nước cũng như ñánh giá tác ñộng của hội nhập kinh tế quốc tế tới
sự phát triển các tập ñoàn kinh tế nhà nước Việt Nam (từ 2005 – 2010). Trên cơ sở
ñó, ñề xuất những ñịnh hướng và giải pháp nhằm phát triển tập ñoàn kinh tế nhà
nước khi Việt Nam thực hiện ñầy ñủ các cam kết WTO.
Ngoài ra, khi ñề cập sâu hơn ñến mô hình tổ chức và hoạt ñộng của các tập
ñoàn kinh tế Việt Nam còn có các bài viết của các chuyên gia, nhà nghiên cứu như:
PGS.TS Lê Xuân Bá với bài viết “Khung pháp lý cho việc hình thành và hoạt ñộng
của các tập ñoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn Kế Tuấn với
bài viết “Một số vấn ñề ñặt ra từ quá trình thí ñiểm thành lập tập ñoàn kinh tế nhà
nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn ðình Phan với bài viết “Bàn về mô hình
tổ chức tập ñoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam (2011)”, PGS.TS Nguyễn Thế
Quyền và PGS.TS Trần Văn Nam với bài viết “Về ñịa vị pháp lý của tập ñoàn kinh
tế nhà nước (2011)” hay bài viết của TS.Nguyễn Minh Phong “Những nút thắt trong
phát triển tập ñoàn kinh tế nhà nước (2011)”. Các bài viết của các chuyên gia, nhà

nghiên cứu ñã trình bày một cách tổng quát về quá trình hình thành, thực trạng
khung pháp lý cho việc hình thành và hoạt ñộng của tập ñoàn kinh tế nhà nước cũng
như các ñưa ra các kiến nghị, ñề xuất hoàn thiện khung pháp lý trong thời gian tới.


5
ðáng chú ý, năm 2010, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương
(CIEM) ñã công bố “Báo cáo tổng hợp và phân tích kinh nghiệm quốc tế về cải
cách quản trị doanh nghiệp nhà nước theo thông lệ quốc tế và giám sát tập ñoàn
kinh tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”. Báo cáo này ñã ra cách nhìn tổng
quan về cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước, kinh nghiệm thực hiện giám sát
tập ñoàn tại các nước phát triển như Cộng hòa Pháp, ðức, các nước nằm trong Tổ
chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OCED), Trung Quốc... Qua phân tích, báo cáo
ñã rút ra ñược những bài học kinh nghiệm dành cho Việt Nam trong quá trình thành
lập, giám sát tập ñoàn kinh tế nhà nước.
Về vấn ñề này, bản thân nghiên cứu sinh có bài viết liên quan ñến vấn ñề
nghiên cứu “Tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà
nước: Hướng tới cơ chế thống nhất, minh bạch” – Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 24
(năm 2011). Trong nghiên cứu này, nghiên cứu sinh ñã phân tích rõ về sự cần thiết
tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các
cơ quan nhà nước ñối với doanh nghiệp nhà nước nhằm mục ñích tháo gỡ ñược
những vướng mắc về mặt cơ chế, chính sách, qua ñó tạo ra sự thống nhất, minh
bạch, ñồng thời nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước cũng như nâng cao
tính tự chủ cho thành phần kinh tế này. ðây là cơ sở quan trọng ñể giúp Quốc hội,
các cơ quan Quốc hội giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của nhà nước.
ðề cập tới các nghiên cứu về các chức năng của Quốc hội, trong ñó có chức
năng giám sát, ngoài các quy ñịnh tại Hiến pháp (1992) và các văn bản quy phạm
pháp luật như: Luật Tổ chức Quốc hội (2001), Luật Hoạt ñộng giám sát của Quốc
hội (2003)..., còn có nhiều nghiên cứu về vấn ñề này, tiêu biểu như: GS.Trần Ngọc
ðường với “Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ

quan của Quốc hội (2003)”, TS.Lê Thanh Vân với “Hoạt ñộng giám sát của Quốc
hội các nước và ở nước ta, Quốc hội Việt Nam – Những vấn ñề lý luận và thực tiễn
(2005)”, PGS.TS ðặng Văn Thanh với “Chức năng của Quốc hội và việc thực hiện
các chức năng (2011)”... Trong các nghiên cứu này, các tác giả ñã nêu tổng quan về
các chức năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức năng này, trong ñó ñặc biệt


6
nhấn mạnh tới chức năng giám sát với những phân tích về ưu, nhược ñiểm và sự cần
thiết phải ñổi mới hoạt ñộng này của Quốc hội Việt Nam. Nghiên cứu sâu hơn còn
có nghiên cứu của TS.Trương Thị Hồng Hà với “ðổi mới và tăng cường hoạt ñộng
giám sát của Quốc hội (2011)”, tác giả tập trung phân tích quan ñiểm về tăng cường
hoạt ñộng giám sát của ðảng Cộng sản Việt Nam trong quá trình ñổi mới ñất nước,
trên cơ sở ñó ñánh giá thực trạng và ñưa ra các giải pháp nhằm tăng cường sự lãnh
ñạo của ðảng ñối với hoạt ñộng giám sát của Quốc hội. Bản thân nghiên cứu sinh
có ñề tài nghiên cứu về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt ñộng giám sát của Quốc
hội trong thời kỳ hội nhập” (2008), trong công trình nghiên cứu của mình, tác giả ñã
hệ thống hoá các vấn ñề lý luận cơ bản về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội trong
thời gian trước ñây, ñánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội, chỉ ra các hạn chế
và nguyên nhân của các hạn chế làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt ñộng giám sát.
Thông qua quan ñiểm, ñịnh hướng và những hạn chế, tác giả ñã ñề xuất các giải
pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội trong thời gian tới.
Về các nghiên cứu liên quan ñến hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với
các doanh nghiệp nhà nước nói chung, trong ñó có tập ñoàn kinh tế nhà nước, hiện
chưa có nhiều nghiên cứu liên quan ñến vấn ñề này vì các tập ñoàn kinh tế mới
ñược thành lập thí ñiểm, các nghiên cứu chủ yếu tập trung vào ñịa vị pháp lý và xây
dựng mô hình tập ñoàn. Với Quốc hội, các cơ quan Quốc hội, trong thời gian vừa
qua ñã thực hiện chuyên ñề giám sát tối cao về “Việc thực hiện chính sách, pháp
luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập ñoàn, tổng công ty nhà nước” (2009).
Báo cáo này ñã chỉ rõ về thực trạng chấp hành chính sách, pháp luật quản lý, sử

dụng vốn, tài sản tại các tập ñoàn, tổng công ty nhà nước, cũng như các tồn tại,
vướng mắc trong việc thực hiện thí ñiểm mô hình tập ñoàn kinh tế nhà nước tại
nước ta. ðồng thời, báo cáo ñưa ra các kiến nghị xác ñáng liên quan ñến việc nâng
cao hiệu quả sử dụng vốn, tài sản tại các tập ñoàn, tổng công ty nhà nước. Tiếp ñó,
sau giám sát, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 42/2009/QH12 của Quốc hội về
“Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn,
tài sản tại các tập ñoàn, tổng công ty nhà nước” (2009). Nghị quyết này là bước cụ


7
thể hóa các yêu cầu, kiến nghị của các ñại biểu Quốc hội liên quan ñến giám sát
việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập ñoàn,
tổng công ty nhà nước, thông qua các nhóm nhiệm vụ, giải pháp cụ thể yêu cầu
Chính phủ phải thực hiện và có báo cáo kết quả thực hiện với Quốc hội.
Theo một kết quả nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung
ương (2005) về "Báo cáo kết quả khảo sát về tập ñoàn kinh tế tại Malaysia và Thái
Lan", kinh nghiệm ñể giám sát hiệu quả hoạt ñộng ñối với tập ñoàn kinh tế tại
Malaysia cho thấy, ñể tách Chính phủ ra khỏi doanh nghiệp - ñây là một mục tiêu
quan trọng ñể nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp. Malaysia ñã thực hiện một
số ñổi mới như công ty hóa và hoạt ñộng theo cơ cấu của luật công ty, thuê những
ñại diện từ bên ngoài, không thuộc cơ quan nhà nước, không thuộc chính phủ vào
các vị trí thành viên hội ñồng quản trị hoặc các vị trí quản lý cao cấp khác, kể cả vị
trí tổng giám ñốc, giảm vốn nhà nước tại các doanh nghiệp[52].
Bản thân nghiên cứu sinh có các bài viết liên quan ñề tài nghiên cứu như:
“Từ ñề án tái cơ cấu Tập ñoàn Vinashin: Cần giám sát hoạt ñộng của các Tập ñoàn
kinh tế nhà nước như thế nào?” – Tạp chí Phát triển kinh tế, số 167 (2011) và “Bàn về
cơ chế giám sát hoạt ñộng của Tập ñoàn kinh tế nhà nước” – Hội thảo khoa học “Mô
hình tổ chức và hoạt ñộng của các tập ñoàn kinh tế nhà nước (2011). Nghiên cứu sinh
ñã có những nhận ñịnh, ñánh giá về giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn, qua
ñó thấy ñược những hạn chế trong hoạt ñộng giám sát hiện này, ñồng thời ñề xuất các

giải pháp nhằm tăng cường hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các doanh
nghiệp này. Bên cạnh ñó cũng có nhiều bài viết và các cuộc hội thảo ñề cập tới vấn
ñề này. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu mới chỉ giải quyết ñược một phần liên
quan ñến phát triển các tập ñoàn kinh tế nhà nước, các ñề xuất hoàn thiện mô hình
hoạt ñộng cũng như một số giải pháp giám sát hoạt ñộng tập ñoàn kinh tế nhà nước
tại Việt Nam, chứ chưa có tiêu chí ñánh giá hoạt ñộng giám sát một cách rõ ràng.
2.2 Nghiên cứu của các tác giả nước ngoài
Nghiên cứu về mô hình tập ñoàn kinh tế và cơ chế giám sát ñối với tập ñoàn
cho thấy một số quốc gia thực hiện giám sát tập ñoàn tức là giám sát công ty mẹ,


8
ñược thực hiện thông qua cơ chế giám sát và kiểm toán. Ở một số nước ñã thành lập
ủy ban ñặc biệt của Quốc hội ñể giám sát công ty mẹ ñối với trường hợp công ty mẹ
thuộc sở hữu nhà nước. Một nghiên cứu của tác giả Anjali Kumar (1992), trong báo
cáo "The State Holding Company: Issues and Options, World Bank" cho biết Ấn ðộ
lại áp dụng nhiều cơ chế kiểm toán và giám sát khác nhau ñể giám sát hoạt ñộng của
các ty mẹ nhà nước[66].
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài
nước liên quan ñến hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà
nước ñã giúp hoàn thiện hơn hệ thống lý luận và thực tiễn về giám sát của Quốc hội
ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước.
Các nghiên cứu nói trên cũng ñã chỉ ra nhiều thực tế, nguyên nhân của những
hạn chế, bất cập trong việc thực hiện thí ñiểm mô hình tập ñoàn cũng như trong hoạt
ñộng giám sát của Quốc hội hiện nay, tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào liên quan
ñến việc ñưa ra hệ tiêu chí về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn
kinh tế nhà nước. Vì vậy, trước ñòi hỏi của thực tế cũng như quá trình hội nhập thì
việc ñổi mới, hoàn thiện lý luận và thực tiễn trong việc tăng cường giám sát của Quốc
hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước là xu hướng tất yếu của Việt Nam hiện nay.
3. Mục tiêu nghiên cứu

• Luận án tập trung xây dựng khung lý thuyết cho phân tích hoạt ñộng giám
sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước.
• ðánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà
nước
• Xây dựng các ñề xuất, kiến nghị ñể tăng cường hoạt ñộng giám sát của Quốc
hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước nhằm ñảm bảo hiệu lực và hiệu
quả nguồn vốn, tài sản nhà nước tại các tập ñoàn kinh tế.
4. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu
- ðối tượng nghiên cứu: Hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn
kinh tế nhà nước.


9
- Phạm vi nghiên cứu: Hoạt ñộng giám sát của Quốc hội kể từ thời ñiểm bắt
ñầu thành lập thí ñiểm tập ñoàn kinh tế nhà nước vào năm 2005 ñến 2013.
5. Nội dung nghiên cứu
Với mục tiêu như vậy, ñề tài sẽ tập trung vào những nội dung nghiên cứu cụ
thể như sau:
Thứ nhất, hệ thống cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội ñối với các tập
ñoàn kinh tế kinh tế nhà nước.
Thứ hai, nghiên cứu kinh nghiệm giám sát quốc tế ñối với các tập ñoàn kinh
tế nhà nước và rút ra bài học cho Việt Nam.
Thứ ba, phản ánh thực trạng giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh
tế nhà nước, tập trung vào các nội dung sau ñây:
•

Nội dung giám sát;

•

Công cụ và các nguồn lực cho việc giám sát;

•

Các hình thức và phương thức tổ chức hoạt ñộng giám sát;
Thứ tư, ñánh giá hoạt ñộng giám sát của Quốc hội theo các tiêu chí, xác ñịnh

ñiểm mạnh, ñiểm yếu và nguyên nhân.
Thứ năm, ñề xuất các giải pháp tăng cường hoạt ñộng giám sát của Quốc hội
ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước.
6. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu thể hiện tại Sơ ñồ 1.1
6.1 Phương pháp thu thập số liệu
Cơ sở dữ liệu và số liệu thứ cấp ñược thu thập từ kết quả giám sát của
UBTVQH và các cơ quan của Quốc hội, các báo cáo của một số bộ, ngành có
liên quan, thông tin trên các trang thông tin ñiện tử và tổng hợp của tác giả về các
nội dung:
- Thực trạng về việc thực hiện thí ñiểm và kết quả hoạt ñộng hoạt ñộng của
các tập ñoàn kinh tế nhà nước;


10
- Thực trạng về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các TðKTNN.
Số liệu sơ cấp của luận án có ñược từ phiếu ñiều tra ñại biểu Quốc hội có liên
quan ñến giám sát ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước. Cụ thể:
- Tác giả luận án ñã phát ra 100 phiếu ñiều tra, thu về 95 phiếu ñiều tra. Trong
ñó, số phiếu gửi tới ñại biểu Quốc hội là 80 (số ñại biểu Quốc hội chuyên trách ở
Trung ương là 40 và chuyên trách ở ñịa phương là 10, số ñại biểu Quốc hội kiêm
nhiệm là 30); số phiếu gửi tới các tập ñoàn kinh tế là 05 và cán bộ trực tiếp tham
mưu, giúp việc cho các Ủy ban của Quốc hội là 10.

- Phiếu ñiều tra gồm 35 câu hỏi ñóng ñược chia thành 3 nhóm (ñược trình bày
tại Phụ lục 1):
• Nhóm 1: Các câu hỏi ñánh giá về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội (10
câu hỏi).
• Nhóm 2: Các câu hỏi ñánh giá về việc thí ñiểm thành lập mô hình tập ñoàn
kinh tế nhà nước (5 câu hỏi).
Nhóm 3: Các câu hỏi ñánh giá về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với tập
ñoàn kinh tế nhà nước (20 câu hỏi).
ðối với mỗi câu hỏi, có 5 mức ñộ ñể trả lời, bao gồm: mức ñộ rất ñồng ý, mức
ñộ ñồng ý, mức ñộ tương ñối ñồng ý, mức ñộ không ñồng ý và mức ñộ rất không
ñồng ý. Dựa trên số liệu thu về, tác giả ñã tổng hợp và phân tích cụ thể.


11

Hoạt ñộng
của các
TðKTNN

Nâng cao
chất lượng
hoạt ñộng
của QH

Giám sát
của Quốc hội

ðặc ñiểm giám sát của
QH ñối với TðKTNN

Kinh
nghiệm
quốc tế

Yêu cầu
ñòi hỏi của
thực tiễn

Quan ñiểm:
Khách quan – Khả thi

Bộ tiêu chí ñánh giá
giám sát của QH ñối với
TðKTNN

ðánh giá
hoạt ñộng giám
sát của QH ñối

với

Áp dụng
Bộ tiêu khí ñánh giá
thực trạng hoạt ñộng
giám sát của QH ñối

Phân tích kết quả
1. ðánh giá chung
2. Những phát hiện chủ yếu
3. Thành công và hạn chế

4. Nguyên nhân kết quả

ðề xuất kiến nghị

ðiều kiện và lộ trình thực hiện

Nguồn: Nghiên cứu của tác giả
Sơ ñồ 1.1: Phương pháp nghiên cứu hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với
tập ñoàn kinh tế nhà nước


12
6.2. Phương pháp phân tích và xử lý số liệu nghiên cứu
• Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết giám sát và chức năng giám sát của Quốc
hội, giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước, tác giả luận án xây
dựng khung lý thuyết cho phân tích ñánh giá thực trạng:
- Luận án sẽ dựa trên những mô hình quản lý tổ chức kiểm tra giám sát ñối với
doanh nghiệp nói chung và các tập ñoàn kinh tế nói riêng. Tập trung vào những vấn
ñề cốt lõi như so sánh kết quả với mục tiêu/chuẩn mực ñặt ra, kết hợp giữa kiểm
soát hành chính và tự giác.
- ðối với giám sát về tài chính sẽ dựa chủ yếu trên hệ thống các chỉ tiêu tài
chính (financial ratio) ñể ñánh giá hiệu quả hoạt ñộng sử dụng vốn của tập ñoàn
kinh tế nhà nước.
- Sử dụng hệ thống tiêu chí ñánh giá giám sát ñể ñánh giá chung hoạt ñộng
giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước: tính phù hợp, tính hiệu
lực, tính hiệu quả, tính bền vững và tính công bằng. ðồng thời sử dụng mô hình
SWOT ñể ñánh giá cơ hội và mối ñe dọa, ñiểm mạnh và ñiểm yếu của hoạt ñộng
giám sát ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.
● Phương pháp cụ thể ñược sử dụng ñể nghiên cứu thực trạng: ñiều tra, khảo
sát, so sánh, phân tích, tổng hợp, xử lý số liệu. Trên cơ sở khung lý thuyết ñược nêu

trên, luận án tập trung vào phân tích thực trạng hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối
với tập ñoàn kinh tế nhà nước. Tác giả cũng tiến hành ñiều tra như trình bày tại mục
6.1. Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả sẽ ñề xuất và luận chứng các giải pháp.
7. Kết quả ñạt ñược
Xuất phát từ mục tiêu và các nội dung nghiên cứu, luận án ñưa ra những giải
pháp, kiến nghị nhằm bảo ñảm tính hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội ñối
với hoạt ñộng của các tập ñoàn kinh tế. Các giải pháp này tập trung vào các nội
dung: Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý; các công cụ giám sát; hình thức và cách thức
tổ chức thực hiện giám sát. ðây sẽ là ñóng góp của tác giả về mặt khoa học trong
việc ñưa lý luận áp dụng vào thực tiễn ñối với hoạt ñộng giám sát của Quốc hội.


13
8. Bố cục của luận án
Ngoài phần mở ñầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận án
ñược kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn
kinh tế nhà nước
Chương 2: Phân tích thực trạng giám sát của Quốc hội ñối với các tập
ñoàn kinh tế nhà nước
Chương 3: Các giải pháp tăng cường giám sát của Quốc hội ñối với tập
ñoàn kinh tế nhà nước


14

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
ðỐI VỚI CÁC TẬP ðOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC
1.1. Cơ sở lý luận chung về hoạt ñộng giám sát

1.1.1. Khái niệm về giám sát
Theo cách hiểu thông thường, giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể
quản lý có quyền theo dõi ñối với các chủ thể bị theo dõi ñể ñưa ra các nhận ñịnh,
ñánh giá về hoạt ñộng của các chủ thể bị theo dõi hoặc ñược hiểu là theo dõi và
kiểm tra xem có thực hiện ñúng những ñiều quy ñịnh không [18]. Mục ñích của giám
sát là xem xét việc làm của ñối tượng bị giám sát có ñúng những ñiều quy ñịnh,
những quy chế, chuẩn mực ñã ñặt ra; phát hiện những khiếm khuyết trong tổ chức
và hoạt ñộng của ñối tượng bị giám sát ñể có những kiến nghị và biện pháp can
thiệp, khắc phục kịp thời nhằm hướng hoạt ñộng của ñối tượng ñi ñúng hướng.
Theo từ ñiển Anh – Anh - Việt, giám sát, tiếng Anh là oversee ñể chỉ hoạt ñộng
xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống ñối với khách thể thuộc hệ
thống khác (có thể là không trực thuộc), tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu
sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc[15].
Theo OECD, giám sát là một chức năng liên tục dựa trên hoạt ñộng thu thập
có hệ thống về những chỉ số cụ thể ñể cung cấp những chỉ báo về tiến ñộ và thành
tựu ñạt ñược cũng như quá trình sử dụng nguồn kinh phí ñã ñược phân bổ cho các
nhà quản lý và các bên có liên quan của một chính sách/chương trình/kế hoạch (Sổ
tay giám sát).
Trong hoạt ñộng của bộ máy nhà nước, giám sát thường ñược hiểu là hoạt
ñộng của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội ñồng nhân dân), các cơ
quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm ñảm bảo sự tuân thủ pháp
luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Theo nghĩa ñó, hoạt ñộng giám sát
gắn liền với sự ra ñời của nhà nước và pháp luật. Khi ra ñời, nhà nước ñồng thời


15
ban hành pháp luật ñể quản lý và theo ñó, hoạt ñộng giám sát việc thực hiện pháp
luật ñối với cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân ñược ñặt ra. Giám sát
việc thực hiện pháp luật là hoạt ñộng có tính ñặc trưng của mọi nhà nước trên thế
giới, mặc dù phụ thuộc vào bản chất cũng như cách thức tổ chức và thực hiện quyền

lực nhà nước, nội dung và hình thức giám sát ở những ñất nước khác nhau có thể
khác nhau.

1.1.2. ðặc ñiểm của giám sát
Từ nội dung khái niệm giám sát nêu trên, có thể rút ra một số ñặc ñiểm của
giám sát như sau:
Thứ nhất, giám sát là hoạt ñộng luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền
lực) và luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý. Giám sát là hoạt ñộng theo dõi, xem
xét ñối tượng chịu sự giám sát, qua ñó ñưa ra nhận ñịnh về một việc làm nào ñó ñã
ñược thực hiện ñúng hay sai so với các quy ñịnh hiện hành.
Thứ hai, giám sát luôn là hoạt ñộng có mục ñích. Mục ñích của hoạt ñộng
giám sát là ñưa ra những nhận ñịnh của chủ thể có quyền giám sát ñối với hoạt ñộng
của ñối tượng chịu sự giám sát, từ ñó có biện pháp xử lý ñối với những việc làm trái
quy ñịnh của ñối tượng chịu sự giám sát, bảo ñảm cho các quy ñịnh của chủ thể có
quyền giám sát ñược chấp hành ñúng.
Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất ñịnh, tức là hoạt ñộng giám sát
phải trả lời ñược câu hỏi ai giám sát (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện
việc theo dõi, xem xét và nhận ñịnh về một việc làm nào ñấy là ñúng hay sai với các
quy ñịnh hiện hành.
Thứ tư, giám sát luôn gắn với một ñối tượng cụ thể, tức là hoạt ñộng giám sát
phải trả lời ñược câu hỏi: giám sát ai và giám sát cái gì? ðiều này có nghĩa là không
có tình trạng chủ thể tự theo dõi, xem xét hoạt ñộng của chính mình mà bao giờ
cũng phải thông qua hoạt ñộng của cơ quan/người khác.
Thứ năm, giám sát phải ñược tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ
tương hỗ của cả chủ thể và ñối tượng giám sát. ðiều ñó có nghĩa là cần trả lời câu


16
hỏi: chủ thể thực hiện giám sát có những quyền và nghĩa vụ gì ñối với ñối tượng
chịu sự giám sát và ngược lại.

Thứ sáu, giám sát phải ñược tiến hành dựa trên những căn cứ nhất ñịnh, ñó là
các quy ñịnh pháp luật mà chủ thể thực hiện quyền giám sát có quyền ñặt ra khi thi
hành công vụ, từ ñó ñưa ra những kết luận ñối với ñối tượng chịu sự giám sát.
Thứ bảy, thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục ñể cải thiện tình
hình thực hiện mục tiêu.

1.1.3. Phân loại giám sát
- Giám sát mang tính quyền lực nhà nước:
Loại giám sát này ñược tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền lực nhà nước. ðó là hoạt ñộng
giám sát tối cao của Quốc hội ñối với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện
kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt ñộng giám sát của HðND các cấp ñối với cơ quan
nhà nước ở ñịa phương. Ngoài ra, có thể kể ñến hoạt ñộng giám sát của Tòa án nhân
dân ñối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt ñộng xét xử.
- Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước:
Loại giám sát này ñược tiến hành bởi các chủ thể không phải là cơ quan nhà
nước, bao gồm hoạt ñộng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức
chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, phương tiện thông
tin ñại chúng và các cá nhân, cộng ñồng ..., nhằm ñảm bảo sự tuân thủ pháp luật
trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội.

1.1.4. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra
Hoạt ñộng giám sát, kiểm tra và thanh tra, ñều là những hoạt ñộng thực hiện
quyền lực nhà nước. ðây là những hoạt ñộng mang tính tất yếu khách quan của tất
cả các Nhà nước ở các thời ñại lịch sử.
Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân; tổ chức và hoạt ñộng của Nhà nước ñược quán triệt bởi
nguyên tắc tất cả các quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể duy nhất của

17
quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan ñại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất. Ở nước ta, quyền lực nhà nước là tập trung, nhưng
ñồng thời có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền
lực này, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế
xã hội chủ nghĩa[29]. Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, pháp luật ñể quản lý
xã hội mà còn thường xuyên tiến hành hoạt ñộng giám sát, kiểm tra, thanh tra việc
thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Giám sát, kiểm tra, thanh tra là khâu không thể
thiếu trong quá trình thực hiện các chức năng quản lý không chỉ của Nhà nước ta
mà của tất cả các quốc gia trên thế giới. Giám sát, kiểm tra, thanh tra không phải là
chức năng của riêng cơ quan Nhà nước nào mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình
hoạt ñộng cũng phải tiến hành giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ pháp luật
trong lĩnh vực mà mình quản lý.
Theo Hiến pháp năm 1992, ñể bảo ñảm thực hiện một cách có hiệu quả chức
năng, nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước, bảo ñảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, có
thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước
như: Giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ñại biểu Quốc hội; kiểm tra,
thanh tra của Chính phủ; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp;
kiểm tra của Toà án nhân dân (thông qua hoạt ñộng giám ñốc thẩm). Ngoài ra, cơ
quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn chịu sự kiểm tra, giám
sát của công dân, các tổ chức xã hội và ñoàn thể quần chúng ñối với hoạt ñộng của
mình. Tuy nhiên, hoạt ñộng kiểm tra, giám sát của nhân dân và các ñoàn thể xã hội
không mang tính quyền lực nhà nước mà nhằm thể hiện và bảo ñảm tính chất dân
chủ, công khai trong hoạt ñộng của bộ máy nhà nước.
Có thể sơ bộ nêu một số ñiểm khác nhau giữa thẩm quyền giám sát của Quốc
hội, HðND các cấp, Mặt trận tổ quốc, các ñoàn thể nhân dân và công dân với chức
năng kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác nhau như trong Sơ ñồ 1.2
dưới ñây:

18

Căn cứ
Chủ thể

Giám sát

Kiểm tra

QH, HðND các cấp, Các cơ quan, tổ Các cơ quan thanh
Mặt trận tổ quốc, các chức có thẩm tra nhà nước (thanh
ñoàn thể nhân dân và quyền
công dân.

ðối tượng

Thanh tra

trong

thống chính
(cấp trên).

hệ tra hành chính và
trị thanh tra chuyên
ngành).

Các cơ quan nhà Các cơ quan, tổ
nước từ trung ương chức, cá nhân
ñến ñịa phương; cán trong hệ thống

(cấp
bộ, công chức và chính trị
nhân viên nhà nước; dưới).

Các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong
hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước
và toàn xã hội.

các tổ chức khác
trong trường hợp ñặc
biệt.
Mục ñích

Giám sát việc thực - Kiểm tra việc - ðánh giá ñúng, sai
hiện chính sách, thực hiện ñường trong quản lý nhà
pháp luật của các cơ lối, chính sách, nước; phòng ngừa và
quan nhà nước; góp pháp luật nhằm xử lý vi phạm.
phần kiện toàn hệ phát hiện những - Góp phần hoàn
yếu kém, sai phạm thiện cơ chế quản lý,
và có biện pháp pháp luật, chính sách
giải quyết. Tuy của nhà nước.
nhiên, việc kiểm
tra chủ yếu về quy
trình, quy phạm và
phạm nhằm xây mang tính nghiệp
dựng bộ máy trong vụ.
sạch, vững mạnh.
- Chủ yếu là ñể

ñiều chỉnh các
quyết ñịnh quản lý
và phát hiện các
thống chính trị, nâng
cao hiệu lực quản lý
nhà nước; hoàn thiện
ñường lối, chính
sách, pháp luật; xử lý
nghiêm minh các vi

sai lệch ñể uốn


19
Căn cứ

Giám sát

Kiểm tra

Thanh tra

nắn.
Phạm vi và Giám sát tính hợp Kiểm tra toàn diện
hiến, hợp pháp trong theo yêu cầu của
nội dung
văn bản, trong hoạt hoạt ñộng quản lý
ñộng của cơ quan và của từng loại cơ
nhà nước và tổ chức.
Hình thức

quan, tổ chức.

Thanh tra việc thực
hiện các văn bản, các
quyết ñịnh quản lý
của người ñứng ñầu
các cơ quan hành
chính nhà nước.

- Xem xét các báo Kiểm tra thường
xuyên của cấp trên
cáo.
- Chất vấn và trả lời với cấp dưới theo
chức năng quản lý
chất vấn.

- Thanh tra của cấp
trên với cấp dưới.
- Thanh tra theo
chuyên ñề.

- Thông qua kỳ họp và thứ bậc.
và ngoài kỳ họp.
- Thông qua hoạt

- Thanh tra thường
xuyên.
- Thanh tra ñột xuất.

ñộng của Mặt trận tổ
quốc, các ñoàn thể
và công dân.

- Thanh tra giải
quyết theo ñơn thư
khiếu nại, tố cáo của
nhân dân.

Hậu
quả - ðình chỉ thi hành,
hủy bỏ, sửa ñổi văn
pháp lý
bản.
- Miễn nhiệm, bãi
nhiệm các ñại biểu
dân cử.
- Bỏ phiếu bất tín
nhiệm.
- Kiến nghị xử lý
(của thanh tra nhân

- Xử lý theo chức - Xử lý vi phạm theo
năng.
- Kiến nghị sửa
ñổi, bổ sung ñường
lối, chính sách,
pháp luật.

thẩm quyền hoặc

chuyển cơ quan ñiều
tra tiếp tục làm rõ.
- Kiến nghị sửa ñổi
chủ trương, chính
sách, pháp luật.

dân, tổ chức chính trị
xã hội).
Nguồn: Tổng hợp của tác giả và các văn bản luật[30,31,34,36,44] (2011)
Sơ ñồ 1.2 : Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra


20

1.1.5. Nguyên tắc trong hoạt ñộng giám sát
Nguyên tắc trong hoạt ñộng giám sát là những tư tưởng chủ ñạo, những tiêu
chuẩn hành ñộng mà cơ quan nhà nước, các tổ chức, công dân cũng như ñối tượng
giám sát phải tuân theo trong quá trình giám sát. Các nguyên tắc trong hoạt ñộng
giám sát chỉ ñạo và chi phối các mối quan hệ trong giám sát nhằm ñảm bảo cho hoạt
ñộng giám sát ñạt ñược mục ñích ñề ra[16].
Giám sát là một bộ phận hợp thành của quản lý nhà nước, do ñó, hoạt ñộng
giám sát một mặt phải tuân thủ các nguyên tắc chung của hoạt ñộng quản lý, mặt
khác phải tuân theo các nguyên tắc ñặc thù của loại hình hoạt ñộng này. Cụ thể gồm
các nguyên tắc sau:
Thứ nhất, nguyên tắc ñảm bảo sự lãnh ñạo của ðảng cộng sản Việt Nam ñối
với hoạt ñộng giám sát. Ở nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ðảng cộng
sản là lực lượng lãnh ñạo nhà nước, lãnh ñạo xã hội (theo quy ñịnh tại Hiến pháp
năm 1992). Tuy nhiên, ðảng không phải là nhân tố ñứng bên trên hay ñứng bên
ngoài pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức ðảng ñều hoạt ñộng trong khuôn khổ pháp
luật. ðảng lãnh ñạo Nhà nước bằng việc ñề ra chủ trương, chính sách, ñường lối

chính trị ñể Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật. ðảng không bao biện hay làm
thay công việc của Nhà nước. Hoạt ñộng giám sát cũng như mọi hoạt ñộng khác của
Nhà nước ñều phải ñặt dưới sự lãnh ñạo của ðảng.
Thứ hai, nguyên tắc tập trung dân chủ. Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, tất cả quyền lực nhà nước ñều thuộc về nhân dân. Với tư cách là chủ thể
của quyền lực nhà nước, nhân dân có quyền tham gia quản lý nhà nước, tham gia
giám sát hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước. Vì vậy, hoạt ñộng giám sát luôn phải
ñặt dưới sự kiểm tra, giám sát của nhân dân.
Thứ ba, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. ðây là một trong các nguyên
tắc quan trọng trong tổ chức và hoạt ñộng của bộ máy nhà nước nói chung và hoạt
ñộng giám sát nói riêng. Nội dung của nguyên tắc này ñòi hỏi tổ chức và hoạt ñộng
của các cơ quan, tổ chức thực hiện hoạt ñộng giám sát phải ñảm bảo ñúng quy ñịnh


21
của pháp luật. Mọi hoạt ñộng giám sát phải dựa trên cơ sở pháp luật, ñúng thẩm
quyền, không chồng chéo, trùng lắp, các kết luận và kiến nghị giám sát phải có cơ
sở pháp lý.
Thứ tư, nguyên tắc chính xác, khách quan. Nguyên tắc này ñòi hỏi bất kỳ một
số liệu, tư liệu, nhận ñịnh nào trong giám sát ñều phải bảo ñảm tính khách quan và
chính xác. Chỉ có bảo ñảm chính xác trong hoạt ñộng giám sát mới có thể giúp ñánh
giá ñúng thực trạng tình hình, giúp cho cơ quan, tổ chức và người vi phạm nhận
thấy rõ khuyết ñiểm của mình và giúp cho cơ quan tiến hành giám sát có những
nhận ñịnh, ñánh giá cũng như ñề xuất các giải pháp, kiến nghị hợp lý, bảo vệ lợi ích
nhà nước, xã hội và quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Thứ năm, nguyên tắc bảo ñảm tính công khai. Nguyên tắc này ñòi hỏi các
quyết ñịnh hoặc các kết luận giám sát phải ñược công khai ñể người dân ñược biết.
Tuy nhiên, tùy từng ñối tượng, nội dung mà có hình thức công khai thích hợp, có
thể thực hiện công bố công khai trên các phương tiện thông tin ñại chúng hoặc có
thể trong phạm vi hẹp hơn.

Thứ sáu, hệ thống giám sát – ñánh giá phải ñược thiết kế ñơn giản, có thể thực
hiện ñược ở mọi cấp ñộ quản lý và ñảm bảo hiệu quả.

1.1.6. Hình thức giám sát
Hình thức giám sát là những biểu hiện bên ngoài của hoạt ñộng giám sát. Có
nhiều hình thức giám sát khác nhau tùy thuộc vào các cách phân loại khác nhau hay
còn gọi là phụ thuộc vào các căn cứ phân loại khác nhau như: căn cứ vào phạm vi,
quy mô có giám sát toàn diện, giám sát chuyên ñề, vụ việc; căn cứ vào kế hoạch có
giám sát theo chương trình, kế hoạch hoặc giám sát ñột xuất.

1.1.7. Các phương pháp giám sát
Phương pháp giám sát là cách thức, biện pháp mà cơ quan, người có thẩm
quyền sử dụng ñể thực hiện hoạt ñộng giám sát nhằm ñạt ñược mục ñích ñề ra. Cơ
quan, người có thẩm quyền sử dụng cách thức, biện pháp nào ñể thực hiện hoạt
ñộng giám sát là tùy thuộc vào ñặc ñiểm, tính chất của vụ việc, của cơ quan, tổ


22
chức, cá nhân là ñối tượng của giám sát, ñồng thời còn tùy thuộc vào khả năng
nghiệp vụ của chủ thể thực hiện giám sát.
Nhìn chung, chủ thể giám sát có thể sử dụng các phương pháp giám sát như sau:
- Phương pháp thu thập thông tin, hồ sơ, tài liệu và các giấy tờ liên quan:
ðây là phương pháp không thể thiếu ñối với cơ quan, người có thẩm quyền
giám sát. Nghiên cứu văn bản pháp luật là phương pháp rất cần thiết vì văn bản
pháp luật là cơ sở pháp lý ñể thực hiện giám sát. Nếu không nghiên cứu văn bản
pháp luật thì không xác ñịnh ñược hoạt ñộng của ñối tượng giám sát ñúng hay sai và
không ñưa ra ñược kết luận cần thiết về vụ việc ñược giám sát.
Nghiên cứu hồ sơ, tài liệu và các giấy tờ liên quan cũng là cần thiết vì ñây
chính là dữ liệu về vụ việc ñược giám sát. Việc nghiên cứu này giúp cho chủ thể
giám sát biết ñược nội dung giám sát ñể từ ñó ñối chiếu với các quy ñịnh của pháp

luật có liên quan.
- Phương pháp nghiên cứu, so sánh, thống kê các dữ liệu:
Phương pháp này nhằm ñể phát hiện những nội dung hợp lý, bất hợp lý, logic,
phi logic..., từ ñó yêu cầu ñối tượng bị giám sát giải trình thông qua giải trình trực
tiếp hoặc bằng văn bản.
- Phương pháp thu thập ý kiến từ các tổ chức, cá nhân:
Chủ thể giám sát không chỉ thu thập thông tin, tài liệu từ ñối tượng giám sát
mà cần thu thập thông tin, tài liệu từ các cá nhân khác mà chủ thể giám sát thấy cần
thiết và hữu ích cho nội dung ñang ñược tiến hành giám sát.
ðể thực hiện tốt phương pháp này, chủ thể giám sát cần tạo lập mối quan hệ
tốt, sẵn sàng lắng nghe những ý kiến từ các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên,
chủ thể giám sát cũng cần chắt lọc ñược những thông tin, tài liệu thu thập ñược vì
không phải các ý kiến thu thập ñược ñều ñúng và khách quan.
- Phương pháp tham vấn ý kiến của các nhà chuyên môn:
Chủ thể giám sát không thể am hiểu tường tận mọi lĩnh vực ñược giám sát, vì
vậy, ñể làm cho hoạt ñộng giám sát ñạt hiệu quả, chủ thể giám sát có thể tham vấn ý


23
kiến của các nhà chuyên môn nhằm giúp chủ thể giám sát hiểu ñược nguyên lý, bản
chất của nội dung giám sát.
- Phương pháp thuyết phục ñối tượng giám sát tích cực hợp tác với chủ thể
giám sát:
Sự hợp tác của ñối tượng giám sát là yếu tố quan trọng ñể cuộc giám sát có
hiệu quả. Chủ thể giám sát cần làm cho ñối tượng chịu sự giám sát hiểu rõ rằng mục
ñích giám sát là ñể nhằm chấn chỉnh những bất cập, hạn chế trong quản lý nhà nước
ñể nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

1.1.8. Nội dung giám sát
Theo các quy ñịnh của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Quốc hội thì nội dung

giám sát của Quốc hội bao gồm :
- Xem xét các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH,
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao ñể bảo ñảm phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết
của Quốc hội.
- Xem xét các hoạt ñộng của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ
tướng và các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Viện
kiểm sát nhân dân tối cao, hay còn gọi là xem xét, ñánh giá năng lực, trình ñộ, trách
nhiệm của các cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn.
- Xem xét, theo dõi việc thực hiện chính sách, pháp luật; việc giải quyết khiếu
nại tố cáo của nhân dân.
- Xem xét việc xử lý các kiến nghị.

1.1.9. Công cụ giám sát
- Văn bản pháp luật:
Văn bản pháp luật là công cụ rất quan trọng của hoạt ñộng giám sát, bởi ñây là
cơ sở pháp lý ñể thực hiện hoạt ñộng giám sát và ñưa ra ñược những kết luận, kiến
nghị về việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước[5].


24

- Kế hoạch giám sát:
Kế hoạch giám sát là những chương trình hành ñộng cụ thể của cơ quan, người
có thẩm quyền giám sát ñã ñược cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt, thông
qua. Công cụ này vừa là nhiệm vụ vừa mang tính chất ñịnh hướng cho hoạt ñộng cụ
thể của chủ thể giám sát.
- Hồ sơ, tài liệu về nội dung giám sát
ðây cũng là công cụ không thể thiếu của hoạt ñộng giám sát, giúp cho chủ thể
giám sát hiểu ñược nội dung, bản chất của vụ việc ñể từ ñó ñưa ra những kết luận và

kiến nghị xử lý thích hợp. Chủ thể giám sát cần thu thập ñầy ñủ hồ sơ, tài liệu về
nội dung giám sát bằng cách yêu cầu ñối tượng giám sát cung cấp hoặc ñề nghị các
cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp hoặc trực tiếp khảo sát, nghiên cứu.
- Biên bản, mẫu văn bản trong quá trình thực hiện giám sát:
Việc giám sát cần ñược ghi thành biên bản hoặc ra những văn bản nhất ñịnh ñể
bảo ñảm ñúng giá trị pháp lý của hoạt ñộng giám sát.

1.1.10. Quy trình giám sát
- Bước 1: Thu thập thông tin
Bất kỳ hoạt ñộng giám sát nào cũng cần thu thập thông tin một cách ñầy ñủ và
chính xác nhằm góp phần làm cho hoạt ñộng giám sát có hiệu quả.
Các nguồn thông tin thu thập ñược có thể từ việc nghiên cứu các văn bản pháp
luật, hoặc ñược cung cấp trực tiếp từ ñối tượng giám sát, các chuyên gia, các tổ
chức, cơ quan, cá nhân liên quan (trực tiếp/gián tiếp), các phương tiện thông tin ñại
chúng. Ngoài ra, chủ thể giám sát có thể thu thập thông tin bằng cách trực tiếp khảo
sát, ñiều tra liên quan ñến các nội dung giám sát.
- Bước 2: Xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát
ðể hoạt ñộng giám sát ñạt kết quả tốt, chủ thể giám sát cần lập kế hoạch giám
sát sau khi ñã có những thông tin cần thiết ñể giám sát. Kế hoạch giám sát cần có
những yếu tố cơ bản như:


25
● Mục ñích giám sát: Giám sát ñể giải quyết vấn ñề gì? Các kết luận, kiến nghị
gì sẽ ñược ñưa ra?
● Yêu cầu giám sát: Nắm vững chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể
giám sát; nắm rõ mục ñích, nội dung giám sát; những thông tin ñưa ra phải bảo ñảm
chính xác, khách quan, trung thực; những kiến nghị giám sát phải bảo ñảm tính hợp
pháp, hợp lý và khả thi.
● Nội dung giám sát: Giám sát vấn ñề cụ thể là gì?

● Phương pháp giám sát: Nghiên cứu tài liệu; làm việc trực tiếp hoặc yêu cầu
ñối tượng giám sát gửi báo cáo/giải trình về nội dung giám sát; lắng nghe, thu thập
ý kiến chuyên gia hoặc các tổ chức, cá nhân liên quan; quan sát, khảo sát thực tiễn.
- Bước 3: Phân tích tính hợp pháp và hợp lý của vụ việc
ðây là giai ñoạn ñể trực tiếp xác ñịnh tính ñúng ñắn, ñặc biệt là những vấn ñề
hạn chế, bất cập ñược phát hiện từ hoạt ñộng giám sát. Trên cơ sở ñó, chủ thể giám
sát sẽ phân tích các nguyên nhân gây ra hạn chế, bất cập và ñề xuất các kiến nghị,
giải pháp ñể khắc phục những hạn chế, bất cập, tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp
luật của nhà nước.
- Bước 4: Phản ánh với ñối tượng giám sát
Trên cơ sở những tài liệu thu thập, nghiên cứu kỹ, chủ thể giám sát cần phản
ánh cho ñối tượng giám sát thấy rõ những hạn chế, bất cập trong cơ chế, chính sách
pháp luật hoặc trách nhiệm của ñối tượng giám sát. ðối tượng giám sát cần giải
trình rõ ñể xác ñịnh những nguyên nhân khách quan (do tác ñộng của các yếu tố bên
ngoài) hoặc nguyên nhân chủ quan (do năng lực, trình ñộ yếu kém; do thiếu trách
nhiệm chưa cao...), từ ñó, chủ thể giám sát sẽ ñưa ra nhận ñịnh, ñánh giá ñể kiến
nghị với cấp có thẩm quyền có biện pháp giải quyết.
- Bước 5: Lập báo cáo kết quả giám sát
Sau khi ñã có kết quả giám sát, chủ thể giám sát cần lập báo cáo kết quả giám
sát, gồm có những nội dung cơ bản sau:
● Quá trình tổ chức thực hiện giám sát: ðối tượng giám sát; Nội dung giám
sát; Phương thức giám sát.