Một số biện pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi ngân sách nhà nước của kho bạc nhà nước quận dương kinh, thành phố hải phòng

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là luận văn được nghiên cứu độc lập của riêng tôi. Tất
cả các số liệu, kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn này là hoàn toàn trung thực,
đáng tin cậy và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về luận văn này.
Hải Phòng, ngày
tháng
Tác giả

Bùi Thị Ngọc Tuyết

i

năm 2016


LỜI CẢM ƠN
Sau thời gian học tập theo chương trình Thạc sỹ chuyên ngành Quản lý kinh
tế tại trường Đại học Hàng hải Việt Nam, rất phấn khởi tôi đã hoàn thành chương
trình học và hoàn thiện luận văn tốt nghiệp của mình với đề tài: “Một số biện pháp
nâng cao hiệu quả kiểm soát chi ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước
quận Dương Kinh, thành phố Hải Phòng"
Để hoàn thành chương trình học tập và luận văn này, bản thân tôi đã nhận
được sự giúp đỡ tận tình của Lãnh đạo Viện Sau đại học, trường Đại học Hàng
Viiẹt Nam, các thầy giáo, cô giáo, các đồng chí lãnh đạo, chuyên viên của Kho bạc
Nhà nước Dương Kinh. Tôi xin được trân trọng gửi lời cảm ơn tới các Thầy giáo,
cô giáo của Trường Đại học Hàng hải Việt Nam, các đồng chí lãnh đạo, chuyên
viên của Kho bạc Nhà nước quận Dương Kinh, và đặc biệt gửi lời cảm ơn sâu sắc
đến cô giáo – PGS.,TS. Nguyễn Thị Phương - Trường Đại học Giao thông vận
tải là người trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn này.

Xin trân trọng cảm ơn!

ii


MỤC LỤC
Hải Phòng, ngày tháng năm 2016.....................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN.................................................................................................................................ii
2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ KIỂM SOÁT CHI...............................................47
2.3.1. Trong thực hiện kiểm soát chi thường xuyên......................................................................47
2.3.2. Thực trạng kiểm soát chi đầu tư..........................................................................................52

iii


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt
NSNN
NSTW
KBNN
ĐTXD
QLDA
CQTC
XHCN
HĐND
UBND
CBCC

Giải thích

Ngân sách nhà nước
Ngân sách trung ương
Kho bạc nhà nước
Đầu tư xây dựng
Quản lý dự án
Cơ quan tài chính
Xã hội chủ nghĩa
Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân
Cán bộ công chức

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

iv


Số bảng
2.1
2.2

Tên bảng
Số lượng đơn vị và tài khoản giao dịch với Kho bạc nhà
nước Dương Kinh, Thành Phố Hải Phòng
Tình hình chi ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước
Dương Kinh

Trang
32
33

Tình hình thực hiện kiểm soát chi thường xuyên ngân
2.3

sách nhà nước của Kho bạc nhà nước Dương Kinh giai

48

đoạn 2011-2015
2.4

Tình hình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc
nhà nước Dương Kinh giai đoạn 2011-2015

53

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Số hình

Tên hình

Trang

1.1

Quy trình chi Ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước

16

v

1.2

Quy trình chi Ngân sách nhà nước bằng tiền mặt

18

1.3

Quy trình chi Ngân sách bằng chuyển khoản

19

3.1

Mô hình kiểm soát chi “một cửa”

58

vi


LỜI MỞ ĐẦU
1. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Quản lý NSNN là một trong những nhiệm vụ quan trọng của quản lý nhà
nước trong mọi thời kỳ. Nhất là trong bối cảnh chung của đất nước trong vài năm
trở lại đây tình hình kinh tế đang gặp nhiều khó khăn, thu ngân sách đạt kết quả
thấp thì quản lý ngân sách nhà nước càng có vai trò quan trọng. Trong đó quản lý
chi ngân sách là yêu cầu không thể thiếu. Quản lý chi ngân sách đúng quy định góp
phần vào giúp nhà nước quản lý sử dụng và phân bổ kinh phí đúng mục đích, có

hiệu quả; đồng thời là một biện pháp hữu hiệu để thực hành tiết kiệm, chống lãng
phí. Thực hiện Luật NSNN, công tác xây dựng dự toán thay cho cấp phát theo hạn
mức đã có nhiều thay đổi tích cực hơn; việc xây dựng dự toán, duyệt dự toán và
phân bổ dự toán được quản lý tốt hơn về chất lượng và thời gian, hạn chế được cơ
chế xin cho, các đơn vị sử dụng ngân sách được giao quyền tự chủ tự chịu trách
nhiệm trong việc quản lý và sử dụng theo quy định. Việc quản lý điều hành NSNN
đã có nhiều thay đổi và đạt được thành tựu quan trọng, góp phần thúc đẩy nền kinh
tế phát triển, giải quyết những vấn đề xã hội. Tuy nhiên, quá trình thực hiện thực
hiện dự toán của các đơn vị sử dụng NSNN còn gặp phải nhiều bất cập. Hiệu quả
quản lý các khoản chi ngân sách chưa cao, tình trạng chi thường xuyên còn sai chế
độ, định mức; chi đầu tư XDCB còn thiếu tập trung, dàn trải dẫn đến lãng phí, thất
thoát ngân sách… Bên cạnh đó cơ chế quản lý và kiểm soát chi ngân sách hiện nay
tuy đã được sửa đổi, bổ sung nhưng vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế tạo ra tình trạng
lỏng lẻo trong công tác quản lý tài chính của Nhà nước. Do đó cần có biện pháp
kiểm soát chi ngân sách của các cơ quan chức năng một cách khoa học và có hệ
thống.
Qua tìm hiểu thực tế tình hình kiểm soát chi NSNN tại KBNN Dương Kinh;
từ những kiến thực đã được học và sự hướng dẫn tận tình của PGS.TS. Nguyễn Thị
Phương, em chọn đề tài: “Một số biện pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi
NSNN của KBNN quận Dương Kinh, Thành phố Hải Phòng” cho bản luận văn
tốt nghiệp Cao học của mình.

1


2. Mục đích của đề tài
Trên cơ sở lý luận về kiểm soát, hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về quản
lý chi NSNN và kiểm soát chi NSNN của KBNN, từ đó đi sâu phân tích đánh giá
thực trạng và những hạn chế của công tác kiểm soát chi NSNN của KBNN Dương
Kinh, Thành phố Hải Phòng trong thời gian qua, đưa ra các giải pháp và điều kiện

thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN tại địa phương trong thời
gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Các khoản chi thường xuyên và chi Đầu tư xây dựng
cơ bản của KBNN cấp huyện.
Phạm vi nghiên cứu là hoạt động kiểm soát chi NSNN của KBNN Dương
Kinh, với số liệu chi NSNN từ năm 2011 đến 2015. Bên cạnh đó đề tài nghiên cứu
hoạt động kiểm soát chi trong mối quan hệ với các nhân tố bên trong và bên ngoài
tác động đến kiểm soát chi NSNN của KBNN Dương Kinh, Thành phố Hải Phòng.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng; duy vật lịch sử,
cùng với các phương pháp so sánh, thống kê, phân tích, hệ thống…
5. Kết cấu của Luận văn
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý và kiểm soát chi NSNN qua
KBNN.
Chương 2: Thực trạng hiệu quả kiểm soát chi NSNN tại KBNN Dương
Kinh, Thành phố Hải Phòng.
Chương 3: Biện pháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát chi NSNN qua
KBNN Dương Kinh, Thành phố Hải Phòng.

2


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1. Chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và
xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn Tài
chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền
kinh tế - xã hội của mình.
Điều 1 Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam: “NSNN là toàn bộ các khoản
thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng
nhiệm vụ của Nhà nước”
Như vậy, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Hệ thống NSNN về cơ bản được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức Bộ máy
Nhà nước. NSNN bao gồm: Ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương.
Trong ngân sách địa phương có Ngân sách cấp Tỉnh (Thành phố trực thuộc trung
ương); Ngân sách cấp huyện (quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh); Ngân sách
xã (phường, thị trấn).
1.1.1.2. Chi ngân sách nhà nước
a. Khái niệm chi NSNN
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực
hiện chức năng của nhà nước theo quy định
Chi NSNN là quá trình phân bổ số thu đã thực hiện cho các nhiệm vụ, hoạt
động của các cơ quan, tổ chức nhà nước. Chi NSNN là đảm bảo phân bổ chi tiết
đến từng nhiệm những việc cụ thể, từng lĩnh vực, sự nghiệp của quản lý nhà nước.
Chi ngân sách bao gồm:
3


Quá trình phân phối: Là quá trình cấp kinh phí từ NSNN để hình thành các
loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Quá trình sử dụng: Là trực tiếp chi dùng kinh phí từ ngân ngân sách phục vụ

nhiệm vụ, hoạt động của các cơ quan đơn vị
b. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Phân loại chi là việc xắp xếp các khoản chi theo quy định vào các sự nghiệp,
nhiệm vụ chi theo quy định.
Về nội dung chi NSNN tùy thuộc vào vai trò của nhà nước trong quản lý
kinh tế, chính trị, xã hội ở mỗi thời kỳ lịch sử mà chi NSNN có những nội dung và
cơ cấu khác nhau.
Việc phân loại chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong công tác quản lý
chi ngân sách. Qua việc phân loại đó sẽ có biện pháp quản lý hiệu quả, phù hợp với
đặc điểm, tính chất của từng nội dung chi. Mục đích của việc phân loại chi NSNN
là nhằm: Thực hiện kế toán chi NSNN; thống kê tình hình chi NSNN, giúp cho
việc xây dựng dự toán chi ngân sách hợp lý chính xác, giúp cho cơ quan có thẩm
quyền đề ra những chính sách thích hợp nhất trong việc quản lý và điều hành chi,
tạo điều kiện cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách theo dõi, kiểm tra, giám
sát, thực hiện và sử dụng nguồn lực Tài chính công của đơn vị
Thông thường, việc phân loại chi NSNN gắn liền với tiêu thức phân loại và
có một số tiêu thức phân loại chủ yếu sau:
Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được chia
thành chi đầu tư phát triển và chi cho tiêu dùng
Theo tính chất của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: Chi Sự
nghiệp y tế; Sự nghiệp giáo dục; Quản lý hành chính; Phúc lợi xã hội; Đầu tư phát
triển kinh tế - xã hội.
Theo yếu tố, thì chi NSNN được chia thành: Chi đầu tư xây dựng cơ bản; chi
thường xuyên và chi khác.
Theo đối tượng trực tiếp của mỗi khoản chi, thì chi NSNN có thể chia thành:
Chi cho con người (bao gồm chi trả lương, các khoản có tính chất lương…); chi

4

mua sắm trang thiết bị, cơ sở vật chất… cho các cơ quan Nhà nước; chi xây dựng,
sửa chữa; chi trợ cấp, tài trợ, hoàn trả nợ vay.
Theo tiêu thức thống kê Tài chính của Chính phủ, thì người ta chia các
khoản chi NSNN theo Mục lục. Đây là cách phân loại thông dụng, theo chuẩn mực
của Quỹ tiền tệ quốc tế và được sử dụng nhiều nhất để phục vụ cho công tác lập,
chấp hành, kế toán và quyết toán quỹ chi NSNN. Mỗi nước có một hệ thống mục
lục chi NSNN cũng có xu hướng đồng nhất.
1.1.2. Quản lý chi ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng hệ thống các phương pháp tác động
đến các hoạt động chi NSNN nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức
năng của nhà nước.
Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi ngân sách được
bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ
thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng chi ngân sách.
Tác động của quản lý chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống bao gồm
nhiều biện pháp khác nhau, được biểu hiện dưới dạng cơ chế quản lý.
Cơ sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các qui luật kinh tế - xã hội
phù hợp với thực tiễn khách quan.
Mục tiêu của quản lý chi NSNN là với một số tiền nhất định được sử dụng
sẽ đem lại hiệu quả cao nhất về kinh tế - xã hội. Đồng thời giải quyết hài hòa mối
quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể khác
trong xã hội.
1.1.2.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước
Tùy theo điều kiện, hoàn cảnh mà ở mỗi quốc gia có một cơ chế quản lý chi
NSNN riêng. Nhưng có thể nhận thấy cơ chế quản lý chi có một số đặc điểm chủ
yếu sau:

5

Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật. Mọi Nhà nước đều quản lý chi
NSNN bằng Luật. Đây là đặc điểm quan trọng nhìn nhận và đánh giá đúng đặc
điểm này sẽ giúp Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra các cơ chế, chính
sách quản lý và điều hành chi đúng luật, đảm bảo tính hiệu quả và công khai.
Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp. Nhưng quan trọng
nhất là biện pháp hành chính – tổ chức. Biện pháp này tác động vào đối tượng
quản lý theo 2 hướng sau:
Nhà nước tác động trực tiếp đối với các chủ thể sử dụng nguồn lực chi
NSNN. Bằng việc ra các mệnh lệnh hành chính bắt buộc đảm bảo sự tuân thủ một
cách vô điều kiện.
Cơ quan quyền lực Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Quy định biện pháp tổ chức, sắp xếp, bố trí các hoạt động chi NSNN vào những
khuôn mẫu đã được định hình.
Biện pháp hành chính – tổ chức đảm bảo tính thống nhất, tính chỉ huy,
quyền lực của Nhà nước trong quản lý chi NSNN. Đặc điểm này thể hiện rõ nét
trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam. chi NSNN Việt Nam là Ngân sách
được quản lý tập trung thống nhất, đảm bảo quyền quyết định của Quốc hội và sự
điều hành thống nhất của Chính phủ đối với chi NSNN; đồng thời có phân công,
phân cấp quản lý, tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu
định lượng. Trong nhiều trường hợp kết quả của các khoản chi NSNN đem lại có
thể lượng hóa được. Nhưng đối với kết quả của công tác quản lý chi NSNN lại rất
trừu tượng và khó định lượng. Ví dụ, chất lượng của dự toán chi NSNN, chất
lượng của công tác kiểm soát chi… Tuy nhiên, hiệu quả công tác quản lý chi
NSNN sẽ góp phần quyết định đến hiệu quả của các khoản chi NSNN. Vì vậy, khi
xem xét hiệu quả công tác quản lý chi NSNN đòi hỏi chúng ta phải có quan điểm
biện chứng, quan điểm toàn diện.

6


1.2. KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.2.1. Khái quát về KBNN
1.2.1.1. Khái niệm về KBNN
Từ khi nền kinh tế nước ta chuyển từ tập trung quan liêu bao cấp sang nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất nước đã có nhiều đổi mới. Từ
một nước nông nghiệp nghèo nàn, lạc hậu chúng ta đang trong quá trình xây dựng
đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nền kinh tế phát triển mạnh
mẽ, tốc độ tăng trưởng luôn được duy trì ở mức cao. Trong công cuộc xây dựng
đất nước ấy không thể không nhắc đến vai trò của KBNN. Trong thời gian hoạt
động, KBNN Việt Nam đã vượt qua nhiều khó khăn, từng bước ổn định và phát
triển, cùng với toàn ngành Tài chính đạt được nhiều kết quả tích cực trong hoạch
định chính sách, quản lý, phân phối nguồn lực của đất nước. Có thể khẳng định
rằng hệ thống KBNN đã đóng góp tích cực vào sự nghiệp đổi mới nền tài chính
quốc gia thông qua những hoạt động cụ thể trong việc tập trung nhanh, đầy đủ
nguồn thu cho NSNN, thực hiện các chính sách xã hội và đảm bảo an ninh quốc
phòng, huy động một lượng vốn lớn cho đầu tư phát triển kinh tế. KBNN đã đảm
bảo cung cấp thông tin chính xác về tình hình thu chi ngân sách phục vụ sự chỉ đạo
điều hành của các cơ quan trung ương và chính quyển địa phương, góp phần đắc
lực vào việc nâng cao chất lượng quản lý, hiệu quả sử dụng NSNN.
KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu,
giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách, các quỹ tài chính
nhà nước và các quỹ khác của nhà nước được giao quản lý; quản lý ngân quỹ; tổng
kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển
thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định.
1.2.1.2. Chức năng của KBNN
KBNN là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước
về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được

giao theo quy định của pháp luật; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN, cho đầu

7


tư phát triển qua hình thức phát động công trái, trái phiếu theo qui định của pháp
luật. KBNN có chức năng cơ bản là:
- Quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ Tài chính nhà nước và các quỹ
khác của nhà nước được giao quản lý.
- Huy động vốn cho NSNN, cho đầu tư phát triển qua hình thức phát hành
công trái và trái phiếu.
Thực hiện và cụ thể hóa các chức năng nêu trên, Chính phủ, Bộ Tài chính
quy định nhiệm vụ của KBNN bao gồm những nhiệm vụ chuyên môn theo chức
năng và nhiệm vụ quản lý nội ngành.
1.2.1.3. Nhiệm vụ của KBNN
Tập trung các khoản thu NSNN (bao gồm cả thu viện trợ, vay nợ trong nước
và ngoài nước); thực hiện hạch toán số thu NSNN cho các cấp ngân sách theo qui
định của pháp luật.
Tổ chức chi, kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi từ NSNN theo qui
định của pháp luật
KBNN có quyền trích từ tài khoản tiền gửi của tổ chức, cá nhân để nộp
NSNN hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu chi NSNN theo quy
định của pháp luật; có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng,
không đủ điều kiện theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc ủy
thác của các đơn vị.
Tổ chức huy đọng vốn trong nước và ngoài nước cho NSNN và cho đầu tư
phát triển thông qua phát hành công trái, trái phiếu theo đúng quy định của pháp
luật; thực hiện một số dịch vụ tín dụng nhà nước theo qui định của pháp luật và
phải chịnh trách nhiệm về quyết định của mình.
Tổ chức hạch toán kế toán NSNN, hạch toán các quỹ và tài sản của nhà

nước được giao cho KBNN quản lý.
Quản lý, kiểm soát, thực hiện nhập, xuất các quỹ tài chính nhà nước và các
quỹ khác của nhà nước do KBNN quản lý; quản lý các khoản thu, tạm giữ, tịch
thu, ký cược, ký quỹ, thế chấp theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

8


Quản lý các tài sản quốc gia quý hiếm được giao theo quyết định của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền, quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của
nhà nước và của các đơn vị, cá nhân gửi tại KBNN.
Thực hiện nhiệm vụ hiện đại hóa hoạt động của hệ thống KBNN; thực hiện
nhiệm vụ hợp tác quốc tế thuộc lĩnh vực KBNN theo quy định của pháp luật và
phân công của Bộ trưởng Bộ Tài chính.
1.2.2. Sự cần thiết, yêu cầu kiểm soát chi NSNN đối với KBNN
1.2.2.1. Sự cần thiết kiểm soát chi NSNN
Quản lý các khoản chi NSNN phải đảm bảo tiết kiệm và có hiệu quả. Vừa là
nguyên tắc, vừa là yêu cầu của quản lý kinh tế Tài chính. Đồng thời, còn là mối
quan tâm lớn hiện nay của các cơ quan Lập pháp, Hành pháp đến các Bộ, ngành và
các địa phương. Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN có ý nghĩa quan trọng
trong việc tập trung nguồn lực Tài chính để phát triển kinh tế - xã hội; thực hành
tiết kiệm, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí; góp phần kiềm chế lạm
phát, ổn định tiền tệ và làm lành mạnh hóa nền Tài chính Quốc gia. Bên cạnh đó,
nó còn góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các
ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng
NSNN.
Chi NSNN thường mang tính không hoàn trả trực tiếp. Tính không hoàn trả
trực tiếp thể hiện ở chỗ các đơn vị được NSNN cấp phát kinh phí sẽ không phải
hoàn trả lại trực tiếp cho Nhà nước số kinh phí đó sau một thời gian sử dụng, mà
phải “hoàn trả” cho Nhà nước bằng chính kết quả công việc đã được Nhà nước

giao cho. Tuy nhiên, việc lượng hóa các kết quả của các khoản chi NSNN thường
rất khó khăn và nhiều khi không toàn diện. Mặt khác, lợi ích của các khoản chi
NSNN mang lại thường ít gắn với lợi ích cụ thể, cục bộ. Vì thế, sự quan tâm của
người sử dụng NSNN phần nào bị hạn chế. Do vậy, cần thiết khoản chi của NSNN
để đảm bảo cho việc Nhà nước sẽ nhận được những kết quả tương xứng với số
kinh phí mà Nhà nước đã bỏ ra.

9


Chi NSNN là diễn ra trên phạm vi rộng, liên quan đến nhiều đối tượng
trong xã hội. Trong khi đó, cơ chế quản lý chi NSNN thì chỉ quy định được những
vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc, không thể bao quát hết tất cả các vấn đề
nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Hơn nữa, cùng với sự phát triển kinh
tế - xã hội, hoạt động chi NSNN cũng ngày càng đa dạng hơn, phức tạp hơn. Điều
này làm cho cơ chế quản lý chi nhiều khi không theo kịp với sự biến động của hoạt
động chi NSNN. Ví dụ như: Cấp phát nhưng thực chất chỉ mang tính chất xuất quỹ
NSNN, cho đơn vị rút về chi tiêu; phân bổ dự toán không chính xác; hệ thống tiêu
chuẩn, định mức không đồng bộ, xa rời thực tế.
Chính sách và cơ chế kiểm soát chi phải làm cho hoạt động của NSNN đạt
hiệu quả cao, tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế, tránh tình trạng
làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thẳng trong quá trình điều hành
NSNN của chính quyền các cấp. Vì vậy, chính sách và cơ chế kiểm soát chi phải
quy định rõ ràng các điều kiện, trình tự và các quy trình cụ thể để cơ quan Tài
chính thực hiện cấp phát kinh phí trên cơ sở dự toán được cấp có thẩm quyền giao.
Kho bạc trực tiếp thực hiện chi, trả các khoản chi NSNN cho các đơn vị thụ hưởng
đảm bảo đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước.
Công tác kiểm soát chi NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều
khâu, nhiều bước, từ lập dự toán, phân bổ dự toán đến cấp phát, thanh toán, hạch
toán và quyết toán NSNN. Một quy trình có liên quan đến nhiều ngành nhiều cấp,

vì vậy, kiểm soát chi NSNN phải được tiến hành từng bước chặt chẽ có bổ sung,
sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế, tránh trường hợp đưa đơn vị sử dụng
NSNN vào tình trạng không thể thực hiện được, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả của
nhiệm vụ chuyên môn mà Nhà nước đã giao cho.
Đối với tổ chức bộ máy kiểm soát chi phải theo hướng “một cửa” đơn giản
hóa thủ tục hành chính. Đồng thời, cũng phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền
hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan quản lý nhà nước và các đơn
vị sử dụng kinh phí trong quá trình thực hiện chi, để tránh tình trạng chồng chéo,

10


trùng lặp. Mặt khác, đảm bảo sự công khai, minh bạch và thuận lợi trong kiểm soát
chi NSNN.
Công tác kiểm soát chi NSNN phải được thực hiện đồng bộ và nhất quán, từ
khâu lập, chấp hành đến khâu quyết toán ngân sách; có sự thống nhất với việc thực
hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, chính sách
tiền tệ, chính sách bình ổn giá cả thị trường…
1.2.2.2. Yêu cầu kiểm soát chi NSNN đối với KBNN
a. Đối với quản lý, cấp phát thanh toán các khoản chi NSNN
Tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và
sau quá trình cấp phát, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN
được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quy định hoặc được thủ trưởng đơn vị sử sụng ngân sách chuẩn chi.
Tất cả các cơ quan, đơn vị, các chủ dự án… sử dụng kinh phí NSNN (sau
đây gọi chung là đơn vị sử dụng NSNN) phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự
kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính, KBNN trong quá trình lập dự toán, giao
dự toán, hạch toán kế toán và quyết toán NSNN.
Bộ Tài chính, Sở Tài chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, phòng
Tài chính quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cơ quan

tài chính) có trách nhiệm thẩm định dự toán và thông báo dự toán cho các đơn vị
sử dụng kinh phí ngân sách; kiểm tra việc sử dụng kinh phí, xét duyệt quyết toán
chi của các đơn vị và tổng hợp quyết toán chi NSNN.
KBNN có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi và thực
hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN theo đúng quy định; tham
gia với các cơ quan Tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong việc
kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua KBNN của
các đơn vị sử dụng NSNN.
KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh toán, chi trả và thông báo cho
đơn vị sử dụng NSNN biết, đồng thời gửi cơ quan Tài chính đồng cấp giải quyết
trong các trường hợp sau:

11


Chi không đúng mục đích, đối tượng theo dự toán được duyệt.
Chi không đúng chế độ, định mức chi tiêu tài chính của Nhà nước.
Không đủ các điều kiện chi theo quy định.
Mọi khoản chi NSNN được hạch toán bằng đồng Việt Nam theo từng niên
độ ngân sách và theo Mục lục NSNN. Các khoản chi NSNN bằng ngoại tệ, hiện
vật, ngày công lao động được quy đổi và hạch toán chi bằng đồng Việt Nam theo
tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan có thẩm quyền quy
định.
Trong quá trình quản lý, cấp phát, quyết toán chi NSNN các khoản chi sai
phải thu hồi giảm chi. Căn cứ vào quyết định của cơ quan Tài chính hoặc quyết
định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện việc thu hồi giảm chi
NSNN.
b. Điều kiện cấp phát, thanh toán
KBNN chỉ thực hiện chi trả, thanh toán các khoản NSNN khi có đủ các điều
kiện sau:

Đã có trong dự toán chi NSNN được giao trừ các trường hợp:
Dự toán và phương án phân bổ dự toán NSNN chưa được CQNN có thẩm
quyền quyết định hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo qui định.
Chi từ nguồn tăng thu so với dự toán NSNN được giao và từ nguồn dự
phòng NSNN theo qui định của cấp có thẩm quyền để khắc phục hậu quả thiên tai,
hỏa hoạn…; các khoản chi đột xuất ngoài dự toán được duyệt nhưng không thể trì
hoãn được.
Chi ứng trước dự toán NSNN năm sau.
Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức:
Định mức tiêu chuẩn chi là giới hạn tối đa các mức chi tiêu cho một mục
đích cụ thể của đơn vị sử dụng NSNN được cơ quan chức năng có thẩm quyền ban
hành. Định mức tiêu chuẩn chi là căn cứ quan trọng để lập kế hoạch dự toán chi
NSNN hàng năm và là căn cứ để kiểm soát chi NSNN. Định mức tiêu chuẩn sử
dụng chung trong phạm vi toàn quốc là những định mức do cơ quan chức năng có

12


thẩm quyền ban hành áp dụng cho tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước (như
định mức kinh tế kỹ thuật trong xây dựng của Bộ Xây dựng, định mức chi hội
nghị, công tác phí; định mức về sử dụng ô tô con, điện thoại của Bộ Tài chính…)
Định mức tiêu chuẩn sử dụng trọng phạm vi ngành, địa phương (nếu được
Chính phủ cho phép hoặc có sự thoả thuận của Bộ chức năng) thì loại định mức
tiêu chuẩn này được cơ quan có thẩm quyền của ngành, địa phương ban hành để
đảm bảo phù hợp với tính chất đặc thù của ngành kinh tế hoặc địa phương.
Những khoản chi đã có định mức, tiêu chuẩn thì dự toán ngân sách của các
đơn vị phải tuân theo định mức tiêu chuẩn đó và KBNN căn cứ vào tiêu chuẩn
định mức để kiểm soát khi cấp phát thanh toán cho các đơn vị sử dụng NSNN.
Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền phê
duyệt thì KBNN căn cứ dự toán được cơ quan cấp trên trực tiếp của đơn vị sử dụng

ngân sách phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát.
Đã được chuẩn chi:
Chuẩn chi là đồng ý chi, cho phép chi hoặc quyết định chi trong quản lý và
điều hành NSNN. Khi thẩm định hồ sơ thanh toán, KBNN phải kiểm soát việc
quyết định chi của chủ tài khoản đối với bất kỳ khoản chi nào hay gọi là kiểm tra
lệnh chuẩn chi. Thẩm quyền chuẩn chi phải là người đứng đầu các cơ quan, đơn vị
hoặc người được uỷ quyền (gọi chung là chủ tài khoản) đã được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền phê duyệt. Tất cả các chủ tài khoản phải đăng ký chữ ký bằng tay,
mẫu dấu cơ quan, đơn vị và các văn bản pháp lý chứng minh quyền lực (quyết định
đề bạt, văn bản uỷ quyền) với cơ quan KBNN nơi giao dịch. Giấy rút dự toán phải
ghi rõ ràng, đầy đủ các yếu tố theo đúng mẫu qui định. Đối với các khoản chi được
cơ quan tài chính cấp trực tiếp bằng “Lệnh chi tiền”; cơ quan tài chính có nhiệm vụ
kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của từng khoản chi bảo đảm các điều kiện
cấp phát NSNN theo qui định. KBNN có trách nhiệm thanh toán, chi trả cho đơn vị
sử dụng NSNN theo nội dung ghi trong “Lệnh chi tiền” của cơ quan tài chính.

13


Có đầy đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán:
Mỗi khoản chi đều phải lập theo mẫu chứng từ đã được quy định và hồ sơ
chứng từ thanh toán kèm theo phải đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ. KBNN có trách
nhiệm kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ trước khi thanh toán, chi trả kinh phí NSNN
cho đơn vị sử dụng.
1.2.3. Nội dung, đặc điểm của kiểm soát chi NSNN của KBNN
1.2.3.1. Nội dung của kiểm soát chi NSNN của KBNN
Kiểm soát chi NSNN của KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm
soát các khoản chi KBNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức và
phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các
khoản chi của NSNN.

Nội dung của kiểm soát chi NSNN được thể hiện qua ba giai đoạn kiểm soát
gồm: Kiểm soát trước khi chi, kiểm soát trong khi chi và kiểm soát sau khi chi, cụ
thể như sau:
Kiểm soát trước khi chi: Là kiểm soát việc lập, quyết định, phân bổ dự toán
chi NSNN. Đây là khâu đầu tiên trong chu trình kiểm soát chi. Nó giúp nâng cao
chất lượng dự toán, tránh tình trạng giao dự toán quá thấp không đủ kinh phí hoạt
động cho đơn vị hoặc giao dự toán quá co dễ dẫn đến lãng phí trong sử dụng
NSNN.
Kiểm soát trong khi chi: Là kiểm soát quá trình thực hiện dự toán nhằm đảm
bảo các khoản chi phải đủ điều kiện theo quy định trước khi xuất quỹ NSNN chi
trả cho đối tượng thụ hưởng NSNN. Kiểm soát trong khi chi là khâu chủ yếu của
chu trình kiểm soát chi và cũng là nhiệm vụ quan trọng nhất của KBNN trong việc
quản lý chi quỹ NSNN. Kiểm soát trong khi chi giúp ngăn chặn kịp thời những
khoản chi không đúng chế độ quy định, tránh lãng phí và thất thoát tiền và tài sản
nhà nước.
Kiểm soát sau khi chi: Là kiểm tra tình hình sử dụng kinh phí của đơn vị sử
dụng NSNN sau khi KBNN đã xuất quỹ NSNN. Kiểm soát sau khi chi do các cơ

14


quan có thẩm quyền quyết định dự toán, cơ quan kiểm toán và cơ quan tài chính
đảm nhiệm.
Kiểm soát chi NSNN qua KBNN được tiến hành theo ba nội dung cơ bản
như sau:
Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ chi: Chứng từ chi phải được
lập đúng mẫu qui định đối với từng khoản chi. Chẳng hạn, với chi dự toán bằng
tiền mặt, khi sử dụng kinh phí thường xuyên áp dụng mẫu C2-04/NS, kinh phí
chương trình mục tiêu quốc gia sử dụng mẫu C2-04b/NS, dự toán ngân sách xã sử
dụng mẫu C2-02/NS; trên chứng từ phải ghi đầy đủ các yếu tố theo đúng nguyên

tắc lập chứng từ kế toán, các yếu tố ghi trên chứng từ phải đảm bảo tính đúng đắn;
phải có đầy đủ con dấu, chữ ký của chủ tài khoản, kế toán trưởng (hoặc người
được uỷ quyền) đúng với mẫu dấu, chữ ký đã đăng ký tại Kho bạc khi mở tài
khoản.
Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định gồm: Các khoản chi phải
còn đủ số dư dự toán để thực hiện chi trả; bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định
mức do cấp có thẩm quyền quy định; có đầy đủ các hồ sơ, hoá đơn, chứng từ liên
quan tuỳ theo tính chất của từng khoản chi.
Kiểm tra tồn quỹ NSNN của cấp ngân sách tương ứng với khoản chi. Tồn
quỹ ngân sách phải đủ để cấp phát theo yêu cầu của đơn vị sử dụng NSNN (KBNN
tỉnh, KBNN huyện không phải kiểm tra tồn quỹ NSNN cấp trung ương khi chi
NSTW)
1.2.3.2. Đặc điểm kiểm soát chi NSNN của KBNN
Kiểm soát chi NSNN có một số đặc điểm sau đây:
Kiểm soát chi NSNN gắn liền với những khoản chi thường xuyên. Do vậy,
phần lớn công tác kiểm soát chi diễn ra đều đặn trong năm, ít có tình thời vụ, ngoại
trừ những khoản chi mua sắm tài sản, sửa chữa lớn tài sản cố định…
Kiểm soát chi NSNN diễn ra trên nhiều lĩnh vực và rất nhiều nội dung nên
rất đa dạng và phức tạp. Chính vì thế, những quy định trong kiểm soát chi cũng

15


hết sức phong phú, với từng lĩnh vực chi có những quy định riêng, từng nội dung,
từng tính chất nguồn kinh tế cũng có những tiêu chuẩn, định mức riêng…
Kiểm soát chi NSNN bị áp lực lớn về mặt thời gian vì phần lớn những khoản
chi đều mang tính cấp thiết như: Chi về tiền lương, tiền công, học bổng… gắn với
cuộc sống hàng ngày của cán bộ, công chức, học sinh, sinh viên; các khoản chi về
chuyên môn nghiệp vụ nhằm đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy
nhà nước nên những khoản chi này cũng đòi hỏi phải được giải quyết kinh phí

trong những ngày đầu tháng làm cho cơ quan kiểm soát chi là KBNN luôn gặp áp
lực về thời gian trong những ngày đầu tháng.
Kiểm soát chi NSNN thường phải kiểm soát những khoản chi nhỏ. Vì vậy cơ
sở để kiểm soát chi như hoá đơn, chứng từ… để chứng minh cho những nghiệp vụ
kinh tế đã phát sinh, thường không đầy đủ, không rõ ràng, thiếu tính pháp lý… gây
rất nhiều khó khăn cho cán bộ kiểm soát chi, đồng thời cũng rất khó để có thể đưa
ra những quy định bao quát hết những khoản chi này trong công tác kiểm soát chi.
1.2.4. Quy trình kiểm soát chi NSNN của KBNN
1.2.4.1. Sơ đồ quy trình kiểm soát chi NSNN
Đơn vị sử dụng ngân sách

1Kế

Thủ quỹ

toán viên
7

Kế toán trưởng

6
5

2

Giám đốc
KBNN
3

4

Chuyển tiền
thưởng
trong nội bộ
một KBNN

Thanh toán
bù trừ điện
tử với
NHNN

Thanh toán
điện tử
trong hệ
thống
KBNN

Đơn vị hưởng tiền trên chứng từ do chủ tài
khoản4chỉ định
Sơ đồ 1.1: Quy trình chi NSNN của KBNN

16


Ghi chú:
(1) Gửi hồ sơ, chứng từ.
(2) Xử lý chứng từ: Thực hiện kiểm soát đối chiếu các khoản chi so với dự
toán NSNN giao, đảm bảo có trong dự toán được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
giao. Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ theo qui
định đối với từng khoản chi, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi đảm bảo đúng chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN. Trường hợp đảm bảo đầy đủ các điều
kiện chi trả theo quy định, KBNN thực hiện chi trả, thanh toán cho đơn vị. Trưởng
hợp chưa đủ điều kiện thực hiện chi trả, thanh toán cho đơn vị. Trường hợp chưa
đủ điều kiện thanh toán, nhưng thuộc đối tượng tạm ứng, Kho bạc làm thủ tục tạm
ứng cho đơn vị. Trường hợp không đủ điều kiện chi theo quy định, Kho bạc được
phép từ chối chi trả, thanh toán và thông báo cho đơn vị, đồng thời chịu trách
nhiệm về quyết định từ chối của mình. Sau khi có kế toán thực hiện kiểm soát
xong trình kế toán trưởng ký.
(3) Trình Giám đốc KBNN duyệt.
(4) Chuyển tiền (chuyển khoản), kế toán lựa chọn kênh thanh toán phù hợp
để chuyển tiền.
(5) Chuyển chứng từ tiền mặt từ Kế toán sang Kho quỹ.
(6) Chi hoặc thu tiền, đồng thời thủ quỹ trả chứng từ tiền mặt cho khách
hàng.
(7) Trả hồ sơ (kiểm soát chi), chứng từ kế toán đã xong, không phải chứng
từ tiền mặt.
Hình thức cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN của KBNN được thực
hiện theo hai hình thức: Chi NSNN bằng tiền mặt và chi NSNN bằng chuyển
khoản.

17


Kiểm soát chi
KBNN

(2)

Giám đốc
KBNN

(3)

(1)

Kế toán
KBNN

(2)

(5)
Người nhận tiền

(4)
Thủ quỹ
KBNN

Sơ đồ 1.2: Quy trình chi NSNN bằng tiền mặt
Ghi chú:
(1) Đơn vị lập giấy rút dự toán NSNN kèm theo hồ sơ, chứng từ thanh toán
gửi cán bộ kiểm soát chi KBNN (bộ phận kế toán, thanh toán vốn đầu tư hoặc bộ
phận kế hoạch tùy theo từng loại nguồn vốn)
(2) Cán bộ kiểm soát chi KBNN tiếp nhận hồ sơ, chứng từ chi để kiểm tra,
kiêm soát và xử lý như sau:
Nếu các khoản chi chưa đủ điều kiện thanh toán do hồ sơ, chứng từ chưa đầy
đủ, viết sai các yếu tố trên chứng từ… trả lại hồ sơ, chứng từ và hướng dẫn đơn vị
hoàn chỉnh theo quy định.
Nếu khoán chi không đúng chế độ quy định thì trực tiếp từ chối thanh toán,
hoặc trình Giám đốc Kho bạc từ chối thanh toán, trả lại hồ sơ, chứng từ và thông
báo cho đơn vị biết nội dung từ chối thanh toán.
Nếu hồ sơ thủ tục đầy đủ theo quy định thì trình lãnh đạo Kho bạc duyệt cấp

phát, thanh toán.

18


(3) Giám đốc Kho bạc chấp nhận cấp phát, thanh toán thì cán bộ kiểm soát
chi chuyển chứng từ cho cán bộ kế toán chi NSNN làm thủ tục hạch toán tạm ứng
hoặc thanh toán cho đơn vị sử dụng NSNN.
(4) Kế toán KBNN tiến hành hạch toán chi NSNN, chuyển chứng từ chi
sang bộ phận quỹ.
(5) Bộ phận quỹ kiểm tra các yếu tố trên giấy rút dự toán NSNN, chứng
minh thư người nhận tiền, giao tiền, yêu cầu người nhận tiền ký tên và đóng dấu
“đã chi tiền” lên chứng từ và cuối ngày chuyển chứng từ chi lại bộ phận kế toán để
lưu trữ.

Giám đốc
KBNN
(2)
Kiểm soát chi
KBNN
(1)

Kế toán
KBNN

(3)

(2)

(4)

Ngân hàng
phục vụ

Người nhận tiền

Sơ đồ 1.3: Quy trình chi NSNN bằng chuyển khoản
Ghi chú:
(1) Đơn vị lập giấy rút dự toán NSNN kèm theo hồ sơ, chứng từ thanh toán
gửi cán bộ kiểm soát chi KBNN (bộ phận kế toán, thanh toán vốn đầu tư hoặc bộ
phận kế hoạch tùy theo từng loại nguồn vốn).
(2) Cán bộ kiểm soát chi KBNN tiếp nhận hồ sơ, chứng từ chi để kiểm tra,
kiểm soát và xử lý như sau:

19