TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC TÀI CHÍNH CHO RỦI RO THIÊN TAI CẤP THÀNH PHỐ Ở VIỆT NAM

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam
Các công cụ tài chính cho rủi ro thiên tai cung cấp nguồn tài chính cho cứu trợ, phục hồi nhanh và tái thiết
sau thiên tai. Thu xếp tài chính đầy đủ là cần thiết để đảm bảo phục hồi nhanh chóng sau các trận thiên tai
đồng thời giảm thiểu tác động của chúng lên phát triển kinh tế-xã hội.
Tài liệu này trình bày tóm tắt dự án hỗ trợ kỹ thuật về xây dựng các giải pháp tài chính rủi ro thiên tai cho
thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố khác có quan tâm ở Việt Nam. Nhiều thành phố
của Việt Nam có nguy cơ rủi ro cao do các hiểm họa thiên tai như bão, lũ lụt, sạt lở đất và hạn hán. Dự án này
bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro thiên tai cho hai thành phố lựa chọn, phân tích khoảng thiếu hụt tài
chính, và xem xét các quy định và luật pháp liên quan. Dự án đã xác định được các giải pháp tài chính cho rủi
ro thiên tai thích hợp, tập trung chủ yếu vào các công cụ bảo hiểm, tín dụng, và thị trường vốn.

Ngân hàng Phát triển Châu Á
Tầm nhìn của ADB là một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có đói nghèo. Sứ mệnh của ADB là hỗ
trợ các nước thành viên đang phát triển của mình giảm đói nghèo và cải thiện chất lượng sống của người dân.
ADB cam kết giảm đói nghèo thông qua tăng trưởng kinh tế toàn diện, phát triển bền vững với môi trường và
hội nhập khu vực.
Có trụ sở chính tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, trong đó có 48 thành viên trong khu vực.
Các công cụ chính của ADB trợ giúp cho các nước thành viên đang phát triển của mình là đối thoại chính
sách, cho vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại và hỗ trợ kỹ thuật.

Tăng cường Năng lực
Tài chính cho Rủi ro
Thiên tai cấp Thành phố
ở Việt Nam

Asian Development Bank
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
1550 Metro Manila, Philippines
www.adb.org

ASIAN DEVELOPMENT BANK

Tăng cường Năng lực
Tài chính cho Rủi ro
Thiên tai cấp Thành phố
ở Việt Nam

ASIAN DEVELOPMENT BANK


Giấy phép Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO)
© 2015 Ngân hàng Phát triển Châu Á
6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, Philippines
Tel +63 2 632 4444; Fax +63 2 636 2444
www.adb.org; openaccess.adb.org
Bảo lưu toàn bộ tác quyền. Xuất bản năm 2015.
Bản in tại Phi-líp-pin.
ISBN 978-92-9257-276-1 (Bản in), 978-92-9257-277-8 (Bản PDF)
Số lưu chiểu: RPT157762-2

Dữ liệu thực mục xuất bản
Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Viêt Nam.
Thành phố Mandaluyong, Phi-líp-pin: Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2015.
1. Tài chính cho rủi ro thiên tai

2. Việt Nam

3. Tái thiết

I. Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Quan điểm được thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính
sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng như Ban Giám đốc Ngân hàng và các Chính phủ họ đại diện.
ADB không đảm bảo độ chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm đối với bất kỳ hệ quả
gì từ việc sử dụng chúng. Khi nêu danh hoặc tham chiếu đến bất kỳ công ty hoặc sản phẩm cụ thể của nhà sản xuất
nào không có ý là chúng được ADB xác thực hoặc khuyến cáo cho các bên khác một cách tự nhiên mà không được
đề cập.
Khi nêu danh hoặc tham chiếu đến bất kỳ vùng lãnh thổ hoặc khu vực địa lý cụ thể nào, hoặc khi sử dụng từ “quốc
gia” trong ấn phẩn này, ADB không có ý định đưa ra bất cứ nhận định nào về tư cách pháp lý hay các tư cách khác
của khu vực địa lý hoặc vùng lãnh thổ đó.
Ấn phẩm này phát hành theo giấy phép Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) https://
creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/. Khi sử dụng nội dung trong ấn phẩm này, người dùng đồng ý bị ràng buộc
bởi các điều khoản của giấy phép nói trên cũng như các điều khoản sử dụng của Repository ADB Open Access tại
openaccess.adb.org/termsofuse
Giấy phép CC không áp dụng cho các tư liệu mà ADB không giữ bản quyền trong ấn phẩm này. Nếu tư liệu được
cho là từ một nguồn khác, xin vui lòng liên hệ với chủ sở hữu quyền tác giả hoặc nhà xuất bản của nguồn đó để được
phép để tái bản chúng. ADB không chịu trách nhiệm về bất kỳ khiếu nại phát sinh do hậu quả của việc sử dụng các
tư liệu này.
Tham khảo—Khi sử dụng ấn phẩm này làm nguồn tham khảo, đề nghị đảm bảo ghi nhận các thông tin sau:
Tác giả. Năm xuất bản. Tiêu đề ấn phẩm. © Ngân hàng Phát triển Châu Á và/hoặc Nhà xuất bản].
. Phát hành theo giấy phép CC BY 3.0 IGO.
Dịch thuật—Khi sử dụng cho bất kỳ mục đích dịch thuật nào cần phải trích nguồn như sau:
Bản gốc được xuất bản bởi Ngân hàng Phát triển Châu Á bằng tiếng Anh với tiêu đề [tiêu đề] © [Năm xuất bản]
Ngân hàng Phát triển Châu Á. Tất cả quyền được bảo lưu. Chất lượng của bản dịch này và tính chính xác của nó so
với văn bản gốc hoàn toàn thuộc về trách nhiệm của [phiên dịch]. Bản gốc tiếng Anh của tài liệu này mới có giá trị
nguyên bản.
Quan điểm—Bất kỳ sự sửa đổi nào cũng cần phải trích nguồn như sau:
Quan điểm được thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính

sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng như Ban Thống đốc Ngân hàng và các Chính phủ mà họ đại
diện. ADB không đảm bảo độ chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm đối với bất kỳ hệ
quả gì từ việc sử dụng chúng.
Hãy liên hệ với hoặc nếu bạn có bấy kỳ câu hỏi hoặc góp ý nào liên
quan đến nội dung ấn phẩm, hoặc nếu bạn muốn xin phép sử dụng logo của ADB hoặc sử dụng tài liệu ngoài các quy
định nêu trên.
“Tài liệu này được dịch từ nguyên bản tiếng Anh với mục đích phục vụ đông đảo bạn đọc. Mặc dù, chúng tôi cố gắng
đảm bảo tính chính xác của bản dịch, nhưng tiếng Anh vẫn là ngôn ngữ chính của Ngân hàng Phát triển Châu Á và
chỉ có nguyên bản tiếng Anh của tài liệu này mới đáng tin cậy (nghĩa là chỉ nguyên bản tiếng Anh được chính thức
công nhận và có hiệu lực). Do vậy, các trích dẫn cần dựa vào nguyên bản tiếng Anh của tài liệu này.”
Ghi chú: Trong ấn phẩm này, “$” chỉ đồng Đô la Mỹ.


iii

Mục lục

Hình và Hộp

iv

Lời cám ơn

v

Các từ viết tắt

vii

Tóm tắt

viii

1Giới thiệu

1

2Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai
Xây dựng Năng lực
Xây dựng Mô hình Rủi ro
Áp dụng Mô hình
Phân tích Khoảng thiếu hụt Tài chính
Các xem xét liên quan đến Luật pháp và Chính sách

3
3
4
6
8
12

3

14

Tại sao các thành phố khác ở Việt Nam có thể xem xét các công cụ DRF

4Các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai tiềm năng
Giải pháp Tín dụng
Bảo hiểm Tham số

Rủi ro Cơ bản

17
18
18
19

5Làm thế nào để Lựa chọn một Giải pháp DRF Phù hợp

21

6Chi phí và Lợi ích mong đợi?

23

7Làm thế nào để Thực hiện?

25

8Các cân nhắc và Kết luận cuối cùng

27

Phụ lục: Thuật ngữ sử dụng

28


iv

Hình và Hộp

Hình
1:  Các cơn bão đổ bộ vào Việt Nam (Cấp 3 Saffir-Simpson_SS)
2:  Biểu đồ tổn thất do bão của thành phố Huế
3:  Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của thành phố Huế
4:  Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của thành phố Cần Thơ
5:  Các lớp Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai
6:  Chuỗi thực hiện Giao dịch– từ Thành phố đến Đơn vị bảo hiểm cuối cùng

5
7
10
11
17
26

Hộp
1:  Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng Thiên tai của Phi-líp-pin
2:  Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng cho Chi trả Phí bảo hiểm
3:  Bài học Kinh nghiệm – Xử lý Rủi ro Cơ bản cho Thành phố Cần Thơ và Huế
4:  Bài học Kinh nghiệm – Các lựa chọn Thay thế Nguồn phí Bảo hiểm

9
13
20
24


v

Lời cám ơn

B

áo cáo này tóm tắt các phân tích và nghiên cứu đã được thực hiện dưới Dự án hỗ trợ kỹ
thuật: Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai nhằm Ứng phó với Biến đổi khí hậu. Dự
án được thực hiện với sự hướng dẫn tổng thể của bà Charlotte Benson, Chuyên gia cao cấp
về Quản lý Rủi ro Thiên tai, Vụ Phát triển Bền vững và Biến đổi khí hậu (SDCC). Bà Charlotte
Benson và ông Peter M. Clark, tư vấn của Dự án, là tác giả của báo cáo này.
Một số cá nhân chủ chốt sau đây đã đóng góp cho sự thành công của Dự án. Ông Askhay Gupta
nguyên Phó Chủ tịch, Kỹ sư mô hình rủi ro thảm họa, và ông Marc Ramires, Phó Chủ tịch, Kỹ sư
mô hình rủi ro thảm họa, thuộc Tập đoàn AIR toàn cầu là tư vấn chính của Giai đoạn 1 và 2 và
cũng là nguồn lực xây dựng mô hình rủi ro thiên tai. Ông Gerry Lemcke, Phó Chủ tịch cao cấp
Nhóm bảo lãnh phát hành, thuộc Công ty tái bảo hiểm Thụy Sỹ (SwissRe), đã lãnh đạo việc thực
hiện các nghiên cứu thị trường bảo hiểm, xây dựng các giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai và
đào tạo tập huấn. Ông PeerananTowashiraporn, Giám đốc, cùng với bà Dewi Anggraini, Chuyên
gia kỹ thuật cao cấp thuộc Trung tâm Phòng tránh thiên tai Châu Á (ADPC), đã hỗ trợ rất lớn
cho việc xây dựng mô hình thiên tai cũng như đào tạo tập huấn. Ông Scott Ryrie đã cung cấp tư
vấn kỹ thuật cho Giai đoạn 3. Ông Peter M. Clark là điều phối viên quốc tế cho cả ba giai đoạn
của Dự án, đã quản lý một dự án phức tạp với tính kiên định và hiệu quả cao. Bà Trần Hoàng
Yến, tư vấn trong nước, đã làm việc hết sức nhiệt tình cho việc điều phối tổng thể các hoạt động
xuyên suốt quá trình thực hiện Dự án ở Việt Nam.
Dự án trân trọng cám ơn những hướng dẫn và điều phối quan trọng của cơ quan thực hiện Dự án
là Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng (MOC/UDA) và Bộ Tài chính. Về phía Bộ Xây dựng, Dự án
nhận được sự hướng dẫn và giúp đỡ của bà Trần Thị Lan Anh, Phó cục trưởng Cục Phát triển đô
thị, cùng với sự đóng góp quí báu của ông Dương Quốc Nghị, Giám đốc Ban quản lý dự án phát
triển đô thị (MUDP), bà Nguyễn Thị Thu Thủy và bà Trịnh Đan Dung, cán bộ MUDP. Về phía Bộ
Tài chính, Dự án nhận được sự hỗ trợ hết sức quí báu của ông Phùng Ngọc Khánh, Cục trưởng
Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm (ISA), cùng với sự hỗ trợ nhiệt tình của ông Bùi Thanh Hải, Phó

chánh Văn phòng Cục; bà Phạm Thu Phương, Trưởng phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; bà Lê
Nguyễn Phương Anh, Phó trưởng phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; bà Nguyễn Thị Thu Huyền,
chuyên viên phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; và bà Nguyễn Thị Bích Hằng, Phó trưởng phòng
Quản lý ngân sách địa phương, Vụ Ngân sách nhà nước.
Dự án trân trọng cám ơn sự hợp tác và hỗ trợ hết sức quí báu của nhiều cán bộ chủ chốt ở hai
thành phố Huế và Cần Thơ. Về phía thành phố Cần Thơ, Dự án ghi nhận sự hướng dẫn và giúp
đỡ của ông Đào Anh Dũng, Phó Chủ tịch UBND thành phố, cùng với những đóng góp quí báu
của ông Phạm Văn Quỳnh, Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNN);
ông Nguyễn Thành Phương, Phó Giám đốc Sở Tài chính; và ông Lê Công Thành, chuyên viên Sở


vi

Lời cám ơn

NN&PTNNN là cán bộ đầu mối của Dự án. Về phía thành phố Huế, Dự án ghi nhận sự hướng
dẫn và giúp đỡ của ông Ngô Anh Tuấn, Phó Chủ tịch UBND thành phố, cùng với đóng góp hết
sức nhiệt tình của ông Phan Hồng Khôi, Trưởng phòng Kinh tế thành phố đồng thời là cán bộ
đầu mối của Dự án; ông Nguyễn Ngọc Quang, Phó trưởng phòng Tài chính và kế hoạch; và
nhiều cán bộ khác nữa của thành phố.
Các cá nhân khác có đóng góp hữu ích cho Dự án bao gồm: bà Vicky Hu, Phó Chủ tịch cao cấp,
Đối tác toàn cầu khu vực Đông Nam Á, SwissRe; ông Thomas Kessler, Phó Chủ tịch cao cấp,
Đối tác toàn cầu khu vực Đông và Đông Nam Á, SwissRe; ông Michael Schwarz, Phó Chủ tịch
cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông Á, SwissRe; bà Doris Du, Phó Chủ tịch, khu vực Châu
Á–Thái Bình Dương, SwissRe; bà Michelle Fu, trợ lý, SwissRe; ông Nguyễn Mạnh Linh, Giám đốc
quản lý rủi ro, Tổng công ty tái Bảo hiểm quốc gia Việt Nam; và ông Lê Như Ngà, Tư vấn.
Bà Grendel Saldevar-Perez, Trợ lý hoạt động của SDCC, đã cung cấp toàn bộ các hỗ trợ hành
chính vô giá cho Dự án. Bà Mary Jane David, Cán bộ quản lý hành chính cao cấp của SDCC, đã
khéo léo quản lý các vấn đề liên quan đến ngân sách và hợp đồng.
Dự án trân trọng cám ơn hỗ trợ tài chính từ Quỹ giảm nghèo Nhật Bản.

vii

Các từ viết tắt

ADB

Ngân hàng Phát triển Châu Á

DRF

giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai

ISA

Cục Quản lý, Giám sát Bảo hiểm

MOC/UDA

Bộ Xây dựng/Cục Phát triển Đô thị

MOF

Bộ Tài chính

VND

Đồng Việt Nam

viii

Tóm tắt

T

ài liệu này trình bày tóm tắt Dự án hỗ trợ kỹ thuật về việc xây dựng các giải pháp Tài chính
cho rủi ro thiên tai (DRF) cho thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố
khác ở Việt Nam có quan tâm đến vấn đề này. Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), thông qua
nguồn hỗ trợ của Quỹ giảm nghèo Nhật Bản, đã phối hợp với Cục Phát triển đô thị của Bộ Xây
dựng (MOC/UDA) thực hiện Dự án này.
Các mục tiêu và nhiệm vụ liên quan của Dự án được chia làm 3 giai đoạn. Giai đoạn 1 tập trung
vào lựa chọn ra 2 thành phố bằng việc áp dụng các tiêu chí định tính và định lượng để chọn ra các
thành phố tham gia vào giai đoạn tiếp theo. Giai đoạn 2 bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro
thiên tai cho 2 thành phố được lựa chọn là Huế và Cần Thơ, để qua đó phân tích khoảng thiếu hụt
tài chính cho ứng phó sau thiên tai và xây dựng các giải pháp DRF phù hợp nhằm giúp các thành
phố lấp đầy những khoảng thiếu hụt này. Giai đoạn 2 cũng bao gồm một loạt các hội thảo tập huấn
nhằm nâng cao năng lực cho thành phố về DRF cùng với việc phân tích các vấn đề chính sách và
luật pháp hiện hành liên quan đến DRF. Các cuộc hội thảo tập huấn tập trung vào các khái niệm
nền tảng của DRF bao gồm: các sản phẩm bảo hiểm và tín dụng, mô hình rủi ro, phân tích khả năng
tài chính, môi trường pháp lý và các nguyên tắc trong lựa chọn giải pháp DRF phù hợp. Giai đoạn 3
tiến hành đánh giá độc lập các giải pháp DRF được đề xuất trong Giai đoạn 2 và hỗ trợ từng thành
phố trong việc lựa chọn ra một giải pháp phù hợp nhất để thực hiện cho thành phố của mình. Việc
các thành phố sau đó đưa các giải pháp này vào thị trường nằm ngoài khuôn khổ của Dự án.
Vào cuối Giai đoạn 2, nhóm tư vấn Dự án đã đề xuất một số các giải pháp bảo hiểm khá đơn giản
và minh bạch được thiết kế phù hợp với mối hiểm họa chính mà mỗi thành phố đã chọn, cụ thể
lũ lụt cho Cần Thơ và bão cho Huế. Tư vấn đã đề xuất các sản phẩm bảo hiểm tham số cho hai
thành phố. Những sản phẩm này cho phép các thành phố yêu cầu bồi thường bảo hiểm do sự
xuất hiện của một trận thiên tai thay vì lượng tổn thất được kiểm chứng do hậu quả thiệt hại của

một trận thiên tai gây ra. Các lợi thế của bảo hiểm tham số bao gồm tiến độ chi trả bồi thường
nhanh và không bị ràng buộc về mục đích chi tiêu khoản bồi thường đó. Tuy nhiên, tổn thất có
thể không được bồi thường nếu vị trí hoặc cường độ của trận thiên tai xảy ra nằm ngoài các tham
số kích hoạt đã thỏa thuận. Các thành phố cũng đã được tư vấn về các khía cạnh thực tiễn liên
quan đến thiết kế, định giá và đưa vào thị trường một sản phẩm bảo hiểm tham số.
Cả Huế và Cần Thơ đều thể hiện mong muốn rất cao trong việc thực hiện thí điểm DRF, tuy
nhiên, họ đặc biệt cần có sự giải thích rõ ràng hơn về môi trường pháp lý và quy định trước khi
tiến hành việc này. Họ cũng đã thảo luận rất cởi mở về những khó khăn liên quan đến nguồn tài
chính để chi trả phí bảo hiểm và yêu cầu sự hỗ trợ từ chính quyền cấp tỉnh và cấp trung ương
nhằm hoàn thiện nỗ lực thực hiện thí điểm này.


Tóm tắt

Cả hai thành phố đã nắm rõ lợi ích của việc đầu tư vào DRF, bao gồm: (i) gia tăng khả năng cho
việc lập kế hoạch tài chính để ứng phó với thiên tai và giải quyết vấn đề chi phí theo thời gian; (ii)
chuyển giao rủi ro cho các bên có năng lực tốt hơn; (iii) phục hồi thiên tai nhanh chóng hơn; và
(iv) kết quả là bảo vệ thành quả phát triển kinh tế-xã hội và tiếp tục phát triển. Trong thời gian
tới, câu hỏi và thách thức chính cho Việt Nam là làm thế nào để tận dụng những kinh nghiệm và
bài học của hai thành phố Huế và Cần Thơ một cách tốt nhất vào việc thực hiện các giải pháp
DRF trong thực tế cho hai thành phố này cũng như cho các thành phố khác của Việt Nam.
Mục tiêu chính của Dự án này là sử dụng các nỗ lực thí điểm nhằm trình diễn giá trị và phương
pháp xây dựng và thực hiện DRF cho các thành phố ở Việt Nam và các thành phố khác trong
khu vực Đông Nam Á. Nhiều thành phố cùng chia sẻ các thách thức trong quản lý rủi ro thiên tai
tương tự như Cần Thơ và Huế, bao gồm tốc độ đô thị hóa cao, chịu tác động của biến đổi khí hậu
và nguồn lực cho ứng phó thiên tai không chắc chắn. Trong phân tích cuối cùng, các thành phố
sẽ quan tâm đến tài chính cho rủi ro thiên tai nếu như việc đầu tư này giúp cải thiện năng lực ứng
phó thiên tai của họ ở một mức chi phí ưu việt hơn so với các phương thức quản lý rủi ro thiên
tai khác. Đối với thành phố Huế và Cần Thơ, giá trị này đã được chứng minh. Hy vọng rằng các
thành phố khác nếu có quan tâm theo đuổi các giải pháp DRF sẽ xem xét tiến trình và phương

pháp tương tự như được trình bày sau đây.

ix



1

1 Giới thiệu

Ở

Việt Nam, quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai đang ở giai đoạn khởi đầu. Mặc dù Việt Nam
đã chủ động xây dựng cho mình một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai độc đáo và đã xem
xét đến việc xây dựng các công cụ Tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) ở cấp quốc gia, tuy nhiên,
cho đến gần đây vẫn chưa dành nhiều nỗ lực cho việc xây dựng các chương trình DRF ở cấp
thành phố. Nhờ sự hỗ trợ của Quỹ Giảm nghèo Nhật Bản, trong hai năm qua, Ngân hàng Phát
triển Châu Á và Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng (MoC/UDA) đã xây dựng các sản phẩm DRF
thí điểm cụ thể cho các thành phố Huế và Cần Thơ.1 Tài liệu này đánh giá phạm vi và các khía
cạnh chính của Dự án đồng thời xem xét khả năng ứng dụng và sự phù hợp của chúng đối với các
thành phố khác ở Việt Nam.
Giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) được xây dựng dựa trên tiền đề cho việc dự đoán
và lập kế hoạch tài chính nhằm ứng phó với hậu quả của các thảm họa thiên tai qua đó hỗ trợ
chính quyền, cả ở cấp quốc gia và cấp địa phương, có được một vị thế mạnh mẽ hơn, vững vàng
hơn và dự đoán tốt hơn để ứng phó kịp thời cho công tác cứu trợ, phục hồi và nỗ lực tái thiết sau
thiên tai. Các công cụ DRF tiềm năng bao gồm nguồn dự phòng ngân sách hàng năm, bảo hiểm,
tín dụng dự phòng, tái phân bổ ngân sách sau thiên tai, vay nợ và gia tăng thuế. Nghiên cứu này
tập trung vào bảo hiểm, tín dụng và các công cụ thị trường vốn. Các giải pháp bảo hiểm đã được
đánh giá là điểm khởi đầu tốt nhất cho hai thành phố thí điểm của Dự án này, dựa trên năng lực
của mỗi thành phố để phân bổ và tiếp cận với các nguồn lực.

Nếu lựa chọn thực hiện công cụ DRF, thành phố sẽ nhanh chóng được cung cấp một nguồn
tài chính bổ sung sau khi một trận thiên tai như thỏa thuận xảy ra, nguồn tài chính này có thể
được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào mà thành phố thấy phù hợp và cần thiết ở thời điểm đó.
Một lợi thế quan trọng khác là thành phố sẽ được đảm bảo để có thể tiếp cận một khoản thanh
khoản với một mức phí hàng năm được dự báo trước. Điều này giúp cho việc lập ngân sách chính
xác hơn và các kế hoạch chi thường xuyên cũng như chi đầu tư của chính quyền sẽ ít bị gián
đoạn sau thiên tai.
Việc xác định các giải pháp DRF phù hợp nhất cho hai thành phố thí điểm này được thực hiện
qua 3 giai đoạn riêng biệt. Giai đoạn 1 bao gồm việc lập hồ sơ rủi ro của 10 thành phố ứng viên có
khả năng ở Việt Nam, xem xét các yếu tố như là các hiểm họa đã được mô hình hóa ở Việt Nam,
đánh giá rủi ro thiên tai đô thị trên cả nước, đánh giá về dân số và các tác động xã hội, năng lực
của thành phố để hỗ trợ một sản phẩm DRF và kinh nghiệm của họ trong xây dựng các chương
trình quản lý rủi ro thiên tai hiệu quả. Áp dụng các tiêu chí này cùng với một quy trình đánh giá
trọng số, 10 thành phố sau đó được chọn ra 5, rồi cuối cùng chọn ra 2 thành phố là Huế và Cần



1

ADB. 2011. Hỗ trợ kỹ thuật: Giải pháp Tài chính cho Rủi ro thiên tai nhằm ứng phó với Biến đổi khí hậu. Manila (TA 8012-REG).

Lập kế hoạch về
hệ quả tài chính
đối với các thảm
họa thiên tai sẽ
giúp ích kịp thời
cho các công tác
cứu trợ, phục hồi
và nỗ lực tái thiết
sau thiên tai

2

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Thơ. Vào cuối Giai đoạn 1, hai thành phố này được yêu cầu chọn ra một loại hình hiểm họa thiên
tai làm điểm khởi đầu cho việc xây dựng công cụ DRF. Cần Thơ chọn ngập lụt và Huế chọn bão.
Giai đoạn 3, cũng là giai đoạn cuối cùng của Dự án, là một đánh giá độc lập về phương pháp luận
và các đề xuất của Giai đoạn 2, được thực hiện bởi một chuyên gia thị trường độc lập, không có
mối quan tâm thương mại đến đầu ra của Dự án. Tư vấn Giai đoạn 3 đồng thời cũng tư vấn cho
mỗi thành phố về những cải tiến kỹ thuật có thể từ các đề xuất của Giai đoạn 2 và giải thích các
bước mà mỗi thành phố có thể tiến hành để đưa giải pháp lựa chọn của họ vào thị trường và
thực thiện một giao dịch bảo hiểm. Giai đoạn 3, cũng là giai đoạn cuối cùng đã hoàn thành vào
tháng 7 năm 2015.
Tài liệu này mong muốn tăng cường sự thảo luận về các giải pháp DRF ở Việt Nam thông qua
việc trình bày và giải thích công việc đã hoàn thành, các phát hiện và các đề xuất của Dự án. Thí
điểm đã thực hiện ở Huế và Cần Thơ nhằm mục đích đóng vai trò chỉ dẫn để giúp các thành phố
khác có quan tâm đến việc tăng cường hiểu biết và công tác quản lý rủi ro tài chính thiên tai. Bên
cạnh đó, cũng là để xây dựng các giải pháp DRF thực tiễn và có tính khả thị thị trường cho hai
thành phố Huế và Cần Thơ. Tài liệu này mang đến một cơ hội để chia sẻ kinh nghiệm và để cung
cấp một điểm khởi đầu cho các thảo luận về công cụ DRF tại các thành phố khác. Vì mục đích
như thế, tài liệu này đặc biệt chú trọng đến tính ứng dụng của các công cụ DRF cho các thành
phố khác ở Việt Nam và đồng thời đưa ra câu hỏi liệu họ có nên khám phá các lợi ích tiềm năng
của DRF cũng như là năng lực của họ để thực hiện các công cụ này hay không. Tài liệu này cũng
trình bày cô đọng các thông tin nhằm minh họa một cách rõ ràng “làm thế nào” để thiết kế được
một sản phẩm DRF hoàn chỉnh. Các thuật ngữ chính sử dụng trong tài liệu này được giải thích ở
phần Phụ lục.

3

2 P
 hương pháp Xây dựng các Giải pháp
Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

P

hần lớn các công việc quan trọng của Dự án được thực hiện trong Giai đoạn 2. Trong giai đoạn
này các mô hình rủi ro thiên tai, phân tích khoảng thiếu hụt tài chính, rà soát chính sách luật pháp
và các lựa chọn DRF đã được xây dựng, đồng thời các cuộc hội thảo tập huấn nâng cao năng lực cũng
được thực hiện ở từng thành phố. Những hợp phần này nên được xem xét theo thứ tự bởi vì việc xây
dựng hầu như bất kỳ loại công cụ DRF nào cũng sẽ tuân theo một phương pháp tương tự, tuần tự và
tích lũy. Nó bắt đầu từ một điểm khởi đầu lô-gic là ước tính rủi ro và khả năng tổn thất. Sau đó tiến
hành một phân tích về khả năng một thành phố có thể chi trả cho khoản tổn thất đó, rồi xem xét hệ
thống luật pháp và các quy định hiện hành có thể hỗ trợ hoặc hạn chế các lựa chọn DRF tiềm năng
như thế nào, và cuối cùng là đánh giá tất cả các giải pháp DRF phù hợp hiện có và khả thi. Các hoạt
động xây dựng năng lực nên được thực hiện song song trong suốt quá trình thực hiện công việc này.
Việc đầu tư thời gian và nguồn lực để hoàn thiện từng bước là hết sức cần thiết nhằm xây dựng các
giải pháp DRF phù hợp với hoàn cảnh và ưu tiên của từng thành phố đồng thời phản ánh khối lượng
và nguy cơ tổn thất thực tế. Phương pháp này cũng giúp tránh được việc xây dựng các cơ chế DRF
không bền vững trên quan điểm tài chính hoặc ứng phó với mức tổn thất hoặc quá thường xuyên
hoặc quá lớn để có thể đảm bảo được chi phí lợi ích. Sau khi nghiên cứu về Dự án này, các thành phố
khác ở Việt Nam có thể hiểu hơn về nguy cơ tài chính của thành phố họ đối với các hiểm họa thiên
tai và có thể muốn áp dụng giải pháp ứng phó tương tự.
Khi các thành phố tìm hiểu thêm về các khía cạnh phân tích và thương mại của DRF, họ sẽ càng
thấy rõ hơn rằng việc đầu tư vào phân tích rủi ro có thể đưa ra một giải pháp vừa tăng cường an
toàn tài chính đối với thiên tai vừa có tính thị trường.

Xây dựng Năng lực

Một trong những bài học kinh nghiệm trong suốt quá trình thực hiện dự án đó là tầm quan trọng
của việc xây dựng năng lực cho các phòng ban liên quan của thành phố từ hành chính, ngân sách
đến quản lý rủi ro thiên tai. Có thể nhìn thấy trước rằng, đây sẽ là một hợp phần hết sức cần thiết
của bất kỳ sáng kiến DRF đô thị nào trong thời gian tới ở Việt Nam, bởi sự sơ khai của DRF cũng
như là môi trường luật pháp và thị trường bảo hiểm hiện tại của đất nước. Kinh nghiệm thực hiện
các chương trình DRF ở các nước khác đều cho thấy tầm quan trọng rất lớn của việc xây dựng
kiến thức chắc chắn về tiến trình phát triển các lựa chọn DRF cho các cán bộ liên quan. Khả
năng của họ để có thể trao đổi về mục đích, chức năng và lợi ích của các giải pháp DRF là chìa
khóa để giới thiệu một sản phẩm và các ứng dụng tiếp theo. Bắt tay vào thực hiện một chương
trình DRF là một quyết định về chính sách công đòi hỏi sự hiểu biết cơ bản và phối hợp trong
chính quyền - và do đó khả năng để duy trì tính minh bạch và tin cậy với công chúng là hết sức
quan trọng.


4

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Ở Huế và Cần Thơ, các nguồn lực dự án quan trọng đã được bố trí để xây dựng sự hiểu biết về
mô hình rủi ro thiên tai, các nguyên tắc bảo hiểm, năng lực tài chính và các giải pháp DRF. Cả
hai thành phố đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong việc học hỏi về những chủ đề này. Cả hai
thành phố khi mới tham gia Dự án đều có những hiểu hiết về nguy cơ và hiểm họa thiên tai của
họ, tuy nhiên, chưa thành phố nào xây dựng tư duy của họ về việc định lượng khoản tài chính dự
phòng liên quan hay quản lý khoản này. Đây là tình trạng chung của các thành phố ở Việt Nam.
Các cuộc tập huấn cần thiết đã được thực hiện cho một nhóm các cán bộ chủ chốt của thành
phố, những người làm việc liên quan đến lập kế hoạch, ngân sách và đưa ra các quyết định. Trong
suốt thời gian thực hiện dự án, chúng tôi đã nỗ lực để đảm bảo rằng nhóm cán bộ chủ chốt này
tham gia cùng nhau nhằm tăng cường năng lực cho họ bởi nhận thấy rằng nếu một thành phố
muốn thực hiện một giải pháp DRF thì cần có sự đồng thuận và hiểu biết ngay trong chính quyền
của thành phố đó. Các đại diện từ cấp trung ương cũng tham gia vào tất cả các khóa đào tạo tập

huấn của Dự án nhằm đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa cấp trung ương và cấp địa phương,
đồng thời để đảm bảo rằng quan điểm của cấp trung ương về các quy trình và sáng kiến DRF
tiềm năng được phản ánh.
Phần lớn các cuộc tập huấn đều tập trung vào thảo luận các nguyên tắc bảo hiểm và khái niệm
chuyển giao rủi ro. Mặc dù thị trường bảo hiểm ở Việt Nam đã phát triển một cách nhanh chóng
trong thập kỷ qua, nhưng đây vẫn là một thị trường non trẻ và phần lớn sự phát triển đến thời
điểm hiện tại chỉ tập trung vào bảo hiểm tài sản thương mại và bảo hiểm nhân thọ. Nhận thức
cá nhân về lợi ích của bảo hiểm và các nguyên tắc quản lý rủi ro tiềm ẩn vẫn chưa cao. Thậm chí
ý tưởng về việc chính quyền địa phương mua bảo hiểm để tăng cường quản lý rủi ro tài chính do
thiên tai và để bổ sung vào nguồn tài chính sau thiên tai do chính quyền cấp trung ương và cấp
tỉnh cung cấp còn chưa được đánh giá cao.

Xây dựng Mô hình Rủi ro
Một phân tích
về tổn thất mà
Như đã trao đổi ở trên, việc phân tích các nguy cơ tổn thất mà một thành phố có khả năng phải
hứng chịu là bước đầu tiên quan trọng trong tiến trình xây dựng một chiến lược DRF hiệu quả
một thành phố
phù hợp với hiện trạng và mối rủi ro cụ thể của thành phố. Nếu bỏ qua bước này thì có thể sẽ
có khả năng
dẫn đến những quyết định chi tiêu bất hợp lý và những mong đợi chưa hoàn thành. Thường thì
một mô hình rủi ro sẽ cần phải được xây dựng để đánh giá chính xác khả năng tổn thất và mức
phải hứng chịu
thiệt hại dự kiến. Điều này không bắt buộc là các cán bộ thành phố phải trở thành chuyên gia mô
là bước đầu
hình rủi ro. Tuy nhiên, họ cần phải biết những nguyên tắc cơ bản của mô hình rủi ro là gì, tại sao
tiên quan trọng nó lại cần thiết, nó được thực hiện như thế nào và các kết quả của nó có ý nghĩa gì.
trong tiến trình Ở dạng cơ bản, mô hình rủi ro có thể xem như là một chuỗi lô-gic các bước phân tích để: (i) xác
định giá trị tài sản của thành phố có nguy cơ rủi ro đối với các loại hình hiểm họa thiên tai; (ii)
xây dựng một

biết và phân tích các hiểm họa thiên tai mà một thành phố có thể phải chịu, xem xét cả
chiến lược DRF nhận
tần suất và cường độ của nó; và (iii) xem xét những tài sản này bị thiệt hại như thế nào do hậu
quả của các trận thiên tai trên. Ba bước này dẫn đến một tính toán về khả năng và mức độ tổn
phù hợp với
thất mà một thành phố có thể phải chịu trung bình mỗi năm. Trong dự án thí điểm này, Cần Thơ
hiện trạng và
chọn loại hình hiểm họa là rủi ro ngập lụt và Huế chọn loại hình rủi ro là bão để phân tích. Tuy
mối rủi ro cụ thể nhiên, các thành phố có thể bị ảnh hưởng bởi nhiều loại hình hiểm họa và sau đó họ có thể chọn
để mở rộng phạm vi bảo vệ cho các mối hiểm họa khác nữa. Điều này có thể cho ra kết quả là
của thành phố
một sản phẩm bảo hiểm đa rủi ro dựa trên mô hình rủi ro đa hiểm họa.


Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

Để hiểu được nguy cơ hiểm họa thiên tai của một thành phố, việc cần thiết đầu tiên là xác định và
định giá tài sản trong phạm vi thành phố quản lý có nguy cơ rủi ro đối với các loại hình hiểm họa
thiên tai. Để đưa ra được các thông tin có ý nghĩa, điều quan trọng là phải biết chi phí để thay thế
hoặc xây dựng lại đối với từng tài sản, mà không phải là giá thị trường hiện tại hay là giá trị đã khấu
hao. Ví dụ, giá trị đã khấu hao của một nhà máy điện cũ có thể chỉ bằng một nửa chi phí để thay thế
nó. Và bởi đây là một cơ sở hạ tầng quan trọng, do đó, thành phố cần phải có khả năng để đầu tư
toàn bộ cho việc thay thế/xây dựng lại nó trong trường hợp bị hư hỏng do thiên tai xảy ra.
Tiếp theo cũng cần phải thống kê loại vật liệu xây dựng, tính năng sử dụng, độ cao và cấu trúc của
các tài sản trong thành phố để hiểu được khả năng chống chịu của chúng đối với các trận thiên tai
ở các mức độ khác nhau. Để phục vụ cho mục đích nghiên cứu này, cơ sở dữ liệu chi tiết về thông
tin đề cập cũng như là giá trị thay thế tài sản liên quan của thành phố Huế và Cần Thơ đã được
thiết lập. Giá trị thay thế được tính toán từ nhiều nguồn khác nhau và phản ánh chi phí để xây dựng
lại các công trình xây dựng của thành phố dựa trên giá vật liệu xây dựng hiện tại và tuân thủ quy
chuẩn xây dựng hiện hành. Giá trị thay thế cho hai thành phố Huế và Cần Thơ được xác định lần

lượt là 50 nghìn tỷ đồng và 139 nghìn tỷ đồng.
Tiếp đến, tư vấn tiến hành phân tích hiểm họa dựa trên các trận thiên tai trong quá khứ để xây
dựng một danh mục “mô phỏng” các trận thiên tai nhằm đưa ra một bức tranh về tần suất và vị
trí những trận thiên tai có thể xảy ra trong tương lai. Danh mục này có thể bao gồm hàng ngàn các
trận thiên tai được mô phỏng có thể xảy ra. Xem xét một tập hợp các trận thiên tai được mô phỏng
theo phân tích này là hết sức quan trọng bởi vì dữ liệu trong quá khứ có thể không đầy đủ hoặc

Hình 1. Các cơn bão đổ bộ vào Việt Nam
(Cấp 3 Saffir-Simpson_SS)

Ghi chú: Các cơn bão lịch sử từ 1951-2013 có màu đỏ. Các cơn bão mô phỏng được thể hiện bằng màu
xám (ngẫu nghiên trong 1000 năm).
Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á

5


6

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

khoảng thời gian xem xét quá ngắn để có thể nắm bắt một cách toàn diện vị trí cũng như là tần suất
của các trận thiên tai trong tương lai. Hình 1 trình bày các cơn bão ảnh hưởng đến Việt Nam trong
quá khứ, từ năm 1951 đến năm 2013, và cả các cơn bão được mô phỏng. Các đường màu đỏ biểu thị
các cơn bão trong quá khứ và các đường màu xám biểu thị các cơn bão được mô phỏng. Lưu ý rằng
các cơn bão được mô phỏng có hình dạng phù hợp với các cơn bão trong quá khứ, ngoài ra, chúng
còn cung cấp một tập hợp lớn hơn nhiều các cơn bão có thể xảy ra trong tương lai.
Khi mà nguy cơ tần suất và vị trí của một mối hiểm họa được thiết lập, chúng ta cần phải xác định
mức độ nghiêm trọng hoặc cường độ của trận thiên tai đó sẽ xảy ra trong một khu vực địa lý cụ thể,
trong trường hợp này là thành phố. Điều này được thực hiện từng phần bằng cách xem xét cường

độ của một trận thiên tai nhất định và vị trí cường độ cực đại của nó so với vị trí của thành phố.
Các dữ liệu về nguy cơ, tính tổn thương và hiểm họa sau đó có thể được kết hợp lại để xác định
rủi ro thiên tai, đó chính là nguy cơ tổn thất do thiên tai có thể xảy ra đối với một cộng đồng, một
khu vực địa lý cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định trong tương lai.

Áp dụng Mô hình
Một khi công
việc lập mô
Một khi công việc lập mô hình rủi ro hoàn thành, chúng ta có thể áp dụng các kết quả của chúng
xác định xem yếu tố rủi ro nào có thể và nên được chuyển giao. Cuối cùng, giá trị của mô hình
hình rủi ro hoàn để
rủi ro là để giúp thành phố nắm được nguy cơ tổn thất do thiên tai đồng thời định hướng cho
thành, chúng ta thành phố lựa chọn một giải pháp DRF phù hợp nhất để giải quyết các ưu tiên cụ thể dựa trên hồ
có thể áp dụng sơ rủi ro thiên tai của mình.
các kết quả của Điểm mấu chốt cần hiểu về chuyển giao rủi ro—đó là, sự chuyển dịch trách nhiệm tổn thất tài
chính thiên tai cho một bên khác—là việc xây dựng nhận thức về mức độ tổn thất một thành
chúng để xác
phố có khả năng chịu đựng mà tại đó nguồn tài chính của thành phố không bị ảnh hưởng quá lớn
định xem yếu
và kế hoạch phát triển cũng như kế hoạch đầu tư không bị phá vỡ. Nói cách khác, với mức tổn
tố rủi ro nào có thất do thiên tai nào một thành phố có thể xử lý định kỳ được và với mức tổn thất nào sẽ vượt
qua khả năng của thành phố để có thể đáp ứng một cách nhanh chóng và hiệu quả?
thể và nên được
Câu hỏi này dẫn trực tiếp đến việc xem xét mức độ nghiêm trọng cũng như tần suất của các trận
chuyển giao
thiên tai có thể xảy ra—đây chính là việc tính toán tần suất-tổn thất từ kết quả xây dựng mô
hình. Kết quả tính toán tần suất-tổn thất có thể được trình bày bằng đồ thị, ví dụ như Hình 2,
biểu đồ minh họa cho tổn thất do bão của thành phố Huế. Trục ngang thể hiện tần suất của các
cơn bão và trục dọc thể hiện lượng tổn thất hoặc cường độ. Đường cong này cho thấy tần suất
mà tại đó các cơn bão sẽ vượt ngưỡng ở các mức tổn thất cụ thể.

Ở điểm đầu của đường cong, thể hiện các trận thiên tai với tần suất khá thường xuyên và mức
thiệt hại nhỏ - ví dụ như là các trận lụt định kỳ hay là các trận bão với cường độ nhỏ. Do đó, nhu
cầu cần cho cứu trợ, phục hồi nhanh hay tái thiết cho loại này thường nằm trong khả năng tài
chính của thành phố bởi vì các tác động chỉ ở mức nhỏ.
Ở đoạn cuối phía trên của đường cong minh họa cho các trận thiên tai có cường độ rất lớn với tần
suất nhỏ. Ở những mức cường độ cao này, các nguồn lực của thành phố cũng như bảo hiểm không
thể chi trả cho các nỗ lực tái thiết và phục hồi do các trận thiên tai mức này gây ra. Vì thế, các hỗ trợ
từ bên ngoài như là từ chính quyền cấp trung ương hay các nhà tài trợ nước ngoài sẽ phải cần đến.


Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

Hình 2. Biểu đồ Tổn thất do Bão của Thành phố Huế

Tổng tổn thất (Tỷ-VND)

2.000

1.500

1.000

500

0
0

200

400

600

800

1.000

Chu kỳ lặp lại trung bình (theo năm)
Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Khoảng cách của đường cong nằm giữa phần các trận thiên tai gây thiệt hại nhỏ nhất cho đến
phần gây thiệt hại lớn nhất chính là phần mà bảo hiểm (và các công cụ chuyển giao rủi ro khác)
có thể đóng vai trò hiệu quả nhất. Điểm cụ thể mà tại đó bảo hiểm đóng vai trò hiệu quả nhất
phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm chi phí tương đối hay còn gọi là chi phí cơ hội của một loạt
các công cụ nhằm bảo vệ cho các lớp rủi ro cụ thể và tốc độ yêu cầu tài chính cần cho các mục
đích ứng phó sau thiên tai khác nhau.
Mô hình rủi ro cung cấp cho thành phố một số quan điểm về tổn thất do rủi ro thiên tai của
thành phố mình. Đường cong tần suất-tổn thất sẽ cho thành phố biết xác suất của một lượng
tổn thất nhất định hoặc trên mức đó sẽ xảy ra trong một khoảng thời gian là một năm. Xác suất
này có thể được diễn tả như là khả năng tổn thất sẽ phát sinh theo tỷ lệ phần trăm (ví dụ: nếu
một xác suất vượt ngưỡng hàng năm của 200 triệu đồng là 1% thì có nghĩa là sẽ có 1% nguy cơ
thành phố sẽ tổn thất 200 triệu đồng hoặc nhiều hơn trong năm tới). Nó cũng có thể được diễn
đạt theo khoảng thời gian tính theo năm mà trong khoảng đó một trận thiên tai có nguy cơ xảy ra
(ví dụ: một xác suất vượt ngưỡng 1% cũng có nghĩa là có một trận thiên tai với cường độ như thế
hoặc lớn hơn dự kiến có thể xảy ra trong vòng 100 năm). Điều này được gọi là “chu kỳ lặp lại” và
được sử dụng để diễn tả tần suất của các trận thiên tai xuất hiện với một mức tổn thất cụ thể.
Bên cạnh tổng số tiền tổn thất có thể xảy ra đối với một thành phố (gọi là tổng tổn thất), mô hình rủi
ro cũng sẽ cho thành phố biết tổn thất trung bình năm mà họ có thể phải chịu. Phần này được tính
toán dựa trên tổn thất dự toán đối với các trận thiên tai trong khoảng thời gian xem xét chia cho số
năm. Ví dụ, trong một khoảng thời gian 10 năm, nếu tổng tổn thất dự toán là 100 triệu đồng, thì tổn

thất trung bình năm sẽ là 100/10 = 10 triệu đồng. Một cách khác để hiểu về tổn thất trung bình năm
(hay còn gọi là tổn thất trung bình dự kiến) đó chính là số tiền mà một thành phố cần phải để dành
ra hàng năm để chi trả cho những tổn thất trong một khoảng thời gian dài. Ở phần sau của tài liệu
này, quý vị sẽ thấy tổn thất trung bình năm là một hợp phần quan trọng của giá bảo hiểm.

7


8

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Một thông tin quan trọng khác được cung cấp trong quá trình phân tích tổn thất là tổng “tổn
thất khẩn cấp”. Con số này phản ánh chi phí mà một thành phố có thể phải chi để phục vụ cho
các nỗ lực cứu trợ và phục hồi nhanh sau thiên tai. Đây không bao gồm chi phí tái thiết, nhưng
nó là chi phí cần thiết để đáp ứng các nhu cầu khẩn cấp của thành phố và người dân sau thiên
tai. Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy tổn thất khẩn cấp đối với bão và lụt có thể ở mức tương
đương 23% tổng tổn thất thiệt hại trực tiếp mà chúng gây ra.
Tóm lại, mô hình rủi ro cung cấp cho chính quyền một bức tranh tổn thất mà một thành phố có thể
phải chịu cả về tần suất lẫn cường độ. Các thành phố thường khá ngạc nhiên khi nhìn thấy chi phí
nguy cơ dự kiến của những trận thiên tai nghiêm trọng nhất, đặc biệt khi mà số liệu tổn thất trong
quá khứ không đầy đủ và các trận thiên tai lớn đã không xảy ra trong thời gian gần đây, nó làm cho
các cán bộ của thành phố tin rằng kinh nghiệm trong những năm gần đây là bình thường và đúng.
Tuy nhiên, một điều quan trọng cần phải ghi nhớ rằng đối với quy mô của Dự án này thì mô hình rủi ro
thiên tai chỉ tập trung vào các thiệt hại vật chất trực tiếp và không bao gồm các hậu quả gián tiếp của
chúng, ví dụ như ảnh hưởng đến chuỗi cung ứng, ngừng trệ sản xuất, thị trường hay trường học. Trong
một số trường hợp các tổn thất gián tiếp thậm chí còn cao hơn cả tổn thất trực tiếp. Chi phí gián tiếp
thường bị trầm trọng hơn khi mà các nỗ lực phục hồi nhanh và tái thiết bị trì hoãn do khó khăn về kinh
phí, đây chính là hoàn cảnh mà các công cụ chuyển giao rủi ro có thể đóng vai trò hỗ trợ tốt.

Phân tích Khoảng thiếu hụt Tài chính

Một khi thành
phố biết được
xác suất của một
trận thiên tai thì
họ có thể phân
tích các nguồn
lực tài chính
mà mình cần có
để đáp ứng các
khoản cần chi

Hợp phần phân tích chính tiếp theo để thiết lập một chương trình DRF là định lượng “khoảng thiếu
hụt tài chính”. Điều này đề cập đến khoảng chênh lệch giữa số tiền cần để chi cho công tác cứu trợ,
phục hồi và tái thiết sau thiên tai và nguồn tài chính hiện có để chi trả cho các nhu cầu đó. Định
lượng khoảng thiếu hụt này là quan trọng bởi vì nó cung cấp cho thành phố một ý tưởng khá sát về
các công cụ tài chính bổ sung thích hợp cần thiết cho các khoản chi cứu trợ, phục hồi sớm và tái
thiết sau thiên tai. Phân tích này được xây dựng dựa trên việc đánh giá rủi ro thiên tai, cùng với mô
hình rủi ro thiên tai đã được thực hiện. Một khi thành phố biết được xác suất của một trận thiên tai
với một cường độ cụ thể xảy ra trong một khoảng thời gian cụ thể (còn được gọi là ‘chu kỳ lặp lại’),
thì sau đó họ có thể phân tích các nguồn lực tài chính mà mình cần có để đáp ứng các khoản cần
chi. Bất kỳ khoản thiếu hụt nào so với ngân sách cần có được gọi là khoảng thiếu hụt tài chính.
Khả năng của một thành phố nhằm bảo vệ hoặc “chịu được” những tổn thất phát sinh từ các trận
thiên tai có khả năng xảy ra là một hàm của bao gồm doanh thu, phân bổ ngân sách dự phòng hàng
năm, lũy kế quỹ dự phòng, khả năng tái phân bổ các nguồn ngân sách mà không gây ảnh hưởng
nhiều đến phát triển, khả năng vay nợ hoặc tăng thuế sau thiên tai, và mức độ sẵn có của các
nguồn hỗ trợ từ bên ngoài như là từ nguồn cấp tỉnh, cấp trung ương và các nhà tài trợ quốc tế.
Thường thì một sản phẩm chuyển giao rủi ro thiên tai sẽ không nhằm mục đích lấp đầy hoàn
toàn khoảng thiếu hụt tài chính. Nếu nguy cơ về các trận thiên tai lớn xảy ra nhiều và các công

cụ DRF hiện có là giới hạn về quy mô (ví dụ, chủ yếu dựa vào ngân sách dự phòng hàng năm) thì
việc thu hẹp khoảng thiếu hụt sẽ thiếu thực tế nếu chỉ dùng bảo hiểm. Trong trường hợp này chi
phí bảo hiểm sẽ rất cao và bảo hiểm sẽ không phải là công cụ hiệu quả về mặt kinh tế để lấp đầy
khoảng thiếu hụt tài chính (xem Mục 6). Chúng ta cũng cần phải lưu ý rằng chính quyền không
phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về quản lý rủi ro thiên tai. Các hộ gia đình và các đơn vị kinh
doanh cũng phải chịu một phần trách nhiệm trong việc phòng chống rủi ro thiên tai.


Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

Khả năng của một thành phố nhằm bảo vệ hoặc “chịu được” những tổn thất phát sinh từ các
thảm họa có khả năng xảy ra là một hàm của bao gồm doanh thu, chi phí dự phòng, nguồn tài
chính từ tái phân bổ ngân sách mà không gây ảnh hưởng nhiều đến phát triển, vay nợ hoặc tăng
thuế sau thiên tai, và nguồn hỗ trợ từ bên ngoài như là từ nguồn cấp tỉnh, cấp trung ương và các
nhà tài trợ quốc tế.
Trong trường hợp của Việt Nam, Luật Phòng chống thiên tai (2013) quy định rằng tài chính cho quản
lý thiên tai được cung cấp từ ngân sách nhà nước, quỹ phòng chống thiên tai, và các đóng góp tự
nguyện. Trong nguồn ngân sách nhà nước thì quỹ dự phòng, quỹ dự phòng tài chính và dự trữ quốc
gia là các dòng tài chính phù hợp nhất để hỗ trợ cho khoảng thiếu hụt tài chính thiên tai ở địa phương.
Các dòng ngân sách dự phòng cho thấy đó có lẽ là nguồn sẵn có và linh hoạt nhất của tất cả các
cơ chế tài chính. Bởi vì các nguồn này được phân bổ hàng năm cho mục đích dự phòng, tuy có
một số hạn chế, nhưng nó có thể được dùng cho nhu cầu ứng phó thiên tai cụ thể. Theo luật,
chính quyền các cấp trung ương, tỉnh và địa phương ở Việt Nam đều phải dành từ 2% đến 5%
ngân sách hàng năm của họ để hỗ trợ các nhu cầu dự phòng khác nhau. Trong đó một phần
được dành cho công tác phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai, phần lớn quỹ dự phòng này được
dành cho các tình huống khẩn cấp đòi hỏi thời gian thanh khoản nhanh, bao gồm cả những
nhiệm vụ không liên quan đến thiên tai.
Tuy nhiên, một điểm cần lưu ý là quỹ dự phòng có thể không được chi cho tái thiết sau thiên tai.
Do đó, các chính quyền địa phương hiện đang chi cho các nỗ lực tái thiết của họ chủ yếu từ việc
phân bổ lại nguồn vốn từ ngân sách chi hoặc xin chuyển vốn từ nguồn cấp trên. Hơn nữa, nguồn

quỹ dự phòng chưa sử dụng có thể không được lũy kế vào chu kỳ ngân sách tiếp theo. Những
hạn chế này làm giảm công dụng của quỹ dự phòng trong việc cho phép chính quyền địa phương
tìm kiếm nguồn lực để ứng phó sau thiên tai.

Hộp 1: Bài học kinh nghiệm từ việc sử dụng Quỹ dự phòng thiên tai
của Phi-líp-pin
Dự án này được thực hiện song song với một dự án thí điểm DRF ở Phi-líp-pin và In-đô-nêxi-a .a Tương tự như ở Việt Nam, các chính quyền cấp địa phương ở Phi-líp-pin dùng ngân
sách quỹ dự phòng để tăng cường năng lực tài chính cho quản lý rủi ro thiên tai và được luật
pháp Phi-líp-pin cho phép linh động hơn trong việc sử dụng nguồn quỹ này trong những
năm gần đây. Luật Quản lý và Giảm thiểu rủi ro thiên tai 2010 của Phi-líp-pinb qui định các
chính quyền địa phương phải phân bổ không dưới 5% doanh thu hàng năm của họ từ các
nguồn thường xuyên để xây dựng quỹ quản lý và giảm thiểu rủi ro thiên tai. Luật này đồng
thời cũng cho phép chính quyền cấp địa phương lũy kế các khoản quỹ dự phòng chưa sử
dụng lên đến 5 năm, điều này cho phép các thành phố tích lũy được một lượng tiền quỹ sẵn
sàng và đủ để phục vụ cho các mục đích quản lý rủi ro thiên tai. Hơn nữa, luật mới này cũng
cho phép chính quyền sử dụng đến 70% nguồn quỹ để chi cho sẵn sàng ứng phó và giảm
thiểu rủi ro thiên tai, bao gồm cả chi trả phí bảo hiểm.
a

ADB. 2011. TA7812-REG: Xây dựng năng lực tài chính cho rủi ro thiên tai. Manila. Manila.

b

Chính phủ Phi-líp-pin. 2010. Luật Quản lý và Giảm thiểu Rủi ro thiên tai Phi-líp-pin. Luật số 10121.
Manila.

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

9

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Phân tích khoảng thiếu hụt tài chính cho thành phố Huế và Cần Thơ cho ra các kết quả khác
nhau, tuy nhiên, cả hai thành phố đều có những khoảng thiếu hụt tài chính khá lớn. Ví dụ, như
trình bày trong Hình 3, tổng tổn thất theo mô hình của thành phố Huế xấp xỉ 1.000 tỷ đồng (cột
ngoài cùng bên trái) là lớn hơn rất nhiều so với tổn thất lớn nhất (từ trận lụt 1999) trong quá
khứ với con số 645 tỷ đồng. Trong khi đó, ngân sách hàng năm của thành phố Huế cho phục hồi
thiên tai là 38 tỷ đồng (cho năm 2013), con số này rất nhỏ so với tổn thất lớn nhất trong quá khứ
cũng như là tổn thất từ mô hình. Theo thông tin từ thành phố Huế thì họ không có nguồn tài
chính bổ sung nào chắc chắn để đáp ứng các nhu cầu cứu trợ, phục hồi nhanh và tái thiết sau
thiên tai. Trong trận lụt năm 1999, chính quyền cấp tỉnh và cấp trung ương đã hỗ trợ thêm cho
thành phố tổng cộng 38 tỷ đồng, tuy nhiên, con số này chỉ chiếm 30% tổng số tiền mà thành phố
cần hỗ trợ và 20% tổng tổn thất thực tế xảy ra. Hình 3 chỉ ra rằng thành phố Huế không chỉ có rất
ít nguồn lực để có thể đáp ứng cho tổn thất của những trận bão khá thường xuyên (với tần suất
1 trong 10 năm) và một trận bão với tần suất thấp hơn như là 1 trong 25 năm cũng có thể gây ra
mức tổn thất trên 50% doanh thu hàng năm của thành phố. Điều này cho thấy một khoảng thiếu
hụt tài chính rất lớn giữa nguy cơ tổn thất có thể xảy ra với nguồn tài chính mà thành phố sẵn có
cho công tác ứng phó với thiên tai.

Hình 3: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của Thành phố Huế
Tỷ đồng

10

1.200
1.000
100 năm
50 năm
25 năm

10 năm
5 năm
1 năm

800
600
400
200
-

Tổn thất theo
mô hình của
AIR

Tổn thất lớn
nhất trong
quá khứ

Tổng ngân sách
hàng năm
cho phục hồi sau
thiên tai

Các nguồn
tài chính
bổ sung cho
thiên tai

Doanh thu
của thành phố

Ghi chú: Tất cả các dữ liệu là của năm 2013, trừ dữ liệu thiệt hại lớn nhất trong quá khứ là của năm 1999.
Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Các phân tích tài chính cho Cần Thơ có vẻ hơi khác (Hình 4), nhưng sự khác biệt có thể chủ yếu
là do các giả định được thực hiện trong trường hợp thành phố không có đủ dữ liệu chắc chắn. Ví
dụ, Cần Thơ báo cáo có sự tồn tại của “quỹ tái thiết” tương đương với 5% ngân sách hàng năm của
thành phố. Nếu quỹ này có sẵn để tái thiết sau thiên tai và nếu thành phố đã đóng góp tối đa 5%
ngân sách cho mục đích dự phòng, thì về mặt lý thuyết thành phố có 10% ngân sách sẵn sàng để
đáp ứng cho các nhu cầu tài chính sau thiên tai. Tuy nhiên không có số liệu chắc chắn nào được
thành phố báo cáo cho một trong hai khoản trên, điều này có khả năng là thành phố có thể có ít
nguồn lực hơn so với những gì được trình bày trong Hình 4.


Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

Tỷ đồng

Hình 4: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của Thành phố Cần Thơ
1.000

7.153

900
800
700
600
500

100 năm

50 năm
25 năm
10 năm
5 năm
1 năm

400
300
200
100
-

Tổn thất theo Tổn thất lớn
mô hình của nhất trong
AIR
quá khứ

Tổng ngân
Các nguồn Doanh thu của
sách hàng
tài chính
thành phố
năm cho
bổ sung cho
phục hồi sau
thiên tai
thiên tai

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Ví dụ, các trận lụt năm 2011 được báo cáo gây ra tổn thất là 238 tỷ đồng (là trận lụt gây tổn thất
lớn nhất trong quá khứ), tuy nhiên, thành phố chỉ có 5,4 tỷ đồng để chi sau thiên tai và nhận
thêm 54 tỷ đồng hỗ trợ từ các nguồn khác. Cả mấy nguồn này cộng lại cũng chỉ được 59,4 tỷ
đồng, ít hơn nhiều (khoảng 2%) so với nguồn quỹ dự phòng theo lý thuyết của thành phố.
Trong các cuộc hội thảo của dự án, các cán bộ thành phố Cần Thơ thừa nhận rằng khoảng thiếu
hụt tài chính là đáng kể2 và điều này có ảnh hưởng đến sự an toàn và sinh kế của người dân. Vì
thế họ đề xuất chính quyền cấp quốc gia nên xem xét hỗ trợ thực hiện sáng kiến chuyển giao rủi
ro để giúp thu hẹp khoảng thiếu hụt tài chính.
Các thành phố khác ở Việt Nam có quan tâm đến các công cụ DRF có thể nghiên cứu phương
pháp phân tích khoảng thiếu hụt tài chính này và bắt đầu xây dựng một bức tranh tài chính sẵn
sàng cho ứng phó với thiên tai của thành phố mình. Sau cùng, hiểu được tần suất và mức độ tổn
thất trong dài hạn là hết sức quan trọng. Tuy nhiên, với dữ liệu tổn thất lớn nhất trong quá khứ,
phân bổ ngân sách dự phòng và doanh thu thì thành phố có đủ cơ sở để bắt đầu xác định mức
tài chính có thể ứng phó với thiên tai. Như trường hợp của thành phố Huế, việc so sánh số liệu
giữa số tiền hỗ trợ thực nhận từ các nguồn với số tiền mà thành phố yêu cầu và số tiền thiệt hại
mà thành phố phải gánh chịu cũng sẽ rất quan trọng khi tiến hành phân tích ban đầu này.



2

Nhận xét từ đoàn Cần Thơ ở hội thảo dự án tổ chức vào ngày 4/3/1015 ở Hà Nội, Việt Nam.

11


12

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Các xem xét liên quan đến Luật pháp và Chính sách
Khuôn khổ pháp
lý và qui định
cũng rất quan
trọng trong việc
nghiên cứu các
giải pháp DRF
tiềm năng hiện
có ở một quốc
gia và mức độ
ứng dụng của
chúng

Khuôn khổ pháp lý và qui định cũng rất quan trọng trong việc nghiên cứu các giải pháp DRF tiềm
năng hiện có ở một quốc gia và mức độ ứng dụng của chúng. Dự án không xem xét tất cả các quy
định luật pháp liên quan cho sự đổi mới về DRF ở Việt Nam. Tuy nhiên, Dự án xác định các khía
cạnh của bối cảnh luật pháp và quy định hiện hành để hỗ trợ các thành phố cân nhắc các giải
pháp DRF cũng như là trình bày những điểm hiện còn thiếu hoặc chưa rõ ràng.
Mặc dù Việt Nam đã thông qua Luật Phòng, Chống thiên tai năm 20133 cùng với sự tồn tại của
Chiến lược quốc gia năm 2007 về Phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020,4 nhưng
những khuôn khổ pháp lý hỗ trợ sáng kiến DRF, bao gồm cả bảo hiểm, ở Việt Nam vẫn mới phát
triển và vai trò của DRF vẫn chưa được xác định một cách đầy đủ trong khuôn khổ quốc gia. Cả
Luật Phòng, Chống thiên tai và Chiến lược quốc gia đều công nhận bảo hiểm là một công cụ hữu
ích cho việc phòng tránh thiên tai, nhưng có rất ít hướng dẫn cụ thể về việc sử dụng cũng như là
kinh phí cho khoản này.
Trong suốt thời gian thực hiện Dự án hỗ trợ kỹ thuật này, một điều rất rõ là các thành phố Huế
và Cần Thơ đã đặt ra nhiều câu hỏi liên quan đến cơ sở pháp lý cho bảo hiểm rủi ro thiên tai và
chờ đợi câu trả lời từ cấp trung ương, cụ thể là Bộ Tài chính. Các vấn đề pháp lý mà các thành
phố quan tâm liên quan đến bao gồm: (i) hiện trạng và vai trò của các sản phẩm bảo hiểm liên
quan đến chiến lược, ưu tiên và quy định quốc gia; (ii) khả năng của chính quyền địa phương để

thực hiện các cam kết trong hợp đồng và phân bổ nguồn lực cho các sản phẩm bảo hiểm; và (iii)
các quy định ảnh hưởng đến việc mua/ký một hợp đồng bảo hiểm ở các thị trường trong nước
và quốc tế. Đây là những vấn đề chính đáng bởi bảo hiểm thiên tai tại Việt Nam còn đang mới
và đang ở giai đoạn đầu của quá trình phát triển thị trường bảo hiểm trong nước. Một số câu hỏi
tương tự cũng áp dụng cho các loại công cụ DRF khác, ví dụ như tín dụng dự phòng, và cần phải
có câu trả lời trước khi có thể tiến hành thực hiện.
Mặc dù bảo hiểm được công nhận là một công cụ quản lý rủi ro thiên tai tiềm năng trong cả
Luật Phòng, Chống thiên tai năm 2013 và Chiến lược Quốc gia, nhưng thành phố lại đang gặp
khó khăn trong việc có được hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền và mức độ để có thể tham gia
vào các giao dịch bảo hiểm. Trong các cuộc hội thảo tập huấn của Dự án, một vấn đề được
nêu ra nhiều lần, và đang là rào cản chính của việc thực hiện bảo hiểm rủi ro thiên tai, đó là
vẫn chưa có được một sự khẳng định rõ ràng từ cấp trung ương liệu bảo hiểm rủi ro thiên tai
là được phép hay không. Các thành phố yêu cầu sự hướng dẫn và khẳng định ở một mức chắc
chắn từ trung ương về việc liệu họ có thể thực hiện bảo hiểm rủi ro thiên tai và làm như thế
nào để tiến hành thực hiện việc đó. Các “quyền” mà các cán bộ thành phố băn khoăn không
chỉ là quyền hạn chung để sử dụng nguồn lực địa phương cho việc chi trả phí bảo hiểm mà bao
gồm cả quyền cụ thể để tham gia vào các thỏa thuận hợp đồng với công ty bảo hiểm và những
nguyên tắc nào có thể áp dụng.
Các câu hỏi được nêu cũng bao gồm cả về giao dịch thương mại, cụ thể, theo quy trình nào thì
thành phố có thể giao dịch với một thị trường trung gian, (ví dụ như qua một nhà môi giới), một
công ty bảo hiểm hay là một công ty tái bảo hiểm quốc tế? Ví dụ, các cán bộ ở thành phố Huế và



3

4

Chính phủ Việt Nam. 2013. Luật Phòng, Chống thiên tai, Số 33/2013/QH13. Hà Nội.
Chính phủ Việt Nam. 2007. Chiến lược Quốc gia về Phòng, Ngừa và Giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020. Hà Nội

Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

Hộp 2: Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng
cho Chi trả Phí bảo hiểm
Việc sử dụng quỹ dự phòng địa phương để trả phí bảo hiểm là một mối quan tâm lớn trong
các hội thảo của Dự án. Hiện tại, trong khi không có quy định cụ thể nào cấm việc sử dụng
quỹ dự phòng theo cách này, các thành phố cũng không có thẩm quyền rõ ràng được làm
việc này. Đại diện của Vụ Ngân sách Nhà nước chia sẻ rằng trước đây quỹ dự phòng chỉ
được nghĩ như là một nguồn lực để giải quyết các nhu cầu phát sinh sau một sự kiện không
lường trước được, chứ không phải cho các chi phí phát sinh trước khi sự kiện xảy ra, ví dụ
như là phí bảo hiểm hàng năm. Do không có các nguồn tài chính khác để chi trả phí bảo
hiểm, nên các thành phố đã quan tâm xem xét tiếp cận nguồn này. Ngoài ra, việc sử dụng
một phần quỹ dự phòng để chi trả phí bảo hiểm có thể được xem như là một khoản thanh
toán trước hợp lý so với tổn thất dự đoán (theo mô hình) có thể xảy ra. Sử dụng quỹ dự
phòng cũng có thể được xem như là một phương tiện đòn bẩy nguồn quỹ hiện có để đáp
ứng nhu cầu ứng phó thiên tai trong tương lai. Tóm lại, dường như cả Cần Thơ và Huế đều
muốn xem xét lại một thực tế hiện nay là họ đang thiếu nguồn tài chính cho việc chi trả phí
bảo hiểm.
Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Cần Thơ băn khoăn rằng liệu Ủy ban Nhân dân thành phố có thể đóng vai trò là đối tác trực tiếp
của một hợp đồng bảo hiểm hay không, hay một đơn vị trực thuộc thành phố có thể đại diện cho
thành phố để làm việc này.
Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm (ISA) thuộc Bộ Tài chính (MoF) cho biết rằng những thắc
mắc này cũng như nhiều câu hỏi khác nữa đang được xử lý. ISA được giao nhiệm vụ ban hành và
thực hiện các qui định về bảo hiểm rủi ro thiên tai theo Luật Phòng, Chống thiên tai 2013, bao
gồm cả hướng dẫn về nguồn tài chính mà các thành phố có thể sử dụng để chi trả phí bảo hiểm.
Quy định này sẽ cung cấp các hướng dẫn cần thiết và quy định quyền hạn mà các thành phố

đang cần. Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm và Bộ Tài chính cũng rất ủng hộ Dự án này và đã
tham gia tích cực trong tất cả các cuộc hội thảo của Dự án.
Hiện tại, các thành phố đều nhận thức được rằng hệ thống luật pháp hiện hành chưa tiên lượng
việc chính quyền địa phương sẽ đứng ra mua bảo hiểm rủi ro thiên tai, tuy nhiên, họ đã sẵn sàng
để thực hiện sáng kiến này một khi chính quyền cấp trung ương hoàn toàn hỗ trợ cho các nỗ lực
thí điểm với quyền hạn rõ ràng và độ linh hoạt nhất định để giới thiệu phương pháp tiếp cận và
áp dụng các loại hình bảo hiểm.

13


14

3 Tại sao Các thành phố khác ở Việt Nam
Có thể Xem xét Các công cụ DRF

T

ại thành phố Huế và Cần Thơ được chọn tham gia thí điểm ở Dự án này không đơn thuần vì
họ có nguy cơ cao đối với các loại hình hiểm họa thiên tai. Bộ tiêu chí lựa chọn để tham gia
Dự án được thiết kế nhằm xác định các thành phố đại diện cho các trung tâm đô thị ở Việt Nam
trên phương diện rủi ro thiên tai, nhưng đồng thời họ cũng phải có năng lực và sẵn lòng chia sẻ
các bài học và kinh nghiệm của họ với các thành phố khác ở trong nước cũng như các nước khác
trong khu vực. Hơn nữa, một lý do nữa mà những đô thị loại vừa được lựa chọn bởi vì kết quả
nghiên cứu của Dự án sẽ phù hợp với rất nhiều thành phố có quy mô tương đương ở Việt Nam.

Càng ngày mọi
người càng
nhận ra rằng
công tác quản

lý rủi ro thiên
tai ở cấp thành
phố cũng phải
đối mặt với
những thách
thức tương tự
như ở cấp quốc
gia

Sáng kiến DRF ở cấp thành phố chỉ mới được bắt đầu ở một số nước và mối quan tâm của hầu
hết của các chính phủ về các cơ chế DRF đều tập trung ở cấp quốc gia. Tuy nhiên, càng ngày mọi
người càng nhận ra rằng công tác quản lý rủi ro thiên tai ở cấp thành phố, bao gồm cả các trách
nhiệm liên quan đến quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai, cũng phải đối mặt với những thách
thức tương tự như ở cấp quốc gia. Hơn nữa, trên một số phương diện thì các thành phố phải đối
mặt với nhiều hoàn cảnh khó khăn hơn, bởi họ có thể phải đối mặt với nguy cơ rủi ro tập trung
cao hơn và nguồn tài chính lại hạn hẹp hơn. Ví dụ, các thành phố thường bị ảnh hưởng thiên tai
trên toàn khu vực địa lý của thành phố mình và vì thế họ thực sự có ít cơ hội để chuyển nguồn
lực từ những khu vực không bị ảnh hưởng. Và người dân thành phố cũng thường mong đợi chính
quyền của họ sẽ là nơi chịu trách nhiệm ngay lập tức cho các nỗ lực cứu trợ và khắc phục khẩn
cấp sau thiên tai và vì thế thành phố đóng vai trò tiên phong cho công tác ứng phó. Trong khi đó,
thành phố cũng thường có ít nguồn lực sẵn có để chi cho các chi phí thiên tai và họ cũng có ít
khả năng để tăng thuế, vay nợ hay tìm kiếm tài trợ từ bên ngoài.
Các thành phố ở Việt Nam thường bị ảnh hưởng bởi các loại hình hiểm họa thiên tai với rủi ro
cao như là bão, lụt, sạt lở đất, giông lốc và hạn hán - và một số các loại hình hiểm họa thiên tai
với tần suất xảy ra nhỏ như động đất hay sóng thần. Với hơn 3200km đường bờ biển, vùng duyên
hải Nam bộ bị ảnh hưởng của gió mùa Tây Nam và Bắc bộ bị ảnh hưởng của gió mùa Đông Bắc,
các thành phố ven biển thường bị ảnh hưởng của ngập lụt cùng với gió bão. Từ năm 1961 đến
năm 2010, Việt Nam chịu ảnh hưởng của 381 cơn bão, với trung bình 7,62 cơn mỗi năm, năm
nhiều nhất là 14 cơn và ít nhất là 2 cơn.5 Ngành nông nghiệp đặc biệt bị dễ bị ảnh hưởng bởi các
hiểm họa thiên tai như là ngập lụt, hạn hán, xâm nhập mặn và mưa đá.

Với một số đặc điểm đô thị nhất định, ví dụ như tốc độ đô thị hóa cao ở Việt Nam, cho thấy rõ sự
cần thiết để xây dựng các công cụ quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai cho các thành phố. Tốc
độ đô thị hóa đã tăng một cách nhanh chóng từ 20% vào năm 1990 đến 33% vào năm 2014 và


5

IMHEN và UNDP. 2015. Báo cáo đặc biệt của Việt Nam về Quản lý rủi ro thiên tai và hiện tượng cực đoan nhằm thúc
đẩy thích ứng với biến đổi khí hậu. Bản tóm tắt cho các nhà quản lý. Viện Khí tượng, Thủy Văn và Biến đổi khí hậu và
UNDP, Hà Nội.