Đánh Giá Tác Động Của Việc Thực Hiện Chính Sách Bồi Thường Giải Phóng Mặt Bằng Đến Đời Sống Và Việc Làm Của Người Dân Ở Một Số Dự Án Trên Địa Bàn Tỉnh Vĩnh Phúc

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

HẠ KHẢI HOÀN

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT
BẰNG ĐẾN ĐỜI SỐNG VÀ VIỆC LÀM CỦA
NGƯỜI DÂN Ở MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

THÁI NGUYÊN - 2013


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

HẠ KHẢI HOÀN

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG
MẶT BẰNG ĐẾN ĐỜI SỐNG VÀ VIỆC LÀM CỦA
NGƯỜI DÂN Ở MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ VĨNH YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC
Chuyên ngành: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Mã số

: 60.85.01.03

THÁI NGUYÊN- 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Người hướng dẫn khoa học: TS. Hoàng Văn Hùng

THÁI NGUYÊN – 2013


i
LỜI CAM ĐOAN
- Tôi xin cam đoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là
trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
- Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn
đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ
nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Hạ Khải Hoàn


ii
LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài, tôi đã nhận được sự quan
tâm giúp đỡ nhiệt tình, sự đóng góp quý báu của nhiều cá nhân và tập thể, đã
tạo điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành bản luận văn này.
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn TS Hoàng Văn Hùng- Trưởng
Khoa TN&MT, Trường Đại học Nông lâm Thái Nguyên đã trực tiếp hướng
dẫn tôi trong suốt thời gian tôi nghiên cứu thực hiện đề tài.
Tôi xin cảm ơn sự góp ý chân thành của các Thầy, Cô giáo Khoa

TN&MT, Phòng QLĐT Sau Đại học, Trường Đại học Nông lâm Thái Nguyên
đã tạo điều kiện cho tôi thực hiện đề tài.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo Sở TN&MT tỉnh Vĩnh Phúc,
Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Vĩnh Phúc, Phòng TN&MT,
Phòng Quản lý đô thị, Phòng Thống kê, Văn phòng đăng ký QSD đất thành
phố, Ban bồi thường GPMB thành phố Vĩnh Yên, UBND phường Đồng Tâm,
UBND phường Tích Sơn, UBND xã Định Trung đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi
trong thời gian nghiên cứu thực hiện luận văn tại địa phương.
Tôi xin cảm ơn tới gia đình, những người thân, đồng nghiệp và bạn bè
đã giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện đề tài.
Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn !
Tác giả luận văn

Hạ Khải Hoàn


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG
DANH MỤC HÌNH
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
2. Mục đích nghiên cứu
2.1. Mục đích chung

2.2. Mục đích cụ thể
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
3.1. Ý nghĩa khoa học
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

i
ii
iii

vi
vii
viii
1
1
3
3
3
3
3
3
4

1.1. Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất
4
1.1.1. Khái quát về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
4
1.1.2. Đặc điểm của quá trình GPMB
5

1.1.3. Một số vấn đề ảnh hưởng đến công tác bồi thường GPMB, hỗ trợ,
TĐC khi Nhà nước thu hồi đất
5
1.1.4. Tác động của công tác bồi thường GPMB đến phát triển cơ sở hạ
tầng và đời sống xã hội.
9
1.1.5. Chính sách bồi thường GPMB của một số nước và các tổ chức ngân
hàng quốc tế
10
1.1.6. Chính sách bồi thường GPMB của Việt Nam
13
1.2. Cơ sở thực tiễn của công tác thu hồi đất
24
1.2.1. Thực trạng bồi thường GPMB tại Việt Nam
24
1.2.2. Những ưu, nhược điểm về tình hình GPMB trong thời gian qua 26
1.2.3. Một số khó khăn hạn chế chung trong quá trình thu hồi đất để phát
triển các khu đô thị và các công trình công cộng
28
1.2.4. Nghiên cứu trong nước về bồi thường GPMB
29
1.2.5. Nhận xét chung về tổng quan các vấn đề nghiên cứu
31
CHƯƠNG 2. ĐỊA ĐIỂM, ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU
32


iv

2.1. Địa điểm nghiên cứu
2.2. Đối tượng nghiên cứu
2.3. Nội dung nghiên cứu
2.4. Phương pháp nghiên cứu
2.4.1. Phương pháp điều tra
2.4.2. Phương pháp thống kê, phân tích, xử lý số liệu
2.4.3. Phương pháp chuyên gia
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

32
32
32
32
32
33
33
34
34
34
37
39

3.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội
3.1.1. Điều kiện tự nhiên, tài nguyên và cảnh quan môi trường
3.1.2. Thực trạng phát triển kinh tế- xã hội
3.1.3. Tình hình xã hội
3.2. Hiện trạng sử dụng đất và chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất của thành
phố năm 2012
39
3.2.1. Hiện trạng sử dụng đất và biến động đất đai của thành phố

39
3.2.2. Công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố
41
3.3. Tình hình chung về công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất trên địa bàn thành phố
43
3.3.1. Tình hình chung
43
3.3.2. Công tác bồi thường GPMB thành phố Vĩnh Yên năm 2012
44
3.4. Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB khi Nhà nước
thu hồi đất và tác động của việc thu hồi đất tại một số Dự án trên địa
bàn thành phố Vĩnh Yên
46
3.4.1. Khái quát về các Dự án nghiên cứu và các hộ điều tra, phỏng vấn 46
3.4.2. Công tác bồi thường hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại các Dự án
nghiên cứu
46
3.4.3. Các văn bản pháp lý có liên quan đến Dự án
47
3.4.4. Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất tiến hành ở 2 Dự án
50
3.3.5. Đánh giá chung việc thực hiện các chính sách BT GPMB tại 2 Dự
án
56
3.3.6. Tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB đến đời
sống và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất
57
3.5. Đề xuất một số giải pháp

76
3.5.1. Giải pháp về chính sách
76
3.5.2. Giải pháp về đào tạo nghề, tạo việc làm, tăng thu nhập, ổn định
cuộc sống cho người có đất bị thu hồi
77


v

3.5.3. Giải pháp về tổ chức thực hiện
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

1. Kết luận
1.1. Về thực hiện chính sách bồi thường GPMB
1.2. Tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB đến đời
sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất
1.3. Tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB đến đời
sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất
2. Kiến nghị
2.1. Đối với Trung ương
2.2. Đối với địa phương và nhà đầu tư
TÀI LIỆU THAM KHẢO

78
80
80
80
80
81

82
82
82
84


vi

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ký hiệu

Chú giải

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

QSD

Quyền sử dụng

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

UBND

Uỷ ban nhân dân

TĐC

Tái định cư

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HSĐC

Hồ sơ địa chính

CNH- HĐH

Công nghiệp hóa- Hiện đại hóa


vii

DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Hiện trạng sử dụng đất thành phố Vĩnh Yên năm 2012
40
Bảng 3.2. Tổng hợp về diện tích, loại đất bà đơn giá bồi thường tại hai Dự án 51
Bảng 3.3. Tổng hợp bồi thường về đất đai
52
Bảng 3.4. Tổng hợp kinh phí bồi thường hỗ trợ GPMB
55
Bảng 3.5. Kết quả phỏng vấn chi tiết về thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ của các
hộ dân tại 2 Dự án
58
Bảng 3.6. Phương thức sử dụng tiền các hộ dân thuộc Dự án 1

59
Bảng 3.7. Phương thức sử dụng tiền của các hộ dân Dự án 2
60
Bảng 3.8. Trình độ văn hóa, chuyên môn của số người trong độ tuổi lao động 62
Bảng 3.9. Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất Dự
án 1
63
Bảng 3.10. Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất Dự
án 2
65
Bảng 3.11. Kết quả phỏng vấn về học vấn, giáo dục tại Dự án 1
66
Bảng 3.12. Kết quả phỏng vấn về học vấn, giáo dục tại Dự án 2
67
Bảng 3.13. Tài sản sở hữu của các hộ điều tra phỏng vấn của Dự án 1
68
Bảng 3.14. Tài sản sở hữu của các hộ điều tra phỏng vấn của Dự án 2
69
Bảng 3.15. Thu nhập bình quân của người dân
70
Bảng 3.16. Tình hình mức thu nhập của các hộ sau khi bị thu hồi đất Dự án 1 71
Bảng 3.17. Thu nhập bình quân 1 nhân khẩu 1 năm phân theo nguồn thu
Dự án 1
71
Bảng 3.18. Tình hình mức thu nhập của các hộ sau khi bị thu hồi đất Dự án 2 72
Bảng 3.19. Thu nhập bình quân 1 nhân khẩu 1 năm phân theo nguồn thu
Dự án 2
73
Bảng 3.20. Tình hình tiếp cận các cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội sau khi thu hồi
đất

74
Bảng 3.21. Tình hình an ninh trật tự xã hội của người dân sau khi thu hồi đất 76


viii

DANH MỤC HÌNH
Hình 4.1. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế trên địa bàn thành phố

37


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, trên khắp các vùng, miền của đất nước, nhiều khu
công nghiệp, khu đô thị mới được xây dựng, hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội được nâng cấp, xây mới ngày càng đồng bộ và hiện đại. Nhờ đó, bộ mặt
của đất nước đã và đang thay đổi nhanh chóng theo hướng công nghiệp hoá, hiện
đại và văn minh. Việc thu hồi đất bao gồm đất ở và đất nông nghiệp cho xây
dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội, các công
trình công cộng … phục vụ lợi ích quốc gia dẫn đến đất cho sản xuất- kinh
doanh của người dân bị thu hẹp, phải thay đổi chỗ ở và điều kiện sống.
Chính sách thu hồi đất theo Luật Đất đai 2003 có nhiều đổi mới về cơ chế,
giá bồi thường, chính sách tái định cư… được cụ thể hoá ở một số văn bản quy
phạm pháp luật được ban hành: Nghị định số 197/2004/NĐ- CP ngày
03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Nghị
định 84/2007/NĐ- CP ngày 25/5/2007 sửa đổi bổ sung một số điều Nghị định số
197/2004/NĐ- CP; Quyết định số 51/2005/QĐ- TTg ngày 18/4/2005 của Thủ
tướng Chính phủ về chính sách dạy nghề ngắn hạn cho lao động nông thôn trong
đó có đối tượng ưu tiên là lao động bị thu hồi đất nông nghiệp; Chỉ thị số

11/2006/CT- TTg ngày 27/3/2006 của Thủ tướng Chính phủ về giải pháp hỗ trợ
dạy nghề và việc làm cho lao động vùng chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông
nghiệp và thực hiện các quy hoạch phát triển kinh tế- xã hội gắn với quy hoạch
sử dụng đất nồng nghiệp; Thông tư số 116/2004/TT- BTC ngày 07/12/2004 của
Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ- CP; Nghị định
số 69/2009/NĐ- CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ về quy định bổ sung về quy
hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; Thông
tư số 14/2009/TT- BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ TN&MT quy định chi tiết
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (TĐC) và trình tự thủ tục thu hồi đất, giao đất...


2
Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách và đã được các địa phương nỗ
lực vận dụng để giải quyết vấn đề bồi thường, TĐC bảo đảm việc làm, thu nhập
và đời sống của người dân có đất bị thu hồi. Song tình trạng thiếu việc làm, thất
nghiệp, không chuyển đổi được nghề nghiệp, khó khăn trong cuộc sống sinh
hoạt nơi ở mới, đặc biệt đối với người nông dân bị thu hồi đất đã và đang diễn ra
ở nhiều địa phương. Nguyên nhân này một phần do nhiều nơi thực hiện bồi
thường, tái định cư, đào tạo, giải quyết việc làm cho người dân bị thu hồi đất còn
chưa hợp lý, dẫn đến tình trạng khiếu kiện gây mất trật tự, an ninh xã hội.
Ngày 01/12/2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 146/2006/NĐ- CP
về việc thành lập thành phố Vĩnh Yên thuộc tỉnh Vĩnh Phúc. Trong những năm
qua, thành phố Vĩnh Yên đã và đang quyết tâm tập trung nguồn lực để đầu tư
xây dựng cơ sở vật chất thực hiện vai trò là trung tâm kinh tế, chính trị, xã hội
của tỉnh Vĩnh Phúc, theo Quyết định số 1883/QĐ- TTg ngày 26/10/2011 của
Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch chung xây dựng đô thị Vĩnh Phúc
đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 thì thành phố Vĩnh Yên là trung tâm
chính trị, hành chính của tỉnh Vĩnh Phúc và là trung tâm văn hoá, đầu mối giao
thông, giao lưu quan trọng của vùng Thủ đô và vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ.
Chính vì vậy, tốc độ phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị, việc

xây dựng kết cấu cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, các công trình công cộng...
diễn ra rất nhanh, quá trình đó đi liền với việc thu hồi đất, bao gồm cả đất
nông nghiệp của một bộ phận dân cư, chủ yếu là vùng ven đô, vùng có điều
kiện giao thông thuận lợi, có điều kiện phát triển kinh tế, xã hội. Giải quyết
việc làm, ổn định và từng bước nâng cao đời sống cho người bị thu hồi đất là
nhiệm vụ của cấp uỷ Đảng, chính quyền và toàn xã hội không chỉ riêng ở
thành phố Vĩnh Yên mà một số địa phương khác cũng đang gặp phải khó
khăn trong việc thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng
(GPMB) đến đời sống và việc làm của người dân khi Nhà nước thu hồi đất.
Để đánh giá đúng thực trạng đời sống và việc làm của người dân bị thu


3
hồi đất ở một số Dự án trên địa bàn thành phố Vĩnh Yên và kịp thời có kiến
nghị, đề xuất những giải pháp tích cực trong việc quản lý, sử dụng đất đai có
hiệu quả và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc hiện nay nhằm cải thiện,
nâng cao đời sống của người dân bị thu hồi đất và có thể nhân rộng, áp dụng
rộng rãi tại một số địa phương khác là mục tiêu của đề tài nghiên cứu: "Đánh
giá tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng
đến đời sống và việc làm của người dân ở một số Dự án trên địa bàn thành
phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc".
2. Mục đích nghiên cứu
2.1. Mục đích chung
- Đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB
đến sinh kế của người dân có đất bị thu hồi.
2.2. Mục đích cụ thể
- Đánh giá thực trạng công tác bồi thường GPMB tại địa bàn nghiên cứu.
- Đánh giá thực trạng đời sống, việc làm, thu nhập và một số nhân tố
tác động đến đời sống của cộng đồng dân cư sau khi Nhà nước thu hồi đất.
- Đề xuất các giải pháp cần thực hiện trong thời gian tới nhằm ổn định,

nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi cả trong hiện tại và tương lai.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
3.1. Ý nghĩa khoa học
Những kết quả khoa học thu được thông qua thực hiện đề tài sẽ bổ sung
cơ sở thực tiễn để đánh giá chung tình hình đời sống việc làm của người dân
trước và sau khi bị Nhà nước thu hồi đất.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả của đề tài ngoài việc đóng góp để giải quyết vấn đề thực tiễn
bức xúc đang đặt ra hiện nay ở thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc, kết quả
nghiên cứu còn là tài liệu tham khảo cho các địa phương có cùng hoàn cảnh.


4

Chương 1
TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái quát về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
1.1.1.1. Bồi thường
Bồi thường là đền bù những tổn thất đã gây ra. Đền bù là trả lại
tương xứng với giá trị hoặc công lao. Như vậy, bồi thường là trả lại tương
xứng với giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì hành
vi của chủ thể khác.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị
QSD đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất.
1.1.1.2. Hỗ trợ
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị
thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí
để di dời đến địa điểm mới [21].

1.1.1.3. Tái định cư
Tái định cư (TĐC) là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây
để sinh sống và làm ăn. TĐC bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh khỏi
khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các Dự án phát triển.
TĐC được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản;
di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống,
thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần... Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm
nhẹ các tác động xấu về kinh tế- xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh
chịu vì sự phát triển chung.
Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở
thì người sử dụng đất được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau:


5
- Bồi thường bằng nhà ở.
- Bồi thường bằng giao đất ở mới.
- Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở [21].
Vì vậy, việc TĐC là không thể tách rời và giữ vị trí rất quan trọng trong
chính sách GPMB. Các Dự án TĐC cũng được coi là các Dự án phát triển và
phải được thực hiện như các Dự án phát triển khác.
1.1.2. Đặc điểm của quá trình GPMB
GPMB là quá trình đa dạng và phức tạp. Nó thể hiện khác nhau đối với
mỗi một Dự án, nó liên quan trực tiếp đến lợi ích của các bên tham gia và lợi
ích của toàn xã hội.
- Tính đa dạng thể hiện: Mỗi Dự án được tiến hành trên một vùng đất
khác nhau với điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định.
Ở khu vực nội thành, khu vực ven đô, khu vực ngoại thành, mật độ dân cư
khác nhau, ngành nghề đa dạng và đều hoạt động sản xuất theo một đặc trưng
riêng của vùng đó.
- Tính phức tạp thể hiện: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan

trọng trong đời sống kinh tế- xã hội đối với mọi người dân.
1.1.3. Một số vấn đề ảnh hưởng đến công tác bồi thường GPMB, hỗ trợ,
TĐC khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.3.1. Công tác đăng ký QSD đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ)
Các nước trên thế giới đều coi đất đai là một loại tài sản phải đăng ký
quyền sở hữu, QSD.
Ở nước ta, theo quy định của Luật Đất đai, người sử dụng đất phải đăng
ký QSD đất tại cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để được xét duyệt, lập hồ sơ
địa chính, cấp GCNQSDĐ. Hệ thống hồ sơ địa chính và GCNQSDĐ có liên
quan mật thiết với công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và là một trong
những yếu tố quyết định khi xác định nguồn gốc sử dụng đất, đối tượng và


6

mức bồi thường hỗ trợ.
Trong công tác bồi thường GPMB, GCNQSDĐ là căn cứ để xác định
đối tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất tính bồi thường.
1.1.3.2. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất đai là biện pháp quản lý không thể thiếu được
trong việc tổ chức sử dụng đất của các ngành kinh tế- xã hội và các địa phương,
là công cụ thể hiện sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, có tác dụng quyết định để
cân đối giữa nhiệm vụ an toàn lương thực với nhiệm vụ Công nghiệp hoá - hiện
đại hoá (CNH- HĐH) đất nước nói chung và các địa phương nói riêng.
Công tác bồi thường GPMB liên quan mật thiết với công tác quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất thông qua Quyết định thu hồi đất vì:
+ Căn cứ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để thực hiện việc thu hồi
đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
+ Căn cứ Quyết định thu hồi đất để lập, trình duyệt và thực hiện

phương án bồi thường GPMB.
Tuy nhiên chất lượng quy hoạch nói chung và quy hoạch nói riêng còn
thấp, thiếu đồng bộ, chưa hợp lý, tính khả thi thấp, đặc biệt là thiếu tính bền
vững. Phương án quy hoạch chưa dự báo sát tình hình, quy hoạch còn mang
nặng tính chủ quan duy ý chí, áp đặt, nhiều trường hợp quy hoạch theo phong
trào. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng quy hoạch “treo”,
Dự án “treo" [3].
1.1.3.3. Công tác giao đất, cho thuê đất
Nhiệm vụ giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác bồi
thường GPMB và TĐC. Nguyên tắc giao đất, cho thuê đất, phải căn cứ vào
quy hoạch, kế hoạch là điều kiện bắt buộc, nhưng nhiều địa phương chưa thực
hiện tốt nguyên tắc này; hạn mức đất được giao và nghĩa vụ đóng thuế đất quy
định không rõ ràng, tình trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ dẫn đến khó khăn
cho công tác bồi thường.


7

1.1.3.4. Việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp
luật đất đai.
Ở nước ta, do các đặc điểm lịch sử, kinh tế xã hội của đất nước trong
mấy thập kỷ qua có nhiều biến động lớn, nên các chính sách về đất đai cũng
theo đó không ngừng được sửa đổi, bổ sung. Từ năm 1993 đến năm 2003,
Nhà nước đã ban hành hơn 200 văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử
dụng đất. Sau khi quốc hội thông qua Luật Đất đai 2003 cùng với các văn bản
hướng dẫn thi hành đã nhanh chóng đi vào cuộc sống.
Hệ thống văn bản pháp luật đất đai còn có những nhược điểm như là số
lượng nhiều, mức độ phức tạp cao, không thuận lợi trong sử dụng, nội bộ hệ
thống chưa đồng bộ, chặt chẽ gây lúng túng trong xử lý và tạo kẽ hở trong thực
thi pháp luật [2].

1.1.3.5. Yếu tố giá đất và định giá đất
Hiện nay, ở nước ta giá đất đai dựa trên chuyển nhượng QSD, là tổng hoà
giá trị hiện hành địa tô nhiều năm. Một trong những điểm mới của Luật Đất đai
2003 là các quy định về giá đất. Nếu như trước đây Nhà nước chỉ quy định một
loại giá đất áp dụng cho mọi quan hệ đất đai khác nhau thì Luật Đất đai năm
2003 đề cập nhiều loại giá đất để xử lý từng nhóm quan hệ đất đai khác nhau [1].
- Trước khi có Luật Đất đai năm 2003:
Những vấn đề liên quan đến việc xác định giá đất, bồi thường, GPMB,
tái định cư đều được quy định tại các văn bản dưới luật như Nghị định số
87/CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 của Chính phủ quy định khung giá các loại
đất; Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ quy định
về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và Nghị định số
22/1998/NĐ- CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ ban hành quy
định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng... Khung giá đất để


8
tính bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Nghị định số
87/CP đã được áp dụng trong một thời gian khá dài (trên mười năm), mặc dù
trong quá trình áp dụng có quy định việc điều chỉnh khung giá đất để tính bồi
thường bằng hệ số K nhưng mức tăng cao nhất cũng chỉ là 1, 2 lần đối với đất
nông nghiệp hạng I. Do vậy, giá đất để tính bồi thường vẫn thấp hơn nhiều so
với giá thực tế, dẫn đến phát sinh hàng loạt các khiếu kiện về bồi thường,
GPMB tại các địa phương.
- Từ khi có Luật Đất đai năm 2003 [21]: Quy định giá đất được hình
thành trong các trường hợp sau đây (Điều 55):
+ Do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá theo
quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 56 của Luật này;

+ Do đấu giá QSD đất hoặc đấu thầu Dự án có sử dụng đất;
+ Do người sử dụng đất thoả thuận về giá đất với những người có liên
quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại QSD đất;
góp vốn bằng QSD đất.
Những vấn đề quan trọng, có tính nguyên tắc liên quan đến xác định giá
đất, bồi thường, GPMB, tái định cư đã được quy định khá cụ thể tại Luật Đất
đai năm 2003. Đặc biệt, việc xác định giá đất được thực hiện theo nguyên tắc
“sát với giá chuyển nhượng QSD đất trên thị trường trong điều kiện bình
thường” (khoản 1 Điều 56). Thực hiện các quy định về giá đất tại Luật Đất đai
năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định 188/2004/NĐ- CP ngày 16 tháng
11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, nguyên tắc định giá đất là phải
sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, tình hình phổ biến
hiện nay là giá đất do các địa phương quy định và công bố đều không theo đúng
nguyên tắc đó, dẫn tới nhiều trường hợp ách tắc về bồi thường đất đai và phát
sinh khiếu kiện. Thực tế cho thấy, bảng giá đất các địa phương công bố hàng
năm chưa phù hợp với nguyên tắc nêu trên dẫn tới các khiếu kiện của người bị


9
thu hồi đất và gây ách tắc trong thực hiện bồi thường GPMB.
1.1.3.6. Thị trường bất động sản
Thị trường bất động sản là nơi giải quyết quan hệ về cung- cầu bất động
sản trong một thời gian và không gian nhất định. Việc hình thành và phát triển
thị trường bất động sản góp phần giảm thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các
Dự án đầu tư do người đầu tư có thể đáp ứng nhu cầu về đất đai thông qua các
giao dịch trên thị trường; đồng thời, người bị thu hồi đất có thể tự mua hoặc
thuê đất đai, nhà cửa mà không nhất thiết phải thông qua Nhà nước thực hiện
chính sách TĐC và bồi thường.
Giá cả của bất động sản được hình thành trên thị trường và nó sẽ tác

động tới giá đất tính bồi thường.
1.1.4. Tác động của công tác bồi thường GPMB đến phát triển cơ sở hạ
tầng và đời sống xã hội.
1.1.4.1. Phát triển cơ sở hạ tầng.
- Về tiến độ Dự án:
GPMB đúng tiến độ sẽ tiết kiệm được thời gian, chi phí và sớm thực
hiện Dự án và đưa vào sử dụng mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội. Ngược lại,
làm chậm tiến độ thực hiện Dự án, lãng phí thời gian, tăng chi phí, giảm hiệu
quả Dự án.
- Về kinh tế Dự án:
Thực hiện GPMB tốt sẽ giảm chi phí, có điều kiện tập trung vốn cho
mở rộng đầu tư. Ngược lại, chi phí bồi thường lớn, không kịp hoàn thành tiến
độ Dự án dẫn đến quay vòng vốn chậm gây khó khăn cho các nhà đầu tư.
Đối với các Dự án đầu tư sản xuất kinh doanh nếu không đáp ứng được
tiến độ đầu tư thì mất cơ hội kinh doanh, hiệu quả kinh doanh thấp.
Đối với Dự án đầu tư không kinh doanh, thời gian thi công kéo dài, tiến độ
thi công bị ngắt quãng gây ra lãng phí và ảnh hưởng tới chất lượng công trình.
1.1.4.2. Đời sống xã hội.


10
Công tác GPMB góp phần cải thiện môi trường đầu tư, khai thác các
nguồn lực từ đất đai cho đầu tư phát triển, các cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội ở
nước ta thời gian qua đã được Đảng và Nhà nước quan tâm đầu tư hầu hết
khắp các vùng, miền trên cả nước, đặc biệt tại các thành phố lớn đã đóng góp
vào sự thành công bước đầu của công cuộc “Công nghiệp hoá, hiện đại hoá
đất nước”, thúc đẩy kinh tế phát triển, đáp ứng nhu cầu vật chất, tinh thần của
nhân dân. Đạt được kết quả nêu trên công tác bồi thường GPMB đóng vai trò
không nhỏ để các Dự án phát huy hiệu quả.
1.1.5. Chính sách bồi thường GPMB của một số nước và các tổ chức

ngân hàng quốc tế
Trên thế giới bất cứ quốc gia nào, đất đai là nguồn lực quan trọng, cơ
bản của mọi hoạt động đời sống kinh tế- xã hội. Phát triển công nghiệp và đô
thị là một tiến trình tất yếu. Khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các mục
đích của Quốc gia đã làm thay đổi toàn bộ đời sống kinh tế của hàng triệu
người dân, người bị ảnh hưởng có xu hướng ngày càng tăng về số lượng. Đặc
biệt ở những nước đang phát triển người dân chủ yếu sống bằng nông nghiệp
thì đó là vấn đề sống còn của họ. Để có thể hài hoà được lợi ích của xã hội,
tập thể và cá nhân, mỗi quốc gia có một phương pháp và cách làm riêng.
Chúng ta có thể thấy thực tiễn một số kinh nghiệm trong công tác bồi thường,
GPMB của một số nước trong khu vực và một số Tổ chức Ngân hàng.
a) Trung Quốc:
Đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước nên không có chính sách bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, kể cả đất nông nghiệp, tuy nhiên
trường hợp cụ thể, Nhà nước sẽ cấp đất mới cho các chủ sử dụng bị thu hồi
đất. Nhà nước chỉ bồi thường cho các công trình gắn liền với đất khi bị thu
hồi của các chủ sử dụng.
Chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất năm 2009 tại
một số thành phố lớn của Trung quốc: Thẩm Quyến, Bắc Kinh...


11
Người bị thu hồi đất được bồi thường bằng đất nông nghiệp, nếu không
có đất nông nghiệp thì được bồi thường bằng tiền. Giá đất được tính để bồi
thường bằng tiền được xác định theo phương pháp thu nhập (lấy thu nhập
ròng bình quân 3 năm liền đối với khu đất bị thu hồi chia cho lợi tức tín dụng,
sau đó nhân với 30 lần- tương ứng 30 năm được giao đất). Tiền bồi thường
được huy động từ 3 nguồn:
- Nguồn thu từ đất đai khoảng gần 70%, nguồn thu này chiếm khoảng
15% tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm.

- Doanh nghiệp bồi thường bằng việc trích từ 10%- 15% diện tích đất
thu hồi để nông dân có thể sử dụng đất đó làm khách sạn, nhà hàng, nhà ở...
hoặc góp vốn bằng đất với doanh nghiệp để kinh doanh, dịch vụ.
- Cộng đồng thôn trích một khoản trong quỹ chung của thôn quỹ này
được hình thành từ nhiều nguồn trong đó một phần từ tiền Nhà nước đền bù
cho người bị thu hồi đất để hỗ trợ cho người bị thu hồi đất.
Ngoài việc bồi thường bằng đất, bằng một phần đất và tiền hoặc bằng
tiền, người bị thu hồi đất nông nghiệp còn được đào tạo nghề đối với người
trong độ tuổi cho phép, được mua bảo hiểm xã hội.
Việc thu hồi đất Nhà nước thông báo cho người sử dụng đất biết trước
trong phạm vi một năm. Người dân có quyền lựa chọn các hình thức bồi
thường thiệt hại bằng tiền hoặc bằng nhà tại khu ở mới. Tại Bắc Kinh và
Thượng Hải, người dân thường lựa chọn bồi thường thiệt hại bằng tiền và tự
tìm chỗ ở mới phù hợp với nơi làm việc của mình.
Về giá bồi thường thiệt hại, tiêu chuẩn là giá thị trường. Mức giá này
cũng được Nhà nước quy định cho từng khu vực và chất lượng nhà, đồng thời
được điều chỉnh rất linh hoạt cho phù hợp với thực tế, vừa được coi là Nhà
nước tác động điều chỉnh tại chính thị trường đó. Đối với đất nông nghiệp, bồi
thường thiệt hại theo tính chất của đất và loại đất.
Về TĐC, các khu TĐC và các khu nhà ở được xây dựng đồng bộ và kịp


12
thời, thường xuyên đáp ứng nhu cầu nhiều loại căn hộ với các nhu cầu sử
dụng khác nhau. Các chủ sử dụng phải di chuyển đều được chính quyền chú ý
điều kiện về việc làm, đối với các đối tượng chính sách xã hội được Nhà nước
có chính sách riêng.
b) Thái Lan:
Hiếp pháp năm 1982 quy định việc trưng dụng đất cho các mục đích
xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên cho đất

nước, phát triển đô thị, cải tạo đất đai và các mục đích công cộng khác phải
theo giá thị trường cho những người có đủ điều kiện theo quy định của pháp
luật về tất cả các thiệt hại do việc trưng dụng gây ra và quy định việc bồi
thường phải khách quan cho người chủ mảnh đất và người có quyền thừa kế
tài sản đó. Dựa trên các quy định này, các ngành có quy định chi tiết cho việc
thực hiện trưng dụng đất của ngành mình.
Năm 1987 Thái Lan ban hành Luật về trưng dụng BĐS áp dụng cho
việc trưng dụng đất sử dụng vào các mục đích xây dựng tiện ích công cộng,
quốc phòng, phát triển nguồn tài nguyên hoặc các lợi ích khác cho đất nước,
phát triển đô thị, nông nghiệp, công nghiệp, cải tạo đất đai vào các mục đích
công cộng. Luật quy định những nguyên tắc về trưng dụng đất, nguyên tắc
tính giá trị bồi thường các tài sản bị thiệt hại. Căn cứ vào đó, từng ngành đưa
ra các quy định cụ thể về trình tự tiến hành bồi thường TĐC, nguyên tắc cụ
thể xác định giá trị bồi thường, các bước lập và phê duyệt Dự án bồi thường,
thủ tục thành lập các cơ quan, uỷ ban tính toán bồi thường TĐC, trình tự đàm
phán, nhận tiền bồi thường, quyền khiếu nại, quyền khởi kiện đưa ra toà án.
c) Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng phát triển Châu Á:
Theo kinh nghiệm của các tổ chức Ngân hàng quốc tế thì "... chìa khoá dẫn
tới việc bồi thường TĐC hợp lý là chấp nhận và thực hiện chính sách phát triển
mà con người là trung tâm chứ không phải là chính sách đền bù vật chất..."


13

Vì vậy, mục tiêu chính sách bồi thường TĐC của Ngân hàng thế giới và
Ngân hàng phát triển Châu Á là việc bồi thường TĐC sẽ được giảm thiểu càng
nhiều càng tốt và đưa ra những biện pháp khôi phục để giúp người bị ảnh hưởng
cải thiện hoặc ít ra vẫn giữ được mức sống, khả năng thu nhập và mức độ sản
xuất như trước khi có Dự án [11]. Các biện pháp phục hồi được cung cấp là bồi
thường theo giá trị thay thế nhà cửa và các kết cấu khác, bồi thường đất nông

nghiệp là lấy đất đai có cùng hiệu suất và phải thật gần với đất đã bị thu hồi, bồi
thường đất thổ cư có cùng diện tích được người bị ảnh hưởng chấp nhận, giao
đất TĐC với thời hạn ngắn nhất. Đối với đất đai và tài sản được đền bù chính
sách của Ngân hàng thế giới và Ngân hàng phát triển châu á là phải bồi thường
theo giá xây dựng mới đối với tất cả các công trình xây dựng và quy định thời
hạn bồi thường TĐC hoàn thành trước một tháng khi Dự án triển khai thực hiện.
Về quyền được tư vấn và tham gia của các hộ bị thu hồi đất, Ngân hàng thế giới
và Ngân hàng phát triển châu á quy định các thông tin về Dự án cũng như chính
sách bồi thường TĐC của Dự án phải thông đầy đủ, công khai để tham khảo ý
kiến, hợp tác và tìm mọi cách thoả mãn nhu cầu chính đáng của họ trong suốt
quá trình lập kế hoạch bồi thường TĐC cho tới khi thực hiện công tác lập kế
hoạch. Kế hoạch giải toả đất được thực hiện sau khi đã hội ý với người bị thu hồi
đất [12]. Việc lập kế hoạch cho công tác bồi thường TĐC được Ngân hàng thế
giới và Ngân hàng phát triển châu á coi là điều bắt buộc trong quá trình thẩm
định Dự án. Mức độ chi tiết của kế hoạch phụ thuộc vào số lượng người bị ảnh
hưởng và mức độ cộng tác của Dự án. Kế hoạch bồi thường TĐC phải được coi
là một phần của chương trình phát triển cụ thể, cung cấp đầy đủ nguồn vốn và cơ
hội cho các hộ bị ảnh hưởng. Ngoài ra còn phải áp dụng các biện pháp sao cho
người bị di chuyển hoà nhập được với cộng đồng mới. Để thực hiện các biện
pháp này, nguồn tài chính và vật chất cho việc di dân luôn được chuẩn bị sẵn.
1.1.6. Chính sách bồi thường GPMB của Việt Nam
1.1.6.1. Trước khi có Luật Đất đai năm 1993


14
Ngay từ thời kỳ phát triển Nhà nước Trung ương tập quyền đến thời
Nguyễn, chính sách bồi thường cho người thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng đất canh tác,
đất ở không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác. Hình thức bồi
thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường được quy định chặt chẽ, tương

xứng với những thiệt hại của người bị thu hồi đất.
Năm 1858, khi Thực dân Pháp xâm lược nước ta, chúng thực hiện
chính sách lập đồn điền, ban hành một số Hiệp ước, Nghị định bất bình đẳng
để chiếm hữu đất đai và khai thác tài nguyên của đất nước ta.
Sau cách mạng tháng 8/1945, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam
dân chủ Cộng hoà (1946) chỉ rõ: "Nhiệm vụ của dân tộc trong giai đoạn này
là nhằm bảo toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên
nền tảng dân chủ...". Với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04/12/1953,
Luật Cải cách ruộng đất ra đời.
Ngày 14/4/1959, Hội đồng chính phủ; nay là Chính phủ đã ban hành
Nghị định 151/TTg quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất.
Liên bộ uỷ ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư Liên
bộ số 1424/TTLB ngày 06/7/1959 hướng dẫn việc thi hành Nghị định 151/TTg.
Ngày 11 tháng 01 năm 1970, Thủ tướng Chính phủ ban thành Thông tư
1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây
cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở
rộng thành phố.
Sau khi giải phóng Miền Nam, để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách
mạng mới, Hiến pháp năm 1980 ra đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận
thức cũng như phương thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến pháp khẳng
định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng sự phát triển kinh tế vẫn dựa trên
cơ sở chế độ bao cấp. Về đất đai, pháp luật không quy định có giá và không
cho phép đất đai tham gia chuyển dịch dân sự; điều này thể hiện trong Quyết


15
định số 201/CP ngày 01/07/1980 của Hội đồng Chính phủ. Khi có nhu cầu sử
dụng đất, Nhà nước sẽ cấp đất và không thu tiền sử dụng đất, cần bao nhiêu,
Nhà nước cấp bấy nhiêu, quan hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng
đất đơn thuần chỉ là quan hệ "giao- thu" [14].

Luật Đất đai 1987 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ
cho các mục đích công cộng, người sử dụng đất không được Nhà nước bồi
thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện
tích bị thu hồi [16].
Ngày 31 tháng 5 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số
186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang
sử dụng vào mục đích khác.
1.1.6.2. Thời kỳ 1993 đến 2003
Luật Đất đai năm 1993 quy định "đất có giá" và người sử dụng đất có
các quyền và nghĩa vụ, đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với
công tác bồi thường, GPMB của Luật Đất đai năm 1993 [17].
+ Luật sửa đổi bổ sung một số điều năm 2001 Luật Đất đai [20];
+ Nghị định số 90/CP ngày 17/9/1994 của Chính phủ quy định về việc
bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an
ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;
+ Nghị định số 22/1998/NĐ- CP ngày 24/04/1998 của Chính phủ về việc
bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh,
quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thay thế Nghị định số 90/CP;
+ Thông tư 145/1998/TT- BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng
dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ- CP ngày 24/04/1998 của Chính phủ.
+ Nghị định số 22/1998/NĐ- CP và Thông tư số 145/1998/TT- BTC đã
quy định rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối
tượng phải bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi