Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh bắc giang

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TH VIT H

PHáP CHế TRONG HOạT ĐộNG XÂY DựNG,
BAN HàNH VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA ủY BAN NHÂN DÂN TỉNH BắC GIANG

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TH VIT H

PHáP CHế TRONG HOạT ĐộNG XÂY DựNG,
BAN HàNH VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA ủY BAN NHÂN DÂN TỉNH BắC GIANG
Chuyờn ngnh: Lý lun v lch s Nh nc v Phỏp lut
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. HONG NGC GIAO

H NI - 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

Đỗ Thị Việt Hà


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT
ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH......................................................... 8
1.1.
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ..............8
1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản

QPPL của UBND tỉnh ...................................................................................8
1.1.2. Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh .............17
1.1.3. Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ............................................24
1.1.4. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh................24
1.1.5. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh ...........................................................................25
1.2.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH .......................................................................................30
1.2.1. Khái niệm pháp chế .....................................................................................30
1.2.2. Mối quan hệ giữa pháp chế với pháp luật và pháp quyền ...........................34
1.2.3. Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh...........36
1.2.4. Vai trò của pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh ...................................................................................................36
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH BẮC GIANG .........................................................................38
2.1.
ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH
BẮC GIANG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VỚI SỰ
PHÁT TRIỂN CỦA TỈNH ........................................................................38


2.1.1.
2.1.2.
2.2.

2.2.1.

2.2.2.
2.3.

2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.

Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang .............................38
Vai trò của VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đối với sự phát triển
kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang .............................................................39
VĂN BẢN CỦA TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH .......................................................................................40
Giới thiệu văn bản của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban
hành VBQPPL của UBND tỉnh ...................................................................40
Đánh giá chung về văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình
xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ...........................................41
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
BẮC GIANG ...............................................................................................54
Thực trạng hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang ...........54
Thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ........................71
Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh ..................................................................................................75

Chương 3: TĂNG CƯỜNG PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY
DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG ............................................79
3.1.
ĐỀ XUẤT VỀ NHỮNG QUY ĐỊNH HƢỚNG DẪN THI HÀNH

LUẬT NĂM 2015 LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH ......................................................................................79
3.2.
ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN VĂN BẢN CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ..........84
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang .........................................................84
3.2.2. Giải pháp pháp lý về thể chế và các yếu tố bảo đảm tăng cƣờng pháp
chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..........96
3.3.
GIẢI PHÁP VỀ THỂ CHẾ NHẰM TĂNG CƢỜNG PHÁP CHẾ TRONG
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG ....................97


3.3.1.

Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh Bắc Giang đối với
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..........................97

3.3.2.

Nâng cao năng lực và tăng cƣờng trách nhiệm của các chủ thể tham

3.3.3.

gia hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ..............................................98
Nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và tăng cƣờng

theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ quy trình soạn thảo VBQPPL .................100

3.3.4.

Nâng cao chất lƣợng công tác thẩm định; soát xét, hoàn thiện; kiểm
tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL của Sở Tƣ pháp .................................103

3.3.5.

Liên kết chặt chẽ xây dựng, ban hành với kiểm tra, xử ký rà soát, hệ

3.4.

thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật ..................................................105
GIẢI PHÁP VỀ CÁC YẾU TỐ BẢO ĐẢM TĂNG CƢỜNG
PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH BẮC GIANG .......................................................................105

KẾT LUẬN ............................................................................................................111
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................114


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Ủy ban nhân dân

VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là công cụ để Nhà nƣớc giải quyết các vấn đề của thực tiễn xã hội,
của thực tiễn quản lý để duy trì trật tự công cộng, thúc đẩy các quá trình phát triển.
Pháp luật cũng là công cụ để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình và để
kiểm soát các cơ quan thực thi quyền lực nhà nƣớc. Pháp luật chính là một trong
những công cụ tạo dựng con đƣờng đi tới tƣơng lai của mỗi quốc gia, dân tộc.
Muốn phát triển bền vững, các quốc gia không thể thiếu hệ thống pháp luật có chất
lƣợng tốt, đƣợc các cơ quan, tổ chức, cá nhân thƣợng tôn. Hệ thống ấy phải đƣợc
cấu thành bởi các VBQPPL với những quy định phù hợp với đòi hỏi khách quan
của quá trình phát triển, phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân.
Quản lý xã hội bằng pháp luật và tăng cƣờng pháp chế là quan điểm xuyên
suốt thể hiện trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trở thành nguyên
tắc hiến định. Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng ta đã đƣa
ra quan điểm xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân,
vì dân, Đảng ta cho rằng phải: “…Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà
nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN và kỷ luật, kỷ cương …” [22].
Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), tại Điều 12 quy định: ''Nhà nước quản lý xã
hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Các cơ quan nhà nước,
tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm
chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [30]. Hiến pháp năm 2013, tại khoản 1 Điều
2 quy định: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”; khoản 3 Điều 4
quy định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động
trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”; khoản 1 Điều 8 quy định “1. Nhà nước
được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến
pháp và pháp luật...”; Điều 16 quy định “Mọi người đều bình đẳng trước pháp
luật” [34]. Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền chính là Nhà nƣớc ban hành

1


pháp luật, xây dựng hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, minh bạch, khả thi; tổ
chức, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo
đảm thi hành nghiêm minh pháp luật. Một trong những yêu cầu quan trọng nhất của
Hiến pháp năm 2013 về Nhà nƣớc pháp quyền là Nhà nƣớc đó có nhiệm vụ xây
dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật dân chủ, thể hiện đầy đủ ý chí, nguyện vọng
của Nhân dân, hợp lòng dân, là cơ sở pháp lý hữu hiệu để phát triển kinh tế - xã hội,
bảo vệ chế độ chính trị, bảo vệ độc lập chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ
của Tổ quốc. Đồng thời, pháp luật đó phải đƣợc thực hiện nghiêm minh, thống nhất
trên thực tế, phải đƣợc mọi cơ quan, tổ chức Đảng đến các cơ quan nhà nƣớc, các tổ
chức xã hội, phải đƣợc mọi cá nhân, từ ngƣời lãnh đạo, cán bộ, công chức đến
ngƣời dân chấp hành vô điều kiện, không có ngoại lệ.
VBQPPL có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà
ngƣời quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đƣa ra các biện pháp
khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn đảm bảo cho
xã hội phát triển. Việt Nam đang trong tiến trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã
hội chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa cùng
với hội nhập quốc tế. “Nếu Luật Ban hành VBQPPL được ví như cỗ máy cái của hệ
thống pháp luật thì các VBQPPL là những sản phẩm trí tuệ của cỗ máy đó, là
những chi tiết quan trọng tạo nên tòa nhà hệ thống pháp luật”.
Pháp chế là sự đòi hỏi phải tôn trọng, thực hiện pháp luật hiện hành một cách

chính xác, thƣờng xuyên, nghiêm minh và thống nhất bởi nhà nƣớc và xã hội, nhằm
xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm cho hoạt động của toàn xã hội
thống nhất, đồng bộ, vì dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Pháp chế
trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh có vai trò hết
sức quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm tính khả thi của văn
bản nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả VBQPPL trong thực tiễn, từng bƣớc
hoàn thiện hệ thống VBQPPL của UBND tỉnh, bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất
trong hệ thống pháp luật quốc gia.
Ở tỉnh Bắc Giang, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL đã đƣợc

2


UBND tỉnh quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, thực hiện có hiệu quả. HĐND, UBND tỉnh
Bắc Giang đã ban hành nhiều VBQPPL điều chỉnh công tác xây dựng, ban hành,
kiểm tra VBQPPL; Công tác tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn
bản pháp luật về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản đã đƣợc đa số các cơ quan,
ban, ngành, địa phƣơng thực hiện nghiêm túc; Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
VBQPPL đƣợc thực hiện tƣơng đối nghiêm minh, thống nhất ở các giai đoạn từ xây
dựng chƣơng trình ban hành VBQPPL, soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự thảo, thẩm
định, xem xét thông qua; Vai trò của các cơ quan trong quá trình xây dựng
VBQPPL đã dần đƣợc khẳng định; Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm
quyền đã đƣợc UBND tỉnh quan tâm chỉ đạo và đƣợc các cơ quan chuyên môn triển
khai thực hiện tích cực. Do đó, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn
tỉnh Bắc Giang trong những năm qua đã đi vào nền nếp và ngày càng đƣợc nâng cao
về chất lƣợng. Các VBQPPL nhìn chung đƣợc ban hành bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào việc đáp
ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh.
Tuy nhiên, một số quy định của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban
hành VBQPPL còn có những điểm bất cập, bất hợp lý dẫn đến quá trình áp dụng

còn lúng túng, chƣa thống nhất; một số công đoạn trong quy trình xây dựng
VBQPPL chƣa đƣợc thực hiện đúng quy định; các cơ quan chuyên môn chƣa phát
huy hết tinh thần trách nhiệm trong việc đề xuất xây dựng VBQPPL trong Chƣơng
trình hàng năm; chất lƣợng soạn thảo VBQPPL còn thấp; việc lấy ý kiến đối với
dự thảo VBQPPL còn mang tính hình thức, chƣa hiệu quả; công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL còn gặp nhiều khó khăn; đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản còn
chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ; nhận thức của cán bộ, công chức một số sở,
ngành đƣợc giao chủ trì soạn thảo văn bản nói chung và xây dựng VBQPPL nói
riêng còn hạn chế…
Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế đòi
hỏi phải tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của
cả nƣớc nói chung, ở tỉnh Bắc Giang nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng và

3


cần thiết nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng, thống nhất trong hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL.
Từ những lý do trên, tôi chọn đề tài: ''Pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Bắc Giang'' làm luận văn
tốt nghiệp lớp Cao học chuyên ngành lý luận lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật khóa 18
Đại học Quốc gia Hà Nội của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Những năm gần đây trên phạm vi cả nƣớc đã có nhiều công trình khoa học
nghiên cứu về pháp chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL hoặc vấn đề
có liên quan, điển hình là:
- Trƣơng Thị Phƣơng Lan (2007), "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Luận văn thạc
sĩ Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007.
- Hoàng Quốc Hào (2008), Pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An - Luận văn Thạc sỹ Luật học,
Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Nguyễn Thị Thu Chung (2009), Cơ sở lý luận, thực tiễn quản lý nhà
nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Phú Thọ - Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính
quốc gia Hồ Chí Minh.
- Trần Thị Hồng Thanh (2010), Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Hoàng Văn Thực (2011), Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương: Thực trạng và giải pháp
- Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Nguyễn Văn Cƣờng (2012), Pháp chế XHCN trong hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hải Dương - Luận văn Thạc sỹ, Học viện
Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh.

4


- Bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp
luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”.
- GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003.
- PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Ở phạm vi tỉnh Bắc Giang, đến nay, chƣa có công trình nghiên cứu đề cập một
cách có hệ thống và cụ thể về pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. Do đó, việc tác giả chọn đề tài này để thực hiện
trong phạm vi tỉnh Bắc Giang là rất cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận văn là tổng hợp một số vấn đề là cơ sở lý luận

về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh và pháp chế trong hoạt
động này. Trên cơ sở đó đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, trong đó tập trung
chủ yếu đánh giá các quy định trong các VBQPPL của tỉnh Bắc Giang quy định về
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL và thực tiễn thực hiện các quy định của
pháp luật về hoạt động này (trong đó nêu khái quát những kết quả đạt đƣợc, tập
trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý, chỉ rõ nguyên nhân và nêu vấn
đề cần giải quyết). Từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm tăng cƣờng pháp chế trong
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang bảo đảm hoạt
động này đƣợc thực hiện đúng quy định của pháp luật, phát huy vai trò, hiệu quả
trong công tác quản lý nhà nƣớc trong thời kỳ mới.
3.2. Nhiệm vụ
- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung của
pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
- Đánh giá về pháp luật hiện hành, trong đó tập trung giới thiệu và đánh giá
văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh và thực trạng pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của

5


UBND tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn hiện nay. Trong đó phần lớn nội dung tập
trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý về pháp chế trong xây dựng và
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang, xác định nguyên nhân của từng vấn
đề và đƣa ra giải pháp tổng quát.
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn đề xuất các giải pháp cụ thể có
tính khả thi nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về công tác văn bản nói chung và
các văn bản của tỉnh Bắc Giang về công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng và tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tƣợng nghiên cứu của Luận văn là pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
Phạm vi của Luận văn tập trung nghiên cứu về việc tuân thủ pháp luật trong
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang từ năm 2008
đến năm 2014.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ
tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật và pháp chế. Các quan điểm của Đảng
về xây dựng và ban hành VBQPPL.
5.2. Các phương pháp nghiên cứu
Các phƣơng pháp nghiên cứu để làm Luận văn là: Duy vật biện chứng; Duy
vật lịch sử; Thống kê; Phân tích; Tổng hợp; So sánh; Khái quát hóa. Trong đó
phƣơng pháp phân tích, tổng hợp là phƣơng pháp chủ đạo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt
động ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt
động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng.
- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn đã đóng góp các quan điểm, giải pháp trong
hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay.

6


- Ý nghĩa học thuật: Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo bổ ích
cho UBND các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ của mình; đồng thời có thể là tài
liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy ở địa phƣơng.
7. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Lần đầu tiên đánh giá về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.

Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt động xây dựng và ban
hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt động xây
dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng.
Luận văn đề xuất các giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay. Đồng thời Luận văn có thể
sử dụng làm tài liệu tham khảo cho UBND các cấp và các cơ sở đào tạo luật trong
việc thực thi nhiệm vụ của mình.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm
3 chƣơng, 8 mục.

7


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG
XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn
bản QPPL của UBND tỉnh
1.1.1.1. Văn bản QPPL của UBND tỉnh
Nhà nƣớc và pháp luật là những hiện tƣợng xã hội, ra đời, tồn tại và phát
triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật
thiết với nhau. Nhà nƣớc không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngƣợc lại pháp
luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đƣờng nhà nƣớc.
Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nƣớc quản lý xã hội một cách phù
hợp với lợi ích của Nhà nƣớc và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nƣớc ban hành
đƣợc tồn tại dƣới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL đƣợc coi là

hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất.
Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp
luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển
năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Hiến pháp 1992 của nƣớc ta:
“Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa…” [29, Điều 12].
Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng nhƣ thực tiễn triển khai hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm
chƣa đƣợc hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi.
Trƣớc hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của
Luật năm 2008:

8


Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [33, Điều 90].
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở Trung
ƣơng ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa
phƣơng ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND nhƣ sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc nhà
nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa

phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa [32, Điều 1].
Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc chia
thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính
thông thƣờng.
Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp
luật đề ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống
và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt
đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy
phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh
vực cụ thể, nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thƣởng,
kỷ luật, quyết định nâng bậc lƣơng, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành
chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi
các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản

9


ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức,
nhƣ: kế hoạch, báo cáo, chƣơng trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối
quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò
quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản,
giấy tờ hành chính khác. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban
hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản,
giấy tờ hành chính khác.
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng
nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo
cũng nhƣ công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chƣa đúng và
đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt đƣợc văn bản quy phạm
pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai.
Từ phân tích trên đây, Luận văn định nghĩa VBQPPL của UBND tỉnh nhƣ

sau: Văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản do UBND tỉnh ban hành theo trình
tự, thủ tục, hình thức Luật quy định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực
bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương.
* Từ các nội dung trên cho thấy VBQPPL của UBND tỉnh có các dấu hiệu
đặc trƣng sau:
Thứ nhất, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Nhƣ vậy, không phải cơ quan nhà nƣớc, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó
với văn bản đƣợc ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phƣơng là HĐND và UBND.
Thứ hai, VBQPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật đƣợc coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm
pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy
phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng.

10


Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy
phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản
quy phạm pháp luật đƣợc hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện,
hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật
không đặt ra quy định cho đối tƣợng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tƣợng
khái quát, trừu tƣợng (mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng) nhƣ công dân, tổ
chức xã hội, phụ nữ, ngƣời có công với cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với
văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tƣợng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ
thể. Cần lƣu ý rằng, đối tƣợng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối
tƣợng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tƣợng trong cùng khoảng thời
gian nhƣng nội dung tác động đến từng đối tƣợng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì

không phải là văn bản QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà
văn bản QPPL luôn đƣợc thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều
lần đƣợc hiểu, quy phạm pháp luật luôn đƣợc các chủ thể áp dụng pháp luật lựa
chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ
thể xảy ra trên thực tế, nên đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp
dụng pháp luật chỉ đƣợc thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có
khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài.
Thứ ba, VBQPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định
Văn bản QPPL đƣợc ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn
bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn
bản QPPL năm 2008, Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày
06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hƣớng dẫn về thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản VBQPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố nhƣ: quốc
hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên
văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận.
Nhƣ vậy, nếu văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhƣng sử
dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn

11


bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hƣớng dẫn có chứa
quy phạm pháp luật…
Thứ tư, VBQPPL của UBND tỉnh được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp
luật quy định
Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản
lý nhà nƣớc, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành
văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành

văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL đƣợc ban hành với trình tự từ
khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự
thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy
định của Luật. Mặc dù văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung
hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhƣng trong quá trình ban hành không tuân thủ
đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng của
văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL đƣợc ban hành không đúng thủ tục đều
trở thành đối tƣợng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về
khuyến khích đầu tƣ nƣớc ngoài nhƣng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tƣ
pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tƣ
năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó.
Thứ năm, VBQPPL của UBND tỉnh được nhà nước đảm bảo thực hiện
Thông thƣờng việc bảo đảm này đƣợc thực hiện bằng một loạt các biện pháp
khác nhau nhƣ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng
việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong
trƣờng hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử
lý nếu có hành vi vi phạm.
1.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL
của UBND tỉnh
* Nhƣ phần trên đã phân tích thế nào là một VBQPPL và theo nghĩa đó thì

12


hầu hết các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và các cơ quan quản lý
nhà nƣớc (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND...) đều ban hành VBQPPL
dƣới hình thức này hay hình thức khác. Nhƣng liệu tất cả các cơ quan nhà nƣớc đều
có quyền lập pháp hay không?. Nếu hiểu lập pháp theo nghĩa hẹp thì hoạt động này
chỉ thuộc về Quốc hội [17, tr. 273]. Nhƣng lập pháp, hiểu theo nghĩa lập ra pháp
luật, tức đƣa ra những QPPL có giá trị bắt buộc chung đối với tất cả các cá nhân, tổ

chức trong xã hội và đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành thì hoạt động này đƣợc thực
thi bởi rất nhiều cơ quan nhà nƣớc khác nhau từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Tuy
nhiên, lập pháp theo nghĩa này dễ gây sự hiểu lầm với khái niệm lập pháp theo
nghĩa hẹp, nhƣng có một điều chắc chắn rằng chức năng xây dựng pháp luật đƣợc
thực hiện bởi nhiều cơ quan nhà nƣớc khác nhau. Sự khác biệt giữa văn bản pháp
luật và VBQPPL ở chỗ: cụm từ “văn bản pháp luật” có hai cách hiểu, thứ nhất, chỉ
tính chất pháp lý của văn bản đó, tức là văn bản đƣợc ban hành trên cơ sở pháp luật,
có giá trị thi hành và đƣợc pháp luật bảo đảm thi hành. Theo nghĩa này thì văn bản
pháp luật rất rộng, bao gồm văn bản do cơ quan nhà nƣớc (lập pháp, hành pháp, tƣ
pháp và chính quyền địa phƣơng) ban hành; Thứ hai, chỉ hình thức thể hiện ra bên
ngoài của pháp luật, đó là văn bản pháp luật thành văn để loại trừ văn bản pháp luật
bất thành văn (tập quán pháp) và loại trừ văn bản không chứa đựng pháp luật. Khái
niệm pháp luật ở Việt Nam và các nƣớc trên thế giới đƣợc hiểu thống nhất đó là “hệ
thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nƣớc ban hành và bảo đảm thực hiện”.
Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đều dùng
pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục
đích định trƣớc của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là điều chỉnh xã hội.
“Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp hoặc gián tiếp” [63], có
thể tốt hoặc ngƣợc lại. Để thực hiện đƣợc tác động này phải thông qua các giai đoạn
và phƣơng tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Cơ chế điều
chỉnh pháp luật đƣợc chia làm 4 giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban
hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện
các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tƣ là các chủ thể bằng hành vi của mình thực

13


hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế. Cơ chế điều chỉnh pháp luật hết sức
quan trọng nhằm đạt tới một trật tự xã hội mà trong đó các hành vi của các chủ thể
quan hệ pháp luật phù hợp với pháp luật.

Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều
chỉnh pháp luật. Sản phẩm của giai đoạn này là tạo ra các QPPL, yếu tố khởi đầu
cho các giai đoạn còn lại. Mục đích của cơ chế điều chỉnh pháp luật, các căn cứ để
áp dụng pháp luật cũng nhƣ các điều kiện xuất hiện quan hệ pháp luật đều đƣợc đặt
ra trong giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Cơ chế điều chỉnh pháp
luật muốn vận hành theo đúng quỹ đạo, đạt đƣợc mục đích điều chỉnh còn phụ
thuộc nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn xây dựng và ban hành văn
bản QPPL tốt chƣa đủ tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật tốt. Nhƣng ngƣợc lại, nếu
giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL không tốt dẫn đến toàn bộ cơ chế
điều chỉnh pháp luật kém hiệu quả hoặc vô tác dụng; nếu cuộc sống không đƣợc
đƣa vào trong QPPL thì khó lòng đƣa pháp luật vào cuộc sống.
Xây dựng và ban hành VBQPPL là giai đoạn khởi đầu cho cơ chế điều chỉnh
pháp luật, làm tiền đề cho các giai đoạn sau. Nhƣng các giai đoạn sau cũng tác động
ngƣợc trở lại đối với giai đoạn xây dựng và ban hành VBQPPL. Các thông tin từ
việc áp dụng pháp luật và hiệu quả pháp luật sẽ tạo điều kiện để nhà làm luật điều
chỉnh nội dung các QPPL phù hợp với cuộc sống, loại bỏ những QPPL không đƣợc
cuộc sống chấp nhận, bổ sung những QPPL mà cuộc sống đang đòi hỏi, đƣa ra các
biện pháp nâng cao hiệu quả pháp luật.
Việc xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh cũng chính là giai
đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa phƣơng. Khi
một VBQPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo điều kiện và là tiền đề
cho các cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức và công dân áp dụng, thực hiện nhằm đạt đƣợc
những mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra. Do vậy, việc xây dựng và ban
hành một VBQPPL của UBND tỉnh đòi hỏi phải đầu tƣ trí tuệ, khả năng và trình độ
rất cao, có nhƣ vậy văn bản mới có chất lƣợng và có tính khả thi trong thực tiễn.

14


* Hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có những đặc

điểm sau đây:
Một là: Xây dựng, ban hành VBQPPL tỉnh là một hoạt động mang tính khoa
học và sáng tạo. Tính khoa học thể hiện ở quy trình xây dựng một VBQPPL phải
tuân thủ các bƣớc về trình tự, thủ tục, thiết kế một văn bản theo đúng bố cục, nội
dung, hình thức, ngôn ngữ để khi một VBQPPL đƣợc ban hành bảo đảm tính pháp
lý cao. Sự sáng tạo của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL là dựa trên ý chí,
sáng kiến của nhà lập pháp. Nếu nhƣ hoạt động hành pháp, tƣ pháp chủ yếu áp dụng
các QPPL có sẵn vào các tình huống cụ thể thì hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL là khái quát các tình huống, các hành vi, các quan hệ xã hội tìm ra mẫu số
chung giữa chúng để đƣa ra những quy tắc xử sự chung. Sự sáng tạo càng cao khi
nhà lập pháp đƣa ra những mô hình mới hoàn toàn chƣa có trên thực tế.
Hai là: Xây dựng, ban hành VBQPPL có mối quan hệ trực tiếp với chính trị
và thể hiện tính Nhân dân, tính dân chủ sâu sắc.
Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL chủ yếu do hai nhóm chủ thể
thực hiện, đó là cơ quan đại diện và cơ quan hành pháp. Hai nhóm chủ thể này do
Nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc gián tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ. Các chủ thể này
đƣợc Nhân dân lựa chọn ra phải vì trình độ chuyên môn hay tính chuyên nghiệp của
họ mà vì khả năng đại diện, thể hiện ý chí của Nhân dân, chuyển tải ý chí của Nhân
dân vào nội dung các VBQPPL. Mục tiêu của Nhà nƣớc ta, trong đó có UBND tỉnh
khi ban hành VBQPPL là vì Nhân dân, phục vụ Nhân dân, bảo đảm quyền lợi cho
Nhân dân. Đây là một thuộc tính của hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật của
Nhà nƣớc ta nói chung cũng nhƣ của UBND tỉnh nói riêng và thể hiện đƣợc bản
chất của Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới.
Ba là: Xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh phản ánh chặt chẽ đời
sống chính trị và xã hội ở địa phương, những vấn đề thực tiễn đặt ra. Nhƣ vậy,
VBQPPL ban hành không phải là do chúng ta muốn mà vì yêu cầu cuộc sống cần.
Đây là một đặc điểm hết sức quan trọng trong xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh. Muốn ban hành một VBQPPL, cơ quan soạn thảo phải nhận biết vấn

15

đề, đánh giá thực trạng, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; thông qua
chủ trƣơng, chƣơng trình xây dựng nội dung vấn đề và tổ chức việc soạn thảo văn
bản. Kỹ thuật soạn thảo VBQPPL đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên,
thực tế hiện nay còn có cơ quan soạn thảo VBQPPL còn mang tính chất truyền
thống, kinh nghiệm, năng lực và trình độ chuyên môn còn hạn chế. Nên văn bản ban
hành còn phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm trí có văn bản
không áp dụng đƣợc trong cuộc sống. Do vậy, quy trình soạn thảo văn bản phải hết
sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lƣợng của văn bản khi ban hành. Trên
cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo trình, UBND tỉnh thảo luận, phân tích
về cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội ở địa phƣơng để quyết định
việc ban hành hay không ban hành đối với từng VBQPPL. Đây là công đoạn rất
nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tƣ trí tuệ của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một
sản phẩm mới, VBQPPL đi vào cuộc sống.
Bốn là, hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài, nhiều
chiều lên các quan hệ xã hội
Hoạt động ban hành văn bản nhằm tạo ra sản phẩm là các QPPL. Chính ở
điểm này nên hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài; một
phán quyết của Tòa án, một quyết định cá biệt của cơ quan quản lý nhà nƣớc chỉ có
tác động đến một hoặc một nhóm đối tƣợng trong một trƣờng hợp cụ thể. Còn
QPPL đƣợc thực hiện nhiều lần, đối với nhiều đối tƣợng khác nhau. Nên vụ án oan
sai, tuy có gây bất bình cho nhân dân nhƣng không làm thiệt hại các lợi ích kinh tế
sâu rộng, lâu dài nhƣ các VBQPPL bất hợp lý. Ban hành VBQPPL nhằm hƣớng
hành vi của các chủ thể phát triển theo một định hƣớng nhất định. Song song với
việc các chủ thể điều chỉnh hành vi của mình theo hƣớng tác động của một QPPL
thì các chủ thể cũng điều chỉnh các hành vi liên quan của mình, dẫn đến các quan hệ
xã hội liên quan chuyển sang một trật tự mới. Nếu nhà làm luật không dự tính đƣợc
điều này thì một QPPL sẽ có hiệu quả trong môi trƣờng cũ tức là môi trƣờng đƣợc
giả định là không thay đổi nhƣng sẽ mất tác dụng trong môi trƣờng mới.

Năm là, xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động có tính

16


kỹ thuật và độ phức tạp cao. Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nhằm đƣa
ra các quy tắc xử sự chung cho các chủ thể của quan hệ pháp luật, do vậy phải tính
toán vấn đề một cách toàn diện, đồng bộ, dựa trên các cơ sở của khoa học pháp lý.
Cơ quan, ngƣời đƣợc phân công chủ trì soạn thảo phải là những chuyên gia, những
ngƣời am hiểu về lĩnh vực chuyên ngành, nhƣng phải có khả năng tổng hợp, hiểu và
nắm vững pháp luật, cập nhật thông tin và các văn bản pháp luật hiện hành của cấp
trên, có nhƣ vậy khi xây dựng một văn bản pháp quy mới bảo đảm tính đồng bộ,
thống nhất, có tính khả thi trong thực tiễn. Hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL nhằm đƣa ra các quy tắc xử sự cho các chủ thể, do vậy, nó phải tính toán
vấn đề một cách toàn diện, lịch sử, cụ thể. Không phải lúc nào luật hóa các quan hệ
xã hội đều mang lại hiệu quả. Hay nói rộng hơn, khó khăn chung trong sự điều hành
của Nhà nƣớc là ở chỗ lựa chọn quy mô, mức độ, phƣơng pháp can thiệp vào các
quan hệ xã hội mang lại hiệu quả cao nhất. Chính vì vậy, để chuẩn bị ban hành một
VBPPL phải có quá trình chuẩn bị công phu, phải tiến hành điều tra, khảo sát thực
trạng các quan hệ xã hội, thực trạng về hiệu quả điều chỉnh pháp luật của các văn
bản có liên quan; tham khảo kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm trong lịch sử; dự
báo tác động của VBQPPL sau khi có hiệu lực...
Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động do UBND tỉnh tiến hành theo
đúng trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng, ban hành các văn bản dưới hình
thức quyết định trong đó chứa đựng các QPPL để điều chỉnh, giải quyết vấn đề
phát sinh từ thực tiễn; hạn chế những hành vi không mong muốn, khuyến khích
hành vi mong muốn, theo định hướng phát triển của địa phương, trên cơ sở phù hợp
với lĩnh vực pháp luật liên quan.
1.1.2. Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh

1.1.2.1. Vai trò xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
Thứ nhất, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò quan
trọng trong việc thể chế hoá kịp thời các đường lối, chủ trương của Đảng và các
Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ. Xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là

17


phƣơng tiện thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng nói chung và của Tỉnh ủy
nói riêng, làm cho đƣờng lối đó có hiệu lực thực thi và bắt buộc chung tại địa bàn
quản lý của UBND cấp tỉnh. Đồng thời, hoạt động này còn thể chế hoá, cụ thể các
Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ, nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phƣơng.
Ví dụ: Để thực hiện tốt nhiệm vụ kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2015, trong đó
chủ trƣơng xác định những nhiệm vụ trọng tâm cần tập trung thực hiện, Ban chấp
hành Đảng bộ Tỉnh đã ban hành Nghị quyết về thông qua 05 chƣơng trình phát triển
kinh tế - xã hội trọng tâm của tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 [44]: chƣơng trình đẩy
mạnh thu hút đầu tƣ, phát triển công nghiệp – dịch vụ; chƣơng trình phát triển sản
xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung gắn với xây dựng nông thôn mới; chƣơng trình
phát triển kết cấu hạ tầng và đô thị; chƣơng trình nâng cao chất lƣợng đào tạo nghề;
chƣơng trình phát triển du lịch. Đồng thời giao trách nhiệm cho Ban cán sự đảng
UBND tỉnh tổ chức thực hiện. Thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, UBND tỉnh đã giao
các cơ quan chuyên môn theo ngành, lĩnh vực tham mƣu thực hiện, trong đó nhiệm
vụ, giải pháp quan trọng là xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động thu hút, đẩy mạnh
các lĩnh vực. Thể chế hóa các chủ trƣơng trong Nghị quyết, UBND tỉnh đã ban hành
nhiều VBQPPL trong các lĩnh vực nêu trên.
Thứ hai, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò cụ thể
hoá, chi tiết hoá các Nghị định của Chính phủ, các văn bản của Thủ tướng Chính
phủ và các Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, liên Bộ. Bên cạnh việc quy
định cụ thể các nội dung cần điều chỉnh, trong các Nghị định của Chính phủ cũng
nhƣ các Chỉ thị, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ có một số nội dung giao cho

UBND tỉnh quy định chi tiết cụ thể để áp dụng thực hiện tại địa phƣơng. Đối với
các Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch của các Bộ, liên Bộ, trong một số trƣờng hợp,
UBND tỉnh cần cụ thể hoá, quy định chi tiết một số nội dung trong các Thông tƣ,
Thông tƣ liên tịch này để đảm bảo rõ ràng, gắn với đƣờng lối của Tỉnh ủy, phù hợp
với thực tiễn áp dụng tại địa phƣơng.
Thứ ba, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò giúp
UBND cấp tỉnh tạo lập, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế -

18