Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở việt nam

Luận văn tiến sỹ

Cơ chế quản lý tài sản công trong khu
vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam


MỤC LỤC

Trang
Trang bìa phụ
Lời cam ñoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các biểu, sơ ñồ, biểu ñồ
Phần mở ñầu

1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP

9

1.1. Những vấn ñề cơ bản về cơ quan hành chính, ñơn vị sự nghiệp
công lập.

9

1.1.1. Cơ quan hành chính.

9

1.1.2. ðơn vị sự nghiệp công lập.

10

1.1.3. Phân biệt cơ quan hành chính và ñơn vị sự nghiệp công lập.

10

1.2. Tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.

11

1.2.1. Khái niệm tài sản công và tài sản công khu vực hành chính sự
nghiệp.
1.2.2. Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.

11

1.2.3. Vai trò của tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.
1.2.4. ðặc ñiểm của tài sản công trong khu vực hành chính sự
nghiệp.
1.3. Cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực
hành chính sự nghiệp.
1.3.1. Quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực hành
chính sự nghiệp.
1.3.2. Cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực
hành chính sự nghiệp.
1.3.3. Vai trò của cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong
khu vực hành chính sự nghiệp.

1.4. Hiệu quả và hiệu lực của cơ chế quản lý tài sản công trong khu
vực hành chính sự nghiệp.
1.4.1.Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả và hiệu lực của cơ chế
quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.

14
19
23
24
24
26
33
33
33


1.4.2. Chỉ tiêu ñánh giá hiệu lực, hiệu quả cơ chế quản lý tài sản
công trong khu vực hành chính sự nghiệp.
1.4.3. Các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực, hiệu quả của cơ chế
quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.
1.5. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp
ở một số nước trên thế giới và khả năng vận dụng ở Việt Nam.
1.5.1. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự
nghiệp ở Trung Quốc.
1.5.2. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự
nghiệp ở Cộng hoà Pháp.
1.5.3. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự
nghiệp ở Canaña.
1.5.4. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự
nghiệp ở Australia.

1.5.5. Một số nhận xét và khả năng vận dụng cho Việt Nam.
Chương 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN
CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP Ở
NƯỚC TA TỪ NĂM 1995 ðẾN NĂM 2008
2.1. Thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành
chính sự nghiệp.
2.1.1.Quan ñiểm, chủ trương quản lý tài sản công trong khu vực
hành chính sự nghiệp.
2.1.2. Hệ thống các mục tiêu quản lý tài sản công trong khu vực
hành chính sự nghiệp.
2.1.3. Các nguyên tắc quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong
khu vực hành chính sự nghiệp.
2.1.4. Các công cụ quản lý tài sản công trong khu vực hành chính
sự nghiệp.
2.2. Thực trạng các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu quả, hiệu lực của cơ
chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.
2.2.1. Nhóm các nhân tố từ hệ thống cơ chế quản lý tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp.
2.2.2. Nhóm các nhân tố từ ñối tượng quản lý.
2.3. ðánh giá thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực
hành chính sự nghiệp ở Việt Nam.
2.3.1. Những thành tựu.
2.3.2. Một số tồn tại.
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại.

35
39
42
42
44

46
48
51
62
62
62
65
66
70
92
92
94
98
98
107
124


Chương 3: GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN CƠ
CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH
CHÍNH SỰ NGHIỆP TRONG THỜI GIAN TỚI (2009-2020)
3.1. Quan ñiểm, yêu cầu hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam.

130

3.1.1. Quan ñiểm.

132

3.1.2. Yêu cầu.

134

3.2. Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tài
sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp trong thời gian tới
(2009-2020).

135

3.2.1.Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các căn cứ pháp lý và chính
sách về quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp.
3.2.2. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả của cơ chế quản lý tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp.
3.2.3. Thực hiện thí ñiểm lập ngân sách theo kết quả ñầu ra ( trong
ñó có kinh phí ñầu tư, mua sắm tài sản) và tính toán hiệu quả khi
quyết ñịnh ñầu tư, mua sắm, giao tài sản công cho các ñơn vị sự
nghiệp.
3.2.4. Tích cực phòng ngừa và kiên quyết ñấu tranh chống tệ nạn
tham nhũng, tham ô, lãng phí trong việc quản lý tài sản công trong
khu vực hành chính sự nghiệp.
3.2.5. Nhà nước cần nhanh chóng ñưa vào sử dụng các thành tựu
khoa học công nghệ trong quản lý tài sản công; thiết lập và ñẩy
mạnh quan hệ hợp tác quốc tế trong công tác quản lý quản lý tài sản
công trong khu vực hành chính sự nghiệp.
3.2.6. Kiện toàn bộ máy cơ quan quản lý tài sản công và ñổi mới,
nâng cao chất lượng ñội ngũ cán bộ, công chức quản lý tài sản
công.

132

135

152
160

167

175

182

KẾT LUẬN

198

Danh mục các công trình nghiên cứu khoa học

200

Danh mục tài liệu tham khảo

201

Phiếu xin ý kiến

208

Kết quả ñiều tra

212

Phụ lục

217


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
BTC

Nội dung
Bộ Tài chính

CP
CQHC
ðVSN
HCSN
NSNN

Chính phủ
Cơ quan hành chính
ðơn vị sự nghiệp
Hành chính sự nghiệp
Ngân sách nhà nước

PTðL
QLCS
TSC
TSLV

TTCP
UBND

Phương tiện ñi lại
Quản lý công sản
Tài sản công
Trụ sở làm việc
Thủ tướng Chính phủ
Uỷ ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BIỂU, SƠ ðỒ, BIỂU ðỒ
STT

Tên biểu, sơ ñồ, biểu ñồ

Trang

1

Sơ ñồ 1.1: Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính
sự nghiệp theo công dụng của tài sản.
Sơ ñồ 1.2: Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính
sự nghiệp theo cấp quản lý.
Sơ ñồ 1.3: Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính
sự nghiệp theo ñối tượng sử dụng tài sản.
Sơ ñồ 1.4: Nội dung cơ chế quản lý TSC trong khu vực
HCSN.
Sơ ñồ 1.5: Quan hệ chủ thể quản lý- ñối tượng quản lý- mục
tiêu quản lý.

Sơ ñồ 2.1: Mô hình tổ chức bộ máy cơ quan quản lý TSC
trong khu vực HCSN ở Việt Nam.
Sơ ñồ 2.2: Mô hình tổ chức bộ máy Cục Quản lý công sản.

14

2
3
4
5
7
8
9
10
11
12

Biểu số 2.1: Kết quả ñầu tư xây dựng trụ sở làm việc từ năm
1996-2007.
Biểu ñồ 2.1: Các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực, hiệu quả
cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN.
Biểu ñồ 2.2: Nguyên nhân dẫn ñến những hạn chế và tồn tại
của cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN.
Biểu số 3.1: Nhận xét, sắp xếp tầm quan trọng của các giải
pháp hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN.

16
17
27
31

71
74
90
98
129
196


LỜI CAM ðOAN
Tôi xin cam ñoan bản Luận án với ðề tài: “ Cơ chế quản lý tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu
riêng của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn
gốc rõ ràng, chưa từng ñược ai công bố trong bất kỳ công trình
nào khác./.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Mạnh Hùng


1

PHẦN MỞ ðẦU
1. Tính cấp thiết của ñề tài luận án
Tài sản công (TSC) theo Hiến pháp năm 1992 xác ñịnh bao gồm:
ðất ñai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng ñất,
nguồn lợi vùng biển, thềm lục ñịa và vùng trời, phần vốn do Nhà
nước ñầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực
kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc
phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy ñịnh là của

Nhà nước ñều thuộc sở hữu toàn dân [51].
TSC có vai trò rất quan trọng, nó là nguồn tài sản lớn ñảm bảo môi
trường cho cuộc sống của con người; là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất
và quản lý xã hội; là nguồn lực tài chính tiềm năng cho ñầu tư phát triển, phục
vụ công nghiệp hoá, hiện ñại hoá ñất nước. Bác Hồ ñã từng nói: “TSC là nền
tảng, là vốn liếng ñể khôi phục và xây dựng kinh tế chung, ñể làm cho dân
giàu nước mạnh, ñể nâng cao ñời sống nhân dân” [39, tr.79]. Nhà nước là chủ
sở hữu của mọi TSC, song Nhà nước không phải là người trực tiếp sử dụng
toàn bộ TSC mà TSC ñược Nhà nước giao cho các cơ quan, ñơn vị thuộc bộ
máy nhà nước v.v... trực tiếp quản lý, sử dụng. ðể thực hiện vai trò chủ sở
hữu TSC của mình, Nhà nước phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước ñối
với TSC nhằm sử dụng, bảo tồn, phát triển nguồn TSC tiết kiệm, hiệu quả
phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, không
ngừng nâng cao ñời sống vật chất, văn hoá và tinh thần của nhân dân.
TSC trong khu vực HCSN là một bộ phận quan trọng trong toàn bộ
TSC của ñất nước, ñược Nhà nước giao cho các CQHC, ðVSN và tổ chức
chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp (sau ñây gọi chung là tổ chức) trực tiếp quản lý, sử dụng. ðể quản lý


2

TSC trong khu vực HCSN, Nhà nước ñã ban hành nhiều cơ chế, chính sách
nhằm quản lý, khai thác TSC trong khu vực HCSN có hiệu quả, tiết kiệm như:
Luật ðất ñai, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật quản lý tài sản
nhà nước, Nghị ñịnh số 14/1998/Nð-CP ngày 6/3/1998 của CP về quản lý tài
sản nhà nước v.v. Trong bối cảnh ñó, TSC trong khu vực HCSN ñã ñược khai
thác, sử dụng góp phần ñáng kể vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của
ñất nước. Song hệ thống cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN còn nhiều
bất cập, hạn chế chưa thực sự thích ứng với thực tế. ðó là những nguyên nhân

cơ bản dẫn ñến tình trạng sử dụng TSC trong khu vực HCSN không ñúng
mục ñích, gây lãng phí, thất thoát diễn ra phổ biến như: ñầu tư xây dựng mới,
mua sắm tài sản vượt tiêu chuẩn, ñịnh mức, sử dụng tài sản vào mục ñích cá
nhân... ðây là vấn ñề nóng ñược mọi người và các phương tiện thông tin ñại
chúng quan tâm, nhất là trên diễn ñàn Quốc hội. Nhà nước với vai trò thiết lập
khuôn khổ pháp luật thông qua hệ thống các chính sách và hệ thống chuẩn
mực luật pháp sẽ có tác ñộng quyết ñịnh ñến việc quản lý TSC trong khu vực
HCSN hiệu quả, tiết kiệm. Do vậy, việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý
TSC trong khu vực HCSN là một yêu cầu cấp bách tạo nền móng vững chắc
giải quyết những vấn ñề bức xúc cơ bản hiện nay. Vì vậy, NCS chọn ñề tài
“Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt
Nam” làm ñề tài Luận án, nghiên cứu sinh hy vọng sẽ ñóng góp một phần
nhỏ vào công việc chung to lớn này.
2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu về cơ chế quản lý tài sản
công trong khu vực hành chính sự nghiệp
TSC trong khu vực HCSN có vai trò rất quan trọng do vậy luôn là vấn
ñề ñược xã hội hết sức quan tâm. Cho ñến nay, ñã có rất nhiều ñề tài nghiên
cứu về việc quản lý TSC trong khu vực HCSN dưới nhiều cách tiếp cận khác


3

nhau nên có nhiều những quan ñiểm, cách ñánh giá khác nhau. Luận án trình
bày một số kết quả nghiên cứu chủ yếu sau ñây:
2.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam:
Từ năm 1995 ñến nay, ñã có nhiều tác giả nghiên cứu về cơ chế quản lý
TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam dưới nhiều khía cạnh khác nhau:
- Trong ñề tài: “Chiến lược ñổi mới cơ chế quản lý TSC giai ñoạn
2001-2010”, 2000, ñề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội,[69]. PGS.TS
Nguyễn Văn Xa ñã ñánh giá thực trạng tình hình quản lý, sử dụng toàn bộ

TSC (trong ñó có TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam) từ năm 1995 ñến
năm 2000, từ ñó ñề ra những giải pháp nhằm ñổi mới cơ chế quản lý TSC
trong khu vực HCSN ñến năm 2010. Tuy vậy, do yếu tố thời gian, hệ thống
số liệu của ñề tài ñã trở nên lạc hậu, mặt khác trong ñề tài này, việc nghiên
cứu cơ chế quản lý TSC giữa CQHC và ðVSN chưa ñược tách bạch.
- Trong ñề tài: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản nhà nước tại ñơn vị sự
nghiệp, 2002, ñề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội”[49]. TS Phạm ðức
Phong ñã tập trung chủ yếu nghiên cứu về cơ chế quản lý TSC ñối với các tài
sản phục vụ trực tiếp cho hoạt ñộng trong các lĩnh vực giáo dục- ñào tạo, khoa
học công nghệ, y tế, văn hoá thể thao, là khâu ñột phá của công nghiệp hoá và
hiện ñại hoá ñất nước. Song, trong công trình này, tác giả cũng chưa quan
tâm ñánh giá hiệu quả, hiệu lực của cơ chế quản lý TSC tại các ðVSN.
- Luận văn thạc sỹ kinh tế:
+ Hai công trình luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Mạnh Hùng về
TSC và sử dụng TSC ở Việt Nam hiện nay, 2005 [44] và tác giả La Văn Thịnh
về sử dụng tại sản công khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt nam thực trạng
và giải pháp, 2006 [56]. Với hệ thống số liệu khá phong phú, các tác giả ñã
ñánh giá tình hình quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam từ năm
1995 ñến năm 2005, từ ñó ñề ra những giải pháp nhằm khai thác có hiệu quả,


4

tiết kiệm TSC trong khu vực HCSN ñến năm 2010. Nhưng hiện nay việc
phân cấp quản lý nhà nước về TSC trong khu vực HCSN nhằm cải cách thủ
tục hành chính, phát huy tính tự chủ, xác ñịnh rõ trách nhiệm của người quản
lý, người trực tiếp sử dụng TSC, của chính quyền các cấp trong quản lý TSC
ñang ñặt ra như một vấn ñề cấp thiết. Tuy nhiên tại các công trình nêu trên
chưa nghiên cứu sâu về vấn ñề này.
+ Hai công trình luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Thị Lan Phương

về “ Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý, sử dụng trụ sở làm việc
của cơ quan hành chính, ñơn vị sự nghiệp ở Việt Nam”, 2006 [50] và của
Trần Diệu An về “ Quản lý, sử dụng trụ sở làm việc của cơ quan hành chính
ở Việt Nam”, 2006 [1]. Hai luận văn ñi sâu phân tích những vấn ñề lý luận cơ
bản ñối với một loại tài sản cụ thể trong khu vực HCSN ñó là TSLV và từ
thực trạng quản lý ñã ñề xuất những giải pháp nhằm tăng cường công tác
quản lý TSLV trong khu vực HCSN ở Việt Nam.
Mặc dù số lượng công trình nghiên cứu ñề cập ñến việc quản lý TSC
trong khu vực HCSN khá nhiều. Các công trình ñã nghiên cứu ở nhiều góc
ñộ, ñề cập ñến nhiều khía cạnh khác nhau về thực trạng và có nhiều những
giải pháp ñược ñưa ra nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong khu vực
HCSN. Song nhìn chung các công trình nêu trên ñược nghiên cứu trong bối
cảnh chưa có Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Tại kỳ họp thứ ba quốc
hội Khoá XII (tháng 6 năm 2008), Quốc hội ñã thông qua Luật quản lý, sử
dụng tài sản nhà nước, ñây là cơ sở pháp lý cao nhất cho việc quản lý TSC
trong khu vực HCSN. Từ ñó ñến nay, chưa có ñề tài nào tiếp tục nghiên cứu
về TSC trong khu vực HCSN. Mặt khác, ñến nay trong lĩnh vực quản lý kinh
tế chưa có luận án tiến sỹ nghiên cứu về cơ chế quản lý TSC trong khu vực
HCSN. Do vậy, việc tiếp tục nghiên cứu về TSC trong khu vực HCSN trong
bối cảnh mới là cần thiết.


5

2.2.Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài:
Trong thời gian qua ñã có nhiều tác giả nghiên cứu về cơ chế quản lý
TSC trong khu vực HCSN như:
- Trong cuốn "Economic Analysis of Property Rights" (Second
Edition), 1997, Cambridge University Press [70]; Barzel Y ñã tập trung
nghiên cứu, phân tích các quyền kinh tế của tài sản như quyền chiếm hữu, sử

dụng, quyền ñịnh ñoạt (bán, tặng, cho, thừa kế) tài sản; nghiên cứu cách mà
người ta sử dụng tài sản sao cho có thể tối ña hoá lợi ích kinh tế.
- Conway Francisand, Charles Undelan, George Peteson, Olga
Kaganova và James Mckellar trong cuốn “Managing Government Property
Assets: International Experiences”, 2006, The Urban Institute Press,
Washington DC [71] ñã tập trung nghiên cứu ñánh giá cơ chế quản lý TSC
trong khu vực HCSN ở tầm vĩ mô ở một số nước trên thế giới như Úc, Pháp,
Canada, Thụy sỹ, Mỹ, NewZealan, Trung Quốc ... Kết quả của các công trình
nghiên cứu ñó là: ñã ñánh giá ñược những tồn tại trong cơ chế quản lý TSC
trong khu vực HCSN ở các nước nêu trên trước khi cải cách. Tổng kết ñược
những kết quả khi tiến hành việc hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong khu
vực HCSN. Chỉ ra những thách thức và những vẫn ñề cần tiếp tục nghiên cứu
ñể hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong thời gian tới ñó là: (i) mối quan hệ
giữa cải cách kế toán và cải cách cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN.
(ii) mức ñộ phân chia giữa quyền sở hữu và quyền quản lý TSC trong khu vực
HCSN. (iii) hệ thống thông tin quản lý TSC trong khu vực HCSN.
- Trong công trình “Integrating Public Property in the Realm of Fiscal
Transparency and Anti-corruption Efforts” 2008. pp 209-222. Finding the
Money: Public Accountability and Service Efficiency through Fiscal
Transparency. Budapest: Local Government and Public Service Reform
Initiative Open Society Institute [72]; Olga Kaganova ñã nghiên cứu về mối


6

quan hệ giữa cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN với các nỗ lực minh
bạch hoá chính sách tài khoá và chống tham nhũng của CP.
Luận án ñã kế thừa, vận dụng những nội dung trên ñây ñể phân tích,
ñánh giá cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam.
3. Mục ñích nghiên cứu của Luận án

- Mục ñích nghiên cứu của Luận án là: góp phần làm rõ những vấn ñề
lý luận cơ bản về cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN. Trên cơ sở ñó,
ñánh giá thực trạng cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ở nước ta từ
năm 1995 ñến năm 2008; ñề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế
quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam trong thời gian tới
(2009-2020).
- Ý nghĩa nghiên cứu của luận án là: góp phần hoàn thiện lý luận về
TSC trong khu vực HCSN và nâng cao hiệu quả cơ chế quản lý TSC trong
khu vực HCSN ở Việt Nam. Những kết quả nghiên cứu ñạt ñược có thể là tài
liệu tham khảo cho các nhà quản lý, nhà hoạch ñịnh chính sách của Cơ quan
quản lý TSC.
4. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
- ðối tượng nghiên cứu của Luận án là: cơ chế quản lý nhà nước ñối
với TSC trong khu vực HCSN từ khâu hình thành, sử dụng ñến khâu kết thúc.
- Phạm vi nghiên cứu của Luận án: TSC trong khu vực HCSN có phạm
vi rất rộng, bao gồm nhiều loại tài sản khác nhau. Tuy nhiên, thực tế quản lý
hiện nay chưa tách biệt ñược số liệu về tài sản giữa các CQHC, ðVSN. Do
vậy, phạm vi nghiên cứu của luận án tập trung vào toàn bộ TSC của các
CQHC và ðVSN bao gồm: TSLV, PTðL và các tài sản khác.
- Giới hạn về thời gian: từ năm 1995 (thời ñiểm thành lập Cục Quản lý
công sản- Bộ Tài chính) ñến năm 2008.


7

5. Phương pháp nghiên cứu:
- Phương pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp, nghiên cứu so sánh,
phương pháp thực chứng nghiên cứu tình huống cụ thể.
- Nguồn số liệu sử dụng bao gồm: các số liệu thứ cấp từ các báo cáo,
kết quả công bố của một số cuộc ñiều tra, tổng kiểm kê tài sản trên cả nước,

số liệu nghiên cứu, ñiều tra của CP, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và ðầu tư, Bộ
Tài nguyên và Môi trường, kết quả ñiều tra xã hội học của nghiên cứu sinh.
6. Những ñóng góp mới của Luận án: Luận án ñã có những ñóng góp
chính sau ñây:
Một là, Luận án ñã hệ thống hóa cơ sở lý luận về TSC trong khu vực
HCSN; luận giải khái niệm TSC trong khu vực HCSN với tư cách là ñối
tượng nghiên cứu cơ bản xuyên suốt trong toàn bộ luận án.
Hai là, Luận án ñưa ra khái niệm và phân tích những nội dung cơ bản
của cơ chế quản lý nhà nước ñối với TSC trong khu vực HCSN. ðưa ra các
chỉ tiêu ñánh giá hiệu lực, hiệu quả cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN.
Ba là, Luận án trình bày cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ở
một số nước trên thế giới như: Trung Quốc, Pháp, Canaña, Australia và nêu
lên bốn nội dung ñể vận dụng vào việc hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong
khu vực HCSN ở Việt Nam.
Bốn là, ðánh giá thực trạng về cơ chế quản lý nhà nước ñối với TSC
trong khu vực HCSN ở nước ta từ năm 1995 ñến năm 2008, ñặc biệt là từ sau
khi có Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; từ ñó ñánh giá những kết quả
ñã ñạt ñược cần phát huy, những tồn tại cần khắc phục và nguyên nhân
của nó.
Năm là, Phân tích ñánh giá thực trạng các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu
lực và hiệu quả của cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN.


8

Sáu là, ðề xuất những quan ñiểm, yêu cầu và các giải pháp chủ yếu
nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam trong
thời gian tới (2009-2020). Trong ñó các giải pháp mới là: (i)Nâng cao hiệu
lực và hiệu quả của cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN; (ii) Thực hiện
thí ñiểm lập ngân sách theo kết quả ñầu ra (trong ñó có kinh phí ñầu tư, mua

sắm tài sản) và tính toán hiệu quả khi quyết ñịnh ñầu tư, mua sắm, giao TSC
cho các ðVSN; (iii) Tích cực phòng ngừa và kiên quyết ñấu tranh chống tệ
nạn tham nhũng, tham ô, lãng phí trong việc quản lý TSC trong khu vực
HCSN. Các giải pháp ñề xuất ñược dựa trên những luận cứ khoa học và thực
tiễn cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam và tiếp thu những
kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong quá trình hoàn thiện cơ chế quản
lý TSC trong khu vực HCSN.
7. Bố cục của Luận án: Ngoài phần mở ñầu, kết luận, các phụ lục,
bảng biểu, danh mục tài liệu tham khảo, Luận án ñược chia thành 3 Chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực
hành chính sự nghiệp.
- Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành
chính sự nghiệp ở nước ta từ năm 1995 ñến năm 2008.
- Chương 3: Giải pháp chủ yếu hoàn hiện cơ chế quản lý tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp trong thời gian tới (2009-2020).


9

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHÊ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG
KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
1.1. NHỮNG VẤN ðỀ CƠ BẢN VỀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH, ðƠN VỊ
SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP

1.1.1. Cơ quan hành chính
Cơ quan hành chính (CQHC) nhà nước là: "một loại cơ quan nhà nước
thực hiện quyền hành pháp bao gồm chức năng lập quy và chức năng hành
chính". [46,13]. Hệ thống các CQHC bao gồm:
- Cơ quan lập pháp: Quốc hội là cơ quan ñại biểu cao nhất của nhân

dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập
hiến và lập pháp. Quốc hội quyết ñịnh những chính sách cơ bản về ñối nội,
ñối ngoại; nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh; những
nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt ñộng của bộ máy nhà nước, về quan hệ
xã hội và hoạt ñộng của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao
ñối với toàn bộ hoạt ñộng của Nhà nước. Các cơ quan của Quốc hội gồm: Ủy
ban thường vụ quốc hội; Hội ñồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Hội
ñồng nhân dân ñược quy ñịnh là cơ quan quyền lực ñịa phương không có
quyền lập pháp.
- Cơ quan tư pháp: là các cơ quan có quyền phán xét tính hợp hiến, hợp
pháp của các quyết ñịnh pháp luật và sự phán quyết về hành vi phạm tội,
tranh chấp dân sự, kinh tế, lao ñộng, hành chính. Hệ thống cơ quan tư pháp
gồm các cơ quan thuộc Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.
- Cơ quan hành pháp: ñó là các cơ quan thực hiện quyền hành pháp của
nhà nước, quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp
luật và chỉ ñạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của nhà nước. Hệ thống các cơ
quan hành pháp bao gồm: các cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở trung
ương như Chính phủ, Bộ, ngành...; cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở ñịa


10

phương là UBND các cấp và các CQHC giúp việc có chức năng quản lý nhà
nước ở ñịa phương nhằm bảo ñảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh
vực công tác từ trung ương ñến cơ sở ( như cơ quan tài chính, giáo dục, y tế,
tài nguyên - môi trường, xây dựng...). Các cơ quan chuyên môn chịu sự chỉ
ñạo và quản lý của UBND ñồng cấp, ñồng thời chịu sự chỉ ñạo về nghiệp vụ
của cơ quan chuyên môn cấp trên.
1.1.2. ðơn vị sự nghiệp công lập
- ðơn vị sự nghiệp công lập (ðVSN) là: "ñơn vị do Nhà nước thành lập

ñể hoạt ñộng công lập thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các
dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt ñộng bình thường của các ngành kinh tế quốc
dân"[12,330].
- Các ðVSN hoạt ñộng trong các lĩnh vực như: giáo dục ñào tạo, y tế,
văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, nông lâm ngư nghiệp, thuỷ lợi và các
ðVSN kinh tế khác. Theo quy ñịnh tại Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà
nước, các ðVSN gồm 2 loại: ðVSN công lập tự chủ tài chính và ðVSN công
lập chưa chủ tài chính. Theo quan ñiểm của NCS thì:
+ ðVSN tự chủ tài chính là ñơn vị có nguồn thu sự nghiệp bù ñắp toàn
bộ chi phí hoạt ñộng thường xuyên, NSNN không phải cấp kinh phí hoạt ñộng
thường xuyên cho ñơn vị.
+ ðVSN công lập chưa chủ tài chính là ñơn vị có nguồn thu hoặc không
có nguồn sự nghiệp chưa tự trang trải toàn bộ chi phí hoạt ñộng thường
xuyên, NSNN cấp một phần hoặc toàn bộ chi phí hoạt ñộng thường xuyên cho
ñơn vị.
1.1.3. Phân biệt cơ quan hành chính và ñơn vị sự nghiệp công lập
Hiện nay, trước yêu cầu ñòi hỏi khách quan của công tác quản lý thì
các ðVSN công lập ñã ñược tách ra khỏi CQHC nhà nước vì hai loại tổ chức
này có sự khác nhau cơ bản ñó là:


11

- Về chức năng nhiệm vụ: CQHC nhà nước thực hiện chức năng quản
lý nhà nước còn ðVSN thực hiện nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công mang
lại lợi ích chung có tính bền vững trong các lĩnh vực như: giáo dục ñào tạo, y
tế, văn hóa, xã hội, thể dục thể thao...
- Về kinh phí hoạt ñộng: CQHC nhà nước ñược Nhà nước ñảm bảo
100% kinh phí hoạt ñộng; còn ðVSN: kinh phí hoạt ñộng do ñơn vị tự ñảm
bảo toàn bộ, NSNN cấp một phần hoặc toàn bộ.

1.2. TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP

1.2.1. Khái niệm tài sản công và tài sản công trong khu vực hành
chính sự nghiệp
Bất cứ một quốc gia nào muốn tồn tại và phát triển ñều phải dựa vào
một trong các nguồn nội lực của mình là tài sản quốc gia. ðó là tất cả những
tài sản do các thế hệ trước ñể lại hoặc do con người ñương thời sáng tạo ra và
các tài sản do thiên nhiên ban tặng cho con người. Trong phạm vi một ñất
nước, tài sản quốc gia có thể thuộc sở hữu riêng của từng thành viên hoặc
nhóm thành viên trong cộng ñồng quốc gia hoặc thuộc sở hữu nhà nước gọi
là TSC.
- TSC là tài sản thuộc sở hữu công cộng hay còn gọi là tài sản thuộc sở
hữu toàn dân ở các nước Xã hội chủ nghĩa. Tại các nước Xã hội chủ nghĩa,
Nhà nước ñại diện quyền lợi cho toàn dân nên là người ñại diện sở hữu ñối
với toàn bộ những tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Do ñó khái niệm TSC và tài
sản nhà nước là ñồng nhất. Trong khuôn khổ giới hạn, Luận án chỉ tập trung
nghiên cứu TSC dưới dạng vật chất.
Ở Việt Nam, theo ðiều 17 Hiến pháp năm 1992, TSC bao gồm :
ðất ñai, rừng, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng ñất,
nguồn lợi vùng biển, thềm lục ñịa và vùng trời, phần vốn do Nhà


12

nước ñầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực
kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc
phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy ñịnh là của
Nhà nước ñều thuộc sở hữu toàn dân [51].
- Theo ðiều 200 Bộ luật Dân sự năm 2005:
Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm ñất ñai rừng tự

nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi sông hồ,
nguồn nước, tài nguyên trong lòng ñất, nguồn lợi tự nhiên vùng
biển, thềm lục ñịa và vùng trời, phần vốn và tài sản do nhà nước
ñầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực
kinh tế, văn hoá xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng,
an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy ñịnh [52].
- Theo ðiều 3 Luật thực hành, tiết kiệm chống lãng phí thì:
Tài sản nhà nước là tài sản hình thành từ ngân sách nhà nước hoặc
có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, thuộc sở hữu, quản lý của
Nhà nước, bao gồm nhà, công trình công cộng, công trình kiến trúc
và tài sản khác thuộc sở hữu nhà nước; tài sản từ nguồn viện trợ, tài
trợ, ñóng góp của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước cho
Nhà nước [54].
- Theo giáo trình tổ chức và nhân sự hành chính nhà nước thì : Công
sản gồm tất cả các tài sản (ñộng sản và bất ñộng sản) thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý ñể sử dụng vào mục ñích
phục vụ lợi ích của Nhà nước, lợi ích của toàn dân [46,204].
Từ những cách hiểu nêu trên, theo quan ñiểm của NCS thì: TSC là
những tài sản ñược ñầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN hoặc có nguồn gốc từ
NSNN; tài sản ñược các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tài trợ, ñóng


13

góp, hiến, tặng, cho Nhà nước; tài sản ñược xác lập quyền sở hữu nhà nước
theo quy ñịnh của pháp luật; tài sản của các chương trình, dự án kết thúc
chuyển giao cho Nhà nước; ñất ñai, tài nguyên trong lòng ñất, rừng tự nhiên,
rừng trồng có nguồn vốn từ NSNN, núi, sông hồ, nguồn nước, nguồn lợi tự
nhiên ở vùng biển, thềm lục ñịa và vùng trời; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ
lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia mà pháp luật quy ñịnh là của Nhà nước;

phần vốn và tài sản do Nhà nước ñầu tư vào doanh nghiệp hoặc ñầu tư ra
nước ngoài ñược Nhà nước giao cho tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, sử
dụng theo chế ñộ quản lý chung của Nhà nước và chịu sự kiểm tra giám sát
của Nhà nước trong quá trình quản lý, sử dụng tài sản.
TSC trong khu vực HCSN là một bộ phận TSC mà Nhà nước ñã giao
cho các CQHC, ðVSN và các tổ chức quản lý, sử dụng phục vụ cho hoạt
ñộng của từng cơ quan, ñơn vị theo chức năng nhiệm vụ ñược giao. Do có vị
trí ñặc biệt quan trọng, nên TSC trong khu vực HCSN không ngừng ñược Nhà
nước duy trì, củng cố, ñầu tư phát triển cả về số lượng, chủng loại và mức ñộ
hiện ñại. Với những nội dung ñã trình bày trên ñây, có thể khẳng ñịnh: TSC
trong khu vực HCSN là những tài sản ñược ñầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN
hoặc có nguồn gốc NSNN; tài sản ñược các tổ chức, cá nhân trong và ngoài
nước tài trợ, ñóng góp, hiến, tặng, cho Nhà nước; tài sản ñược xác lập quyền
sở hữu nhà nước theo quy ñịnh của pháp luật; tài sản của các chương trình, dự
án kết thúc chuyển giao cho Nhà nước mà Nhà nước giao cho từng CQHC,
ðVSN và các tổ chức trực tiếp quản lý, sử dụng ñể phục vụ hoạt ñộng của
từng cơ quan, ñơn vị, tổ chức theo chức năng, nhiệm vụ ñã ñược Nhà
nước giao.
Như vậy, TSC trong khu vực HCSN là một loại hàng hoá do các
CQHC, ðVSN và các tổ chức quản lý; tạo ra dịch vụ công phục vụ nhân dân,
ñáp ứng cho các nhiệm vụ công; quản lý theo cơ chế công (quy ñịnh bởi Hiến