bài tiểu luận tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

MỞ ĐẦU

Với hơn 25 năm đổi mới và hội nhập quốc tế. quá trình đô thị hóa ở Việt
Nam đã và đang diễn ra nhanh chóng dẫn đến có nhiều khác biệt về hoạt động
kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng giữa đô thị và nông thôn. Vì vậy
buộc nhà quản lý có những thay đổi về cách thức tổ chức và quản lý phù hợp
nhất. Thay những cái cũ không còn phù hợp với tình hình thực tế hiện nay nữa.
Mô hình chính quyền đô thị đã có một sự đột phá của Bộ Nội vụ đã trình
Chính Phủ ở phiên họp Chính Phủ thường kì tháng 2 vừa qua. Mô hình này hứa
hẹn sẽ có nhiều kết quả tốt và nhận được nhiều sự ủng hộ của người dân.
Kinh nghiệm lích sử cho thấy, để thay “chiếc áo quá chật” cần phải tìm ra
“chiếc áo phù hợp” hơn là “ mặc vội vàng một chiếc áo mới” rồi chỉnh sửa thêm
bớt một cách vừa vặn sự thành công không nằm ở việc có được một “mẫu” chính
quyền đô thị hoàn hảo mà ở cách vận hành bộ máy.
Dưới đây là bài tìm hiểu của nhóm chúng em về mô hình chính quyền đô
thị, bài làm còn có nhiều khuyết điểm chúng em mong nhận được sự góp ý của cô
giáo để bài của chúng em được hoàn chỉnh hơn.
Chúng em cam ơn cô!

1


NỘI DUNG
I.

KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ.

1. Khái niệm.
Thuật ngữ chính quyền đô thị đã được nhắc tới một cách phổ biến trong
thời gian gần đây. Đề án chính quyền đô thị cũng được bộ Nội Vụ trình Chính
Phủ và được thí điểm tại Thành Phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng.

Hiện nay vẫn chưa có khái niệm chính xác về chính quyền đô thị, nói theo
cách rễ hiểu nhất thì chính quyền đô thị là một thuật ngữ để chỉ một mô hình
chính quyền địa phương thành lập ở các đô thị, dùng để phân biệt với mô hình
chính quyền nông thôn.Một trong những mục tiêu mà chính quyền đô thị hướng
tới là bộ máy hành chính được tinh giản đến mức tối đa. Người thủ trưởng đô thị
sẽ có quyền quyết định nhanh và tức thì nhiều vấn đề quan trọng với đô thị.
Mô hình chính quyền đô thị là mô hình tập trung quản lý ở cấp TP. Vai trò
của người dân cũng được đề cập trong việc xây dựng chính quyền đô thị hiện đại.
Nhiều ý kiến cho rằng chính quyền đô hiện đại là "nhà nước thu nhỏ lại, tư nhân
phình ra", Nhà nước chỉ làm chức năng quản lý, đề ra chính sách hợp lý, còn huy
động người dân tham gia phát triển TP; xây dựng trong người dân thói quen ứng
xử đô thị, tuân thủ luật pháp triệt để... Mô hình chính quyền đô thị áp dụng sẽ
không tổ chức HĐND quận, phường. Chính quyền thành phố trực thuộc TƯ, ở
khu vực nội thành chỉ có HĐND cấp thành phố. Khu vực nội thành của thành phố
trực thuộc tỉnh cũng chỉ tổ chức HĐND thành phố mà không có HĐND phường.
Khi đó, UBND cấp huyện, quận, phường chỉ là cơ quan đại diện hành chính của
cơ quan hành chính cấp trên đặc tại địa bàn.

2


2. Đặc điểm
Chính quyền đô thị trên thế giới thường mang hai đặc điểm: “rút bớt cấp
hành chính lãnh thổ” và “thị trưởng do dân bầu trực tiếp”. Xuất phát từ đặc thù về
quản lý nhà nước ở vùng đô thị, chính quyền đô thị thường có hai đặc điểm khác
biệt so với chính quyền nông thôn.
Thứ nhất, được tổ chức rút gọn một số cấp chính quyền. Đặc điểm này
xuất phát từ thực tế đường kính các đô thị thường bé hơn đường kính các đơn vị
hành chính cùng cấp ở vùng nông thôn. Nên giảm bớt cấp chính quyền, nhưng
vẫn bảo đảm khoảng cách “nhân dân – chính quyền“ không quá xa về mặt không

gian.
Thứ hai, người đứng đầu chính quyền đô thị do dân bầu trực tiếp hay nói
cách khác bộ máy chính quyền được tổ chức theo mô hình thị trưởng. Điều này
xuất phát từ thực tế, trình độ dân trí ở các đô thị cao hơn vùng nông thôn, hoàn
toàn có khả năng chọn đúng người. Mặt khác, ở các đô thị thường có nhiều vấn
đề phức tạp về an ninh, môi trường... nên đòi hỏi một người đứng đầu chính
quyền chịu trách nhiệm trước dân cao hơn, đòi hỏi được dân bầu trực tiếp, chịu
trách nhiệm trực tiếp và bị phế truất trực tiếp bởi lá phiếu của người dân. Tuy
nhiên, ở các nước phát triển, dân trí cao, thì đặc điểm thứ hai này được mở rộng
áp dụng cả với vùng nông thôn.
Hai đặc điểm này, kéo theo một số đặc điểm trong tổ chức vận hành của chính
quyền đô thị, chi phối hiệu quả hoạt động:
Quyền tự quản lớn
Các chính quyền đô thị lớn thường được quyền tự chủ rất lớn, điều này cho phép
họ giải quyết thành công một số vấn đề mà Việt Nam đang loay hoay.
Thứ nhất, về mặt ngân sách, tài sản, quan hệ giữa các đô thị lớn với chính
quyền cấp trên giống như quan hệ giữa công ty mẹ – công ty con: là hai pháp
3


nhân độc lập về tài sản, hạch toán độc lập. Nguồn thu, bao gồm các nguồn thu
thuế, của các thành phố được luật hoá nên họ rất chủ động trong kế hoạch tài
chính, không rơi vào bị động chờ phê duyệt. Ngược lại, nếu lạm chi thì thành phố
phải bán tài sản của mình để trang trải các khoản chi. Nếu công chức thi hành
công vụ gây thiệt hại thì phải bồi thường cho công dân; nếu ngân sách thường
niên không đủ thì phải bán tài sản (trụ sở, đất đai) để bồi thường; nếu bán tài sản
không đủ, công dân có quyền yêu cầu áp dụng thủ tục phá sản đối với thành phố.
Thị trưởng không thể nào giữ được cái ghế của mình, nếu thành phố bị tuyên bố
phá sản.
Hiện nay, Việt Nam đã có luật Trách nhiệm bồi thường Nhà nước. Tuy nhiên,

nhiều công dân thắng kiện tại toà hành chính nhưng vẫn không nhận được tiền
bồi thường vì cơ quan nhà nước tương ứng không có đủ ngân sách dành cho việc
bồi thường.
Thứ hai, chính quyền thành phố có quyền lập quy rất lớn. Lấy ví dụ, nếu họ
muốn hạn chế nhập cư như Đà Nẵng thì họ sẽ có công cụ lập quy là nâng diện
tích nhà ở tối thiểu/đầu người lên kịch trần. Nếu muốn giãn dân ở khu phố cổ Hà
Nội họ sẽ có công cụ lập quy là thành phố được quyền ấn định thuế suất bất động
sản. Những ngôi nhà ở phố cổ trị giá hàng triệu đô sẽ phải đóng một số tiền thuế
khủng khiếp; những cư dân bám phố cổ bán nước chè, tạp hoá sẽ không đủ khả
năng trả khoản thuế này.
Lúc đó, họ chỉ còn khả năng cho những người thông minh hơn thuê lại hoặc mua
lại, còn mình thì mang số tiền khổng lồ thu được từ việc bán hoặc cho thuê nhà
sang chỗ khác sinh sống. Chỉ những ai đủ khả năng thông minh khai thác hiệu
quả mảnh đất vàng, đủ khả năng đóng tiền thuế khổng lồ thì sẽ ở lại. Bằng công
cụ thị trường họ có thể giãn dân rất hiệu quả, không vi phạm nhân quyền, cũng
chẳng tốn tiền ngân sách mà lại có thêm ngân sách.

4


Thứ ba, các đô thị có quyền tự chủ lựa chọn mô hình quản lý phù hợp nhất
với mình, không cần chờ một ai từ bên trên nghĩ hộ cho mình. Thực tế, khi rút bớt
cấp hành chính lãnh thổ, các đô thị thường chú trọng mô hình tản quyền. Ví dụ:
chính quyền thành phố (trực thuộc Trung ương) thay vì chỉ có duy nhất một văn
phòng tiếp dân nằm ở trung tâm thì sẽ có nhiều văn phòng tiếp dân, nhiều đầu
mối thụ lý hồ sơ nằm ở các đô thị vệ tinh phân bố đều trên toàn thành phố. Một số
loại việc sẽ được uỷ quyền cho văn phòng tiếp dân trực tiếp giải quyết. Nói cho
dễ hiểu, nếu mô hình này được áp dụng, công dân Cần Giờ có thể nộp hồ sơ đăng
ký kinh doanh và nhận kết quả ở ngay Cần Giờ chứ không phải lên tận trụ sở
chính của sở Kế hoạch và đầu tư nộp. Việc luân chuyển hồ sơ, phân công cán bộ

giữa văn phòng Cần Giờ và trụ sở chính là việc nội bộ của sở Kế hoạch và đầu tư,
công dân không cần quan tâm, chỉ cần lo đủ giấy tờ và đúng hạn thì nhận kết quả.
Trong tổ chức bộ máy, bộ phận liên quan đến thương mại, kinh doanh, an ninh
trật tự, môi trường được chú trọng.
Quyền năng lớn – trách nhiệm lớn.
Người đứng đầu thành phố do dân bầu trực tiếp một cách công khai, minh
bạch, dân chủ. Vì thế, muốn trúng cử thì người đứng đầu thành phố không còn
cách nào khác là làm hài lòng dân: sự sắp đặt, ưu ái của cấp trên không có mấy ý
nghĩa, bởi vậy họ sợ dân hơn sợ cấp trên.
Trách nhiệm, quyền năng của thị trưởng (người đứng đầu) được thiết kế
theo nguyên tắc trọn gói. Người ta coi việc bảo đảm an ninh, môi trường, trật tự
của một thành phố tương tự như cách mà khu đô thị Phú Mỹ Hưng đang làm: coi
đó là một loại hàng hoá công cộng đặc biệt, không có gì cao siêu, trừu tượng. Nó
khác với hàng hoá thông thường ở chỗ người mua không trả tiền trực tiếp mà trả
qua thuế và phí; không mặc cả trực tiếp mà chọn nhà cung cấp qua lá phiếu của
mình. Quá trình đấu thầu sẽ được thay bằng quá trình vận động tranh cử.

5


Bởi vậy, khi vận động tranh cử, thị trưởng phải “chào hàng” trọn gói: êkíp
làm việc, chất lượng dịch vụ công và giá cả (thuế và phí sẽ tăng hay giảm). Sau
khi trúng cử thì cử tri cùng với Hội đồng thành phố sẽ giám sát việc thực thi “hợp
đồng” (cam kết tranh cử) này của thị trưởng.
Trên cơ sở ấn định thuế suất và các nguồn thu, Hội đồng thành phố sẽ
quyết định ngân sách; trong phạm vi ngân sách được quyết, thị trưởng tự lo việc
tinh giản bộ máy, chọn người tài làm việc cho mình. Toàn quyền chọn cấp phó,
các giám đốc sở... Ông ta không còn chỗ nào để đổ lỗi. Mọi sai sót, chất lượng
dịch vụ công thấp đều có thể quy về trách nhiệm của thị trưởng và ông ta phải từ
chức. Nếu ông ta không tự nguyện từ chức để giữ danh dự cho đảng của mình, cử

tri cũng sẽ tống cổ ông ta và lựa chọn ứng cử viên đối lập.
Một cộng đồng thống nhất.
Các đô thị trên thế giới không bị cắt khúc thành các đơn vị biệt lập đến lạ
lùng như ở Việt Nam. Điều này giúp họ tránh khỏi một số hiện tượng mà Việt
Nam đang gặp: công dân có quyền làm thủ tục hành chính ở bất kỳ nơi nào mà họ
thấy thuận tiện nhất; không nhất thiết phải đúng quận. Chỉ rất ít thủ tục đòi hỏi
phải đi đúng tuyến; việc cấp chỗ học mẫu giáo, trường phổ thông công lập được
căn cứ vào bán kính từ nơi cư trú đến trường học gần nhất chứ không nhất thiết
phải đúng tuyến; cảnh sát thành phố đang thi hành công vụ, khi thấy hành vi vi
phạm pháp luật có quyền và nghĩa vụ bắt giữ mà không phân biệt địa bàn, không
có chuyện gái mại dâm bị cảnh sát đuổi bên này cầu thì chạy sang đứng bên kia
cầu vì bên kia cầu thuộc địa bàn của quận khác.
Vì địa bàn thành phố về mặt an ninh trật tự được coi là một địa bàn thống
nhất nên cảnh sát trưởng phải chịu trách nhiệm về các hành vi vi phạm pháp luật.
Việc quy ra trách nhiệm cụ thể của chiến sĩ cảnh sát nào là việc nội bộ của cảnh
sát trưởng; giống như mất xe máy trong khuôn viên công ty thì khách hàng chỉ
cần quan tâm kiện công ty và giám đốc phải hầu kiện mà không cần quan tâm
việc mất xe do lỗi của bảo vệ hay lỗi của giám đốc.
6


Trong tổ chức bộ máy, bộ phận liên quan đến thương mại, kinh doanh, an
ninh trật tự, môi trường được chú trọng.
II. MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ
1. Đề án mô hình tổ chức chính quyền đo thị do Bộ Nội Vụ trình chính phủ.
Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đã và đang diễn ra nhanh chóng dẫn đến
có nhiều khác biệt về hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng
giữa đô thị và nông thôn. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, mô
hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay về cơ bản giống nhau,
đều tổ chức 3 cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) và vẫn dựa trên cách

thức quản lý của chính quyền nông thôn.
Chính quyền ở địa bàn đô thị cũng tổ chức cấp hành chính và thực hiện các
nhiệm vụ, quyền hạn như chính quyền nông thôn cùng cấp, đồng thời có thêm
một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị dẫn đến nhiều vấn đề cấp
thiết của đô thị như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô nhiễm
môi trường, ùn tắc giao thông, trật tự an toàn xã hội... chưa được giải quyết kịp
thời và cũng chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý
theo lãnh thổ, trong đó đô thị do kết cấu hạ tầng thống nhất đòi hỏi phải quản lý
theo ngành là chủ yếu, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.
Từ thực trạng tổ chức chính quyền địa phương nêu trên, cần thiết phải làm
rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định rõ mô hình tổ chức, chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền ở địa
bàn đô thị và chính quyền ở địa bàn nông thôn.
Đề án mô hình tổ chức chính quyền đô thị nhằm đề xuất mô hình tổ chức
chính quyền đô thị phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng loại hình đô thị, đáp
ứng yêu cầu, tốc độ phát triển của các đô thị Việt Nam trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Sản phẩm của Đề án này cùng
với kết quả thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng Nhân dân huyện, quận,
phường là cơ sở đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp năm 1992
và các luật có liên quan về chính quyền địa phương.
7


Bộ Nội vụ xây dựng Đề án mô hình tổ chức chính quyền đô thị trên cơ sở
nghiên cứu các văn kiện của Đảng, các Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp
luật liên quan đến chính quyền địa phương; kết quả thực hiện thí điểm không tổ
chức Hội đồng Nhân dân huyện, quận, phường, các đặc điểm của đô thị phân biệt
với nông thôn, các đặc thù của đô thị Việt Nam hiện nay, đánh giá hiện trạng tổ
chức chính quyền địa phương (trong đó có chính quyền đô thị) và tham khảo kinh
nghiệm tổ chức chính quyền đô thị của các nước.

Căn cứ đánh giá hiện trạng tổ chức chính quyền địa phương và các yếu tố
phân biệt sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn, Đề án đề xuất 3 phương án xây
dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Phương án 1, thực hiện không tổ chức
Hội đồng Nhân dân huyện, quận, phường trong cả nước, đồng thời để khắc phục
những hạn chế trong việc thí điểm không tổ chức Hội đồng Nhân dân huyện,
quận, phường hiện nay, Đề án đưa ra đề xuất mới là ở huyện, quận, phường cũng
không tổ chức Ủy ban hành chính (Ủy ban Nhân dân hiện nay) mà chỉ đặt cơ quan
đại diện hành chính của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn huyện, quận,
phường.
Theo phương án 1, khu nội thành, nội thị chỉ có một cấp chính quyền (có
Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính), không tổ chức cấp chính quyền ở các
đơn vị hành chính trực thuộc (quận, phường). Khu vực ngoại thành, ngoại thị chỉ
tổ chức cấp chính quyền ở xã, thị trấn, không tổ chức cấp chính quyền ở huyện.
Các đơn vị hành chính quận, huyện, phường không tổ chức cấp chính quyền
(không có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính) sẽ tổ chức Ban đại diện
hành chính của thành phố tại địa bàn quận, huyện và Ban đại diện hành chính
quận tại địa bàn phường thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp và ủy
quyền của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn.
Phương án 2 ,thực hiện không tổ chức Hội đồng Nhân dân ở tất cả các
đơn vị hành chính trực thuộc đô thị (mở rộng phạm vi so với phương án 1). Theo
phương án 2, mỗi đô thị chỉ tổ chức một cấp chính quyền (có Hội đồng Nhân dân
và Ủy ban Hành chính), không tổ chức cấp chính quyền ở tất cả các đơn vị hành
chính trực thuộc kể cả ở nội thành, nội thị và ngoại thành, ngoại thị. Theo đó, chỉ
8


tổ chức cấp chính quyền (có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính) ở thành
phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh và thị xã thuộc tỉnh.
Các đơn vị hành chính quận, huyện, xã, phường, thị trấn trong thành phố trực
thuộc Trung ương và xã, phường thuộc thành phố, thị xã thuộc tỉnh không tổ chức

cấp chính quyền (không có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính), chỉ đặt
Ban đại diện hành chính thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp và ủy
quyền của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn.
Phương án 3 tổ chức chính quyền đô thị có tòa thị chính, thị trưởng, quận
trưởng, huyện trưởng, trưởng phường, trưởng thị trấn; thiết lập cơ quan hành
chính đô thị ở địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương và thành phố, thị xã thuộc
tỉnh là Tòa Thị chính, đứng đầu Tòa Thị chính là Thị trưởng.
Các quận, huyện, phường trong thành phố trực thuộc Trung ương và phường
thuộc thành phố, thị xã thuộc tỉnh không tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban
Hành chính mà chỉ đặt cơ quan đại diện hành chính thực hiện các nhiệm vụ,
quyền hạn theo phân cấp và ủy quyền của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn.
Người đứng đầu Ban đại diện hành chính quận, huyện, phường là quận
trưởng, huyện trưởng và trưởng phường. Đối với xã, thị trấn vẫn tổ chức Hội
đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính, người đứng đầu Ủy ban Hành chính xã là
xã trưởng, người đứng đầu Ủy ban Hành chính thị trấn là trưởng thị trấn.
Sự khác biết của chính quyền đô thị
Để thực hiện nhiệm vụ "Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng
hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp,
bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực tế, hiệu
lực, hiệu quả. Xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn
phù hợp" được nêu trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của
Đảng, Chính phủ đã xây dựng đề án và trình Quốc hội thông qua Nghị quyết số
26/2008/QH12. Theo đó, sẽ thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND tại 67
huyện, 32 quận, 483 phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
9


Qua gần 4 năm thực hiện thí điểm, Bộ Nội vụ nhận định: Việc không tổ chức
HĐND huyện, quận, phường đã giúp phân biệt sự khác nhau giữa chính quyền đô
thị và chính quyền nông thôn về tổ chức bộ máy, nhiệm vụ, quyền hạn. Theo kết

quả điều tra xã hội của Viện Nghiên cứu dư luận xã hội (Ban Tuyên giáo Trung
ương), đa số người được hỏi đều cho rằng nên sửa đổi Hiến pháp năm 1992 theo
hướng không tổ chức HĐND huyện, quận, phường (tại những địa phương thí
điểm có 79% ý kiến đồng ý; những địa phương không thí điểm có 70% ý kiến
đồng ý). Sở dĩ có nhiều ý kiến đồng thuận với chủ trương không tổ chức HĐND
huyện, quận, phường là do tổ chức này không thực hiện hết chức năng của mình.
Cụ thể, HĐND có chức năng quyết định những chủ trương, biện pháp để phát huy
tiềm năng địa phương và thực hiện chức năng giám sát. Nhưng trên thực tế, chính
quyền các cấp này không thể quyết định được những nhiệm vụ kinh tế - xã hội
mang tính đặc thù mà đều phải theo một quy hoạch chiến lược phát triển chung
của cấp trên. Hơn nữa, ở nước ta, đơn vị hành chính thì nhỏ nhưng cấp hành chính
thì rất nhiều là điều không cần thiết. Đặc biệt, khi trình độ dân trí ngày càng cao
hơn thì việc phát huy dân chủ trực tiếp là đương nhiên và sẽ giảm dân chủ đại
diện nên đã đến lúc không cần thiết tồn tại tổ chức HĐND ở tất cả các cấp hành
chính.
Các đô thị ở Việt Nam có những nét khác biệt so với các quốc gia khác.
Điển hình như trong đơn vị hành chính đô thị có đơn vị hành chính nông thôn trực
thuộc (huyện, xã, thị trấn); trong đơn vị hành chính nông thôn có đơn vị hành
chính đô thị trực thuộc (thị xã, thành phố thuộc tỉnh); nhiều đô thị, phần nông
thôn (huyện, xã) chiếm tỷ trọng lớn về diện tích tự nhiên và dân số. Ví dụ như ở
Hà Nội hiện có 10 quận nhưng có tới 18 huyện và 1 thị xã; có 400 xã và 155
phường. Hay như Hải Phòng có 7 quận, 8 huyện; 70 phường nhưng có tới 143
xã… Điều đó đã tạo nên những bất cập trong mô hình tổ chức quản lý.
Tại các huyện ven đô của Hà Nội như Gia Lâm, Từ Liêm, Thanh Trì, Đông
10


Anh, những năm qua tốc độ đô thị hóa lớn, công việc tăng theo cấp số nhân
nhưng vẫn đang thực hiện điều hành theo mô hình quản lý cấp huyện. Điều đó
dẫn tới việc bố trí nhân sự chưa hợp lý, nơi thừa, nơi thiếu, hiệu quả công việc

không cao. Không ít huyện có chủ yếu diện tích đất nông nghiệp nhưng lại thiếu
cán bộ có chuyên môn về nông nghiệp, thừa cán bộ đô thị; trong khi đó lại có nơi
lại thiếu cán bộ đô thị, thừa cán bộ làm công tác dân tộc… Đó cũng là nguyên
nhân khiến bộ máy chính quyền, bộ máy hành chính của chúng ta cồng kềnh,
nhiều nấc nhưng hiệu quả và hiệu lực quản lý còn hạn chế.
2. Thí điểm mô hình tại Thành Phố Hồ Chí Minh và sự khác biệt so với mô
hình hiện hữu.
Sắc lệnh năm 1945 (số 63 và số 77) đã quy định chính quyền địa phương ở
nước ta chia làm 4 cấp: kỳ (cấp trung gian giữa Chính phủ và địa phương) tỉnh/thành phố - huyện (cấp trung gian) - xã/ khu phố. Theo đó, địa bàn nông thôn
bao gồm 3 cấp: tỉnh, huyện, xã và địa bàn đô thị bao gồm 2 cấp: thành phố và khu
phố. Cấp kỳ, cấp huyện và cấp khu phố được quy định là cấp chính quyền chưa
hoàn chỉnh, chỉ có Ủy ban nhân dân (UBND) có nhiệm vụ thi hành mệnh lệnh
của cấp trên, không có Hội đồng nhân dân (HĐND).
Sau giải phóng miền Nam (30/4/1975), xuất hiện một vấn đề: Các thành
phố như Hà Nội, Hải Phòng vẫn giữ 2 cấp chính quyền: thành phố - khu phố (có
thêm cấp tiểu khu dưới cấp khu phố); riêng TP. Hồ Chí Minh lại chia thành:
thành phố - quận - phường. Để thống nhất về vấn đề tên gọi, Hiến pháp 1980 quy
định các thành phố trực thuộc Trung ương có 3 cấp với tên gọi thống nhất: thành
phố - quận - phường và có đầy đủ bộ máy HĐND, UBND cho mỗi cấp.
Sắc lệnh đã ban hành, tuy nhiên sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính
quyền nông thôn vẫn chưa rõ ràng vì mô hình và phương thức hoạt động của
HĐND và UBND được áp dụng gần như giống nhau cho cả chính quyền đô thị và
nông thôn.

11


Qua những khuyết điểm đó, Bộ Nội vụ đã đưa ra bốn nguyên nhân cơ bản đặt ra
yêu cầu "thay áo mới" cho chính quyền đô thị hiện đang phải "mặc chung chiếc
áo nông thôn". Một là, đô thị là một thể thống nhất, không chia cắt thành các bộ

phận riêng rẽ như nông thôn. Hai là, dân cư một đô thị đều có chung một nhu cầu
lợi ích, không phụ thuộc địa bàn cư trú. Mặt khác, tính chất của cư dân đô thị
cũng có phần khác biệt với cư dân nông thôn. Ba là, đô thị là nơi trung tâm chính
trị - kinh tế - văn hóa cũng như là nơi tệ nạn tiêu cực tập trung cao. Bốn là, sự
chuyển đổi vai trò của Nhà nước đối với vấn đề quản lý đô thị trong nền kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay theo hướng "Nhà nước thu nhỏ,
tư nhân phình to".
Theo đó, "chiếc áo mới" được phác thảo theo mô hình với hai hướng chính như
sau. Đối với khu vực nội thị, áp dụng mô hình một cấp chính quyền - HĐND và
UBND cấp đô thị trực tiếp quản lý. Cấp quận, phường thì lược bỏ HĐND, chỉ giữ
lại UBND như là "cánh tay nối dài" từ "bộ não cấp đô thị", đóng vai trò thực thi
những nhiệm vụ được giao. Tất cả quyền lực sẽ được điều hành dưới sự chỉ đạo
của một cá nhân để có những quyết sách nhanh gọn hơn và quy trách nhiệm dễ
dàng hơn là huy động tập thể. Đối với khu vực ngoại thành, nếu vẫn mang tính
chất nông thôn thì sẽ vẫn giữ mô hình hai cấp chính quyền.
Tóm lại sự khác biệt cơ bản giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn là
sự tập trung quyền lực về một đầu mối duy nhất, để giản lược bộ máy hành chính
cồng kềnh, bỏ đi cấp trung gian đối với chính quyền đô thị và sự phân tầng các
cấp quản lý đối với chính quyền nông thôn.

12


Sự khác biệt của mô hình hiện hữu
Những bất cập hiện nay;
Mô hình chính quyền hiện hữu chưa phân định rõ ràng sự khác biệt trong quản lý
hành chính nhà nước ở địa bàn nông thôn và đô thị. Chính vì thế những bất cập
trong quản lý đô thị khó có thể khắc phục được. Do chưa căn cứ vào đặc thù của
đô thị, bộ máy quản lý luôn trong tình trạng thiếu đồng bộ. Mâu thuẫn giữa tính
thống nhất, tích hợp, liên thông trong hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị với thực tế

quản lý phân tán, cắt khúc theo địa giới hành chính và theo các ngành, cứ kéo dài.
13


Nhu cầu quản lý thống nhất, đồng bộ và liên thông ở đô thị không tương thích với
việc xác định trách nhiệm theo cấp quản lý, dẫn đến nhiều cơ quan tham gia quản
lý nhưng không rõ trách nhiệm.
Việc phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương chưa rõ ràng, quyền
hạn chưa tương xứng với nhiệm vụ, còn biểu hiện "quyền lực ngành" với cơ chế
xin - cho, giấy phép con... Chế độ tập thể lãnh đạo của Ủy ban nhân dân không rõ
trách nhiệm người đứng đầu và trách nhiệm cá nhân dẫn đến hội họp nhiều, phản
ứng chậm, kém hiệu quả.
Nghị định 93/2001/NĐ-CP có mở rộng phân cấp cho thành phố trên bốn
lĩnh vực như: Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư và phát triển kinh tế, xã hội;
quản lý nhà, đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị; quản lý ngân sách nhà nước và tổ chức
bộ máy và quản lý cán bộ, công chức. Nhưng đến nay, nghị định này đã không
còn phù hợp do việc ra đời của nhiều luật chuyên ngành.
Trong thực tế, về tổ chức bộ máy, Chính phủ quy định khá cứng các cơ
quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, riêng cấp xã thì
khống chế số lượng cán bộ, công chức. Chính vì thế mà có những phường-xã dân
cư đông đến gần 100.000 dân cũng có bộ máy tương tự như những nơi có 10.000
dân và số lượng cán bộ, công chức có được tăng thêm nhưng vẫn không đáp ứng
yêu cầu. Thành phố muốn có lực lượng cảnh sát đô thị trực thuộc Chủ tịch Ủy
ban hành chính thành phố. Mặc dù, hiện nay thành phố được thí điểm thanh tra
xây dựng với lực lượng khá đông nhưng vẫn bất cập trong quản lý trật tự đô thị.
Về tài chính, ngân sách thành phố cũng rất khó khăn vì đang cần nguồn vốn
lớn, nhất là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, xử lý các vấn đề về môi trường...
Nhiều lần, thành phố có đề xuất những cơ chế chính sách về việc được ổn định tỷ
lệ điều tiết, về việc giao cho Hội đồng nhân dân quyết định các định mức chi và
được quy định một số khoản thu, mức thu về phí để phát triển cơ sở hạ tầng...

hoặc có thẩm quyền tạo nguồn thu khác mà luật pháp hiện hành không cấm...
nhưng chưa được xem xét. Trong khi nguồn lực, tiềm năng của thành phố còn lớn
14


mà chưa được thu hút cho sự phát triển bền vững theo yêu cầu. Mỗi năm ngân
sách thành phố chi cho xây dựng cơ bản khoảng hơn 10.000 tỉ (trong đó trả nợ
vay có năm hơn 3.000 tỉ) là không thấm vào đâu.
Thành phố trong thành phố;
TP. Hồ Chí Minh là đô thị đặc biệt, có quy mô lớn và đang trên đà phát
triển nhanh. Để nâng cao hiệu quả công tác lãnh đạo và quản lý một siêu đô thị,
TP. Hồ Chí Minh đề xuất tổ chức lại đơn vị hành chính trực thuộc gồm có thành
phố trong thành phố, có quận-huyện và có thể có cả thị xã trong thành phố cho
phù hợp với đặc điểm địa lý, hệ thống hạ tầng và điều kiện cho phép. Và như vậy
sẽ làm gọn các đầu mối trực thuộc thành phố.
Về cơ cấu tổ chức, thành phố sẽ là cấp chính quyền hoàn chỉnh, các thành
phố trực thuộc và thị xã có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (hay Thị
trưởng). Ở các quận-huyện, phường không tổ chức Hội đồng nhân dân, chỉ có Ủy
ban hành chính thực hiện một số chức năng nhiệm vụ có tính chất đại diện của cơ
quan hành chính thành phố, đóng vai trò trung gian, đảm bảo hiệu quả quản lý.
Đối với khu vực nông thôn trong đô thị thì ở cấp huyện chỉ tổ chức cơ quan
quản lý hành chính. Ở các xã, thị trấn sẽ có cấp chính quyền hoàn chỉnh hoặc chỉ
có Ủy ban hành chính. Chức năng, nhiệm vụ sẽ được xác định phù hợp với đặc
điểm và quy mô của địa bàn.
Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các sở-ngành được điều chỉnh từ
chủ yếu là cơ quan tham mưu thành cơ quan quản lý nhà nước theo luật định đối
với lĩnh vực được phân công. Giám đốc sở có quyền ra quyết định quản lý, chỉ
đạo điều hành thực hiện quy hoạch, kế hoạch ngành của thành phố và được giao
trực tiếp quản lý, sử dụng đội ngũ công chức theo ngành dọc từ thành phố đến cơ
sở, khắc phục tình trạng đùn đẩy công việc có tính chất sự vụ lên Ủy ban thành

phố.

15


Đô thị có đặc trưng cơ bản khác với nông thôn bởi mật độ dân số cao, kết
cấu dân cư phức hợp, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội có tính
liên thông, đồng bộ, không chỉ phục vụ cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của
mỗi quận, mỗi phường... Việc quản lý đô thị không chỉ đảm bảo tính thống nhất,
đồng bộ và liên thông mà còn đáp ứng các nguyên tắc quản trị đô thị với hàng
loạt mối quan tâm cụ thể nhằm vận hành quản lý các công việc của đô thị theo
thẩm quyền, chế độ trách nhiệm, sự minh bạch và sự tham gia của nhân dân.
Đô thị như một thực thể sống và vận động trong khuôn khổ của hệ thống
kinh tế, xã hội, môi trường; không chỉ có thể chế nhà nước mà còn có yếu tố thị
trường và cộng đồng; không chỉ có không gian địa phương mà còn là không gian
mở đối với cả nước và toàn cầu. Đô thị còn là trung tâm của các chuyển biến về
kinh tế - xã hội, là điểm kết nối và lan tỏa về giao thông, truyền thông và tri thức.
Việc thiết kế chính quyền đô thị tuân theo nguyên tắc chủ thể quản lý phải
phù hợp với khách thể (đối tượng quản lý) nhằm đáp ứng mục tiêu nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phù hợp với điều kiện vận hành của cơ chế thị
trường và xu hướng hội nhập quốc tế. Chính quyền đô thị sẽ nâng cao tính tự chủ,
tự chịu trách nhiệm, huy động mọi nguồn lực cho sự phát triển bền vững theo
hướng văn minh, hiện đại.
III. ƯU ĐIÊM VÀ NHỮNG HẠN CHẾ CỦA MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN
ĐÔ THỊ
1. ưu điểm của mô hình chính quyền đô thị
Xây dựng mô hình chính quyền đô thị là vấn đề mới ở Việt Nam. Xây dựng mô
hình chính quyền đô thị bên cạnh việc tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế-xã
hội, chăm lo cho các vấn đề an sinh của người dân được tốt hơn cũng đặt ra hàng
loạt các vấn đề như vai trò lãnh đạo của Đảng trong bộ máy chính quyền đô thị,

cơ chế giám sát của người dân đối với hoạt động của chính quyền, những lợi ích
mang lại cho nhà nước, cho xã hội và người dân khi triển khai mô hình này. Đây

16


là những vấn đề cần được giải quyết thấu đáo, phù hợp với Hiến pháp, các quy
định của pháp luật, hợp với ý Đảng, lòng dân.
Đem lại lợi ích cho dân và phục vụ tốt hơn cho dân
Hầu hết các đại biểu nêu rõ với chính quyền đô thị, người dân sẽ được lợi.
Chính quyền đô thị sẽ khắc phục được tình trạng quan liêu, xa dân, tăng tự chủ
mỗi cấp chính quyền. Mô hình đô thị tốt sẽ giúp chính quyền sát dân, thấu hiểu lo
toan, trăn trở của các tầng lớp nhân dân, nhất là người nghèo, người yếu thế có
thể tiếp cận tốt hơn các dịch vụ giáo dục, y tế…chính quyền đô thị sẽ giúp người
dân được nhiều tiện ích hơn. Như cách giải quyết chậm của chính quyền nông
thôn là không phù hợp với nhịp độ cuộc sống đô thị. Nhiều nước trên thế giới đã
tổ chức mô hình chính quyền đô thị để đáp ứng nhu cầu.
Song để mô hình chính quyền đô thị thành công, cần tổ chức lại HĐND ở các
cấp tỉnh, thành phố. Như cần thêm hai ban là Ban Đô thị và Ban Dân nguyện. Bên
cạnh đó, cần hạn chế đại biểu HĐND là cán bộ, công chức của các cơ quan hành
chính để tránh tình trạng vừa đá bóng vừa thổi còi.
Ngoài ra, cần tăng số lượng đại biểu HĐND chuyên trách lên 30% tổng số đại
biểu, thực hiện lấy phiếu tín nhiệm các chức danh mỗi năm một lần hoặc đột
xuất…
Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước phù hợp với tính chất đô thị đặc biệt, thể
hiện cao nhất tính chất chính quyền của dân, do dân, vì dân, nâng cao tính tự chủ
của chính quyền địa phương, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức chuyên nghiệp,
có trình độ và tinh thần phục vụ dân tốt hơn.
Mô hình chính quyền mới phải hướng tới mục tiêu đến một lúc nào đó người
dân không cần phải ra quận, ra phường mà các thủ tục hành chính vẫn được thực

hiện và phúc lợi của họ không bị ảnh hưởng. Việc chuyển từ nền hành chính công
vụ sang nền hành chính phục vụ phải lấy sự thỏa mãn của người dân là tiêu chuẩn
lớn nhất để đánh giá chất lượng bộ máy.
17


Bản chất của chính quyền là của dân, do dân, vì dân. Mục tiêu cuối cùng của
đề án chính quyền đô thị là phục vụ tốt cho dân. Nếu không làm được điều đó thì
bản thân đề án không còn ý nghĩa gì hết. Mô hình này không có chỗ cho người
ngồi không lãnh lương. Cán bộ công chức nào nằm trong bộ máy cũng phải biết
rõ nhiệm vụ, chức năng của mình và hiểu rõ mình được trả lương để làm việc gì".
Tính tự chủ của chính quyền địa phương cao hơn thì khi người dân, doanh
nghiệp than phiền sẽ biết rõ được trách nhiệm thuộc về ai chứ chính quyền không
thể đùn đẩy.
Tinh gọn bộ máy, tăng quyền Thị trưởng
Theo hướng bỏ HĐND cấp xã, phường; UBND và HĐND cấp quận, huyện;
tăng thẩm quyền của UBND và HĐND TP, đặc biệt là tăng quyền và trách nhiệm
cá nhân của Thị trưởng thành phố.
Có ý kiến tán đồng cao với dự thảo đề án chính quyền đô thị TP.Đà Nẵng, vì
cho rằng như vậy thì bộ máy hành chính sẽ được tinh gọn, giảm bớt gánh nặng
cho ngân sách; tăng thẩm quyền cho người đứng đầu thành phố thì mọi việc sẽ
"trôi” nhanh hơn... Tuy nhiên, cũng còn nhiều ý kiến hoài nghi về tính khả thi của
đề án chính quyền đô thị khi bỏ đi HĐND và UBND cấp quận, huyện. Số ý kiến
này lo ngại UBND và HĐND cấp thành phố sẽ bị quá tải do có quá nhiều việc đổ
dồn về, vì thế thay vì công việc được giải quyết nhanh và hiệu quả hơn thì mọi
việc lại càng "tắc” hơn hiện tại. Sẽ có rất nhiều chuyên gia, nhà nghiên cứu tham
gia góp ý để hoàn thiện bản đề án chính quyền đô thị để nó thực sự khả thi khi
triển khai trong thực tế.
Đem lại sự phát triển cho các thành phố lớn một cách bền vững
Điển hình như theo UBND TP HCM, tổ chức và hoạt động của chính quyền

trên địa bàn TP HCM đang có nhiều hạn chế, vướng mắc cũng như những vấn đề
bất cập gây khó khăn cho sự phát triển. Cụ thể, việc tổ chức chính quyền hiện tại
thành thang bậc trên dưới theo cơ chế hành chính nên cứng nhắc, thiếu linh hoạt,

18


không phù hợp với tính đa dạng của các địa phương. Thậm chí gần như rập
khuôn, không có sự phân biệt giữa đô thị và các vùng miền khác.
Đồng thời, mô hình tổ chức bộ máy hiện tại không được xây dựng trên các đặc
trưng của đô thị và đặc thù của từng loại đô thị cụ thể. Tổ chức bộ máy các cơ
quan chuyên môn của UBND thành phố trực thuộc trung ương, UBND quận
không khác biệt đáng kể so với các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, huyện.
"Nếu các địa phương cùng dàn hàng ngang để tiến lên cũng giống như các cơ
thể khác nhau phải mặc chung một cỡ áo thì rất khó phát triển. Vì vậy, cần có một
số đô thị phát triển theo mô hình chính quyền đô thị", bà Lê Thị Bình Minh, Phó
giám đốc Sở Tư pháp TP HCM nhận định.
Ngoài ra, , chế độ tập thể lãnh đạo của UBND và thẩm quyền riêng của Chủ tịch
UBND chưa được phân định rõ ràng. Nhất là trong chỉ đạo, điều hành, quyết định
những chủ trương cụ thể. Không xác định rõ trách nhiệm người đứng đầu và trách
nhiệm cá nhân dẫn đến hội họp nhiều, phản ứng chậm và kém hiệu quả.
Theo đó, tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền trên địa bàn thành phố
đang có nhiều hạn chế, bất cập đối với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Đề xuất với Ban Chỉ đạo xây dựng đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị,
UBND TP HCM cho biết, chính quyền đô thị cấp thành phố được xây dựng theo
mô hình chuỗi đô thị. Bộ máy chính quyền đô thị của thành phố và các đô thị trực
thuộc thành phố một cấp gồm có cơ quan dân cử (HĐND) và cơ quan hành chính
(Ủy ban hành chính) thuộc hệ thống hành pháp là một hình thức của chính quyền
địa phương.
TP HCM có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh (có HĐND và UBND) gồm cấp TP

HCM và cấp thành phố vệ tinh (Đông, Tây, Nam, Bắc), có nhiều đô thị trong một
đô thị lớn. Riêng quận và phường cũng là đô thị nhưng không tổ chức cấp chính
quyền hoàn chỉnh mà có bước quá độ để trực thuộc cấp thành phố.
19


UBND thành phố cũng nhận định, do tầm quan trọng của 4 khu đô thị mới của TP
HCM và sự phân cấp cũng như tự chịu trách nhiệm cao của chính quyền khu đô
thị nên cần nâng cao vai trò của Chủ tịch HĐND và Thủ trưởng cơ quan hành
chính cao hơn các quận nội thành. Cụ thể là cấp bậc sẽ tương đương với Phó thủ
trưởng cơ quan hành chính của TP HCM.
Tại các khu đô thị này sẽ thực hiện nguyên tắc hai cấp chính quyền như cơ cấu
chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Dưới cấp chính quyền này sẽ tổ
chức các cơ quan hành chính phường để thực hiện một số chức năng quản lý nhà
nước trên địa bàn. Chính quyền các khu đô thị được xây dựng theo hướng phân
cấp mạnh, tăng thẩm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong ngân sách, xây
dựng và quản lý, phát triển dịch vụ đô thị.
Với mô hình chính quyền đô thị, UBND TP HCM cho rằng vai trò của thủ trưởng
cơ quan hành chính sẽ được nâng cao, tăng quyền quản lý điều hành, thiết lập chế
độ thủ trưởng triệt để. Thủ trưởng sẽ là người chịu trách nhiệm hoàn toàn trong
việc quản lý điều hành.. Đồng thời, chính quyền đô thị được tự chủ ngân sách và
không bị giới hạn về địa giới hành chính.
Với đề án chính quyền đô thị, UBND TP cho rằng TP HCM sẽ tận dụng được các
nguồn lực và thế mạnh của mình để phát triển nhanh hơn và bền vững.
Theo ông Nguyễn Văn Đua, Phó bí thư thường trực Thành ủy TP HCM, chính
quyền đô thị sẽ giúp thành phố tận dụng được các nguồn lực để phát triển nhanh
hơn. Trong điều kiện các cơ quan, Quốc hội khi xem xét không đồng ý cho phép
có mô hình "thành phố trong thành phố" thì có thể gọi bằng một tên gọi khác.
Để chuẩn bị cho việc tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở TP HCM sắp tới,
trong khi chờ sửa đổi Hiến pháp năm 1992, TP HCM kiến nghị Trung ương cho

phép thành phố tiếp tục không tổ chức HĐND ở 24 quận huyện và 259 phường.
Thí điểm tách văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND thành phố thành 2
văn phòng riêng cho phù hợp với đặc thù và điều kiện của thành phố.
20


Ngoài ra, thành phố cũng đề xuất thành lập quận (thị xã) hoặc thành phố trực
thuộc TP HCM khi đã đủ điều kiện tại 5 huyện. Mặt khác, do quy mô dân số, đối
với huyện có trên 300.000 dân thành phố kiến nghị được tăng thêm một Phó chủ
tịch UBND. Đồng thời, TP HCM cũng kiến nghị Trung ương cho phép thành lập
các cơ quan, đơn vị, tổ chức đặc thù theo yêu cầu quản lý và phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn.
Bên cạnh đó, TP HCM cũng xin Trung ương cho phép thực hiện thí điểm
một số vấn đề trên các lĩnh vực như tự quyết định về biên chế và đội ngũ cán bộ,
công chức, cải cách tiền lương. Về tài chính ngân sách, đề nghị điều chỉnh quy
định về thời kỳ ổn định ngân sách trong khoảng 10 năm thay vì 3-5 năm như hiện
nay. Quy định lại tỷ lệ điều tiết cho ngân sách địa phương phù hợp với tình hình
và điều kiện phát triển để đảm bảo cho địa phương có đủ nguồn vốn đầu tư cho hạ
tầng xã hội và kỹ thuật đô thị phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương.
Mặt khác, để bảo đảm sự chủ động của chính quyền đô thị trong việc thực
hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch, TP HCM cũng
đề xuất Trung ương cho thành phố có thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch cục bộ
trên quy hoạch chung đã được Bộ Xây dựng thẩm định trình Thủ tướng phê
duyệt. Riêng về vấn đề quản lý quốc phòng - an ninh, kiến nghị được chủ động
đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, chiến sĩ; có cơ sở vật chất kỹ thuật đào tạo đến bậc cao
đẳng; được chủ động về quy mô tổ chức, biên chế theo yêu cầu công tác quốc
phòng - an ninh phù hợp với địa bàn chính quyền đô thị.
2. Khuyết điểm của chính quyền đô thị
Khó khăn đầu tiên dễ nhận ra nhất là cơ sở lý luận và cơ sở thực hiện về
chính quyền đô thị. Đây là việc ở nước ta chưa từng có tiền lệ. Làm sao để đo

được tính khả thi của những đề án chính quyền đô thị của TP.Hồ Chí Minh, Đà
Nẵng khi các bên tham gia, từ góc nhìn ở trên ở tầng mức Trung ương, đến các cơ

21


sở thực hiện vai trò thí điểm, chưa được xây dựng một nền tảng đồng bộ về nhận
thức.
Câu hỏi phân cấp như thế nào, bao nhiêu lĩnh vực, quyền hạn "tự quản"
mỗi đơn vị đến đâu càng khó trả lời khi nước ta chưa có quy định cụ thể và mỗi
đô thị lại có đặc thù riêng.
Phân quyền cũng đồng nghĩa với phân công trách nhiệm. Không phải là
một chiều nhận chỉ đạo từ Trung ương, mà chính quyền đô thị cần có quyền độc
lập nhất định. Một trong những bài học quan trọng nhất của các mô hình đô thị
thành công là kết nối được mối liên hệ giữa chính quyền trung ương và địa
phương. Tăng cường quyền tự quản của chính quyền đô thị, giảm thiểu sự can
thiệp của chính quyền Trung ương theo phương châm "Ai làm không quan trọng,
điều quan trọng là làm như thế nào"- sự am hiểu địa phương thuộc về chính
quyền địa phương, nên kế hoạch, chính sách phải do địa phương đề xuất dưới sự
chỉ đạo, kiểm soát của Trung ương.
Do vậy, những bất cập về cơ chế pháp lý thiếu đồng bộ, chưa được đổi
mới, chẳng hạn như Chương IX, Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 sẽ phải sửa đổi cho phù hợp. Nhìn vào vấn đề nhân lực, trình
độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý, đặc biệt là "thị trưởng" cũng là một
thách thức không nhỏ. Yêu cầu đặt ra là bố trí cán bộ hợp lý, xóa bỏ tình trạng
không đồng đều trình độ giữa các cấp, nâng cao trách nhiệm của mỗi cá nhân
cũng như đẩy mạnh "tin học hóa" nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý.
Việc thống nhất "quyền lực" về một mối không những là sự thay đổi của cơ
chế quyết sách với vai trò của một người chịu trách nhiệm đứng đầu mà còn đòi
hỏi đội ngũ cán bộ kỹ trị được đào tạo bài bản, để thực thi các chính sách được

giao một cách nhanh gọn và hiệu quả hơn.
Bên cạnh đổi mới cơ cấu tổ chức, chính quyền đô thị còn yêu cầu đổi mới
sự phân chia các mảng quản lý giữa chính quyền cấp trên và cấp "hỗ trợ". Theo
22


đó thì chính quyền cấp "hỗ trợ" sẽ nắm rõ hơn những lĩnh vực trong phạm vi của
mình, dẫn đến sự chủ động giải quyết những vấn đề của đô thị.
Sự phân quyền này ngoài vấn đề pháp lý kể trên, còn là câu hỏi về khoa
học tổ chức mà cho đến nay nhiều mô hình được bàn tới. Ngoài ra, một bất cập
khác đến từ sự chưa hoàn thiện cơ sở hạ tầng và tình hình bất ổn về kinh tế chính
trị xã hội trong và ngoài nước trong bối cảnh tốc độ tăng trưởng dân số của đô thị.
Một ví dụ điển hình là TP. Hồ Chí Minh với tốc độ gia tăng dân số 2,8%
năm 2011 (theo tính toán của Cục thống kê TP. Hồ Chí Minh thông số này cao
hơn mức bình quân thế giới là 1,2%), xếp thứ hai trong danh sách 20 thành phố
có dân số tăng nhanh nhất thế giới trong khi GDP bình quân hàng năm chỉ tăng
7%. Dù là đầu tàu của cả nước nhưng hàng loạt những thách thức về ô nhiễm môi
trường, giảm ùn tắc giao thông, tệ nạn xã hội, ngập nước,...luôn là bài toán hóc
búa. Hơn nữa, không thể phủ nhận khái niệm "chính quyền đô thị" đối với người
dân vẫn còn khá mới, với tư duy ngại thay đổi thì vấn đề tuyên truyền để đạt được
sự đồng thuận không dễ dàng. Bên cạnh huy động nhân lực, huy động nguồn vốn
để triển khai mô hình cũng là câu hỏi đau đầu cho những nhà hoạch định chính
sách. Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế hiện nay, chỉ riêng tiền để xóa bỏ
những vấn đề nội tại, thành phố đã không đủ, huống chi tiền để “mua” một mô
hình mới rồi "vận hành" nó càng trở nên khó khăn hơn bao giờ hết.
Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, để thay “chiếc áo quá chật” cần phải tìm ra
“chiếc áo phù hợp” hơn là "mặc vội vàng một chiếc áo mới" rồi chỉnh sửa, thêm
bớt cho vừa vặn. Sự thành công không nằm ở việc có được một “mẫu” chính
quyền đô thị hoàn hảo mà ở cách vận hành bộ máy. Bài học về xây dựng “cơ sở
hạ tầng” song hành “kiến trúc thượng tầng” có thể sẽ được kiểm chứng qua việc

hình thành một mô hình chính quyền đô thị hợp lý và hoàn chỉnh: không những
về phần cứng qua cầu đường trường trạm hay thiết chế thực hiện, mà cả ở phần
mềm trong suy nghĩ, lẫn tư duy.

23


IV.

MÔ HÌNH CHÍNH QUYỂN ĐÔ THỊ TỪ NƯỚC MỸ
( chính quyền thành phố)

Đã có thời ở Hoa Kỳ chủ yếu là nông thôn. Ngày nay, Hợp chúng quốc là
một quốc gia đô thị hóa cao độ, với khoảng 80% dân số hiện sống ở các thị trấn,
các thành phố lớn hay các vùng ngoại ô. Những con số thống kê này cho thấy
chính quyền các thành phố là vô cùng quan trọng trong khuôn mẫu tổng thể của
chính quyền Mỹ. ở một mức độ lớn hơn so với cấp liên bang hay cấp bang, thành
phố phục vụ trực tiếp các nhu cầu của dân chúng, cung cấp tất cả mọi thứ, từ cảnh
sát, phòng cháy chữa cháy tới các quy tắc vệ sinh, các quy định về y tế, giáo dục,
giao thông vận tải công cộng và xây dựng nhà cửa.
Công việc điều hành các thành phố lớn ở Mỹ vô cùng phức tạp. Chỉ nói riêng về
mặt dân số, thành phố New York có số dân lớn hơn 41 trong 50 bang. Người ta
thường nói rằng sau chức vụ tổng thống, vị trí lãnh đạo khó khăn nhất đất nước là
vị trí thị trưởng thành phố New York.
Chính quyền thành phố được bang trao cho các đặc quyền, và bản hiến chương
của thành phố thể hiện chi tiết các mục tiêu và quyền hạn của chính quyền thành
phố. Nhưng trên nhiều khía cạnh, các thành phố có chức năng độc lập với bang.
Tuy nhiên, đối với hầu hết các thành phố lớn, sự hợp tác với các tổ chức của bang
và liên bang là rất quan trọng để đáp ứng được nhu cầu của cư dân.
Các loại hình chính quyền thành phố trên toàn quốc khác nhau rất nhiều. Tuy

nhiên, hầu như tất cả các chính quyền đều có một loại hội đồng trung tâm nào đó
do cử tri lựa chọn bầu ra, và một quan chức điều hành được sự hỗ trợ của những
người đứng đầu các sở (ban, ngành) để giải quyết các vấn đề của thành phố.

24


Có ba dạng tổng quát của chính quyền thành phố: thị trưởng - hội đồng, ủy ban và
nhà quản lý thành phố. Đây là những hình thái thuần tuý; nhiều thành phố đã phát
triển một mô hình kết hợp hai hay ba hình thái đó.

Thị trưởng - Hội đồng: Đây là hình thái lâu đời nhất của chính quyền thành phố
tại Hợp chúng quốc, và cho tới đầu thế kỷ XX, nó được hầu hết các thành phố ở
Mỹ áp dụng. Cơ cấu của nó tương tự cơ cấu của chính quyền bang và quốc gia,
với một thị trưởng đắc cử là người đứng đầu ngành hành pháp, và một hội đồng
được bầu ra, đại diện cho các vùng lân cận, hình thành nên ngành lập pháp. Thị
trưởng bổ nhiệm những người đứng đầu các sở của thành phố và các quan chức
khác, đôi khi với sự phê chuẩn của hội đồng. Thị trưởng có quyền phủ quyết các
sắc lệnh của thành phố và thường xuyên chịu trách nhiệm chuẩn bị ngân sách của
thành phố. Hội đồng thành phố phê chuẩn các sắc lệnh, các luật lệ của thành phố,
ấn định thuế suất trên tài sản và phân chia ngân sách giữa các ngành khác nhau
của thành phố.
Uỷ ban: Hình thái này kết hợp hai chức năng lập pháp và hành pháp trong một
nhóm quan chức, thường là ba người hay nhiều hơn, được bầu ra trên phạm vi
toàn thành phố. Mỗi ủy viên của ủy ban này giám sát hoạt động của một hay
nhiều sở của thành phố. Một người được chỉ định là người đứng đầu của tổ chức
này và thường được gọi là thị trưởng, mặc dù quyền lực của thị trưởng chỉ tương
đương quyền của các ủy viên đồng nhiệm khác trong ủy ban.
Nhà quản lý thành phố: Nhà quản lý thành phố là một sự đáp ứng đối với tình
trạng ngày càng phức tạp của các vấn đề đô thị đòi hỏi có sự tinh thông về quản

lý mà thường không có được ở các quan chức được bầu chọn. Giải pháp cho vấn
đề đó là ủy thác hầu hết quyền hành pháp, bao gồm việc cưỡng chế thực thi pháp
luật và việc cung cấp các dịch vụ, cho một nhà quản lý thành phố có tính chuyên
nghiệp, có kinh nghiệm và được đào tạo cẩn thận.

25