Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác công tư (PPP) ở Việt Nam

LỜI CAM ĐOAN
Chúng tôi xin cam đoan đây là bài làm được thực hiện độc lập của bản
thân nhóm với sự giúp đỡ của giáo viên hướng dẫn. Những thông tin, số liệu,
dữ liệu đưa ra trong bài được trích dẫn rõ ràng, đầy đủ về nguồn gốc. Quá
trình thu thập và xử lý dữ liệu của nhóm đảm bảo khách quan và trung thực.
Hà Nội, ngày 14 tháng 4 năm 2015
Nhóm thực hiện

HOÀNG THỊ THỦY
ĐỖ THỊ HOA
NGUYỄN THỊ LIỀN


MỤC LỤC
CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
6
1.1 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP 6

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP 6
1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư 8
1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ 8
1.1.2.2 Hợp đồng quản lý 8
1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê 9
1.1.2.4 Nhượng quyền 11
1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa
thuận tương tự 12
1.1.2.6 Liên doanh 13
1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP 14
1.2 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG-TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG 15

1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông. 16

1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông so với
hình thức đầu tư truyền thống 18
1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư
PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT. 20
1.2.3.1 Vai trò chính phủ. 22
1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân. 22
1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án 23
1.2.3.4 Cấu trúc tài trợ của dự án PPP hạ tầng giao thông 24
1.3 KINH NGHIỆM VỀ ĐẦU TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT
NAM. 25

1.3.1 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông một số
nước trên thế giới 25
1.3.1.1 Một số nước phát triển 25
1.3.1.2. Một số nước đang phát triển 28


1.3.2. Bài học cho Việt Nam 30
2.1. THỰC TRẠNG CỦA HTGT VIỆT NAM 33

2.1.1 Hiện trạng cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 33
2.1.2 Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 36
2.2. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 40

2.2.1. Khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam 40
2.2.2. Về vốn đầu tư 44
2.2.3. Về hình thức triển khai thực hiện 50
2.2.4 Các dự án tiêu biểu 54
2.3. ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VÀO HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG HÌNH THỨC PPP 56

2.3.1. Thành tựu 56
2.3.2. Hạn chế 60
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế 66
3.1. ĐỊNH HƯỚNG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015-2020 72

3.1.1 Phương hướng phát triển 72
3.1.2 Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực 75
3.1.3. Huy động vốn đầu tư từ các nguồn giai đoạn 2015-2020 77
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HTGT TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 80

3.2.1 Giải pháp chung 80
3.2.2 Giải pháp cụ thể 84
a.Thể chế 84
b.Chính sách phí 88
c.Chính sách tín dụng 89
d.Cơ chế tài chính 90
e. Nâng cao chất lượng quản lý nhà nước

91


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

Diễn giải

HTGT

Hạ tầng giao thông

GTVT

Giao thông vận tải

CSHT

Cơ sở hạ tầng

PPP

Hình thức hợp tác công-tư
(Public – Private Partner)

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngoài
(Foreign Direct Investment)

ODA

Viện trợ phát triển chính thức
(Official Development Assistance)

BOT

Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao
(Build - Operate - Transfer)

BT

Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (Build transfer)

BTO

Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh
(Build transfer operate)

BCC

Hợp đồng hợp tác kinh doanh
(Business Cooperation Contract)

NSNN

Ngân sách Nhà nước

DN

Doanh nghiệp

VN

Việt Nam

TPCP

Trái phiếu chính phủ

WB

Ngân hàng Thế giới (World Bank)


MỤC LỤC
CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
6
1.1 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP 6

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP 6
1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư 8
1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ 8
1.1.2.2 Hợp đồng quản lý 8

Hình 1.1: Cấu trúc Hợp đồng quản lý 9
1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê 9

Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê 10
1.1.2.4 Nhượng quyền 11

Hình 1.3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền 11
1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa
thuận tương tự 12

Hình 1.4: Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT) 13
1.1.2.6 Liên doanh 13

Hình 1.5: Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh 14
1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP 14
Bảng 1.1: Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP 15

1.2 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG-TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG 15

1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông. 16
Bảng 1.2: Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT giao thông 17

1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông so với
hình thức đầu tư truyền thống 18

Hình 1.7: Quy trình đầu tư phát triển CSHTGT theo PPP 20
1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư
PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT. 20

Hình 1.8: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông. 21
1.2.3.1 Vai trò chính phủ. 22
1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân. 22


1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án 23
1.2.3.4 Cấu trúc tài trợ của dự án PPP hạ tầng giao thông 24
Bảng 1.3: Các chiến lược tài trợ cho dự án PPP hạ tầng giao thông theo điều kiện rủi ro. 24

1.3 KINH NGHIỆM VỀ ĐẦU TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT
NAM. 25

1.3.1 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông một số
nước trên thế giới 25
1.3.1.1 Một số nước phát triển 25
1.3.1.2. Một số nước đang phát triển 28

1.3.2. Bài học cho Việt Nam 30
2.1. THỰC TRẠNG CỦA HTGT VIỆT NAM 33

2.1.1 Hiện trạng cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 33
2.1.2 Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 36

Bảng 2.1: Vốn đầu tư thực hiện từ ngân sách nhà nước 36
Biểu đồ 2.1: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 38

2.2. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 40

2.2.1. Khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam 40
2.2.2. Về vốn đầu tư 44
Biểu đồ 2.2: Kết quả huy động vốn xã hội hóa cho các dự án giao thông từ 2012 - 2014 và dự kiến cho các
năm từ 2015 - 2020 46
Biểu đồ 2.3: Tình hình huy động vốn nhà nước và tư nhân trong các dự án PPP 47
Biểu đồ 2.4: Tỷ trọng số dự án các ngân hàng cấp tín dụng 48
Biểu đồ 2.5: Cơ cấu vốn FDI tại Việt Nam phân theo hình thức đầu tư 49

2.2.3. Về hình thức triển khai thực hiện 50

Hình 2.1. Các dự án BOT giao thông trên phạm vi cả nước 52
2.2.4 Các dự án tiêu biểu 54
2.3. ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VÀO HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG HÌNH THỨC PPP 56

2.3.1. Thành tựu 56
2.3.2. Hạn chế 60
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế 66
3.1. ĐỊNH HƯỚNG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015-2020 72

3.1.1 Phương hướng phát triển 72

Bảng 3.1: Phương hướng, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đến năm
2015, định hướng đến năm 2020 72
3.1.2 Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực 75


Biểu đồ 3.1: Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực giai đoạn 2015-2020 75

3.1.3. Huy động vốn đầu tư từ các nguồn giai đoạn 2015-2020 77
Biểu đồ 3.2: Vốn nhà nước và tư nhân cho ĐTPT HTGT 78
giai đoạn 2015-2020 78

3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HTGT TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 80

3.2.1 Giải pháp chung 80
3.2.2 Giải pháp cụ thể 84
a.Thể chế 84
b.Chính sách phí 88
c.Chính sách tín dụng 89
d.Cơ chế tài chính 90
Biểu đồ 3.3: Cơ cấu sử dụng Quỹ BHXH năm 2012 91

e. Nâng cao chất lượng quản lý nhà nước

Hình 1.1:
Hình 1.2:
Hình 1.3:
Hình 1.4:
Hình 1.5:

Hình 1.6:
Hình 1.7:
Hình 1.8:
Hình 2.1.

91

Cấu trúc Hợp đồng quản lý
Error: Reference source not found
Cấu trúc hợp đồng cho thuê .........Error: Reference source not found
Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền .........Error: Reference source not
found
Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT) .Error:
Reference source not found
Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh.... Error: Reference source not found
Quy trình đầu tư phát triển CSHTGT truyền thống. ............Error:
Reference source not found
Quy trình đầu tư phát triển CSHTGT theo PPP .......Error: Reference
source not found
Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát triển cơ
sở hạ tầng giao thông................... Error: Reference source not found
Các dự án BOT giao thông trên phạm vi cả nước ....Error: Reference
source not found


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính chất cấp thiết của đề tài

Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng
nói chung, hạ tâng giao thông (HTGT) nói riêng mà không cần phải hợp tác

với khu vực tư nhân. Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao
thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các
nguồn hỗ trợ chính thức. Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy,
ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức
(ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức năng
này hiệu quả. Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã
thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức
hợp tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời.
Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các
nước trên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở
hạ tầng. Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn
tư nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất
lượng dịch vụ.
So với khu vực và thế giới, giao thông vận tải (GTVT) Việt Nam còn
lạc hậu, điều này làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia. Hiện tại Chính
phủ duy trì mức đầu tư khoảng 2 - 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này nhưng
vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn
nữa, khoảng cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày
càng lớn.
Dự kiến đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 - 4%
GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế (Nguồn:

1


Ngân hàng thế giới (2007)). Riêng đường bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn
2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD (5 tỷ USD/năm, tương đương
105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình này vượt quá khả
năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính

phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm
trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai. Theo
quan điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống
trong thời đại của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy,
một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp
tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo
việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu. Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối
với các nước đang phát triển nói chung, và Việt Nam nói riêng là tìm được
hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA, và PPP
đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư
nhân (trong và ngoài nước).
Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duy
nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần kỳ” để cải thiện
nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, và hình thức này chỉ
phát huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp. Điều quan
trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối cảnh
hình thức PPP đã tồn tại, nhưng hình thức PPP chỉ mới ra đời ở Việt Nam nên
vẫn đang còn nhiều hạn chế.
Hiện tại, Chính Phủ Việt Nam đang khởi động PPP thí điểm và khuyến
khích nhà đầu tư tư nhân trong nước tham gia, do đó cần có phương pháp tiếp
cận để đảm bảo sự thành công của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một
cách máy móc các hình thức PPP trên thế giới. Xuất phát từ lý do này, cộng
với yêu cầu bức thiết của thực tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng giao

2


thông, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế
bền vững, chúng tôi chọn đề tài “Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo
hình thức hợp tác công-tư (PPP) ở Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu của

nhóm.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu cách hình thức PPP hoạt động tại những quốc gia mới triển
khai hình thức này như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển hạ tầng
giao thông là mục tiêu nghiên cứu của nhóm. Các mục tiêu cụ thể như sau:
1. Hệ thống hóa các vẫn đề lý luận về hình thức hợp tác công tư-ppp
trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông
2. Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển
và nước đang phát triển ở Châu Á) trong vận dụng hình thức PPP vào đầu tư
phát triển hạ tầng giao thông và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
3. Thu thập số liệu, phân tích đánh giá việc triển khai áp dụng hình thức
PPP trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam thời gian qua, từ đó
rút ra được những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó.
4. Đề xuất các giải pháp về áp dụng hình thức PPP trong đầu tư phát
triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam đến năm 2020.
3. Phương pháp nghiên cứu
Với bốn mục tiêu nghiên cứu đề tài áp dụng kết hợp nhiều phương pháp
nghiên cứu. Cụ thể:
• Nghiên cứu thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các
kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các
nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự
thành công của PPP hạ tầng giao thông (HTGT) ở các quốc gia phát triển và
đang phát triển. Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu hình thức thức
PPP vận hành có hiệu quả ở những quốc gia đã triển khai hình thức này, từ đó

3


lựa chọn phương pháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành
của PPP trong điều kiện hình thức PPP mới triển khai như Việt Nam. Kết quả từ

bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo luận
trên các diễn đàn và các cuộc hội thảo về vấn đề thu hút vốn đầu tư theo hình
thức PPP vào HTGT ở Việt Nam giữa một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân
hàng, các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một
đánh giá đa chiều về PPP.
• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình
hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực phat triển HTGT để cân nhắc việc áp dụng PPP
tại Việt Nam; đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài
trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án giao thông để xác định
có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam.
• Ngoài ra, sử dụng những thông tin ghi nhận từ những kinh nghiệm thực
tế các dự án HTGT của Anh, Trung Quốc, Hà Lan, Ấn Độ; các hội thảo về
PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và ngoài nước, kết hợp với các
dữ liệu từ các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho
hình thức PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển
HTGT tại Việt Nam.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức PPP
tại Việt Nam
- Về không gian: Việt Nam, một số nước phát triển và đang phát triển
trên thế giới
- Về thời gian: Quá trình áp dụng hình thức PPP vào đầu tư phát triển
cơ sở hạ tầng ở Việt Nam đến năm 2014 và dự kiến áp dụng hình thức PPP
giai đoạn 2015-2020.
5. Đối tượng nghiên cứu
Nhu cầu vốn đầu tư, thực trạng đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo
4


hình thức PPP ở Việt Nam.

6. Bố cục của đề tài
Bố cục của đề tài gồm 3 phần:
CHƯƠNG I: Lý luận về hình thức hợp tác công-tư PPP trong đầu tư
phát triển hạ tầng giao thông
CHƯƠNG II: Thực trạng đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo
hình thức PPP tại Việt Nam
CHƯƠNG III: Một số giải pháp về áp dụng hình thức PPP trong đầu
tư phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam đến năm 2020.

5


CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC
CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
1.1 Hình thức hợp tác công tư PPP
1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP
Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP dường như chỉ được sử dụng duy nhất để chỉ
các hình thức BOT và BCC, nhằm thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề
vốn. Tuy nhiên, thực chất khái niệm PPP rộng hơn nhiều vì nó bao gồm nhiều
hình thức hợp tác khác (hợp đồng dịch vụ, quản lý, giao thầu, nhượng quyền,
BOT,… các hình thức này sẽ được trình bày ở phần tiếp theo), do đó vấn đề
về vốn không phải là vấn đề duy nhất khi kết hợp các mối quan hệ giữa đối
tác Nhà Nước và đối tác tư nhân. Ngoài ra, khái niệm này ở nước ta chỉ
thường được sử dụng đối với những dự án xây dựng cở sở hạ tầng (CSHT)
quy mô lớn, nhưng theo kinh nghiệm của nhiều nước, hình thức PPP ở quy
mô nhỏ hơn trong các lĩnh vực đa dạng như dịch vụ, cấp nước và dịch vụ vệ
sinh… vẫn thực hiện được.
Vậy cụ thể hình thức PPP là gì, và gồm những đặc điểm nào?
Theo ADB, thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác công-tư” miêu tả một loạt
các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên

quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác. Một số thuật ngữ có thể
được sử dụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư
nhân (PSP) và Tư nhân hóa.
PPP (Public – Private – Partner) có nghĩa là hợp tác công tư, mà theo
đó Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc
công trình công cộng. Theo đó, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về
cung cấp dịch vụ và khu vực tư nhân được khuyến khích tham gia hợp tác
bằng cơ chế thanh toán chất lượng dịch vụ. PPP là hình thức hợp tác tối
6


ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao. Hình
thức hợp tác này sẽ mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tận
dụng được nguồn lực tài chính và lợi thế quản lý từ khu vực tư nhân, trong
khi vẫn đảm bảo lợi ích của người dân.
Ở Việt Nam, theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ Về đầu
tư theo hình thức đối tác công tư: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư
(sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp
đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp
dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp
dịch vụ công”.
Mối quan hệ đối tác này gồm những đặc điểm sau:
• Mối quan hệ hợp tác công-tư (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia của
khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo
đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực
Nhà nước và đầu tư công.
• Một số mối quan hệ hợp tác công-tư chặt chẽ phân định một cách hợp
lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư
nhân phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong mối quan hệ hợp tác công-tư là
các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương

hoặc các doanh nghiệp Nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước
hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có
chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối
tác Nhà nước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức phi Chính phủ
(NGO) hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá
nhân mà dự án có tác động trực tiếp.
• Mối quan hệ hợp tác công-tư hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà
nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực

7


còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho
mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển
giao tài sản, hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác
này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức
môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai
trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên môn
về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt
động kinh doanh một cách có hiệu quả. Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối
tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư.
• Cơ cấu của mối quan hệ hợp tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi
ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế
giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.
1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư
1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ
Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước) sẽ thuê một
công ty tư nhân tiến hành những công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một
khoảng thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm.
Tuy nhiên, cơ quan Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở

hạ tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư
nhân thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường phải
đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra.
Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi
phí định trước cho dịch vụ. Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà
thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về
tiêu chuẩn dịch vụ.
1.1.2.2 Hợp đồng quản lý
Hợp đồng quản lý rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mở
rộng gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch
8


vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…). Nghĩa vụ cung cấp dịch
vụ vẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát hằng
ngày được giao cho đối tác tư nhân. Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn
cho chi phí hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư.
Khu vực Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu,
những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống.
Hình 1.1: Cấu trúc Hợp đồng quản lý

Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí
lao động và các chi phí điều hành khác. Ngoài ra để tạo thêm động lực , nhà
thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa
thuận và quy định cụ thể từ trước. Trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước sẽ
chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ.
1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê
Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ
dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn
của dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc

trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, nhà điều hành có trách nhiệm cung
cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu.
9


Theo hợp đồng này, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu
vực Nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành
và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu (như các
khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả). Việc cho thuê không bao
gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân.
Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê

Theo mô tả của hình trên, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên
nguồn tài chính của cơ quan Nhà Nước có thẩm quyền và được ký hợp
đồng giao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống. Một phần phí
dịch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán
các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống.
Còn hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép
khu vực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại khoản
doanh thu còn lại. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận
trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra

10


1.1.2.4 Nhượng quyền
Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được
nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực
cụ thể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu

bổ hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn
bộ các khoản đầu tư vốn.
Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các
tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực Nhà nước (cả trong thời gian
nhượng quyền). Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn
hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu
chuẩn này Và vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ
sang một người điều tiết, quản lý giá và chất lượng dịch vụ.
Hình 1.3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền

Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với những khoản đầu tư
cần thiết để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm
thu xếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình. Hợp đồng nhượng
quyền thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian
thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý. Cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền có thể góp chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết.

11


1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các
thỏa thuận tương tự
BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được
chuyên môn hóa trong đó một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um
(Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án có cơ sở hạ tầng mới hoặc
một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực
hiện do Chính phủ quy định.
Theo hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để
xây dựng cơ sở dịch vụ mới. Khác với hợp đồng nhượng quyền, trong hợp
đồng BOT nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một

khoảng thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi
phí đầu tư qua việc trả phí của người sử dụng. Thêm nữa, hợp đồng nhượng
quyền thường liên quan đến việc mở rộng và điều hành một hệ thống hiện có,
trong khi BOT liên quan đến các khoản đầu tư lớn để xây dựng một hệ thống
mới. Hợp đồng này hiện là hình thức hợp tác chính giữa Nhà nước và tư nhân
ở Việt Nam.
Ngoài ra, còn rất nhiều biến thể của hợp đồng BOT, như các hợp đồng
xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở
hữu Nhà nước được tiến hành khi xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp
đồng kết thúc, các hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) trong đó
nhà đầu tư phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển
lại quyền sở hữu cho khu vực Nhà nước. Theo một hợp đồng thiết kế - xây
dựng - kinh doanh (DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân.
Thay vào đó, một hợp đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều
hành dự án cơ sở hạ tầng.

12


Hình 1.4: Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT)

Với cách tiếp cận thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh (DBFO),
trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau và
được chuyển cho các đối tác tư nhân. Các thỏa thuận DBFO khác nhau rất
nhiều về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân.
1.1.2.6 Liên doanh
Liên doanh là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ, theo đó
cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực Nhà nước và nhà
điều hành tư nhân.
Trong một liên doanh, các đối tác Nhà nước và tư nhân có thể thành

lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một
công ty hiện có (qua việc bán cổ phần). Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc
này là có một môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công
ty trong việc duy trì độc lập với Chính phủ.

13


Hình 1.5: Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh

Trong hình thức này, đối tác tư nhân sẽ đảm nhiệm vai trò điều hành và
một ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc
dựa trên năng lực và trình độ. Quan trọng hơn, trong cơ cấu liên doanh, cả đối
tác Nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẻ
những rủi ro nhất định.
1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP
Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu
điểm lớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ nhà nước là giảm được gánh
nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách. Ví dụ, đối với một dự án BOT,
các nhà đầu tư tư nhân phải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như
rủi ro về vận hành. Nhưng liệu PPP có phải là “hạt đậu thần” phù hợp với
mọi trường hợp?
14


Bảng 1.1: Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP
Những thuận lợi chính của PPP
Những thách thức chính của PPP
• Sử dụng được kỹ năng, công nghệ • PPP ngụ ý việc khu vực công mất
hiện đại và tính hiệu quả của khu vực kiểm soát quản lý và vì vậy khó chấp

tư nhân
nhận trên giác độ chính trị
• Buộc khu vực công ngay từ đầu • Liệu khu vực công có đủ năng lực
phải chú trọng vào đầu ra và lợi ích và kỹ năng để áp dụng phương pháp
(thay vì các yếu tố đầu vào)

PPP và thiết lập môi trường pháp lý

khuyến khích thích đáng?
• Đưa vốn tư nhân vào và giúp giảm • Liệu khu vự tư nhân có đủ năng lực
nhẹ gánh nặng tài chính cho dự án

chuyên môn để đảm bảo thực hiện

PPP?
• Rủi ro được chia sẻ giữa các đối tác • Không thể chuyển giao rủi ro tuyệt
khác nhau
đối
• Những nhà cung cấp tư nhân có • Dễ xảy ra mâu thuẫn giữa lợi ích
trách nhiệm hơn trong việc cung cấp chung và lợi ích cá nhân của đối tác
dịch vụ trong môi trường khuyến tư nhân.
khích thích hợp
• Cải thiện tính minh bạch, trách • Chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư
nhiệm giải trình

nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao
hơn
Nguồn: Tổng hợp

1.2 Hình thức hợp tác công-tư PPP trong lĩnh vực đầu tư phát triển

hạ tầng giao thông
Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) là một bộ phận chủ yếu
của hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, là cơ sở quan trọng để phát triển kết cấu
hạ tầng kinh tế - xã hội và là cầu nối giúp một quốc gia hội nhập với các nước
trong khu vực và trên thế giới; hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông phát triển
sẽ là chất xúc tác giúp cho các hoạt động của nền kinh tế quốc gia đó phát

15


triển nhanh.
Đầu tư vào KCHTGT cần khối lượng vốn lớn, chủ yếu là từ (vốn
ngân sách nhà nước vốn ngân sách thường chiếm từ 60 – 70% tổng vốn
đầu từ). Do khác công trình hạ tầng giao thông vận tải thường đòi hỏi vốn
lớn, thời gian xây dựng lâu, hiệu quả kinh tế mang lại cho chủ đầu tư
không cao, khó thu hồi vốn nên không hấp dẫn các nhà đầu tư cá nhân.
Bên cạnh đó các công trình giao thông phục vụ cho nhu đi lại của toàn xã
hội, được mọi thành phần kinh tế tham gia khai thác một cách triệt để, khi
hư hỏng lại ít ai quan tâm đầu tư sửa chữa, bảo dưỡng để duy trì tuổi thọ
của chúng, vì vậy nhà nước hàng năm đều trích ngân sách để đầu tư xây
dựng mới, sửa chữa khắc phục những công trình hư hỏng góp phần cải tạo
bộ mặt giao thông đất nước.
Đầu tư KCHTGT mang tính xã hội hóa cao, khó thu hồi vốn nhưng đem
lại nhiều lợi ích cho nền kinh tế xã hội. Tuy hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở
hạ tần giao thông không đem lại lợi ích trực tiếp cho chủ đầu nhưng lợi ích
mà nền kinh tế xã hội được hưởng thì không thể cân đong đo đếm được. Có
thể coi hoạt động đầu tư này là đầu tư cho phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu
của toàn thể cộng đồng
Hình thức PPP là xu thế huy động đầu tư phổ biến từ lâu trên thế giới,
đặc biệt đối với các nước có nguồn lực đầu tư từ ngân sách hạn hẹp, nhu cầu

đầu tư hạ tầng, dịch vụ xã hội rất cao đặc biệt là lĩnh vực hạ tầng giao thông
thì việc kêu gọi các nguồn lực xã hội có mục tiêu “win-win” (hai bên cùng có
lợi) cho cả Nhà nước và nhà đầu tư là tất yếu.
1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông.
Theo định nghĩa của HM Treasury (1998): PPP là sự thỏa thuận giữa hai
hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách
16


nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại
định nghĩa PPP là một giao kêt bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và
một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp sản
phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một
thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh
toán dịch vụ. Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP, mỗi quan
điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP
được trình bày tóm tắt trong bảng sau:
Bảng 1.2: Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT giao thông
Nguồn
ADB (2006)

Kết quả nghiên cứu
• PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư
nhân trong lĩnh vực HTGT trong đó chia sẻ công bằng
quyền lợi, chi phí và trách nhiệm.
Federal
• PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu
Highway
vực công (ở mọi cấp độ của chính quyền) và khu vực
Administration tư (thường là một nhóm các công ty tư nhận cùng làm

(2009)
việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng giao thông.
KPMG (2011) • PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung
cấp chứ không có quyền sở hữu giữa một bên là chính
phủ và bên kia là thực thể tư nhân mà không cho phép
thực thể tư nhân này được cung cấp hạ tầng giao thông
công.
Ủy ban châu • PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông
Âu (2003)
qua đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia
sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho xã hội
Nguồn: Tổng hợp
Từ bảng trên, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP giao thông
như sau:
•Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng
dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

17


•Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai
khu vực.
•Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hang hóa/ dịch vụ và sử
dụng vốn.
•Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và
vận hành
•Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng.
•Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ
chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao

thông so với hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước
tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo
dưỡng do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc
thời gian bảo hành.

18