Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau đổi mới và một số vấn đề từ thực tiễn

Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới và một số vấn đề từ thực tiễn
TS. Huỳnh Thị Ánh Phương & CN. Nguyễn Thị Hoài Phương
Bộ môn Công tác xã hội
Trường Đại học Khoa học Huế
TÓM TẮT
Từ sau Đại hội đại biểu Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI năm 1986, chính phủ
Việt Nam đã ban hành hàng loạt các chính sách Đổi mới nhằm phát triển toàn diện đất
nước. Trong đó, chính sách đất nông nghiệp đã tạo bước ngoặt trong phát triển kinh tế
nông thôn và góp phần nâng cao đời sống của người dân ở các vùng nông thôn khắp cả
nước.
Bài viết này tập trung (i) làm rõ những thay đổi chính của chính sách đất nông
nghiệp trong giai đoạn 1986-2013; và (ii) phân tích một số vấn đề tồn tại về tiếp cận đất
nông nghiệp trong thực tiễn.
Thông tin sử dụng trong bài viết này được thu thập và phân tích từ các nguồn khác
nhau như các báo cáo, bài báo liên quan và kết quả của cuộc điều tra thực tiễn của nhóm
tác giả tại địa bàn nghiên cứu trong giai đoạn 2011-2013.
Có thể thấy rằng chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam đã có nhiều thay đổi
đáng kể từ sau Đổi mới đến nay theo hướng ngày càng đảm bảo quyền và trách nhiệm của
người sử dụng đất đối với đất đai và phân quyền quản lý nhà nước về đất nông nghiệp rõ
ràng hơn. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu tại một cộng đồng nông thôn cho thấy người dân
chưa được tiếp cận đất nông nghiệp một cách công bằng; vẫn còn tồn tại bất bình đẳng
trong chứng nhận quyền sử dụng đất; và quyền sử dụng đất nông nghiệp của các hộ nông
dân vẫn chưa thực sự an toàn. Các vấn đề này cần phải được xem xét trong quá trình cải
cách chính sách đất nông nghiệp sắp tới nhằm đảm bảo tính công bằng xã hội và phát triển
kinh tế nông thôn bền vững hơn.

1


1. LỜI MỞ ĐẦU:
Từ sau Đại hội Đại hội đại biểu Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI năm 1986, Chính

phủ Việt Nam đã ban hành và thực hiện hàng loạt các chính sách cải cách kinh tế - chính
trị - xã hội nhằm thúc đẩy sự phát triển của quốc gia trên mọi lĩnh vực. Sự đổi mới trong
tư duy kinh tế được xem là bước ngoặt trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt
Nam, góp phần chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa và thay đổi diện mạo của đất nước, con người Việt Nam. Có
thể thấy rõ rằng các chính sách này đã giúp chuyển dịch đất nước từ một trong những
quốc gia nghèo nhất trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp, từ một quốc gia phải
nhập khẩu gạo trở thành một trong những quốc gia xuất khẩu nông nghiệp hiện nay. Việt
Nam cũng đã đạt được nhiều tiến độ về giảm nghèo, từ hơn 50% vào những năm đầu
1990 đến dưới 10% trong năm 2015 (FAO, 2006; WB, 2015).
Đất nông nghiệp là tài sản quý giá và là nguồn lực để người dân nông thôn phát
triển kinh tế. Ngay từ sau Đổi Mới năm 1986, chính phủ Việt Nam đã ban hành và thực
hiện chính sách chuyển từ sản xuất nông nghiệp theo hướng tập thể sang sản xuất nông
nghiệp theo hướng cá thể dựa trên nền tảng hộ gia đình theo cơ chế thị trường (Marsh và
các tác giả, 2007). Nhà nước đã ban hành và thực hiện hàng loạt các văn bản pháp lý cụ
thể hóa chính sách đối với đất nông nghiệp, trong đó nổi bật là các Luật đất đai. Từ sau
Luật Đất đai ban hành lần đầu tiên năm 1987 đã qua 2 lần sửa đổi (năm 1998 và 2001) và
3 lần ban hành luật mới (năm 1993, 2003, và 2013). Nội dung cơ bản của chính sách đất
nông nghiệp thể hiện trong các Luật đất đai bao gồm quyền sở hữu, quản lý và sử dụng
đất nông nghiệp, giá đất, thuế đất, bồi thường khi thu hồi và chuyển đổi mục đích sử
dụng đất…
Sau quá trình phân chia đất đai từ cuối năm 1980 có khoảng 90% các hộ gia đình
ở khu vực nông thôn ở nước ta có đất canh tác. Nhờ vào kết quả này, sinh kế nông thôn
và an ninh lương thực được đảm bảo, thu nhập của các hộ gia đình nông thôn được cải
thiện như các báo cáo và nghiên cứu gần đây đã chỉ rõ (FAO, 2006; Ravallion & Walle,
2008; Kirk & Nguyen, 2009).
Tuy nhiên, khu vực nông thôn nơi gần 70% của dân số quốc gia đang sinh sống và
sinh kế của họ cơ bản phụ thuộc vào nguồn tài nguyên thiên, cụ thể là đất nông nghiệp
vẫn đang đối diện với hàng loạt các thách thức như tỷ lệ hộ nghèo cao hơn so với các khu
vực khác, nhiều bất cập và hạn chế trong tiếp cận đất sản xuất…(Marsh & Macaulay,

2006). Dựa trên quan điểm rằng chính sách đất nông nghiệp của Việt Nam nhìn chung có
những tác động tích cực đối với đời sống và kinh tế nông thôn nhưng sẽ còn tồn đọng
nhiều vấn đề và rào cản, bài viết này tập trung phân tích những điểm thay đổi chính của

2


các chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới qua các Luật đất đai và làm rõ
một số vấn đề xã hội và giới trong tiếp cận nông nghiệp còn tồn tại trong thực tế. Nghiên
cứu này dựa trên nghiên cứu cá nhân của tác giả tại địa bàn xã Kỳ Nam huyện Kỳ Anh
tỉnh Hà Tĩnh trong giai đoạn 2011-2013 và tổng hợp kết quả từ các nghiên cứu khác và
báo cáo liên quan.
2. Tổng quan về chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới (1986-2013)
Chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới bắt đầu từ Luật Đất đai đầu
tiên được ban hành năm 1987 và đã qua 2 lần sửa đổi (năm 1998 và 2001) và 3 lần ban
hành luật mới (1993, 2003, và 2013). Theo Luật đất đai năm 1987, “Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân, do Nhà nước quản lý”1 và lần đầu tiên hộ gia đình được thừa nhận là đơn vị
kinh tế tự chủ và được phân chia đất nông nghiệp để sản xuất 2. Nói cách khác, chính sách
đất nông nghiệp sau Đổi Mới đã giao quyền sử dụng đất đai cho các hộ nông dân để sản
xuất. Việc phân chia đất nông nghiệp đến các hộ gia đình được xem là sự chuyển biến
mạnh mẽ về tiếp cận đất đai ở Việt Nam khi chuyển từ hình thức sở hữu hợp tác xã sang
sở hữu cá nhân/hộ gia đình. Nhiều chuyên gia nhận định rằng việc tiếp cận sử dụng đất
đai sẽ giúp các hộ gia đình có quyền quyết định và kiểm soát đối với đất được cấp và có
động lực để đầu tư vào sản xuất nông nghiệp; do đó năng suất nông nghiệp sẽ tăng lên và
kinh tế nông thôn sẽ phát triển mạnh mẽ (Haque & Monstesi, 1996; Christ & Kloss
(1988) trong Vien, 2011).
Tuy nhiên, chỉ sau vài năm thực hiện Luật đất đai năm 1987, nhiều vấn đề đã nảy
sinh liên quan tới tiếp cận đất nông nghiệp. Cụ thể, UNDP (1996) chỉ ra rằng các hộ nông
dân vẫn không có đủ động lực để sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả bởi vì quyền sử dụng
đất đai của họ không đầy đủ và không được đảm bảo3.

Luật đất đai năm 1993 ra đời để bổ sung các bất cập của Luật đất đai năm 1987, cụ
thể quy định và điều chỉnh thời hạn sử dụng đất nông nghiệp theo hướng dài hơn hơn 4.
Thêm vào đó, Luật này cũng quy định việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho
1 Điều 1, Luật Đất đai 1987.
2 Theo Khoản1, Điều 27 của Luật đất đai năm 1987: Các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp
được giao lại cho các hộ thành viên của mình một diện tích đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp trong số đất được Nhà
nước giao sử dụng ổn định, lâu dài để các hộ này làm kinh tế gia đình…mỗi người không quá 10% đất nông nghiệp,
đất lâm nghiệp bình quân cho nhân khẩu của xã.
3 Luật Đất đai 1987 chỉ quy định về việc phân chia đất nông nghiệp tới người dân nhưng không cụ thể hóa thời gian
sử dụng đất.
4 Điều 20, Luật đất đai 1993: Thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản
là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm. Khi hết thời hạn, nếu người sử dụng đất có nhu cầu tiếp tục sử dụng và
trong quá trình sử dụng đất chấp hành đúng pháp luật về đất đai thì được Nhà nước giao đất đó để tiếp tục sử dụng.

3


người sử dụng đất5. Việc điều chỉnh này được cho là nhằm đảm bảo quyền sử dụng đất
đai của người dân. Thêm vào đó, người sử dụng đất được đảm bảo quyền sử dụng đất, cụ
thể có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng
đất6. Menon, Rodgers, & Kennedy (2014) nhấn mạnh rằng việc quy định rõ các quyền sử
dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các cá nhân và hộ gia đình của
Luật đất đai 1993 đã tạo điều kiện hình thành thị trường đất đai, hỗ trợ việc tiếp cận tín
dụng và tăng cường quyền quết định đối với đất nông nghiệp của người sử dụng đất.
Theo nhiều báo cáo liên quan, chỉ sau 7 năm thực hiện Luật đất đai 1993, đặc biệt
khi chương trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bắt đầu được thực hiện vào năm
1994 đã có 11 triệu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp đến các hộ gia đình ở
khu vực nông thôn (Do & Iyer, 2008). Tuy nhiên, theo đánh giá của Ngân hàng thế giới
(2008), chỉ có khoảng 76% đất nông nghiệp và 34% đất rừng được cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất. Nguyên nhân được cho là do hệ thống quản trị đất đai và thị trường

đất đai còn nhiều hạn chế.
Luật của Quốc hội số 10/1998/QH ngày 2 tháng 12 năm 1998 và Luật của Quốc
hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam số 25/2001/QH10 về sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật đất đai năm 1993 đã cho thấy tính cấp thiết của việc điều chỉnh những
bất cập trong quá trình thực hiện Luật đất đai 1993. Trong đó, những điểm bổ sung, điều
chỉnh rõ nhất của Luật đất đai sửa đổi năm 1998 là việc “giao đất không thu tiền sử dụng
đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất”7. Trong đó làm rõ Nhà nước không thu tiền sử
dụng đất trong một số trường hợp, cụ thể các “hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động
nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muốn mà nguồn sống chủ yếu là thu
nhập có được từ các hoạt động sản xuất đó”8.
Luật sửa đổi, bổ sung năm 2001 chủ yếu tập trung vào quy định rõ thẩm quyền
giao đất, cho thuê đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho chính quyền các cấp.
Trong đó, thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất; chuyển đổi mục đích sử dụng đất
cho hộ gia đình và cá nhân và thẩm quyền quyết định cho người đang sử dụng đất nông

5 Khoản 2, Điều 36, Luật đất đai 1993: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất thì cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất. Trong trường hợp Chính phủ quyết định giao đất thì Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
6 Theo Khoản 2, Điều 3, Luật đất đai 1993.
7 Khoản 1, Điều 1, Luật đất đai sửa đổi 1998.
8 Khoản 1, Điều 22, Luật đất đai sửa đổi 1998.

4


nghiệp trông lúa nước chuyển sang nuôi trồng thủy sản…được giao cho Ủy ban nhân dân
huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh9.
Tuy nhiên, việc thực hiện Luật đất đai năm 1993 và 2 lần sửa đổi (năm 1998 và
2001) cho thấy nhiều hạn chế trong quá trình thực hiện. Luật đất đai năm 2003 đã làm rõ
hơn về công tác quản lý đất đai, gia hạn thời gian sử dụng đất cho người sử dụng đất, tạo

điều kiện thuận lợi hơn cho thị trường đất đai phát triển (Vien, 2011). Trong số các thay
đổi trong Luật đất đai năm 2003, việc chuyển đổi đầu tư tư nhân vào nông nghiệp và
chuyển đổi mục đích sử dụng đất được quy định rõ ràng hơn. Tuy nhiên, trong thực tế 10
năm sau khi Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực, khoảng 70% của 1.6 triệu đơn khiếu nại,
kiến nghị và tố giác đến các cơ quan pháp lý liên quan tới các vấn đề về đất đai
(Gillespie, 2014; Kerkvliet, 2014). Thêm vào đó, trong thời gian giữa năm 2001 và 2010,
có khoảng 10% đất nông nghiệp của nước ta (hơn 1 triệu hecta) bị chuyển đổi mục đích
sử dụng đất sang phi nông nghiệp (Hirsch, Mellac, & Scurrah, 2015). Điều này cho thấy
những thay đổi trong các Luật đất đai trong thời gian vừa qua (cụ thể thay đổi về mục
đích sử dụng đất) đã cho thấy nhiều bất cập và ảnh hưởng tới tính biến động về sử dụng
đất.
Luật đất đai năm 2013 được xem là chính sách quan trọng và có tính bước ngoặt
trong bối cảnh thời hạn quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân và hộ gia đình được
quy định trong Luật đất đai năm 1993 hết thời hạn; những hạn chế của các Luật đất đai
trước đây ngày càng trầm trọng; cũng như áp lực từ các tổ chức quốc tế về tính hiệu quả
và công bằng trong sử dụng đất đai. Ví dụ: Ngân hàng Thế giới nhấn mạnh rằng Chính
phủ Việt Nam cần tăng cường hiệu quả đất nông nghiệp bằng cách gia hạn thêm thời gian
sử dụng đất, hình thành quá trình thị trường đất đai minh bạch và công bằng hơn, tăng
cường quyền sử dụng đất cho các đối tượng dễ tổn thương như phụ nữ và người nghèo,
và cải thiện tính rõ ràng và minh bạch của quá trình lập kế hoạch và quản lý đất đai
(Wells-Dang, 2015).
Luật đất đai năm 2013 đã nhấn mạnh những thay đổi cụ thể về gia hạn quyền sử
dụng đất trồng cây hàng năm lên đến 50 năm, yêu cầu có cả tên vợ và chồng (đại diện
của hộ gia đình) trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, minh bạch trong thu hồi và
bồi thường đất đai, và quy định về giá đất đối với đất bồi thường (Hirsch et al., 2015).
Mặc dù chưa có nhiều nghiên cứu về tác động của Luật đất đai năm 2013 nhưng nhiều ý
kiến cho rằng điểm nhấn của Luật đất đai năm 2013 là thúc đẩy thị trường đất đai phát
triển mạnh và phân quyền rõ ràng hơn đến chính quyền các cấp trong việc quản lý nhà
nước về đất đai, trong đó có đất nông nghiệp.
9 Điều 24, Luật đất đai sửa đổi 2001.

5


Nói tóm lại, chúng ta không thể phủ nhận vai trò cũng như tác động tích cực của
chính sách đất nông nghiệp sau Đổi mới đối với việc tiếp cận sử dụng đất, sinh kế và kinh
tế nông thôn trong suốt quá trình điều chỉnh chính sách đất nông nghiệp trong giai đoạn
1986-2013. Số liệu thống kê cho thấy có sự tăng trưởng ngoạn mục về đất canh tác và sự
cải thiện mạnh mẽ về năng suất nông nghiệp như các báo cáo gần đây đã làm rõ (ví dụ:
Lê Thành Văn và các tác giả, 2015). Do & Lakshmi (2005) nhấn mạnh rằng chúng ta
không phủ nhận tầm quan trọng của các chính sách đất nông nghiệp đối với việc thúc đẩy
tăng trưởng nông nghiệp và kinh tế nông thôn mặc dù quá trình này bị chi phố bởi nhiều
yếu tố chủ quan và khách quan.
Tuy nhiên, nhiều ý kiến phản biện cho rằng chính sách đất nông nghiệp ở Việt
Nam đã vừa tạo cơ hội vừa hạn chế việc tiếp cận đất đai của người dân ở vùng nông thôn
(Hansen, 2013). Theo Hansen (2013) nhấn mạnh, quyền sử dụng đất đai ở Việt Nam được
chia làm 3 loại: sở hữu đất đai, quản lý đất đai, và quyền sử dụng đất đai. Luật đất đai
năm 1993, 2003 và 2013 mặc dù có nhiều điểm khác biệt và điều chỉnh ngày càng tốt hơn
như thời gian sử dụng đất, giấy chứng nhận sử dụng đất, quyền sử dụng đất của người
dân ngày càng được mở rộng và đảm bảo…nhưng nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn
dân, do Nhà nước thống nhất quản lý” 10 và Nhà nước giao quyền sử dụng đất đến cá
nhân và hộ gia đình là nguyên tắc thống nhất và không thay đổi trong suốt quá trình cải
cách chính sách đất nông nghiệp. Thêm vào đó, mặc dù có nhiều thay đổi trong chính
sách đất nông nghiệp theo hướng tích cực và phù hợp hơn nhưng nhiều vấn đề liên quan
như mất an ninh lương thực, bất bình đẳng trong tiếp cận đất đai và giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, bất công bằng xã hội…vẫn là các rào cản hạn chế sự thành công của
chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam trong thời gian qua (Nguyen, Vu, & Lebailly,
2011; Hirsch et al., 2015; Kerkvliet, 2014).
3. Một số vấn đề thực tiễn về quyền sử dụng đất nông nghiệp sau Đổi Mới ở huyện
Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh

Xã Kỳ Nam nằm ở vùng Đông Nam của tỉnh Hà Tĩnh có diện tích 1.801 hectare.
Được thành lập từ những năm cuối 1970, các hoạt động dựa vào nguồn tài nguyên đóng
vai trò quan trọng đối với sinh kế và đời sống của người dân địa phương; trong đó trồng
trọt, chăn nuôi gia súc-gia cầm và đi củi là sinh kế truyền thống của hầu hết người dân
địa phương và là nguồn cung cấp lương thực và khí đốt cho gia đình.
Giống như bao địa phương khác trên khắp cả nước, đầu những năm 1994, các hộ
gia đình ở xã được phân chia đất theo Luật đất đai năm 1987 và 1993 và việc tiếp cận đất
10 Điều 1, Luật đất đai 1987.

6


nông nghiệp của người dân cũng cũng trải qua nhiều biến động do sự thay đổi và điều
chỉnh của chính sách đất nông nghiệp. Kết quả điều tra thực tế được thực hiện tại địa bàn
này trong giai đoạn 2011-2013 đã cho thấy một số vấn đề còn tồn tại về tiếp cận đất nông
nghiệp tại địa phương như sau:
Thứ nhất, không phải tất cả các cá nhân và hộ gia đình có khả năng tiếp cận đất
nông nghiệp như nhau do một số lý do về cá nhân như sức khỏe cá nhân, nguồn lao động
có sức khỏe, nhập cư sau thời gian phân chia đất, thiếu thông tin về hiệu quả sử dụng
đất…
Theo báo cáo của Ủy ban nhân dân xã, các hộ dân tại địa bàn đã được phân chia
đất theo quy định của Luật đất đai năm 1987 và 1993. Trong đó, mỗi người dân được
nhận 330m2 đất nông nghiệp để phục vụ sản xuất. Kết quả có 159.13 hecta đất nông
nghiệp được phân đến các hộ gia đình, chiếm tỷ lệ khá nhỏ so (8.6%) với tổng diện tích
đất tự nhiên (Bảng 1).
Bảng: Cấu trúc và sự thay đổi về sử dụng đất ở Kỳ Nam vào năm 1990, 2000 và 2009
TT

Loại đất

Tổng diện tích đất tự nhiên
1
Đất nông nghiệp
Trồng trọt
Nuôi trồng thủy sản
2
Đất lâm nghiệp
3
Đất khu dân cư nông thôn
4
Đất chưa sử dụng

1990
Hecta
%
1,842 100%
159.13 8.6%
159.13 8.6%
648
35.2%
56.26
3.1%
978.61 53.1%

2000
Hecta
%
1,842 100%
171
9.3%

171
9.3%
433
23.5%
252
13.7%
986
53.5%

2009
Hecta
%
1,842
100%
236
140
96
615
294
697

12.8%
7.6%
5.2%
33.4%
16.0%
37.8%

Nguồn: Báo cáo kinh tế - xã hội của UBND Kỳ Nam các năm 1990, 2000 và 2009
Tuy nhiên, kết quả điều tra thực tế cho thấy nhiều cá nhân không thể tiếp cận

nguồn quỹ đất theo Luật đất đai vì lý do sức khỏe như trường hợp của chị Ph. – một phụ
nữ đơn thân nuôi con, 53 tuổi:
Tôi bị thương vào năm 1968 do bom đạn chiến tranh và làm mẹ đơn thân
từ đó. Tại thời điểm phân chia đất, chính quyền địa phương cho rằng tôi
không có sức khỏe cũng như gia đình tôi không có lao động nên không
phân chia đất cho tôi. Vì thế, đến giờ tôi vẫn không có thửa đất nào để
trồng trọt. (Nguồn: Nghiên cứu thực địa, 2013)

7


Ngoài diện tích đất được chính quyền địa phương cấp theo quy định của nhà nước,
các hộ gia đình còn tiếp cận đất nông nghiệp thông qua khai hoang. Số liệu trong bảng 1
cho thấy diện tích đất nông nghiệp thay đổi giữa năm 1990 và 2000 được người dân xác
nhận chủ yếu là do khai hoang. Thực tế, chỉ các hộ gia đình có lực lượng lao động nam và
khỏe mạnh mới có khả năng khai hoang và do đó các hộ này có khả năng tiếp cận đất
nông nghiệp tốt hơn các hộ gia đình không có lao động hoặc lao động ít chất lượng.
Thứ hai, quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chưa đảm bảo quyền
tiếp cận đất đai của phụ nữ trong gia đình.
Việc cấp giấy chứng nhận sử dụng đất cho hộ gia đình và cá nhân được cấp đất đã
được làm rõ trong Luật đất đai năm 1993. Tại xã Kỳ Nam, quá trình cấp giấy chứng nhận
sử dụng đất nông nghiệp cũng được bắt đầu song song với quá trình phân chia đất đến hộ
gia đình từ đầu những năm 1990. Tại thời điểm điều tra thực địa của nhóm tác giả hầu hết
hộ gia đình tham gia điều tra đều khẳng định họ nhận được giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất nông nghiệp. Tuy nhiên, mặc dù theo quy định hiện hành, cụ thể trong Luật đất
đai năm 2003 về việc phải có tên vợ và chồng trên giấy chứng nhận sử dụng đất 11 nhưng
trong thực tế chỉ có chỉ có 25% gia đình có nam giới là chủ hộ và 5% gia đình có nữ giới
là chủ hộ có tên cả vợ và chồng trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong khi đó,
62% nam giới và 58% nữ giới là chủ hộ khẳng định họ đứng tên một mình trong giấy
chứng nhận sử dụng đất. Số còn lại là do giấy chứng nhận sử dụng đất không phải thuộc

hộ gia đình đang sử dụng đất. Nguyên nhân cơ bản của việc chỉ có chủ hộ đứng tên trong
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là được ông H. cán bộ địa phương cho biết:
Tại thời điểm phân chia đất những năm 1990, chúng tôi đã tiến hành cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình. Tại thời điểm đó, chỉ có
chủ hộ đứng tên. Sau năm 2003 theo quy định mới yêu cầu phải có tên của cả
vợ và chồng thì chúng tôi cũng khuyến khích người dân thay đổi giấy chứng
nhận sử dụng đất để đảm bảo quyền lợi của họ nhưng rất ít hộ gia đình đến
ủy ban để đề nghị thay đổi.
Kết quả điều tra các hộ gia đình cho thấy rằng người dân không tích cực trong
việc chuyển đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tên cả vợ và chồng là do thủ
tục hành chính còn phức tạp, chi phí phải trả cho việc cấp lại giấy chứng nhận
11 Khoản 3, điều 48, Luật đất đai 2003: Trường hợp quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ và chồng thì giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất phải ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng.

8


quyền sử dụng đất cao; người dân (đặc biệt là phụ nữ) chưa hiểu rõ về tầm quan
trọng của việc đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Thứ ba, quyền sử dụng đất hiện tại của người dân không thật sự đảm bảo tính an
toàn trong tiếp cận đất nông nghiệp của họ.
Vào đầu năm 2001, một kế hoạch thực hiện dự án nuôi trồng thủy sản 12 được triển
khai trên địa bàn xã trên quy hoạch đất nông nghiệp của người dân. Có thể thấy rằng ngay
khi Luật sửa đổi, bổ sung năm 2001 của Luật đất đai 1993 ban hành, trong đó nhấn mạnh
về thẩm quyền quyết định chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ nông dân và chuyển
đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang nuôi trồng thủy sản cho Ủy ban nhân dân
huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh 13. 70% hộ nông dân14 tham gia vào cuộc điều tra
của nhóm tác giả khẳng định rằng mặc dù họ có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối
với các thửa đất nông nghiệp được phân chia nhưng họ đã bị thu hồi một phần hoặc toàn
bộ diện tích đất được cấp cho gia đình vì mục đích thực hiện dự án nuôi trồng thủy sản

của chính quyền cấp trên một cách không tình nguyện.
Theo số liệu điều tra thực địa, diện tích đất nuôi trồng thủy sản đã tăng đột ngột lên
96 hecta trong giai đoạn sau năm 2000 (Bảng 1), trong đó phần lớn là đất nông nghiệp
đang sản xuất của người dân. Trong tổng số 280 hộ điều tra, trung bình 1 hộ mất 3.4 sào
(hộ mất ít nhất 0.2 sào và nhiều nhất là 15.5 sào). Một số hộ gia đình mất gần hết diện tích
đất nông nghiệp như trường hợp của gia đình ông Q.. Sau quá trình phân chia đất, gia đình
ông được 6 sào ruộng và trồng trọt đủ cung cấp lương thực cho gia đình. Tuy nhiên, gia
đình ông đã mất 5/6 sào luất cho dự án nuôi trồng thủy sản của cấp trên.
Kết quả điều tra 280 hộ nông dân tại địa phương cho thấy gần 10% của các hộ điều
tra mất hoàn toàn diện tích đất nông nghiệp cho dự án nuôi tôm. Điều này đồng nghĩa các
hộ gia đình này mất sinh kế truyền thống và không có thu nhập nông nghiệp như trường
hợp của gia đình bà N. sau:
“Chúng tôi phụ thuộc vào trồng trọt để sinh sống qua ngày. Mặc dù tôi chỉ có
vài sào ruộng như đất của tôi thuộc loại đất tốt và năng suất cao nên sản
lượng lúa hàng năm cũng đủ dùng trong gia đình. Ngoài ra, có phụ phẩm
12 Dự án này do Ủy ban nhân dân huyện Kỳ Anh xây dựng và yêu cầu chính quyền xã Kỳ Nam thực hiện dựa trên
cơ sở chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp năng suất thấp sang nuôi trồng thủy sản.
13 Theo Khoản b, Điều 24a và 24b Luật bổ sung, sửa đổi 2001 của Luật đất đai năm 1993.
14 Điều tra thực địa được thực hiện với 280 hộ nông dân tại địa bàn xã Kỳ Nam trong giai đoạn 2011-2013.

9


nông nghiệp tôi cũng có thể nuôi thêm con heo, con gà để tăng thu nhập. Giờ
đây, tôi mất hết đất trồng lúa vào dự án nuôi trồng thủy sản và tự dưng trở
thành người mất đất, mất sinh kế thế này”
Nhiều hộ gia đình cũng cùng chung cảnh ngộ với gia đình bà N. khi mà mất đất
không chỉ đơn thuần về trồng trọt mà còn mất luôn các sinh kế khác như chăn nuôi. Thông
tin thực địa cũng cho thấy rằng hầu hết diện tích đất bị thu hồi cho dự án nuôi trồng thủy
sản là đất tốt, trồng được 2 vụ và có năng suất cao trong khi theo quy định của chính sách

đất đai chỉ chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với đất năng suất thấp.
Các hộ gia đình khác mặc dù không mất hết đất nông nghiệp nhưng cũng rơi vào
hoàn cảnh khó khăn do diện tích đất nông nghiệp vốn dĩ không nhiều, hầu như chỉ đáp
ứng đủ nhu cầu lương thực của hộ gia đình. Vì thế, việc mất đất dù ít hay nhiều cũng có
ảnh hưởng tiêu cực tới đời sống hàng ngày. Trước đây họ làm 2 vụ thì giờ chỉ làm 1 vụ và
năng suất thấp hơn rất nhiều so với trước đây. Số liệu thống kê về năng suất lúa của huyện
Kỳ Anh năm 2001 và 2002 cho thấy sự thay đổi đột ngột về sản lượng lúa giữa hai năm là
251 tấn năm 2001 và 39 tấn năm 2002. Điều này ảnh hưởng nghiêm trọng tới việc đảm
bảo an ninh lương thực của hộ gia đình. Theo kết quả điều tra thực tế của nhóm tác giả,
trung bình 1 hộ thiếu lúa ăn sau khi mất đất là 7.4 tháng trong khi trước đây hầu như họ
không bị tình trạng thiếu lúa ăn.
Cũng theo Luật sửa đổi, bổ sung năm 2001, Nhà nước sẽ có chính sách để ổn định
đời sống cho người có đất bị thu hồi 15. Các hộ nông dân bị thu hồi đất cho dự án nuôi
trồng thủy sản được chính quyền cấp trên cam kết sẽ tạo công ăn việc làm cho người dân
địa phương khi dự án này đi vào hoạt động. Tuy nhiên, theo kết quả điều tra của nhóm tác
giả cho thấy rất ít người dân được tạo công ăn việc làm khi dự án đi vào hoạt động vì lý do
họ không đáp ứng được yêu cầu về tay nghề. Kết quả của quá trình thu hồi đất nông
nghiệp là người dân mất sinh kế, thu nhập giảm, an ninh lương thực bị đe dọa. Tại thời
điểm nghiên cứu của nhóm tác giả, diện tích đất nuôi trồng thủy sản không được sử dụng
hiệu quả nhưng chính quyền địa phương cũng không thể thu hồi lại và cũng không có kế
hoạch hoặc quy hoạch sử dụng trong tương lai như thế nào.
4. Kết luận
Bài viết này đã trình bày và phân tích những điểm thay đổi chính về chính sách đất
nông nghiệp ở Việt Nam sau Đổi Mới và một số vấn đề còn tồn tại trong thực tiễn về tiếp
15 Khoản 1 và 2, Điều 27 của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2001 của Luật đất đai năm 1993.

10


cận đất nông nghiệp của người nông dân. Có thể thấy rằng chính sách đất nông nghiệp đã

có nhiều thay đổi theo hướng có lợi hơn cho người nông dân và càng ngày càng đảo bảm
quyền lợi của người nông dân. Tuy nhiên, các số liệu thực tế từ các nghiên cứu khác và
cụ thể là nghiên cứu thực địa tại một cộng đồng nông thôn của nhóm tác giả đã chỉ ra một
số vấn đề tồn tại liên quan tới quyền tiếp cận đất nông nghiệp của người dân.
Quá trình phân chia đất nông nghiệp cho các hộ gia đình chưa đảm bảo tính công
bằng, do đó một số cá nhân và hộ yếu thế và thiệt thòi không thể tiếp cận được nguồn lực
đất đai để phát triển sinh kế. Bất bình đẳng về quyền tiếp cận đất đai giữa nam giới và nữ
giới trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có thể gây ra hệ quả tiêu cực đối với vai
trò và quyền lợi của người phụ nữ trong gia đình. Quyền tiếp cận đất đai hiện tại của
người dân chưa thật sự đủ và đảm bảo tính an toàn trong tiếp cận đất đai của người nông
dân và hệ quả là họ dễ dàng mất đất, mất sinh kế, đời sống và an ninh lương thực của hộ
gia đình, của cộng đồng bị đe dọa.
Để phát huy và đảm bảo chủ trương đúng đắn của Nhà nước về chính sách đất
nông nghiệp, những vấn đề thực tiễn cần phải được hiểu rõ và điều chỉnh trong các cải
cách chính sách đất nông nghiệp sau này nhằm đảm bảo tính công bằng và phát triển
nông thôn bền vững hơn.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
Agrawal, A. (2007). Forests, governance, and sustainability: common property theory
and its contributions. International Journal of the Commons, 1(1), 111–136.
Retrieved from
/>-IJC-07006
Baumann, P. (2002). Improving access to natural resources for the rural poor Improving
access to natural resources for the rural poor A critical analysis of central concepts
and emerging, (July).
Bonnin, C., & Turner, S. (2014). “A good wife stays home”: gendered negotiations over
state agricultural programmes, upland Vietnam. Gender, Place & Culture. Taylor &
Francis. />Do, Q., & Iyer, L. (2008). Land Titling and Rural Transition in Vietnam. Economic
Development and Cultural Change, 56(3), 531–579. />FAO. (2006). Rapid Growth of Selected Asian Economies: Lessons and Implications for
Agriculture and Food Security.

11


Gillespie, J. (2014). Social Consensus and the Meta-Regulation of Land-Taking Disputes
in Vietnam. Journal of Vietnamese Studies, 9(3), 91–124.
/>Hansen, K. (2013). Land Law, Land Rights, and Land Reform in Vietnam: A Deeper
Look into “Land Grabbing” for Public and Private Development, i–iv, 1–40.
Retrieved from />article=2753&context=isp_collection
Hirsch, P., Mellac, M., & Scurrah, N. (2015). The Political Economy of Land
Governance in Viet Nam The Political Economy of Land Governance in Vietnam.
Holmes, R., & Jones rholmes, N. (2010). Gender inequality, risk and vulnerability in the
rural economy: re-focusing the public works agenda to take account of economic and
social risks Background Report for SOFA.
Kerkvliet, B. J. T. (2014). Protests over Land in Vietnam. Journal of Vietnamese Studies,
9(3), 19–54. Retrieved from />Kirk, M., & Nguyen_Do_Anh_Tuan, (2009). Land-Tenure Policy Reforms
Decollectivization and the Doi Moi System in Vietnam, (November), iv, 1–35.
Retrieved from />Ky Nam’s Communal People Committee. Annual Socio-economic Reports from 20002011. Vietnamese version.
Marsh, S. P., & Macaulay, T. G. (2006). Land reform and the development of
commercial agriculture in Vietnam: policy and issues, 1–19.
Meinzen-Dick, R., Brown, L. R. F., Hilary S., & Quisumbing, A. R., (1997). Gender,
Property rights and natural resources. FCND Discussion Paper No. 29. International
Food Policy Research Institute.
Menon, N., Rodgers, Y., & Kennedy, A. (2014). Land Reform and Welfare in Vietnam:
Why Gender of the Land-Rights Holder Matters, 1–44. Retrieved from
Land
Rights and Women Yana et al.pdf
Naidu, S. C. (2011). Access to benefits from forest commons in the Western Himalayas.
Ecological Economics, 71(1), 202–210.
/>Nguyen Thi Dien, Vu Dinh Ton, & Lebailly, P. (2011). Peasant responses to agricultural
land conversion and mechanism of rural social differentiation in Hung Yen province,

Northern Vietnam. Meeting the Challenges Facing Asian Agriculture and
Agricultural Economics toward a Sustainable Future, 1–34. Retrieved from
/>sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAA&url=
mbloux.ulg.ac.be/eg/publicationsconsommationalimentaire/doc_download/190peasant-responses-to-agricultural-land-conversion-and-mechanism-of-rural

12


Quy TD, Lakshmi I (2005). Land Titling and Rural Transition in Vietnam. A Revised
Version of Quy DT and Lakshmi I (2003), Work Bank, Washington D.C. Available
at: < .
Ravallion, M. and D. van de W. (2008). Reform and Poverty in Rural Vietnam.
Ribot, Jesse C. and Peluso, Nancy Lee. (2003) A theory of access. Rural Sociology,
68(2), 153–181.
Schlager, E., & Ostrom, E. (1992). Property-Rights Regimes and Natural Resources : A
Conceptual Analysis. Land Economics, 68(3), 249–262.
/>Tran, T.N., Hoang Cam, Le Thanh Sang, Nguyen Thi Phuong Cham, Ngo Thi Phuong
Lan and Vu Thanh Long (2012) The Exclusion of Women’s Access to Land in
Contemporary Việt Nam. United Nations Development Programme.
UNDP (1996). Catching up. UNDP Report, UNDP Vietnam, Ha Noi, Vietnam.
Vien, H. T. (2011). The linkage between land reform and land use changes : A case of
Vietnam. Journal of Soil Science and Environmental MAnagement, 2 (3)(March),
88–96.
Vietnamese land land 1993, 2003, 2013. Retrieved from
/>ItemID=28824
WB, 2015. />Wells-Dang, A. P. Q. T. and A. B. (2015). Agrarian Change and Land Tenure in Vietnam
through a Political Economy Lens, (45).
Marsh S.P., MacAulay T.G. và Phạm Văn Hùng (biên tập) 2007. Phát triển nông nghiệp
và chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam: Tóm tắt chính sách. ACIAR Tài liệu
nghiên cứu số 126, 72 trang.

Lê Thành Văn, Phan Sỹ Hiếu, Nguyễn Thị Lan Anh, Tạ Kim Cúc, Nguyễn Thị Thanh
Xuân (2015). Nông nghiệp Việt Nam giai đoạn 1976-2014: Thành tựu và thách thức.
/>5.pdf

13