Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố cần thơ từ góc nhìn quản lý nhà nước

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA KINH TẾ PHÁT TRIỂN

Hoàng Thị Huệ

HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
TẠI THÀNH PHỐ CẦN THƠ TỪ GÓC NHÌN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2015


2

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA KINH TẾ PHÁT TRIỂN

Hoàng Thị Huệ

HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
TẠI THÀNH PHỐ CẦN THƠ TỪ GÓC NHÌN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số sinh viên: 7701240056

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN HOÀNG BẢO

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2015


3
LỜI CAM ĐOAN
Luận văn đề tài với tiêu đề “Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố CầnThơ từ
góc nhìn quản lý nhà nước” là công trình của riêng tôi. Các tài liệu nêu trong luận án là

trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Cần Thơ, ngày tháng

năm 2016

Người viết cam đoan

Hoàng Thị Huệ


4

LỜI CẢM TẠ
Xin chân thành cảm ơn TS. Nguyễn Hoàng Bảo đã tận tình hướng dẫn học viên
trong suốt quá trình thực hiện luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn các thầy, cô đã truyền đạt cho tôi vốn kiến thức quý báu

trong suốt khóa học, là nền tảng quan trọng giúp tôi hoàn thành luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn các cơ quan: Văn phòng Ủy ban nhân dân thành phố Cần
Thơ, Sở Tài chính thành phố Cần Thơ, Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Cần Thơ,
Phòng Tổng hợp Cục Thống kê Cần Thơ, Kho bạc nhà nước Cần Thơ đã cung cấp
nhiều thông tin, dữ liệu quý báu giúp tôi hoàn thành luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý đầu tư đã giúp tôi
hoàn thành luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp, các bạn lớp quản lý kinh tế Cần Thơ
K23 đã chia sẻ kiến thức cùng tôi trong suốt quá trình học và trong thời gian thực hiện
luận văn.
Tác giả luận văn
Hoàng Thị Huệ


5

DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT
ĐBSCL

: Đồng bằng sông Cửu Long

ĐTPT

: Đầu tư phát triển

NSTW

: Ngân sách trung ương

NSĐP

: Ngân sách địa phương

GNP

: Tổng sản phẩm quốc dân

GDP

: Tổng sản phẩm quốc nội

FDI

: Đầu tư trực tiếp nước ngoài

UBND

: Ủy ban nhân dân


6

DANH MỤC BẢNG
Trang

Bảng 4.1 Đơn vị hành chính thành phố Cần Thơ ................................................... 27
Bảng 4.2 Thu chi ngân sách địa phương từ năm 2004-2014 .................................. 30
Bảng 4.3 Kết quả thực hiện vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ ................. 32
Bảng 4.4 Vốn đầu tư phát triển trên địa bàn chia theo nguồn vốn ......................... 34
Bảng 4.5 Hiệu quả vốn đầu tư theo giá hiện hành ................................................. 36

Bảng 4.6 Vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư theo thành phần kinh tế .................. 37
Bảng 4.7: Cơ cấu vốn đầu tư công phân theo nguồn vốn ........................................ 38
Bảng 4.8: Hệ số ICOR của Cần Thơ so với ICOR cả nước .................................... 40
Bảng 4.9: Tỷ lệ thu/chi ngân sách thành phố .......................................................... 57


7

MỤC LỤC
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG ......................................................................................... 1
1.1. Giới thiệu. ........................................................................................................................... 1
1.1.1. Lý do chọn đề tài: ..................................................................................................... 1
1.1.2. Sự cần thiết nghiên cứu: ........................................................................................... 2
1.2. Mục tiêu nghiên cứu: ......................................................................................................... 2
1.3. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................................ 2
1.4. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................................... 3
1.4.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................... 3
1.4.2. Vùng nghiên cứu và thời gian nghiên cứu ................................................................ 3
1.4.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu ................................................................... 3
1.5. Kết cấu luận văn ............................................................................................................... 3
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ................................................................... 4
2.1. Cơ sở lý luận....................................................................................................................... 4
2.1.1. Đầu tư ....................................................................................................................... 4
2.1.1.1. Đầu tư công .....................................................................................................................5
2.1.1.2. Nguồn vốn đầu tư ...........................................................................................................6
2.1.1.3. Đối tượng đầu tư .............................................................................................................7

2.1.2. Các lý thuyết về đầu tư công .................................................................................... 8
2.1.2.1. Quan điểm của trường phái tân cổ điển...........................................................................8
2.1.2.2. Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước .................................................................8

2.1.2.3. Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối ...................................................9

2.1.3. Đặc điểm của đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế xã hội; Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội ......................................... 9
2.1.3.1. Đặc điểm của đầu tư công: ..............................................................................................9
2.1.3.2. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội .......................................11
2.1.3.3. Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội ................................................13

2.1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công: .......................................................... 15
2.1.5. Quy trình thẩm định dự án đầu tư: ......................................................................... 16
2.1.6. Phương pháp phân tích lợi ích - chi phí: ................................................................ 17
2.1.7. Lý thuyết người đại diện và người quản lý............................................................. 18
2.1.8. Các nguyên lý của mô hình Harrod – Domar ......................................................... 19
2.2. Các nghiên cứu thực nghiệm trong nước: ..................................................................... 21
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ...................................................................... 24
3.1. Phương pháp thu thập và xử lý số liệu .......................................................................... 25
3.1.1. Phương pháp thu thập số liệu: ................................................................................ 25


8
3.1.2. Phương pháp xử lý số liệu: ..................................................................................... 25
3.2. Phương pháp phân tích ................................................................................................... 26
CHƯƠNG 4: HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG: TIẾP CẬN BẰNG PHƯƠNG PHÁP
THỐNG KÊ, MÔ TẢ VÀ PHƯƠNG PHÁP CHUYÊN GIA ................................................. 27
4.1. Vị trí thành phố Cần Thơ trong vùng Đồng bằng sông Cửu Long và quan hệ với
các tỉnh thành trên cả nước: .................................................................................................. 27
4.2. Dân số ............................................................................................................................... 28
4.3. Đánh giá tổng quát những tiềm năng và khả năng phát huy các lợi thế so sánh vào
mục tiêu phát triển của thành phố ........................................................................................ 29
4.4. Mức độ đóng góp đầu tư công tác động đến tăng trưởng kinh tế trên địa bàn thành
phố Cần Thơ ........................................................................................................................... 30

4.4.1. Khái quát tình hình thu, chi ngân sách trên địa bàn: .............................................. 30
4.4.2. Khái quát về tình hình đầu tư, đầu tư công của thành phố Cần Thơ ...................... 34
4.4.2.1 Vốn đầu tư trên địa bàn ..................................................................................................34
4.4.2.2 Hiệu quả vốn đầu tư: ......................................................................................................38
4.4.2.3. Vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư phân theo thành phần kinh tế ................................39
4.4.2.4. Đầu tư công: .................................................................................................................40
4.4.2.5. Đánh giá chung tình hình đầu tư công trên địa bàn .......................................................40
4.3.2.1. Hiệu quả quả quản lý đầu tư công, đầu tư từ ngân sách: ...............................................42

4.5. Nghiên cứu và phân tích các hạn chế trong quản lý đầu tư công ............................... 47
4.6. Nghiên cứu thủ tục hành chính, các quy định pháp luật: ............................................ 50
4.7. Kết quả tham khảo ý kiến của các chuyên gia:............................................................. 64
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN, GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................... 66
5.1. Kết luận: ........................................................................................................................... 66
5.2. Một số giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công: ..................................... 67
5.3. Kiến nghị: ......................................................................................................................... 71
5.4. Kiến nghị về những nghiên cứu tiếp theo: .................................................................... 72


1

CHƯƠNG 1
GIỚI THIỆU CHUNG
1.1. Giới thiệu.
1.1.1. Lý do chọn đề tài:
Đầu tư có vai trò vô cùng quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và phát
triển kinh tế; vấn đề đặt ra là làm thế nào để thu hút vốn đầu tư để thúc đẩy hoạt động
đầu tư trong điều kiện cơ sở hạ tầng, chính sách thu hút đầu tư còn nhiều hạn chế, làm
thế nào để xây dựng hệ thống các chính sách hỗ trợ đầu tư đồng bộ, thống nhất nhằm
kích cầu đầu tư và sử dụng các khoản chi tiêu đầu tư sao cho hợp lý nhất. Đây là nội

dung mà nhiều nhà lãnh đạo quan tâm, nhất là trong lĩnh vực đầu tư sử dụng từ vốn
ngân sách nhà nước. Đối với Thành phố Cần Thơ việc sử dụng nguồn vốn đầu tư, nhất
là vốn đầu tư công phải có hiệu quả nhằm "phấn đấu xây dựng và phát triển thành phố
Cần Thơ trở thành thành phố đồng bằng cấp quốc gia văn minh hiện đại, xanh, sạch,
đẹp, xứng đáng là thành phố cửa ngõ của cả vùng hạ lưu sông Mêkong; là trung tâm
công nghiệp, trung tâm thương mại - dịch vụ du lịch, trung tâm giáo dục đào tạo khoa
học – công nghệ, trung tâm y tế và văn hóa, là đầu mối quan trọng về giao thông vận
tải nội vùng và liên vận quốc tế; là địa bàn trọng điểm giữ vị trí chiến lược về quốc
phòng an ninh của vùng Đồng bằng sông Cửu Long và cả nước" theo Nghị quyết 45NQ/TW ngày 17/2/2005 của Bộ Chính trị.
Kết quả của công cuộc đổi mới của thành phố Cần Thơ đã nâng cao thu nhập,
chất lượng đời sống của người dân, cải thiện bộ mặt chung của cả xã hội. Để đạt được
những thành tựu này, bên cạnh kết quả sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế
còn có phần đóng góp rất lớn từ các chính sách điều hành của chính quyền thành phố
thông qua các hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính. Hoạt động đầu
tư bằng vốn ngân sách vào các lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư công
chiếm vai trò vô cùng cần thiết vì đây công cụ khắc phục các hạn chế của nền kinh tế
thị trường, là đòn bẩy kinh tế, tạo điều kiện cho đầu tư từ các khu vực còn lại phát huy
hiệu quả cao thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế. Đồng thời còn giúp phát
triển các mặt về xã hội mà các thành phần kinh tế tư nhân thường ít khi tham gia vào.
Trong giai đoạn sắp tới, kinh tế cả nước nói chung và thành phố nói riêng đang đối
diện với một số thách thức, khó khăn như áp lực lạm phát, cơ sở hạ tầng kém, thủ tục
hành chính rườm rà chậm đổi mới, năng lực quản lý nhà nước chưa đáp ứng kịp cho


2

phát triển, hiệu quả sản xuất thấp bên cạnh đó sức ép cạnh tranh của các nước khi mở
cửa nền kinh tế. Muốn vượt qua được những thách thức trên, thành phố cần phải có
các chính sách mạnh mẽ cải cách hơn nữa trong quản lý đầu tư công nhằm đầu tư có
hiệu quả, chất lượng, đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, hạn chế thấp nhất về lãng phí

thất thoát. Để tìm hiểu công tác thẩm định dự án đầu tư, phân bổ, sử dụng nguồn vốn
đầu tư ảnh hưởng như thế nào đến hiệu quả đầu tư từ ngân sách nhà nước; từ những
thắc mắc đó đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hiệu quả quản lý đầu tư công trên
địa bàn thành phố Cần Thơ từ góc nhìn quản lý nhà nước” để nghiên cứu.
1.1.2. Sự cần thiết nghiên cứu:
Luật Đầu tư công đã được Quốc Hội ban hành năm 2014, có hiệu lực thi hành từ
ngày 01 tháng 01 năm 2015. Luật Đầu tư công quy định rõ lĩnh vực đầu tư sử dụng
vốn ngân sách, quy trình quản lý để nâng cao hiệu quả hướng đến phát triển kinh tế
bền vững. Do đó, việc phân tích các hạn chế trong quản lý đầu tư công là một việc làm
cần thiết, nhằm góp phần đánh giá đúng tác động đầu từ công đến tăng trưởng kinh tế
trên địa bàn thành phố. Trên cơ sở đó, thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn đầu tư công nhằm góp phần tăng thu ngân sách, mở rộng không gian tài
khóa, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của thành phố và bền vững trong dài hạn. Đồng
thời, trong quá trình nghiên cứu của đề tài giúp bản thân bổ sung thêm kiến thức quản
lý kinh tế trong lĩnh vực sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
làm cơ sở tham mưu cho lãnh đạo thành phổ trong điều hành ngân sách thành phố Cần
Thơ và là tài liệu cho lãnh đạo thành phố tham khảo trong quá trình hoạch định chính
sách đầu tư và quản lý vốn đầu tư công có hiệu quả hơn.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu:
Đề tài được nghiên cứu nhằm phân tích các hạn chế quản lý đầu tư ảnh hưởng
đến đầu tư công, đề ra những cải cách để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công, áp
dụng vào thực tiễn thông qua việc đưa những cải cách này vào trong kế hoạch điều
hành kinh tế - xã hội của thành phố giai đoạn sắp tới.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu
- Các vấn đề hạn chế còn tồn tại trong công tác quản lý đầu tư công là gì?
- Những giải pháp cần thực hiện để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công?


3

1.4. Phạm vi nghiên cứu
1.4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống quy định pháp luật và cơ quan
quản lý nhà nước về đầu tư công.
1.4.2. Vùng nghiên cứu và thời gian nghiên cứu
- Vùng nghiên cứu: đề tài được thực hiện trên địa bàn thành phố Cần Thơ.
- Thời gian nghiên cứu: Giai đoạn từ năm 2004 - 2014.
1.4.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Về mặt khoa học, theo lý thuyết kinh tế công, chính phủ thực hiện đầu tư công là
nhằm đạt được tăng trưởng kinh tế và phát triển các mặt xã hội, môi trường, con người
và đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không tham gia. Tuy nhiên không phải cứ đầu
tư thật nhiều sẽ đạt được kết quả cao. Một số nhà kinh tế còn cho rằng tăng đầu tư
công quá mức sẽ gây tác động lấn át đến đầu tư của khu vực tư, trong khi hiệu quả đầu
tư của khu vực tư thường cao hơn, khi đó sẽ làm chậm tốc độ tăng trưởng của nền kinh
tế. Vì vậy đánh giá, xác định các vấn đề còn tồn tại của quản lý đầu tư công sẽ làm cơ
sở cho việc tổng kết đưa vào lý thuyết về quản lý kinh tế công.
Về mặt thực tiễn, trong quản lý nhà nước việc phân tích các hạn chế sẽ giúp đưa
ra các chính sách quản lý đầu tư công một cách hiệu quả hơn, giúp duy trì tốc độ phát
triển kinh tế cao của thành phố trước các thách thức trong giai đoạn hiện nay. Có thể
giúp cho lãnh đạo thành phố tham khảo trong quá trình hoạch định chính sách đầu tư,
quản lý, sử dụng vốn đầu tư công có hiệu quả hơn.
1.5. Kết cấu luận văn
Luận văn này được chia ra làm 5 chương:
- Chương 1: Giới thiệu
- Chương 2: Cơ sở lý luận
- Chương 3: Phương pháp nghiên cứu
- Chương 4: Hiệu quả quản lý đầu tư công tiếp cận bằng phương pháp thống kê,
mô tả kết hợp phương pháp chuyên gia
- Chương 5: Kết luận và kiến nghị.

4

CHƯƠNG 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
Giới thiệu
Chương 2 bao gồm những kiến thức liên quan tới đầu tư, đầu tư công, hiệu quả
đầu tư công, các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công, người đại diện và người quản lý.
Phần này gồm các nội dung: (1) Cơ sở lý luận; (2) Thực tiễn; (3) Tổng kết các lý
thuyết sử dụng trong bài viết luận văn.
Về cơ sở lý luận, trên cơ sở hiểu biết các lý thuyết về đầu tư, lý thuyết về người
đại diện và quản lý, các nguyên lý của mô hình Harrod - Domar, các khái niệm, các
quy định của nhà nước về quản lý đầu tư, đầu tư công, đề cập đến các nhân tố ảnh
hưởng đến đầu tư công nhất là hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay. Phần
này tập trung vào hiểu chi tiết các nguồn lực quản lý đầu tư công, thước đo đầu tư đối
với phát triển kinh tế-xã hội. Về Thực tiễn, trên cơ sở các bài luận văn, bài viết được
công bố, tác giả sử dụng để kế thừa thực tiễn tại các địa phương.
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.1. Đầu tư
Theo ngân hàng thế giới: Đầu tư là sự bỏ vốn trong một thời gian dài vào một
lĩnh vực nhất định (như thăm dò, khai thác, chế biến, sản xuất kinh doanh, dịch vụ ...)
và đưa vốn vào hoạt động của doanh nghiệp trong nhiều chu kỳ kế tiếp nhằm thu hồi
vốn, đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư và lợi ích kinh tế xã hội cho nước nhận đầu tư.
Theo luật đầu tư số 59/2005/QH11, được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005 và chính thức có
hiệu lực từ ngày 01/7/2006 thì: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản
hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy
định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”.
Trong kinh tế học vĩ mô, đầu tư được hiểu là việc gia tăng tư bản nhằm tăng Đầu
tư là phần sản lượng được tích lũy nhằm để gia tăng năng lực sản xuất tương lai của

nền kinh tế (Sach-Larrain 1993). Sản lượng ở đây có thể do nền kinh tế tự sản xuất hay
là do nhập khẩu từ bên ngoài, có thể là các sản phẩm hữu hình như máy móc, thiết
bị,…hay là các sản phẩm vô hình như bằng phát minh, sáng chế… Cũng có định nghĩa
đầu tư là hoạt động bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích sinh lời ở tương lai. Vốn ở đây có
thể là tiền, là tài sản, là sức lao động, là trí tuệ. Quá trình tích lũy vốn đến đầu tư được


5

thể hiện qua ba khâu tiết kiệm, huy động tiết kiệm vào hệ thống tài chính và cuối cùng
là đầu tư.
Vốn (hay tư bản, capital) trong nền kinh tế tại một thời điểm nào đó được định
nghĩa là bằng giá trị tổng các đầu tư qua các năm, tính đến thời điểm đó. Trong thực tế,
để tính toán giá trị vốn tại một thời điểm nào đó người ta cộng tất cả các đầu tư trước
đó rồi trừ đi khấu hao hàng năm. Một cách khác để tính giá trị vốn của nền kinh tế tại
một thời điểm nào đó là người ta căn cứ vào giá cả thị trường hiện tại của các tài sản
vốn này.
Ràng buộc của đầu tư: Suất sinh lợi của bất cứ dự án đầu tư nào cũng phải lớn
hơn hay chí ít cũng bằng lãi suất thực. Keynes cho rằng không nên trao quyết định đầu
tư vào trong tay tư nhân, mà nhà nước phải đứng ra tổ chức, quy hoạch việc đầu tư và
cho tư nhân tham gia vào. Keynes gọi là xã hội hóa đầu tư.
Theo các nhà kinh tế thì chi cho giáo dục cũng là một dạng của đầu tư - đầu tư
vốn con người. Đầu tư cho giáo dục cũng nhằm làm tăng năng lực sản xuất tương lai
của nền kinh tế vì con người được trang bị kiến thức tốt hơn thì sẽ làm việc hiệu quả
hơn, năng suất sẽ cao hơn.
2.1.1.1. Đầu tư công
Khái niệm đầu tư công: Theo Luật đầu tư công số 49/2014/QH13, được Quốc
Hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua
ngày 18/06/2014 và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2015 thì: “ Đầu tư công là
hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng

kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội”. Với định nghĩa như trên, đối tượng sử dụng nguồn vốn nhà nước trong đầu tư
công rất đa dạng gồm: chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng
kinh tế -xã hội, các công trình công cộng, quốc phòng, an ninh đầu tư từ nguồn vốn
thuộc phạm vi chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển.
Khái niệm hiệu quả quản lý đầu tư công:
Để hiểu rõ khái niệm hiệu quả quản lý đầu tư công, ta tìm hiểu khái niệm hiệu
quả và khái niệm hoạt động quản lý đầu tư công.
Hiệu quả là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng các nguồn lực sẵn có
của đơn vị cũng như của nền kinh tế để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức
chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí
đầu vào.


6

Hoạt động quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người,
do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ
đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà
nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra,
kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm
tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước.1
Từ sự tổng hợp các khái niệm trên, ta có cách hiểu sau: hiệu quả quản lý đầu tư
công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá
trình xã hội và hành vi hoạt động của con người của các cơ quan trong bộ máy nhà
nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của
người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu
cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc
sử dụng vốn ngân sách nhà nước nhằm tránh thất thóat, lãng phí; đảm bảo hoạt động

đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất.
Chỉ khi đáp ứng được những yêu cầu này thì hoạt động quản lý đầu tư công mới được
coi là có hiệu quả.
2.1.1.2. Nguồn vốn đầu tư
Nếu xét trên tổng thể nền kinh tế thì nguồn vốn đầu tư bao gồm hai loại sau:
nguồn trong nước tiết kiệm được và nguồn từ nước ngoài đưa vào. Nguồn từ nước
ngoài đưa vào có thể dưới dạng: đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp, các khoản vay nợ và
viện trợ, tiền kiều hối và thu nhập do nhân tố từ nước ngoài chuyển về. Có thể chia
vốn đầu tư làm 2 loại là đầu tư của khu vực doanh nghiệp và cá nhân (khu vực tư) và
đầu tư của khu vực nhà nước (khu vực công).
- Nguồn vốn đầu tư của khu vực tư: trên lý thuyết thì nguồn đầu tư của khu vực
tư (Ip) được hình thành từ tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và của cá nhân (Sp) và
luồng vốn của nước ngoài đổ vào khu vực này (Fp):
Ip = Sp + Fp
Sp = Ypd – Cp
Trong đó: Ypd là thu nhập khả dụng
Cp là tiêu dùng cá nhân và hộ gia đình

(1) Dựa theo Tài liệu bồi dưỡng về Quản lý hành chính nhà nước của Học viện hành chính quốc gia


7

Nguồn tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và cá nhân thường là nguồn chủ yếu
trong nền kinh tế. Nguồn vốn của nước ngoài đổ vào khu vực tư thường ở các dạng
như đầu tư trực tiếp (FDI) và các khoản nợ.
- Nguồn vốn đầu tư của khu vực công: Vốn đầu tư công theo quy định tại Luật
Đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu
Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức
(ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát

triển của nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối
ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư;
nguồn đầu tư của nhà nước (Ig) được xác định theo công thức sau:
Ig = PSBR+ (T – Cg) + Fg.
Trong đó: PSBR là khả năng đi vay của Chính phủ;
T là các khoản thu của khu vực nhà nước;
Cg là các khoản chi tiêu của khu vực nhà nước không kể chi đầu tư.
Chênh lệch giữa khoản thu và chi này là tiết kiệm của khu vực nhà nước;
Fg là các khoản viện trợ và vay nợ từ nước ngoài vào khu vực nhà
nước.
Dựa vào đẳng thức trên, ta thấy đầu tư của khu vực nhà nước được tài trợ bởi ba
nguồn:
Thứ nhất là khả năng huy động vốn của khu vực nhà nước từ khu vực doanh
nghiệp và cá nhân hoặc các tổ chức tài chính trung gian. Hình thức huy động này được
thực hiện bằng việc phát hành trái phiếu, kỳ phiếu của nhà nước.
Thứ hai là tiết kiệm của khu vực nhà nước, bằng các khoản thu về ngân sách nhà
nước trừ cho các khoản chi thường xuyên. Trong trường hợp các nước kém phát triển
thì khoản tiết kiệm này rất khiêm tốn, không đủ đáp ứng nguồn vốn đầu tư lớn cho
phát triển, nhất là vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng.
Thứ ba là nguồn vốn giúp đỡ từ nước ngoài, nguồn này có vai trò khá quan trọng
đối với các nước kém phát triển. Các nguồn từ nước ngoài thường dưới dạng viện trợ
hoặc nợ.
2.1.1.3. Đối tượng đầu tư
Trong một nền kinh tế, tư bản tồn tại dưới nhiều hình thức và vì vậy cũng có
nhiều loại đầu tư. Có 3 loại đầu tư chính sau:


8

- Đầu tư vào tài sản cố định: là đầu tư vào nhà, xưởng, máy móc, thiết bị,

phương tiện vận tải,… Đầu tư dưới dạng này chính là đầu tư nâng cao năng lực sản
xuất. Khả năng đạt được tốc độ tăng trưởng cao hay thấp phụ thuộc nhiều vào đầu tư
loại này.
- Đầu tư vào tài sản lưu động: tài sản lưu động là những nguyên vật liệu thô, bán
thành phẩm được sử dụng hết sau mỗi quá trình sản xuất. Ngoài ra, tài sản lưu động
cũng có thể là thành phẩm được đơn vị đó sản xuất ra mà chưa đem đi tiêu thụ hết.
Như vậy, lượng đầu tư vào loại tài sản này chính là sự thay đổi về khối lượng của các
hàng hóa này trong một thời gian nhất định. Và khi họ đầu tư vào loại tài sản này, đơn
vị sản xuất, kinh doanh nhằm tiết kiệm chi phí sản xuất bằng cách: (1) đầu tiên để tiết
kiệm thời gian và chi phí quản lý, giao tiếp và phân phối; (2) đồng thời nhằm đảm bảo
vật tư sản xuất luôn có sẵn khi cần.
Xét trên tổng thể nền kinh tế, thì có một dạng đầu tư vào các tài sản cố định rất
quan trọng đó là đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Phần lớn lượng đầu tư vào cơ sở hạ tầng
do nhà nước đảm nhận. Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư
nhân và khu vực nước ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các
hình thức thích hợp (ví dụ như BOT, BTO, BT,vvv). Đặc điểm của đầu tư vào các loại
hàng hóa công là cần vốn lớn, lâu thu hồi vốn. Tuy nhiên, đầu tư vào kết cấu hạ tầng
có tác động thúc đẩy đầu tư của các thành phần kinh tế khác phát triển.
2.1.2. Các lý thuyết về đầu tư công
2.1.2.1. Quan điểm của trường phái tân cổ điển
Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệp vào nền
kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động,…mà sự vận động của
thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này. Trường phái này khẳng định một trong các
ưu điểm kinh tế thị trường đó là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động hay qua bàn
tay vô hình của thị trường. Đầu tư là một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình
thức đó - phân bổ vốn trong nền kinh tế.
2.1.2.2. Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước
Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước
đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối
ưu. Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức. Trong

trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường
hoạt động tốt hơn.


9

2.1.2.3. Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối
Tăng trưởng cân đối: Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối
được đưa ra nhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế. Ông
đề xuất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung cũng như cầu cho
nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu nhập của lao động trong những ngành này. Sự phát
triển của các ngành công nghiệp chế biến đòi hỏi lượng đầu tư lớn trong một thời gian
dài. Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả hàng hóa phục vụ sản xuất lẫn
phục vụ tiêu dùng. Tư tưởng về “cú huých” lập luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về
đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm tăng lên bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập.
Tăng trưởng không cân đối: Hirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược
với thuyết tăng trưởng cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra
động lực cho nhiều dự án mới. Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư
được phân phối bởi nhà nước cho những ngành công nghiệp trọng điểm nhằm tạo ra
những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh tế, từ đó khuyến khích làn sóng đầu
tư thứ hai. Những ngành được chọn ra để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ
giữa ngành đó với các ngành liên quan theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng
tạo ra những ngành mới làm đầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn
để đầu tư.
2.1.3. Đặc điểm của đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển
kinh tế - xã hội; Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội
2.1.3.1. Đặc điểm của đầu tư công:
Hàng hóa công là loại hàng hóa không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng. Tính
phi cạnh tranh về tiêu dùng biểu hiện cùng một lúc có hơn một người tận hưởng những
lợi ích từ hàng hóa công và chi phí đáp ứng nhu cầu đòi hỏi các đối tượng tiêu dùng

tăng thêm này là bằng không. Phần lớn hàng hóa công do Chính phủ cung cấp; ngoài
ra còn có thể huy động sự tham gia của khu vực tư để đáp ứng nhu cầu về hàng hóa
công của xã hội.
Tại sao Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công? Nguyên nhân là có sự thất bại
của khu vực tư trong việc cung cấp hàng hóa công, tính không hiệu quả do khu vực tư
cung cấp hàng hóa công và làm giảm phúc lợi xã hội. Sự phát triển của xã hội trong
giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại đã cho thấy chi tiêu công hoàn toàn không mất đi
mà trái lại nó tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế. Chính phủ
đóng vai trò là một trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập thông qua các khoản


10

chi tiêu công. Với ý nghĩa đó, đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng trong giai đoạn
nền kinh tế đang có những bước chuyển đổi nhằm sử dụng các nguồn vốn đầu tư có
hiệu quả. Đặc biệt, trong thời kỳ đổi mới, đầu tư công chuyển mạnh sang đầu tư cho
phát triển các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, cho sự nghiệp giáo dục, y tế,
xoá đói giảm nghèo.
Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có một vai trò rất lớn trong đầu tư công để tạo
những bước đột phá phát triển đất nước. Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần
thì khu vực tư nhân trong nước và khu vực nước ngoài cũng được khuyến khích tham
gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (BOT, BTO, BT,...).
Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy: Chi đầu tư công trực
tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định
cho nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng
cường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xă hội như giao thông, thủy lợi, y tế, giáo
dục,… Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hóa công này là cơ sở và nền
tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa
các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng
và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần

kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng
trưởng.
- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách nhà nước không cố định và
phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và
mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Theo kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược
công nghiệp hóa, quy mô chi đầu tư công của ngân sách nhà nước chiếm tỷ lệ khá lớn
so với tổng đầu tư xã hội.
Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút
vốn đầu tư chưa hoàn thiện, nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ ngân sách nhà
nước để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hóa. Đi đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ
cấu chi đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗ trợ,
chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế xã hội,… Quy mô chi đầu tư công của nhà
nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hóa và mức độ
phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ
yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản


11

chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế xã hội sẽ được cắt
giảm.
- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn
đầu tư.
Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình
trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm
giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này
sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác.
Nội dung chi đầu tư công gồm bốn lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu
hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn cho các doanh

nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển
của nhà nước; chi dự trữ nhà nước. Trong đó, chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là
khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và
phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các
công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển
văn hóa, xã hội, phúc lợi công cộng.
2.1.3.2. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội
Đầu tư công có ý nghĩa xã hội rất lớn trong định hướng phát triển chung của đất
nước. Do đó, nếu chỉ tính hiệu quả kinh tế đơn thuần thì sẽ không chính xác, mà phải
tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát triển giáo dục, an sinh xã hội,vvv. Kết
cấu hạ tầng là đối tượng chính của đầu tư công, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật
chất kỹ thuật trong nền kinh tế, có chức năng, nhiệm vụ cơ bản đảm bảo những điều
kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình
thường, liên tục. Kết cấu hạ tầng cũng được định nghĩa là tổng thể các cơ sở vật chất,
kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn
ra một cách bình thường.Toàn bộ kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành nhiều
loại khác nhau dựa trên các tiêu chí khác nhau, cụ thể như:
- Nếu căn cứ theo lĩnh vực kinh tế - xã hội thì kết cấu hạ tầng có thể được phân
chia thành kết cấu hạ tầng phục vụ kinh tế, kết cấu hạ tầng phục vụ hoạt động xã hội
và kết cấu hạ tầng phục vụ an ninh - quốc phòng. Tuy nhiên, trên thực tế, ít có loại kết
cấu hạ tầng nào chỉ phục vụ kinh tế mà không phục vụ hoạt động xã hội và ngược lại.


12

- Nếu căn cứ theo sự phân ngành của nền kinh tế quốc dân thì kết cấu hạ tầng có
thể được phân chia thành kết cấu hạ tầng trong công nghiệp, trong nông nghiệp, giao
thông vận tải, bưu chính viễn thông, xây dựng, hoạt động tài chính, ngân hàng, y tế,
giáo dục, văn hóa xã hội, vvv.

- Nếu căn cứ theo khu vực dân cư, vùng lãnh thổ thì kết cấu hạ tầng có thể được
phân chia thành kết cấu hạ tầng đô thị, kết cấu hạ tầng nông thôn, kết cấu hạ tầng kinh
tế biển (ở những nước có kinh tế biển, và nhất là khi kinh tế biển lớn như nước ta), kết
cấu hạ tầng đồng bằng, trung du, miền núi, vùng trọng điểm phát triển, các thành phố
lớn, vvv.
Kết cấu hạ tầng trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm những
công trình đặc trưng cho hoạt động của lĩnh vực, ngành, khu vực và những công trình
liên ngành đảm bảo cho hoạt động đồng bộ của toàn hệ thống. Kết cấu hạ tầng thành 2
loại cơ bản, gồm: kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội.
- Kết cấu hạ tầng kinh tế: thuộc loại này bao gồm các công trình hạ tầng kỹ
thuật như năng lượng (điện, than, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời sống, các công
trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng
không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất
nông - lâm - ngư nghiệp, vvv. Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ
thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động
lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư.
- Kết cấu hạ tầng xã hội: xếp vào loại này gồm nhà ở, các cơ sở khoa học,
trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao, vvv và các trang, thiết bị đồng
bộ với chúng. Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng
đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp
hóa, hiện đại hóa đất nước. Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có
tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và
thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất
lẫn tinh thần. Với tính chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất
có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc
gia cũng như vùng lãnh thổ. Có kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới
có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Trình độ phát triển của kết
cấu hạ tầng có ảnh hưởng đến trình độ phát triển của đất nước, có tác động tích cực
đến tăng trưởng kinh tế và công tác xoá đói giảm nghèo.

13

Trong nền kinh tế, khu vực kinh tế tư nhân thường không muốn tham gia vào
việc cung cấp các hàng hóa công do khó thu lợi. Những hàng hóa công này thường là
các công trình hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội như: đường xá, cầu cống,
trường học, bệnh viện, vvv. Vai trò của những hàng hóa công này là vô cùng quan
trọng vì nếu không có hệ thống hạ tầng giao thông thì nền kinh tế không vận hành
được, không có hệ thống công trình trường học, bệnh viện, nhà văn hóa phục vụ phát
triển con người thì yêu cầu phát triển xã hội cũng không được đáp ứng. Hoạt động đầu
tư công của nhà nước là nhằm cung cấp những hàng hóa công nên vai trò của hoạt
động này đối với phát triển kinh tế - xã hội là không thể phủ nhận được. Tác động của
việc sản xuất những hàng hóa công không thể đo trực tiếp bằng các chỉ tiêu thông
thường như đối với các hàng hóa do doanh nghiệp tư nhân kinh doanh mà phải thông
qua ích lợi đem lại cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Chính vì thế việc đánh giá kết quả
của đầu tư công của một địa phương phải thông qua kết quả phát triển kinh tế - xã hội
của chính địa phương đó.
2.1.3.3. Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội
Vai trò điều hành của nhà nước trong phát triển kinh tế - xã hội là một trong
những vấn đề nghiên cứu trọng tâm của các nhà kinh tế qua các thời kỳ. Mỗi thời kỳ,
mỗi giai đoạn lại có các học thuyết, mô hình khác nhau được đưa ra nhằm lý giải về
việc nhà nước có nên tham gia tác động vào nền kinh tế và nếu có thì cách thức tác
động như thế nào là thích hợp.
Mô hình cổ điển về tăng trưởng kinh tế với các đại diện là Adam Smith, David
Ricardo được đề ra vào những năm đầu phát triển của kinh tế tư bản cho rằng vai trò
của chính phủ là hoàn toàn không cần thiết cho điều hành kinh tế. Trên cơ sở những
khủng hoảng kinh tế nghiêm trọng những năm 1929-1933, Keynes đã mạnh mẽ thay
đổi quan điểm cổ điển về nền kinh tế có xu hướng tự điều chỉnh đi đến cân đối mới,
nơi có công ăn và việc làm đầy đủ cho tất cả mọi người. Trong các nghiên cứu của
mình ông đánh giá cao vai trò của tiêu dùng trong việc xác định sản lượng và đi đến

kết luận, muốn thoát khỏi khủng hoảng, thất nghiệp, nhà nước phải thực hiện điều tiết
bằng các chính sách kinh tế nhằm tăng cầu tiêu dùng. Để đạt được điều này, ông đề
nghị sử dụng ngân sách nhà nước để kích thích đầu tư thông qua các đơn đặt hàng của
nhà nước và trợ cấp vốn cho các doanh nghiệp. Để thúc đẩy tăng trưởng và giảm lãi
suất để kích thích đầu tư, chính phủ chấp nhận lạm phát có mức độ, đẩy mạnh đầu tư
vào các công trình công cộng và các biện pháp khác nhau như một cú hích trợ lực khi


14

đầu tư tư nhân giảm sút.
Trường phái kinh tế gần đây ra đời với đại diện là P.A Samuelson, những nội
dung cơ bản của lý thuyết này là: Trên thực tế, sản lượng cân bằng thường ở dưới
mức sản lượng tiềm năng, trong điều kiện hoạt động bình thường, nền kinh tế luôn có
thất nghiệp và lạm phát. Nhà nước cần xác định tỷ lệ thất nghiệp tự nhiên và mức lạm
phát có thể chấp nhận được. Sự cân bằng của nền kinh tế được xác định tại giao điểm
của tổng cung và tổng cầu. Lý thuyết tăng trưởng kinh tế này cũng thống nhất với cách
xác định của mô hình kinh tế tân cổ điển về các yếu tố tác động đến sản xuất. Họ cho
rằng tổng mức cung của nền kinh tế được xác định bởi các yếu tố đầu vào của sản
xuất, đó là nguồn lao động, vốn sản xuất, tài nguyên thiên nhiên và khoa học công
nghệ. Y=f (K,L,R,T).
Lý thuyết tăng trưởng kinh tế của Samuelson cho rằng thị trường là yếu tố cơ
bản điều tiết hoạt động của nền kinh tế. Mặt khác, trong sự phát triển kinh tế hiện nay,
việc mở rộng kinh tế thị trường đòi hỏi phải có sự can thiệp của nhà nước không chỉ vì
thị trường có những khuyết tật, mà còn vì xã hội đặt ra mục tiêu mà dù thị trường có
hoạt động tốt cũng không thể đáp ứng được. Theo Samuelson trong nền kinh tế hỗn
hợp hiện đại, chính phủ có bốn chức năng cơ bản: thiết lập khuôn khổ pháp luật, xác
định chính sách ổn định kinh tế vĩ mô; tác động vào việc phân bổ tài nguyên để cải
thiện hiệu quả kinh tế; thiết lập các chương trình tác động đến việc phân phối lại thu
nhập. Chính phủ cần tạo ra môi trường ổn định để cho các doanh nghiệp và các hộ gia

đình có thể tiến hành sản xuất và trao đổi sản phẩm một cách thuận lợi. Chính phủ
cũng cần đưa ra những định hướng cơ bản về phát triển kinh tế và những hướng ưu
tiên cần thiết cho từng thời kỳ và sử dụng các công cụ như thuế quan, chương trình tín
dụng, trợ giá để hướng dẫn các ngành, các doanh nghiệp hoạt động. Chính phủ thường
xuyên tìm cách duy trì công ăn, việc làm ở mức cao bằng cách đưa ra các chính sách
thuế, chi tiêu và tiền tệ hợp lý. Đồng thời, chính phủ khuyến khích một tỷ lệ tăng
trưởng kinh tế vững chắc, chống lạm phát và giảm ô nhiễm môi trường. Chính phủ
thực hiện phân phối lại thu nhập của cải giữa các doanh nghiệp và các hộ gia đình
thông qua thuế thu nhập, thuế tài sản và những biện pháp khác. Chính phủ cũng thực
hiện các hoạt động phúc lợi công cộng như cung cấp phúc lợi cho người già, người tàn
tật và những người thất nghiệp.
Cho đến nay, vẫn có nhiều nhà kinh tế tiếp tục nghiên cứu về vai trò của nhà
nước đối với phát triển kinh tế - xã hội. Những nghiên cứu này được thực hiện trên


15

nhiều mặt, trên nhiều quốc gia2 và đã đạt được nhiều kết quả nghiên cứu quan trọng,
nhìn chung những nghiên cứu này đều xác định vai trò của nhà nước là cần thiết cho
phát triển kinh tế - xã hội.
2.1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công3:
- Năng lực của cơ quan nhà nước: đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả
đạt được của dự án. Để dự án đạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu
tư công và quản lý đầu tư công cần phải bảo đảm nguồn nhân lực về số lượng và chất
lượng (sự hiểu biết, trình độ, năng lực). Phải đảm bảo những người phụ trách chính
trong dự án có trình độ, năng lực quản lý đáp ứng yêu cầu của dự án.
- Kinh phí đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn
chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đầy đủ kinh phí cho hoạt
động đó. Đối với hoạt động đầu tư công, do đây chủ yếu là những hoạt động đầu tư
xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt

chẽ. Nguồn kinh phí đầu tư công chủ yếu là từ ngân sách nhà nước. Do nguồn ngân
sách này còn phải chi đồng thời cho nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác
nhau nên việc bảo đảm đủ kinh phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ là vô
cùng quan trọng.
- Thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: việc thực hiện đầu tư công liên
quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng
cơ bản, quản lý ngân sách. Về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn
định và lành mạnh cho hoạt động quản lý tối ưu, tạo điều kiện cho việc thực hiện dự
án được thuận lợi. Các quy định pháp luật cần rỏ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống
nhất, bảo đảm định hướng hoạt động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội.
- Bối cảnh thực tế: các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa học - công
nghệ, đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự án đầu tư. Những biến
động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án, hoặc ngưng không thực hiện dự
án nữa do không còn phù hợp.
- Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: sự ủng hộ hay phản đối của
công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án. Các dự án công bị người
(2) Một số bài viết liên quan đến vấn đề này: Irma Adelman (1999), The role of government in economic development;
Kathleen E. Hug (2001), An Outline of the U.S. Economy; Asia Paciííc Economic News (2006), DecisionMaker Guide to
Parliament and Government; Deborah Dera (2007), What is the Role of Government in the Economy? ...
(3) Dựa theo tài liệu Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy trình chính sách của TS. Lê Chi Mai


16

dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về
sau. Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những
nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của
các nhóm đối tượng tương ứng.
2.1.5. Quy trình thẩm định dự án đầu tư:4

Công tác thẩm định dự án đầu tư công thường cần xem xét ảnh hưởng của dự án
về tài chính (ngân sách), kinh tế và phân phối thu nhập. Toàn bộ quy trình thẩm định
có thể được chia ra làm bốn giai đoạn thẩm định và bốn điểm ra quyết định trước khi
dự án được chấp thuận sau cùng. Những giai đoạn này được thể hiện như sau:
- Giai đoạn ý tưởng và định dạng là giai đoạn mang tính phôi thai cho toàn bộ
quy trình của dự án, tại giai đoạn này cần phải có một xác định sơ bộ về nhu cầu tương
đối của dự án. Nếu ngay từ giai đoạn này đã có bằng chứng cho thấy người sử dụng
dịch vụ của dự án không đưa dự án vào danh mục ưu tiên của họ thì có thể từ bỏ ý
định về dự án trước khi tiến hành các nghiên cứu tiếp theo.
- Giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi là nỗ lực đầu tiên nhằm đánh giá triển vọng
chung của dự án, thường bao gồm sáu lãnh vực như sau:
+ Phân tích thị trường hay sức cầu nhằm ước tính, định lượng hóa và lý giải
chứng minh sức cầu hàng hóa và dịch vụ, giá cả hay các nhu cầu tương đối về dịch vụ
xã hội.
+ Phân tích kỹ thuật nhằm xác định một cách chi tiết các thông số đầu vào của dự
án và xây dựng các ước tính về chi phí.
+ Phân tích nhân lực và quản lý nhằm định rõ chi tiết nhu cầu về nhân lực cần
thiết cho việc thực hiện cũng như vận hành dự án, xác định và định lượng cụ thể nguồn
nhân lực.
+ Phân tích hiệu quả kinh tế nhằm điều chỉnh các dữ liệu tài chính theo ý nghĩa
kinh tế, thẩm định chi phí và lợi ích của dự án trên quan điểm của cả nền kinh tế.
+ Phân tích hiệu quả xã hội nhằm thẩm định dự án theo quan điểm của những đối
tượng được hưởng lợi từ dự án và những đối tượng phải chịu chi phí cho dự án. Khi có
thể được, cần lượng hóa lợi ích thụ hưởng và chi phí phải chịu của các nhóm này.

(4) Tóm lược từ tài liệu Thẩm định dự án đầu tư của chương trình giảng dạy Trường Đại học kinh tế TP Hồ Chí Minh


17

Sơ đồ: Quy trình thẩm định dự án

Ý tưởng và định dạng là mốc ra quyết định

Nghiên cứu tiền khả thi

Nghiên cứu khả thi

Thống kê chi tiết

Thực hiện dự án
Giai đoạn nghiên cứu khả thi là giai đoạn nghiên cứu khả năng dự án có thể đáp
ứng các tiêu chí về tài chính, kinh tế và xã hội mà chính quyền đề ra cho các khoản
đầu tư hay không. Chức năng của giai đoạn này là nhằm tăng cường mức độ chính xác
các tính toán những biến số chủ chốt nếu dự án cho thấy có triển vọng thành công.
Chính vào cuối giai đoạn này là lúc mà quyết định quan trọng nhất phải được đưa ra là
liệu có nên chấp thuận dự án không.
- Giai đoạn thiết kế chi tiết là lúc phải xác định rõ các yêu cầu kỹ thuật, tăng
cường độ chính xác của mọi dữ kiện đã được sử dụng trong các phần phân tích trước
đó để có thể xây dựng kế hoạch vận hành chính thức. Sau khi quy trình này hoàn tất,
dự án sẽ được xem xét lại một lần nữa để xác định có còn đáp ứng được những tiêu
chuẩn đề ra để được phê duyệt và thực hiện hay không.
- Giai đoạn thực hiện dự án bao gồm việc điều phối và phân bổ tài nguyên hay
nguồn lực để dự án có thể hoạt động. Một kế hoạch đúng đắn ở giai đoạn này là rất
quan trọng để bảo đảm dự án không bị trì hoãn một cách không cần thiết, cũng như
hình thành các quy trình hành chính phù hợp để điều phối hài hòa mọi hoạt động cần
thiết để thực hiện dự án.
2.1.6. Phương pháp phân tích lợi ích - chi phí:
Phương pháp phân tích lợi ích - chi phí là một phương pháp để đánh giá sự mong
muốn tương đối giữa các phương án cạnh tranh nhau, khi sự lựa chọn được đo lường

bằng trị giá kinh tế tạo ra cho toàn xã hội. Phương pháp này tìm ra sự đánh đổi giữa
các lợi ích thực mà xã hội có được từ một phương án cụ thể với các nguồn tài nguyên