Bài giảng quy hoạch sử dụng đất
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (39.29 MB, 137 trang )
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUY HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ĐẤT VÀ ĐẤT ĐAI
1.1.1. Khái niệm về đất và đất đai
Trên thế giới người ta sử dụng hai thuật ngữ có ý nghĩa khác nhau để chỉ về đất,
đó là đất và đất đai. Đối với các nước tiên tiến, người ta thường có sự phân biệt về hai
phạm trù này. Ở Việt Nam, hai thuật ngữ trên thường không phân biệt rạch ròi và chỉ
được gọi chung một cách không đầy đủ là đất.
Nói về đất (soil), theo nghĩa Hán – Việt là thổ nhưỡng và đã được
V.V.Đôcutraev, người đã đặt nền móng cho khoa học thổ nhưỡng định nghĩa: “Đất là
một thực thể tự nhiên riêng biệt và độc lập, có quy luật phát sinh và phát triển rõ ràng,
được hình thành do tác động tương hỗ của các nhân tố: Đá mẹ, địa hình, khí hậu,
nước, chất hữu cơ động thực vật và tuổi địa phương”. Như vậy, đất tồn tại trong tự
nhiên một cách khách quan, độc lập với ý thức con người; những thuộc tính của đất
trong nghiên cứu và đánh giá đất đai chúng ta có thể đo lường hay ước lượng được
(FAO, 1995).
Đất đai (land) được hiểu là một vùng đất mà đặc tính của nó bao gồm cả đặc
trưng về tự nhiên và kinh tế - xã hội, quyết định đến khả năng và mức độ khai thác của
vùng đó. Theo Brinkman và Smith (1973), đất đai có thể định nghĩa: “Một vạt đất xét
về mặt địa lý là một diện tích bề mặt của trái đất với những đặc tính tương đối ổn
định, hoặc thay đổi có tính chu kỳ có thể dự đoán được của sinh quyển theo chiều
thẳng từ trên xuống dưới, bao gồm: không khí, đất và lớp địa chất, thuỷ văn, quần thể
động thực vật cư trú và những kết quả hoạt động hiện nay và trước đây của con người, ở
chừng mực mà những đặc tính đó ảnh hưởng tới việc sử dụng vạt đất đó ngay hiện tại và
trong tương lai”.
Theo quan điểm đó, đất đai là một phần diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao
gồm các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay bên trên, bên trong và dưới bề mặt
đất như khí hậu, thổ nhưỡng, dạng địa hình, địa mạo, nước mặt (hồ, sông, suối, đầm
lầy…), các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm, tập đoàn động thực vật, trạng
thái định cư của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện
1
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
tại để lại (san nền, xây dựng hồ chứa nước, hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà
cửa…).
Theo định nghĩa của tổ chức FAO: “Đất đai là một tổng thể vật chất, bao gồm cả
sự kết hợp giữa địa hình và không gian tự nhiên của thực thể vật chất đó”.
Như vậy, đất đai là một phạm vi không gian có giới hạn, là một phần diện tích cụ
thể của bề mặt trái đất, bao gồm cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay bên
trên và bên dưới bề mặt trái đất.
1.1.2. Các đặc tính cơ bản của đất đai
Đất đai là “điều kiện vật chất” chung nhất đối với ngành sản xuất và hoạt động
của con người, vừa là “đối tượng lao động” (là môi trường để con người tác động vào
như: xây dựng nhà xưởng, bố trí máy móc, làm đất…..), vừa là “phương tiện lao
động” (cho công nhân nơi đứng, dùng để gieo trồng, chăn nuôi gia súc…). Vì vậy, có thể
nói đất đai là “tư liệu sản xuất đặc biệt” so với các tư liệu sản xuất khác và được thể hiện
ở các đặc tính:
a. Đặc điểm tạo thành
Đất đai xuất hiện và tồn tại ngoài ý chí và nhận thức của con người, là sản phẩm
của tự nhiên, có trước lao động, là điều kiện tự nhiên của lao động. Chỉ khi tham gia
vào hoạt động sản xuất của xã hội, dưới tác động của lao động đất đai mới trở thành tư
liệu sản xuất. Trong khi đó, các tư liệu sản xuất khác là kết quả của lao động (do con
người tạo ra).
b. Tính hạn chế về số lượng
Đất đai là tài nguyên hạn chế, diện tích đất (số lượng) bị giới hạn bởi ranh giới
đất liền trên bề mặt địa cầu (không gian). Các tư liệu sản xuất khác có thể tăng về số
lượng, chế tạo lại tuỳ theo nhu cầu của xã hội.
c. Tính không đồng nhất
Đặc tính quan trọng nhất của đất là độ phì nhiêu. Đây là tính chất làm cho đất
khác hẳn với các tư liệu sản xuất khác. Đất đai không đồng nhất về chất lượng, hàm
lượng chất dinh dưỡng, tính chất lý, hoá, sinh học... (quyết định bởi các yếu tố hình
thành đất và chế độ sử dụng đất khác nhau). Các tư liệu sản xuất khác có thể đồng nhất
về chất lượng, qui cách, tiêu chuẩn (mang tính tương đối do quy trình công nghệ quyết
định).
2
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
d. Tính không thay thế
Thay thế đất bằng tư liệu sản xuất khác là việc không thể làm được. Các tư liệu
sản xuất khác phụ thuộc vào mức độ phát triển của lực lượng sản xuất có thể được thay
thế bằng các tư liệu sản xuất khác hoàn thiện hơn và có hiệu quả kinh tế hơn.
đ. Tính cố định về vị trí
Đất đai hoàn toàn cố định về vị trí trong quá trình sử dụng, không thể di chuyển
từ nơi này sang nơi khác, đây là tính chất rất đặc thù của đất, làm cho các thửa đất ở vị
trí khác nhau có giá trị rất khác nhau. Các tư liệu sản xuất khác được sử dụng ở mọi chỗ,
mọi nơi, có thể di chuyển trên các khoảng cách khác nhau tuỳ theo sự cần thiết của con
người.
e. Tính vĩnh cửu
Đất đai là tư liệu sản xuất vĩnh cửu không lệ thuộc vào tác động của thời gian;
nếu biết sử dụng hợp lý, đặc biệt là trong sản xuất nông - lâm nghiệp, đất sẽ không bị
thoái hóa, ngược lại có thể tăng tính chất sản xuất (độ phì nhiêu) và hiệu quả sử dụng
đất. Khả năng tăng tính chất sản xuất phụ thuộc vào phương thức sử dụng là tính chất
có giá trị đặc biệt. Các tư liệu sản xuất khác đều bị hao mòn, hư hỏng, hiệu ích sử dụng
giảm xuống và cuối cùng bị loại khỏi quá trình sản xuất.
1.1.3. Ý nghĩa và vai trò của đất đai trong sản xuất xã hội
Các Mác cho rằng, đất là một phòng thí nghiệm vĩ đại, là kho tàng cung cấp các
tư liệu lao động, vật chất, là vị trí để định cư, là nền tảng tự nhiên của bất kỳ một quá
trình sản xuất nào. Khi nói về vai trò và ý nghĩa của đất đối với nền sản xuất xã hội,
Mác đã khẳng định: “Lao động không phải là nguồn duy nhất sinh ra của cải vật chất
và giá trị tiêu thụ”.
William Petti đã nói: “Lao động chỉ là cha của của cải vật chất, còn đất là mẹ”.
Như vậy, đất là điều kiện đầu tiên và là nền tảng tự nhiên của bất kỳ quá trình sản
xuất nào. Thực tế cho thấy phương thức và mục tiêu sử dụng đất rất đa dạng, có thể
chia thành 3 nhóm mục đích:
- Lấy tư liệu sản xuất và tư liệu sinh hoạt từ đất để thoả mãn nhu cầu sinh tồn và
phát triển.
- Dùng đất để làm cơ sở sản xuất và môi trường hoạt động.
3
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
- Đất cung cấp không gian môi trường cảnh quan mỹ học cho việc hưởng thụ tinh
thần.
a. Trong các ngành phi nông nghiệp
Đất đai là điều kiện vật chất cần thiết cho sự tồn tại của bất kỳ ngành sản xuất
nào, nhưng trong mỗi ngành, đất có vai trò không giống nhau.
Trong các ngành công nghiệp chế tạo, chế biến đất chỉ đóng vai trò thụ động là
cơ sở không gian, là nền tảng, là vị trí để thực hiện quá trình sản xuất và hoàn thiện
quá trình lao động. Quá trình sản xuất và sản phẩm được tạo ra không phụ thuộc vào
tính chất tự nhiên sẵn có và đặc điểm độ phì nhiêu của đất.
Trong ngành công nghiệp khai khoáng, ngoài vai trò cơ sở không gian, đất còn là
kho tàng dự trữ trong lòng đất, cung cấp các nguyên liệu quý giá cho con người. Quá
trình sản xuất và chất lượng sản phẩm được tạo ra không phụ thuộc vào độ phì nhiêu của
đất.
b. Trong các ngành nông - lâm nghiệp
Đất không chỉ là cơ sở không gian và điều kiện vật chất cần thiết cho sự tồn tại
của ngành sản xuất này, mà đất còn là yếu tố tích cực của quá trình sản xuất, cung cấp
cho cây trồng nước, không khí và các chất dinh dưỡng cần thiết để cây trồng sinh
trưởng và phát triển. Quá trình sản xuất liên quan chặt chẽ với độ phì nhiêu của đất và
quá trình sinh học tự nhiên.
Ngoài ra đất còn là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của con người trong quá
trình sản xuất. Đất gần như trở thành một công cụ sản xuất hay một phương tiện lao
động. Năng suất và chất lượng sản phẩm phụ thuộc rất nhiều vào độ phì nhiêu của đất.
Trong số tất cả các tư liệu sản xuất dùng trong nông nghiệp, chỉ có đất mới có được
chức năng này. Chính vì vậy, có thể nói rằng, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc
biệt quan trọng trong nông nghiệp.
Kinh tế xã hội phát triển mạnh, cùng với sự bùng nổ dân số và quá trình đô thị
hoá, những sai lầm của con người trong quá trình sử dụng đất (có ý thức hoặc vô ý
thức) đã làm cho nhiều vùng đất nông nghiệp màu mỡ bị suy giảm cả về số lượng lẫn
chất lượng, đồng thời sự phát triển không ngừng của sức sản xuất đã gây áp lực ngày
càng cao trong quá trình sử dụng đất. Do đó vấn đề sử dụng đất, luôn bồi bổ đất và gìn
4
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
giữ những vùng đất nông nghiệp thuận lợi càng trở nên quan trọng và mang tính toàn
cầu.
1.1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến quá trình sử dụng đất đai
a. Điều kiện tự nhiên
Khi sử dụng đất ngoài bề mặt không gian, cần chú ý đến việc thích ứng với điều
kiện tự nhiên và quy luật sinh thái tự nhiên của đất cũng như các yếu tố bao quanh mặt
đất. Trong điều kiện tự nhiên, khí hậu là yếu tố hạn chế hàng đầu, tiếp đến là đất đai
(chủ yếu là địa hình và thổ nhưỡng) và các yếu tố khác.
* Yếu tố khí hậu
Yếu tố khí hậu ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất nông nghiệp và điều kiện sinh
hoạt của con người. Tổng tích ôn nhiều ít, nhiệt độ bình quân cao thấp, sự sai khác
nhiệt độ về thời gian, không gian, giữa nhiệt độ tối cao và tối thấp ảnh hưởng trực tiếp
đến sự phân bố, sự sinh trưởng và phát triển của cây trồng. Cường độ ánh sáng mạnh
hay yếu, thời gian chiếu sáng dài hay ngắn có tác dụng ức chế đối với sinh trưởng,
phát triển và tác dụng quang hợp của cây. Chế độ nước vừa là điều kiện quan trọng để
cây trồng vận chuyển dinh dưỡng, vừa giúp cho sinh vật sinh trưởng và phát triển.
Lượng mưa nhiều hay ít, bốc hơi mạnh hay yếu có ý nghĩa trong việc giữ nhiệt độ và
độ ẩm đất, cũng như khả năng đảm bảo cung cấp nước cho sinh trưởng của cây
trồng…
* Điều kiện đất đai (địa hình và thổ nhưỡng)
Sự sai khác giữa địa hình, địa mạo, độ cao so với mực nước biển, độ dốc và
hướng dốc, mức độ xói mòn mặt đất… thường dẫn đến sự khác nhau về loại thổ
nhưỡng và khí hậu, ảnh hưởng đến sản xuất và phân bố các ngành nông, lâm nghiệp.
Địa hình và độ dốc ảnh hưởng đến phương thức sử dụng đất nông nghiệp, cần đặt ra
yêu cầu xây dựng đồng ruộng để thuỷ lợi hoá và cơ giới hoá. Đối với đất phi nông
nghiệp, địa hình phức tạp sẽ ảnh hưởng tới giá trị công trình và gây khó khăn cho thi
công. Điều kiện thổ nhưỡng quyết định rất lớn đến hiệu quả sản xuất nông nghiệp. Độ
phì của đất là tiêu chí quan trọng về sản lượng cao hay thấp. Độ dày tầng đất và tính
chất đất ảnh hưởng lớn đối với sinh trưởng của cây trồng.
Đặc thù của điều kiện tự nhiên mang tính khu vực, vị trí địa lý của vùng cùng với
sự khác biệt về điều kiện ánh sáng, nhiệt độ, nguồn nước… sẽ quyết định đến khả
5
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
năng, công dụng và hiệu quả sử dụng đất. Vì vậy, trong thực tiễn sử dụng đất cần tuân
thủ quy luật tự nhiên, tận dụng lợi thế nhằm đạt hiệu ích cao nhất về xã hội, môi trường
và kinh tế.
b. Điều kiện kinh tế xã hội
Điều kiện kinh tế - xã hội bao gồm nhiều yếu tố như chế độ xã hội, dân số và lao
động, thông tin và quản lý, chính sách môi trường và chính sách đất đai, yêu cầu quốc
phòng, sức sản xuất và trình độ phát triển kinh tế hàng hoá, cơ cấu kinh tế và phân bố
sản xuất, trình độ quản lý, sử dụng lao động, sự phát triển khoa học kỹ thuật, điều kiện
và trang thiết bị vật chất cho công tác phát triển nguồn nhân lực…
Điều kiện kinh tế - xã hội thường có ý nghĩa quyết định, chủ đạo đối với việc sử
dụng đất. Trong một vùng lãnh thổ, điều kiện tự nhiên có sự khác biệt không lớn, về
cơ bản là giống nhau, nhưng điều kiện kinh tế - xã hội lại khác nhau, dẫn đến tình
trạng có vùng đất đai được khai thác triệt để đem lại hiệu quả kinh tế rất cao, có nơi lại
bỏ hoang hoá hoặc khai thác với hiệu quả rất thấp.
Điều kiện tự nhiên có nhiều lợi thế, nhưng các điều kiện kinh tế - xã hội, kỹ thuật
không tương ứng thì ưu thế tài nguyên cũng khó có thể trở thành sức sản xuất hiện
thực. Khi điều kiện kinh tế kỹ thuật được ứng dụng vào khai thác sử dụng đất, sẽ phát
huy mạnh mẽ tiềm lực sản xuất của đất, đồng thời góp phần cải tạo điều kiện môi
trường tự nhiên, biến điều kiện tự nhiên từ bất lợi thành điều kiện có lợi cho phát triển
kinh tế - xã hội.
Trình độ phát triển kinh tế - xã hội khác nhau dẫn đến trình độ sử dụng đất khác
nhau. Nền kinh tế và các ngành càng phát triển, yêu cầu về đất đai sẽ càng lớn, lực
lượng vật chất dành cho việc sử dụng đất càng được tăng cường, năng lực sử dụng đất
của con người sẽ được nâng cao.
Ảnh hưởng của điều kiện kinh tế đến việc sử dụng đất được đánh giá bằng hiệu
quả sử dụng đất. Thực trạng sử dụng đất liên quan đến lợi ích kinh tế của người sở
hữu, sử dụng và kinh doanh đất đai. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, đất được
dùng cho xây dựng cơ sở hạ tầng đều dựa trên nguyên tắc hạch toán kinh tế, thông qua
việc tính toán hiệu quả kinh doanh sản xuất.
Tóm lại, điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội tạo ra nhiều tổ hợp ảnh hưởng đến
việc sử dụng đất. Tuy nhiên mỗi yếu tố giữ vị trí và có tác động khác nhau. Điều kiện
6
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
tự nhiên là yếu tố cơ bản để xác định công dụng của đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp, cụ
thể và sâu sắc, nhất là đối với sản xuất nông nghiệp. Điều kiện kinh tế sẽ kiềm chế tác
dụng của con người trong việc sử dụng đất. Điều kiện xã hội tạo ra những khả năng
khác nhau cho các yếu tố kinh tế và tự nhiên tác động đến việc sử dụng đất. Vì vậy,
cần phải dựa vào quy luật tự nhiên và quy luật kinh tế - xã hội để nghiên cứu và xử lý
các mối quan hệ trong lĩnh vực đất đai.
c. Yếu tố không gian
Trong thực tế, mọi ngành sản xuất vật chất và phi vật chất đều cần đến đất đai
như điều kiện không gian để hoạt động. Không gian mà đất đai cung cấp có đặc tính
vĩnh cửu, cố định vị trí khi sử dụng và giới hạn về số lượng.
Sự bất biến của diện tích đất không chỉ hạn chế khả năng mở rộng không gian sử
dụng đất, mà còn chi phối giới hạn thay đổi cơ cấu đất đai. Điều này quyết định việc
điều chỉnh cơ cấu đất đai theo loại đất, diện tích đất được sử dụng căn cứ vào sức sản
xuất của đất và yêu cầu sản xuất của xã hội nhằm đảm bảo nâng cao lực tải của đất.
Khả năng không chuyển dịch của đất đai dẫn đến việc phân bố về số lượng và
chất lượng đất đai mang tính khu vực rất chặt chẽ. Cùng với mật độ dân số của các khu
vực khác nhau, tỷ lệ cơ cấu và lượng đầu tư sẽ có sự khác biệt rất rõ rệt. Tài nguyên
đất có hạn lại giới hạn về không gian, đây là nhân tố hạn chế rất lớn đối với việc sử
dụng đất. Vì vậy, cần phải thực hiện nghiêm ngặt nguyên tắc sử dụng đất hợp lý, tiết
kiệm, có hiệu quả kết hợp bảo vệ tài nguyên đất và môi trường.
Tác dụng hạn chế của không gian thường xuyên xảy ra khi dân số và kinh tế - xã
hội luôn phát triển.
1.1.5. Xu thế sử dụng đất hiện nay
Hiện nay xu thế sử dụng đất đai được phát triển theo các hướng sau:
a. Sử dụng đất đai phát triển theo chiều rộng và tập trung
Lịch sử phát triển xã hội loài người cũng chính là lịch sử biến đổi của quá trình
sử dụng đất. Khi con người còn sống bằng phương thức săn bắn và hái lượm, vấn đề
sử dụng đất hầu như không tồn tại. Thời kỳ du mục, con người sống trong lều cỏ,
những vùng đất có nước và đồng cỏ bắt đầu được sử dụng. Khi xuất hiện ngành trồng
trọt, diện tích đất đai được tăng lên nhanh chóng, năng lực sử dụng và ý nghĩa kinh tế
của đất cũng gia tăng. Tuy nhiên, trình độ sử dụng đất còn rất thấp, phạm vi sử dụng
7
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
cũng hạn chế, mang tính kinh doanh thô, đất khai phá nhiều nhưng thu nhập rất thấp.
Với sự gia tăng dân số và phát triển của kinh tế, kỹ thuật, văn hoá và khoa học, quy
mô, phạm vi và chiều sâu của việc sử dụng đất ngày một nâng cao. Yêu cầu sinh hoạt
vật chất và tinh thần của người dân ngày càng cao, các ngành nghề cũng phát triển
theo xu hướng phức tạp và đa dạng, phạm vi sử dụng đất càng mở rộng.
Cùng với việc phát triển sử dụng đất theo không gian, trình độ tập trung cũng sâu
hơn nhiều. Đất canh tác cũng như đất sử dụng theo các mục đích khác đều được phát
triển theo hướng kinh doanh tập trung, với diện tích đất ít nhưng hiệu quả sử dụng cao.
b. Cơ cấu sử dụng đất phát triển theo hướng phức tạp hoá và chuyên môn hoá
Khoa học kỹ thuật và kinh tế của xã hội phát triển, sử dụng đất từ hình thức
quảng canh chuyển sang thâm canh, đã kéo theo xu thế từng bước phức tạp hoá và
chuyên môn hoá cơ cấu sử dụng đất.
Ở thời kỳ mức sống còn thấp, việc sử dụng đất chủ yếu tập trung vào sản xuất
nông nghiệp, nhằm giải quyết vấn đề thường nhật của cuộc sống là đủ cơm ăn, áo mặc
và chỗ ở. Khi đời sống đã nâng cao, chuyển sang giai đoạn hưởng thụ, đã làm cho cơ
cấu sử dụng đất phức tạp hơn.
Tiến bộ khoa học kỹ thuật đã cho phép mở rộng khả năng kiểm soát tự nhiên của
con người, áp dụng các biện pháp bồi bổ và cải tạo sẽ nâng cao sức sản xuất của đất.
Trước đây, do trình độ khoa học kỹ thuật còn thấp nên việc sử dụng đất rất hạn chế
chủ yếu sử dụng bề mặt của đất đai. Khi khoa học kỹ thuật phát triển, ngay cả đất xấu
cũng được khai thác triệt để, hình thức sử dụng đa dạng, đã làm cho nội dung sử dụng
đất ngày một phức tạp hơn theo hướng sử dụng toàn diện.
Hiện đại hoá nền kinh tế quốc dân và phát triển kinh tế hàng hoá, dẫn đến sự
phân công trong sử dụng đất theo hướng chuyên môn hoá. Để sử dụng hợp lý đất đai,
đạt được sản lượng và hiệu quả kinh tế cao nhất cần có sự phân công và chuyên môn
hoá theo khu vực. Cùng với việc đầu tư, trang bị và ứng dụng các công cụ kỹ thuật,
công cụ quản lý hiện đại sẽ nảy sinh yêu cầu phát triển các vùng sản xuất nông nghiệp
có quy mô lớn và tập trung, đồng thời cũng hình thành các khu vực chuyên môn hoá
sử dụng đất khác nhau về quy mô và hình thức.
c. Sử dụng đất đai phát triển theo hướng xã hội hoá và công hữu hoá
8
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
Sự phát triển của khoa học, kỹ thuật và xã hội dẫn tới việc xã hội hoá sản xuất.
Mỗi vùng đất thực hiện sản xuất tập trung một loại sản phẩm và hỗ trợ bổ sung lẫn
nhau đã hình thành nên sự phân công hợp tác mang tính xã hội hoá sản xuất, cũng như
xã hội hoá việc sử dụng đất.
Đất đai là cơ sở vật chất và công cụ để con người sinh sống và xã hội tồn tại. Vì
vậy, việc chuyên môn hoá theo yêu cầu xã hội hoá sản xuất phải đáp ứng nhu cầu của
xã hội hướng tới lợi ích cộng đồng và tiến bộ xã hội. Ngay cả ở chế độ xã hội mà mục
tiêu sử dụng đất chủ yếu vì lợi ích của tư nhân vẫn còn có những quy định về chính
sách thực thi hoặc tiến hành công quản, kinh doanh… của Nhà nước nhằm ngăn chặn,
phòng ngừa việc tư hữu tạo nên những mâu thuẫn gay gắt của xã hội.
Xã hội hoá sử dụng đất là sản phẩm tất yếu và là yêu cầu khách quan của sự phát
triển xã hội hoá sản xuất. Muốn kinh tế phát triển và thúc đẩy xã hội hoá cao hơn, cần
phải thực hiện xã hội hoá và công hữu hoá sử dụng đất.
1.1.6. Những tính chất của đất cần nghiên cứu trong QHSDĐ
Để sử dụng hợp lý và có hiệu quả bất kỳ tư liệu sản xuất nào cũng cần nghiên
cứu kỹ tính chất của nó. Đối với đất điều đó lại càng có ý nghĩa. Đất có nhiều tính
chất, nhưng ta chỉ nghiên cứu một số tính chất ảnh hưởng lớn đến nội dung và phương
pháp QHSDĐ như: tính chất không gian, thổ nhưỡng, thảm thực vật tự nhiên và thuỷ
văn…
a. Tính không gian
Trong sản xuất công nghiệp, các tư liệu sản xuất và công nhân được bố trí ở
những vị trí xác định, trên một không gian hạn chế. Trong sản xuất nông nghiệp không
thể tập trung vào một vài điểm nào đó mà phải trải trên một vùng lãnh thổ, các tư liệu
sản xuất và người lao động được bố trí theo không gian của khoảnh đất canh tác.
Những tính chất không gian của đất như vị trí phân bố, địa hình, diện tích, hình dạng
khoảnh đất có ảnh hưởng rõ rệt đến đặc điểm tổ chức sử dụng tư liệu sản xuất, người
lao động và các quá trình sản xuất. Do đó, để hoạt động sản xuất đạt hiệu quả cao khi
tổ chức lãnh thổ cần chú ý đến tính chất không gian của đất.
Tính chất không gian quan trọng nhất của đất là địa hình. Địa hình có ảnh hưởng
lớn đến sự phân bố các loại đất, thảm thực vật, tiểu khí hậu, chế độ nước, độ ẩm, thành
phần cơ giới. Địa hình còn ảnh hưởng lớn tới việc tổ chức sản xuất, năng suất lao động
9
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
và hiệu quả sử dụng máy móc. Thực tiễn cho thấy, trên sườn dốc khi độ dốc tăng 1 0 thì
chi phí nhiên liệu tăng lên 1,5% và hiệu quả sử dụng máy móc giảm 1%.
b. Tính chất thổ nhưỡng
Lớp phủ thổ nhưỡng liên quan chặt chẽ với địa hình. Trên các địa hình khác nhau
sẽ hình thành các loại đất với tính chất khác nhau. Trong khi đó, cây trồng lại phụ
thuộc rất nhiều vào loại đất và chất lượng đất. Mỗi loại cây trồng chỉ thích hợp với một
số loại đất và chất đất nhất định. Mỗi loại đất theo phát sinh học được đặc trưng bởi
các tính chất lý, hoá và sinh học khác nhau. Tính chất vật lý của đất là một yếu tố rất
quan trọng có ảnh hưởng quyết định đến khả năng sử dụng của đất vào các mục đích
khác nhau. Con người có thể tác động làm biến đổi một số yếu tố theo hướng có lợi
cho mục đích sử dụng cụ thể nào đó (chế độ nước, độ chua, hàm lượng chất dinh
dưỡng…), nhưng cũng có những tính chất khó cải tạo thậm chí không thể cải tạo được
(độ cao, độ dốc, loại đất, thành phần cơ giới…). Điều này đặc biệt quan trọng khi tổ
chức luân canh cây trồng trên các loại đất khác nhau. Vì vậy việc bố trí cây trồng hợp
lý theo quan điểm thổ nhưỡng sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
c. Tính chất thảm thực vật
Thảm thực vật tự nhiên là yếu tố môi trường có vai trò rất quan trọng, là yếu tố
điều tiết khí hậu, chế độ nước, nhiệt, độ ẩm trong đất. Thảm thực vật còn là nguồn
cung cấp lâm sản quý và là nguồn thức ăn quan trọng cho chăn nuôi gia súc. Trong
nhiều trường hợp, nó còn tạo cảnh quan thiên nhiên đẹp, làm nơi du lịch, nghỉ mát.
Ngoài ra, việc nghiên cứu thảm thực vật tự nhiên còn cho ta biết được khả năng thích nghi
của các loại cây trồng. Chính vì vậy, khi QHSDĐ ta cần phải nghiên cứu kỹ thảm thực vật
tự nhiên.
d. Tính chất thuỷ văn
Hệ thống sông, suối, nước ngầm… có vai trò nhất định trong việc tổ chức sử
dụng hợp lý đất đai, chúng có tác dụng to lớn đối với sản xuất và đời sống: Nguồn
cung cấp nước sinh hoạt, nước tưới cho cây trồng, nguồn tiêu nước khi ngập úng.
Hệ thống thuỷ văn tạo nên cảnh quan thiên nhiên đẹp, có tác dụng điều tiết tiểu
khí hậu, song cũng có một số ảnh hưởng xấu đối với việc sử dụng đất: gây cản trở cho
việc tổ chức sản xuất và tổ chức lãnh thổ, cho giao thông vận tải, làm tăng chi phí sản
xuất, gây nguy cơ ngập úng, lũ lụt… vào mùa mưa. Do đó, khi bố trí các đơn vị sử
10
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
dụng đất, các điểm dân cư, các công trình phục vụ sản xuất như hệ thống giao thông,
thuỷ lợi… phải đặc biệt chú ý đến tính chất của hệ thống này.
e. Tính chất phân dị lãnh thổ
Mỗi phần lãnh thổ mang những đặc tính tự nhiên, kinh tế, xã hội rất đặc thù. Trên
thế giới không thể có hai quốc gia giống nhau về mọi mặt. Về mặt tự nhiên, sự khác
biệt thể hiện ở điều kiện địa lý, khí hậu, đặc điểm thổ nhưỡng, hệ thống thuỷ văn… Về
mặt xã hội, sự khác biệt thể hiện ở đặc điểm dân tộc, bản sắc văn hoá, ngôn ngữ, trình
độ nhận thức… Về mặt kinh tế, thế giới được phân thành các nước phát triển, các nước
đang phát triển và các nước chậm phát triển, các quốc gia này có sự khác biệt rất xa về
tiềm lực kinh tế, khả năng tài chính, trình độ phát triển cơ sở hạ tầng…
Trong phạm vi mỗi nước, sự khác biệt này nhận thấy dễ dàng, đất nước đã chia
thành 3 vùng kinh tế tự nhiên rõ rệt là miền Bắc, miền Trung và miền Nam với đặc
trưng khí hậu rất khác nhau. Miền Nam nằm trong vùng khí hậu nhiệt đới nóng ẩm
tương đối ôn hoà, miền Trung có khí hậu khô và nóng, chịu ảnh hưởng của gió biển và
gió Lào, miền Bắc lại có mùa đông lạnh mang tính chất á nhiệt đới, biên độ dao động
nhiệt khá lớn.
Chính sự khác biệt đó là điều kiện tạo ra đa dạng sinh học cho mỗi vùng lãnh thổ.
Sự khác biệt này mang tính hai mặt: vừa tạo ra lợi thế so sánh, đồng thời gây ra những
khó khăn trở ngại cho sản xuất và đời sống của con người.
1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC TÍNH VÀ PHÂN LOẠI QHSDĐ
1.2.1. Khái niệm và đặc tính của QHSDĐ
a. Khái niệm về QHSDĐ
Về mặt thuật ngữ “Quy hoạch” là việc xác định một trật tự nhất định bằng những
hoạt động như phân bố, bố trí, sắp xếp, tổ chức….Đất đai là một phần, một diện tích
lãnh thổ nhất định. Mỗi vùng đất, vạt đất đều có một diện tích, hình dạng và những
tính chất tự nhiên xác định. Các đặc tính về thổ nhưỡng, điều kiện địa hình, địa chất,
thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật và các tính chất lý, hóa học
khác biệt nhau của đất đai tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng đất theo
các mục đích khác nhau. Do đó để sử dụng đất đai đạt hiệu quả cao cần phải tiến hành
QHSDĐ.
QHSDĐ sẽ là một thực trạng kinh tế - xã hội thể hiện đồng thời 03 biện pháp:
11
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
- Biện pháp kinh tế: Nhằm khai thác triệt để và có hiệu quả cao nhất tiềm năng
của đất đai.
- Biện pháp kỹ thuật: Bằng cách áp dụng các biện pháp tổ chức lãnh thổ hợp lý
trên cơ sở khoa học kỹ thuật.
- Biện pháp pháp chế: Xác nhận tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất
nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai theo pháp luật.
Theo Luật đất đai 2013 QHSDĐ được định nghĩa như sau: “QHSDĐ là việc
phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu
trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với
từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”.
b. Đặc tính của quy hoạch đất
QHSDĐ là một hiện tượng kinh tế, xã hội đặc thù có tính khống chế vĩ mô, tính
chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống
kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Các đặc điểm của QHSDĐ được thể
hiện cụ thể như sau:
1. Tính lịch sử - xã hội
Lịch sử phát triển xã hội chính là lịch sử phát triển QHSDĐ. Nói cách khác,
QHSDĐ là một bộ phận của phương thức sản xuất xã hội. Các giai đoạn phát triển của
QHSDĐ phù hợp với giai đoạn phát triển của nền sản xuất xã hội. Nội dung và
phương pháp QHSDĐ luôn phát triển, hoàn thiện để phù hợp với những biến đổi của
các nhiệm vụ kinh tế và chính trị trong từng giai đoạn lịch sử.
2. Tính tổng hợp
Tính tổng hợp của QHSDĐ biểu hiện chủ yếu ở hai mặt:
- QHSDĐ đề cập đến nhiều lĩnh vực khoa học, kinh tế và xã hội như khoa học tự
nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông, công nghiệp, môi trường sinh
thái...
- Đối tượng nghiên cứu của QHSDĐ là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ toàn
bộ tài nguyên đất cho nhu cầu sử dụng đất của nền kinh tế quốc dân. QHSDĐ đề cập
đến 02 nhóm đất chính là đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp.
Qua đó QHSDĐ có trách nhiệm:
12
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
- Tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất;
- Điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực;
- Xác định điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp
với mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền
vững, đạt tốc độ cao và ổn định.
3. Tính dài hạn
Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xã hội
quan trọng như: sự thay đổi về dân số, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá,
hiện đại hoá nông nghiệp, từ đó xây dựng quy hoạch trung hạn và dài hạn về sử dụng
đất đai, đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ
khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất 5 năm và hàng năm.
Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển kinh tế, xã hội lâu
dài. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong thời gian dài
cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn của kỳ QHSDĐ là 10 năm; kỳ kế
hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, an ninh, quốc phòng là 5 năm; kế hoạch sử
dụng đất cấp huyện được lập hàng năm (Điều 37 Luật đất đai 2013).
4. Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô
Với đặc tính trung và dài hạn, QHSDĐ chỉ dự kiến trước các xu thế thay đổi
phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất mang tính đại thể, chứ không
dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của những thay đổi đó. Vì vậy,
QHSDĐ là quy hoạch mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ
đạo vĩ mô, tính phương hướng và tính khái lược về sử dụng đất của các ngành như:
- Phương hướng, mục tiêu và chiến lược trọng điểm của việc sử dụng đất
trong vùng;
- Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành;
- Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bố đất đai trong vùng;
- Phân định ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất trong vùng;
- Đề xuất các biện pháp, các chính sách lớn để đạt được mục tiêu của phương
hướng sử dụng đất.
13
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố
kinh tế, xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu càng khái lược hoá, quy hoạch sẽ càng ổn
định.
5. Tính chính sách
QHSDĐ thể hiện đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương
án phải quán triệt những chủ trương, chính sách và những quy định có liên quan đến
đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo việc sử dụng đất phù hợp với mục tiêu phát
triển của nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội, tuân thủ
các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai, môi trường sinh thái.
6. Tính khả biến
Do sự tác động của nhiều yếu tố khó dự đoán trước theo nhiều phương diện khác
nhau, QHSDĐ là một trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng
thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã
hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế
thay đổi, các dự kiến của QHSDĐ không còn phù hợp .Việc chỉnh sửa bổ sung, hoàn
thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều này nói lên tính
khả biến của quy hoạch. QHSDĐ luôn là quy hoạch động, một qui trình lặp lại theo
chiều xoắn ốc “quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực
hiện” với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao.
1.2.2. Các loại hình QHSDĐ
Sự phát triển của nền kinh tế quốc dân đòi hỏi phải tổ chức phân bố hợp lý lực
lượng sản xuất trong từng vùng và trên phạm vi cả nước, đó chính là nhiệm vụ quan
trọng nhất của QHSDĐ.
Trong nhiều trường hợp, QHSDĐ phải tiến hành quy mô lớn, có thể là vùng lãnh
thổ của huyện, có thể một tỉnh hoặc một vùng kinh tế tự nhiên lớn gồm nhiều tỉnh hợp
lại, có thể trên phạm vi cả nước. Trong những trường hợp đó, QHSDĐ phải giải quyết
vấn đề phân chia lại lãnh thổ, tổ chức sản xuất và lao động, bố trí lại mạng lưới điểm
dân cư, các xã, nông trường, lâm trường, thậm chí phải bố trí lại các huyện, các tỉnh (phân
chia lại tỉnh, huyện, xã hoặc thành lập tỉnh, huyện, xã mới).
Bên cạnh nhiệm vụ tổ chức sử dụng đất trong phạm vi ranh giới từng đơn vị sử
dụng đất, QHSDĐ còn phải đáp ứng nhu cầu đất cho các ngành, các chủ sử dụng đất.
14
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
QHSDĐ thực hiện việc phân phối và tái phân phối quỹ đất của Nhà nước cho các
ngành, các chủ sử dụng đất thông qua việc thành lập các đơn vị sử dụng đất mới hoặc
chỉnh lý, hoàn thiện các đơn vị sử dụng đất đang tồn tại.
Điều 38 Luật Đất đai năm 2013 quy định hệ thống QHSDĐ theo các cấp lãnh thổ
của cả nước ta gồm 3 cấp:
- QHSDĐ cấp quốc gia.
- QHSDĐ cấp tỉnh (gồm các tỉnh, Tp. trực thuộc trung ương).
- QHSDĐ cấp huyện (gồm các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh).
Luật Đất đai còn quy định việc lập QHSDĐ theo ngành gồm:
- QHSDĐ đất quốc phòng.
- QHSDĐ đất an ninh.
Trên thực tế QHSDĐ theo ngành còn bao gồm các loại hình khác như:
- QHSDĐ nông nghiệp.
- QHSDĐ lâm nghiệp.
- QHSDĐ khu dân cư nông thôn.
- QHSDĐ đô thị.
- QHSDĐ chuyên dùng (giao thông, thuỷ lợi, y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao,
quốc phòng, an ninh...).
1.3. QUAN HỆ GIỮA QHSDĐ VỚI CÁC QUY HOẠCH KHÁC
1.3.1. Quan hệ giữa QHSDĐ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là tài liệu mang tính khoa học, sau khi
được phê duyệt sẽ mang tính chiến lược được luận chứng bằng nhiều phương án kinh tế xã hội về phát triển và phân bố lực lượng sản xuất theo không gian (lãnh thổ) có tính đến
chuyên môn hoá và phát triển tổng hợp sản xuất của các vùng và các đơn vị lãnh thổ cấp
dưới.
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là những tài liệu tiền kế hoạch
cung cấp căn cứ khoa học cho việc xây dựng các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội,
trong đó đề cập đến dự kiến sử dụng đất ở mức độ phương hướng với một số nhiệm vụ
chủ yếu. Còn đối tượng của QHSDĐ là tài nguyên đất, nhiệm vụ chủ yếu là căn cứ vào
yêu cầu phát triển kinh tế và các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội mà điều chỉnh cơ
cấu và phương hướng sử dụng đất, xây dựng phương án QHSDĐ thống nhất và hợp lý.
15
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
Như vậy QHSDĐ là quy hoạch tổng hợp chuyên ngành, cụ thể hoá quy hoạch
tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nhưng nội dung phải được điều hoà thống nhất với
quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội.
1.3.2. Quan hệ giữa QHSDĐ với dự báo chiến lược dài hạn sử dụng đất
Các nhiệm vụ đặt ra của QHSDĐ chỉ có thể được thực hiện thông qua việc xây
dựng các dự án quy hoạch với đầy đủ cơ sở về mặt kỹ thuật, kinh tế và pháp lý. Để xây
dựng phương án QHSDĐ cấp vi mô cho một thời gian trước mắt nào đó, trước hết phải
xác định được định hướng và nhu cầu sử dụng đất dài hạn trên phạm vi lãnh thổ lớn
hơn.
Dựa vào các số liệu thống kê đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành sẽ lập
dự báo sử dụng đất, sau đó xây dựng phương án quy hoạch, kế hoạch phân bổ, sử dụng
và bảo vệ quỹ đất cho thời gian trước mắt cũng như lâu dài trên phạm vi cả nước, theo
đối tượng và mục đích sử dụng.
Dự báo cơ cấu đất đai (cho lâu dài) liên quan chặt chẽ với chiến lược sử dụng tài
nguyên đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên rừng, dự báo phát triển các công trình
thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng... Chính vì vậy việc dự báo sử dụng đất với mục tiêu cơ bản là
xác định tiềm năng để mở rộng diện tích và cải tạo đất nông - lâm nghiệp, xác định
định hướng sử dụng đất cho các mục đích chuyên dùng khác phải được xem xét một
cách tổng hợp cùng với các dự báo về phát triển khoa học kỹ thuật, dân số, xã hội...
trong cùng một hệ thống thống nhất về dự báo phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.
Nội dung của chiến lược sử dụng đất đai bao gồm:
- Phân tích hiện trạng phân bố và sử dụng quỹ đất của các ngành.
- Xác định tiềm năng đất để khai hoang đưa vào sản xuất nông nghiệp.
- Xác định nhu cầu đất đai cho các ngành kinh tế quốc dân.
- Thiết lập các biện pháp cải tạo, phục hồi và bảo vệ quỹ đất cũng như để hoàn
thiện việc sử dụng đất.
- Xây dựng dự báo phân bổ quỹ đất cho các ngành kinh tế quốc dân theo các đối
tượng và mục đích sử dụng.
Dự báo sử dụng đất đai là một bộ phận của dự báo dài hạn về phát triển kinh tế
xã hội phù hợp với trình độ phát triển lực lượng sản xuất và các mối quan hệ sản xuất.
Trong QHSDĐ theo cấp hành chính đều giải quyết chung một nhiệm vụ là sử dụng
16
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
hợp lý quỹ đất gắn với phân bổ lực lượng sản xuất theo nguyên tắc từ trên xuống và
ngược lại sẽ chỉnh lý, hoàn thiện từ dưới lên trên.
QHSDĐ không làm thay đổi quy hoạch chuyên ngành. Trong phương án
QHSDĐ, các công trình liên quan đến đất được thể hiện dưới dạng sơ đồ phân bố và
xử lý số liệu theo các chỉ tiêu tổng quát. Trên cơ sở sơ đồ phân bố, khi có nhu cầu sẽ
xây dựng dự án quy hoạch chuyên ngành theo từng công trình riêng biệt (thiết kế lại
mạng lưới tưới tiêu, các trạm bơm, mạng lưới đường, quy hoạch các điểm dân cư nông
thôn...).
Như vậy, các vấn đề liên quan đến việc sử dụng hợp lý đất đai được thực hiện
theo tuần tự từ quy hoạch tổng thể sử dụng đất đai đến các dự án quy hoạch chuyên
ngành sẽ cho phép giải quyết cụ thể các vấn đề về sử dụng đất (trồng trọt, tưới tiêu, cơ
giới hoá...) trên cơ sở áp dụng các tiến bộ và thành tựu của khoa học kỹ thuật.
Định hướng sử dụng đất đai được đề cập trong nhiều tài liệu dự báo khoa học kỹ
thuật thuộc các cấp và lĩnh vực khác nhau. Việc xây dựng quy hoạch tổng thể mang
tính chất tổng hợp, dựa trên các tài liệu khảo sát chuyên ngành, đưa ra định hướng
phân bố và tạo điều kiện thuận lợi về mặt không gian để thực hiện các quyết định về
sử dụng đất. Các quyết định về QHSDĐ vừa là cơ sở không gian để bố trí các công
trình vừa là căn cứ kỹ thuật để lập kế hoạch đầu tư chi tiết.
Tóm lại, dự báo sử dụng tài nguyên đất và các dự báo khoa học kỹ thuật cũng
như các số liệu về quản lý đất đai là cơ sở để lập quy hoạch, kế hoạch và thiết kế công
trình. Tuy nhiên cần hạn chế sự chồng chéo các biện pháp khi lập dự báo, xây dựng
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như trong công tác điều tra khảo sát.
1.3.3. Quan hệ giữa QHSDĐ của đơn vị hành chính cấp trên với đơn vị hành
chính cấp dưới
QHSDĐ 3 cấp đơn vị hành chính: cả nước, tỉnh, huyện hợp thành một hệ thống
QHSDĐ hoàn chỉnh. Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp quy hoạch có
nội dung và ý nghĩa khác nhau. Quy hoạch cấp trên là cơ sở và căn cứ định hướng để
xây dựng QHSDĐ cấp dưới, quy hoạch cấp dưới là phần kế tiếp và cụ thể hoá quy hoạch
cấp trên và là nền tảng để bổ sung hoàn thiện QHSDĐ cấp trên.
Khi lập QHSDĐ phải thu thập nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích của các đơn
vị hành chính trực thuộc, nhu cầu này do UBND cấp dưới trực tiếp gửi đến bằng văn
17
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
bản. Chỉ tiêu phân bổ quỹ đất cho các đơn vị hành chính trực thuộc là chỉ tiêu định
hướng, chỉ tiêu này được tính toán lại trong quá trình lập QHSDĐ (hoặc QHSDĐ chi
tiết) của các đơn vị hành chính trực thuộc và trở thành chỉ tiêu pháp lệnh sau khi
QHSDĐ (hoặc QHSDĐ chi tiết) được xét duyệt.
QHSDĐ của mỗi cấp chỉ xác định và khoanh định trên bản đồ QHSDĐ đối với
phần diện tích phải chuyển mục đích sử dụng đất nhằm đáp ứng cho nhu cầu phát triển
của cấp mình; diện tích quỹ đất phải thu hồi nhằm đảm bảo quỹ đất để thực hiện công
trình, dự án thuộc thẩm quyền của cấp mình phê duyệt; phần diện tích phải chuyển
mục đích sử dụng đất và diện tích phải thu hồi đất nhằm đáp ứng cho nhu cầu phát
triển của cấp dưới trực thuộc được xác định và khoanh định trên bản đồ QHSDĐ (hoặc
bản đồ QHSDĐ chi tiết) của đơn vị hành chính trực thuộc.
Trong QHSDĐ của mỗi cấp phải thể hiện phương án phân bổ quỹ đất đối với diện
tích thuộc nhiệm vụ quy hoạch của cấp mình và phương án phân bổ quỹ đất đối với diện
tích đã được xác định trong QHSDĐ của các đơn vị hành chính cấp trên.
QHSDĐ cả nước,
QHSDĐ
QHSDĐ
QHSDĐ vùng kinh tế
cấp tỉnh
cấp huyện
Sơ đồ 1.1: Quan hệ hệ thống quy hoạch sử dụng đất các cấp
1.3.4. Quan hệ giữa QHSDĐ với quy hoạch các ngành
a. Quan hệ giữa QHSDĐ với quy hoạch phát triển nông nghiệp (sơ đồ 1.2)
Quy hoạch phát triển nông nghiệp xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội
đối với sản xuất nông nghiệp để xác định hướng đầu tư, biện pháp, bước đi về nhân
lực, đảm bảo cho ngành nông nghiệp phát triển đạt được các chỉ tiêu về đất đai, lao
động, giá trị sản phẩm, sản phẩm hàng hoá trong một thời gian dài với tốc độ và tỷ lệ
nhất định.
Quy hoạch phát triển nông nghiệp là một trong những căn cứ chủ yếu của
QHSDĐ, song lại phải tuân thủ theo QHSDĐ, đặc biệt là xác định cơ cấu sử dụng đất
phải đảm bảo được việc chống suy thoái, ô nhiễm đất và bảo vệ môi trường.
QHSDĐ tuy dựa trên quy hoạch và dự báo yêu cầu sử dụng đất của ngành nông
nghiệp nhưng chỉ có tác dụng chỉ đạo vĩ mô, khống chế và điều hoà quy hoạch phát
18
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
triển nông nghiệp. Hai loại hình quy hoạch này có mối quan hệ qua lại mật thiết nhưng
không thể thay thế lẫn nhau.
b. Quan hệ giữa QHSDĐ với quy hoạch đô thị
Căn cứ vào yêu cầu của kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế - xã hội và phát triển
đô thị, quy hoạch đô thị định ra tính chất, qui mô, phương châm xây dựng đô thị, các
bộ phận hợp thành của đô thị, sắp xếp một cách hợp lý toàn diện, đảm bảo cho sự phát
triển đô thị được hài hoà và có trật tự, tạo ra những điều kiện có lợi cho cuộc sống và
sản xuất. Tuy nhiên, trong quy hoạch đô thị cùng với việc bố trí cụ thể từng khoảnh
đất cho các dự án, sẽ giải quyết cả vấn đề tổ chức và sắp xếp các nội dung xây dựng.
QHSDĐ được tiến hành nhằm xác định chiến lược dài hạn về vị trí, qui mô và cơ cấu sử
dụng toàn bộ đất đai cũng như bố cục không gian (hệ thống đô thị) trong khu vực quy
hoạch đô thị.
Quy hoạch sử dụng đất
QHSD đất theo
cấp hành chính
QHSD đất theo
ngành
QHSD đất cả
nước, vùng
QHSD đất nông
nghiệp
QHSD đất lâm
nghiệp
QHSD đất cấp
tỉnh
QHSD đất khu
DC nông thôn
QHSD đất cấp
huyện
QHSD đất đô thị
QHSD đất chuyên
dùng
Sơ đồ 1.2: Mối quan hệ giữa các loại hình quy hoạch sử dụng đất
19
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
Quy hoạch đô thị và QHSDĐ có mối quan hệ diện và điểm, cục bộ và toàn diện.
QHSDĐ sẽ tạo những điều kiện thuận lợi cho xây dựng và phát triển đô thị. Sự bố cục,
qui mô sử dụng, các chỉ tiêu chiếm đất xây dựng... trong đô thị sẽ được điều hoà với
QHSDĐ.
c. Quan hệ giữa QHSDĐ với quy hoạch các ngành phi nông nghiệp khác
Quan hệ giữa QHSDĐ với quy hoạch phát triển các ngành là quan hệ tương hỗ,
vừa phát triển vừa hạn chế lẫn nhau. Quy hoạch các ngành là cơ sở và bộ phận hợp
thành của QHSDĐ nhưng lại chịu sự chỉ đạo và khống chế của QHSDĐ. Quan hệ giữa
chúng là quan hệ cá thể và tổng thể, cục bộ và toàn diện, không có sự sai khác về quy
hoạch theo không gian và thời gian ở cùng một khu vực cụ thể. Tuy nhiên, giữa chúng
có sự khác khác biệt rõ rệt về tư tưởng chỉ đạo và nội dung: một bên là sự sắp xếp
chiến thuật, cụ thể, cục bộ, một bên là sự định hướng chiến lược có tính toàn diện và
toàn cục.
1.4. CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.4.1. Hệ thống các văn bản pháp lý liên quan đến công tác quy hoạch
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, việc quản lý đất đai hiệu quả và bền vững
luôn là mục tiêu quan trọng của mỗi quốc gia, một trong các nội dung trong công tác
quản lý Nhà nước về đất đai là QHSDĐ. Để tạo được cơ sở pháp lý vững chắc cho
công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải dựa trên hệ thống các văn bản pháp
luật như Hiến pháp, Luật đất đai và các văn bản dưới luật nhằm giúp giải đáp ứng về
mặt nguyên tắc đối với những vấn đề đặt ra như sự cần thiết về mặt pháp lý phải lập
quy hoạch, trách nhiệm lập quy hoạch, nội dung lập quy hoạch và thẩm quyền xét
duyệt quy hoạch. Hệ thống các văn bản có liên quan đến công tác lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất từ cao đến thấp như sau:
- Hiến pháp nước CHXHCNVN năm 1992 đã khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân”, “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm
sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” (Điều18 Chương II).
- Điều 4 Luật Đất đai 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đấ theo
quy định của Luật này”.
20
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
- Điều 6 Luật đất đai 2003 cũng nêu rõ: “Nhà nước thống nhất quản lý về đất
đai” và “Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất” là một trong những nội dung quản
lý nhà nước về đất đai.
- Toàn bộ Mục 2 từ Điều 21 đến Điều 30 Luật Đất đai ngày 10/12/2003 quy định
về nguyên tắc, căn cứ, nội dung, kỳ quy hoạch, trách nhiệm lập, thẩm quyền quyết
định, xét duyệt, điều chỉnh, công bố, thực hiện QHSDĐ.
- Điều 31 Luật đất đai 2003 khẳng định:
“Căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng
đất bao gồm: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy
hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét
duyệt;”
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ban hành ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi
hành Luật đất đai 2003 cũng đã qui định chi tiết về nội dung, lập, xét duyệt, điều chỉnh,
công bố, quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (toàn bộ Chương III từ Điều 12 đến
Điều 29).
Như vậy để sử dụng và quản lý đất đai - thuộc sở hữu toàn dân, là tư liệu sản
xuất - một cách tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả nhất thiết phải làm quy hoạch.
Ngoài những quy định của các văn bản có tính pháp lý ở mức độ cao nêu trên
còn có các văn bản dưới luật và các văn bản ngành quy định về thẩm quyền, hướng
dẫn phương pháp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như:
- Quyết định số 04/2005/QĐ-BTNMT ngày 30/6/2005 của Bộ trưởng Bộ tài nguyên
và Môi trường về việc ban hành Quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất.
- Thông tư 04/2006/TT/BTNMT ngày 22/5/2006 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường Hướng dẫn phương pháp tính đơn giá dự toán, xây dựng dự toán kinh phí thực
hiện lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ban hành ngày 13/08/2009 của Chính phủ quy định
bổ sung về QHSDĐ, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hổ trợ và tái định cư.
- Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT ngày 02/11/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất.
21
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
- Thông tư số 06/2010/TT-BTNMT ngày 15/03/2010 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường quy định về định mức kinh tế - kỹ thuật lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất.
- Quy phạm thành lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất do Bộ Tài nguyên và Môi
trường ban hành.
- Ký hiệu bản đồ hiện trạng sử dụng đất, bản đồ QHSDĐ, định mức sử dụng đất
do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành.
1.4.2. Nguyên tắc lập QH, KHSDĐ
Các quy luật phát triển kinh tế khách quan của phương thức sản xuất xã hội chủ
nghĩa là yếu tố quyết định nội dung và phương pháp QHSDĐ, các quy luật đó đã điều
khiển hoạt động của nhà nước trong lĩnh vực phân phối và sử dụng tài nguyên đất.
Trong quá trình đó QHSDĐ đóng vai trò quan trọng. Thông qua QHSDĐ, Nhà nước
thực hiện chức năng phân phối và tái phân phối quỹ đất nhằm đáp ứng nhu cầu sử
dụng đất cho các ngành, các đơn vị sử dụng đất. QHSDĐ còn là công cụ để Nhà nước
điều chỉnh các mối quan hệ đất đai, thiết lập thể chế quản lý sử dụng tài nguyên đất và
củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa. Những luận điểm cơ bản phản ánh những nét đặc
trưng nhất của QHSDĐ chính là những nguyên tắc cơ bản được quy định tại Điều 35
Luật đất đai 2013 như sau:
1. Phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội, quốc phòng, an ninh
Nguyên tắc này là cơ sở của mọi hoạt động và biện pháp có liên quan tới quyền
sử dụng đất, nó không chỉ mang ý nghĩa kinh tế mà còn là một vấn đề chính trị, bởi vì
tài nguyên đất là đối tượng sở hữu nhà nước, đồng thời là một căn cứ quan trọng để
phát triển sức sản xuất, củng cố và hoàn thiện phương thức sản xuất trong tất cả các
ngành, đặc biệt là nông nghiệp. Hơn nữa, dự báo sử dụng đất đai là một bộ phận của
dự báo dài hạn về phát triển nền kinh tế - xã hội của đất nước phù hợp với trình độ
phát triển lực lượng sản xuất và các mối quạn hệ sản xuất. Vì vậy, QHSDĐ phải dựa
trên cơ sở của quy hoạch tổng thể, chiến lược phát triển kinh tế xã hội qua các thời kỳ.
QHSDĐ luôn thống nhất với chủ trương, chính sách lớn của Đảng và Nhà nước;
vì vậy, nên vận dụng một cách đúng đắn vào địa phương nơi tiến hành quy hoạch. Bên
cạnh đó, QHSDĐ còn ưu tiên cho mục tiêu chiến lược quốc phòng, an ninh.
22
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
2. Được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp
dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng
đất phải phù hợp với QHSDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
QHSDĐ cấp quốc gia phải đảm bảo tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã
hội; QHSDĐ cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã.
Trong QHSDĐ, giải quyết nhiệm vụ chủ yếu là sử dụng hợp lý quỹ đất gắn với
phân bổ lực lượng sản xuất theo nguyên tắc từ tổng quát đến chi tiết và ngược lại sẽ
chỉnh lý, hoàn thiện từ dưới lên. Để xây dựng được phương án quy hoạch cấp vi mô
cho một thời gian trước mắt nào đó, trước hết phải xác định được định hướng và nhu
cầu sử dụng đất dài hạn trên phạm vi lãnh thổ lớn hơn. Hơn nữa dự báo cơ cấu sử dụng
đất liên quan chặt chẽ đến chiến lược sử dụng nguồn tài nguyên và dự báo phát triển kinh
tế, xã hội của cả nước. Chính vì vậy, muốn phương án quy hoạch cấp dưới được thực hiện
thì đòi hỏi phương án quy hoạch cấp dưới phải phù hợp và hài hòa với phương án quy
hoạch của cấp trên.
Kế hoạch sử dụng đất được phân kỳ thực hiện theo QHSDĐ, nó cụ thể hóa
những công việc dự kiến làm trong phương án QHSDĐ đã được duyệt, phù hợp với
từng giai đoạn 5 năm và hàng năm; có thể nói kế hoạch sử dụng đất là bước đi để thực
hiện QHSDĐ. Vì vậy, khi xây dựng kế hoạch sử dụng đất phải căn cứ vào các chỉ tiêu
sử dụng đất đã được xác định trong phương án quy hoạch để phân phối quỹ đất phù
hợp với từng thời kỳ nhất định.
3. Sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả
Khi QHSDĐ, thường dự kiến phương hướng sử dụng đất trong thời gian dài.
Việc tổ chức sử dụng hợp lý đất đai phụ thuộc vào việc tổ chức sử dụng các tư liệu sản
xuất và toàn bộ quá trình sản xuất nói chung. Ngoài ra, việc sử dụng đất còn ảnh
hưởng đến việc phát triển và bố trí các ngành nghề, đến việc tổ chức lao động và năng
suất lao động, đến hiệu quả sử dụng các tư liệu sản xuất… Để tăng năng suất các loại
cây trồng cần phải xác định được cơ cấu đất thích hợp và cơ cấu luân canh hợp lý,
đồng thời bố trí hợp lý trên lãnh thổ.
Vì lẽ đó khi thực hiện quy hoạch phải biết tiết kiệm quỹ đất, mọi loại đất đều
được đưa vào sử dụng với phương châm “mỗi mét vuông đất đều cho sản phẩm”. Mặt
khác, tính hiệu quả kinh tế phải ổn định bền vững thể hiện qua nguồn thu từ đất mà
23
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
phương án đó mang lại, luôn hài hoà với bảo vệ đất, bảo vệ môi trường nhằm sử dụng
đất đai bền vững, hài hoà với lĩnh vực an ninh, quốc phòng.
4. Khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; thích ứng với
biến đổi khí hậu
Đất đai có đặc điểm hết sức quan trọng là nếu được sử dụng đúng và hợp lý thì
chất lượng đất ngày càng tốt lên. Nhiệm vụ hàng đầu của QHSDĐ là tổ chức sử dụng
hợp lý, có hiệu quả cao tài nguyên đất phục vụ cho lợi ích của các ngành, của người sử
dụng đất. Do đó, khi làm quy hoạch phải nghiên cứu đánh giá tiềm năng đất đai, xác
định mức độ thích hợp của từng khoanh đất cụ thể đối với các mục đích sử dụng khác
nhau làm cơ sở khoa học để bố trí sử dụng đất.
Tuy nhiên, đất đai rất dễ bị suy thoái dưới tác động của các yếu tố thiên nhiên
bất lợi như địa hình, khí hậu và sự thiếu ý thức của con người trong việc sử dụng đất.
Trên đất dốc, chế độ làm đất không hợp lý vào mùa mưa sẽ làm đất bị xói mòn, rửa
trôi nhanh chóng. Chế độ canh tác độc canh, bón phân không hợp lý, sử dụng thuốc
bảo vệ thực vật tùy tiện, rác thải công nghiệp và sinh hoạt cũng là nguyên nhân gây suy
thoái, ô nhiễm đất. Vì vậy, trong phương án quy hoạch cần đề ra các biện pháp bảo vệ, cải
tạo, nâng cao độ màu mỡ của đất để có thể phát triển một nền nông nghiệp bền vững.
5. Bảo vệ, tôn tạo di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh
Những di tích lịch sử - văn hóa của dân tộc, những danh lam thắng cảnh của
thiên nhiên là di sản của cả nước, bên cạnh đó còn có các công trình văn hóa do con
người tạo lập để phục vụ cho hiện tại cũng như cho thế hệ mai sau; Vì vậy, khi làm
QHSDĐ ta phải đưa ra các biện pháp bảo vệ và tôn tạo những di tích đó để có thể phát
triển thêm một số ngành góp phần nâng cao nền kinh tế.
6. Dân chủ và công khai
QHSDĐ phải công khai, cần thiết phải được các ngành, các cán bộ chuyên môn
và nhân dân cùng biết để đóng góp, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình phát triển
kinh tế xã hội. Khi phương án quy hoạch được duyệt phải công bố để các ngành các
cấp và nhân dân cùng thực hiện theo đúng quy định tại Điều 28 Luật đất đai và Điều
27 Nghị định 181/2001/NĐ-CP.
7. Đảm bảo ưu tiên quỹ đất cho mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích
quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường.
24
Quy hoạch sử dụng đất
Nguyễn Quang Việt
8. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của ngành, lĩnh vực, địa phương có sử dụng
đất phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt.
1.4.3. Căn cứ lập QH, KHSDĐ
Căn cứ để lập QHSDĐ gồm: (khoản 1 điều 22 Luật đất đai 2003)
- Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh
của cả nước; quy hoạch phát triển của các ngành và các địa phương;
- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước;
- Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và nhu cầu của thị trường;
- Hiện trạng quỹ đất đai và nhu cầu sử dụng đất ;
- Định mức sử dụng đất;
- Tiến bộ khoa học công nghệ có liên quan đến việc sử dụng đất;
- Kết quả thực hiện QHSDĐ kỳ trước.
Căn cứ lập kế hoạch sử dụng đất gồm: (khoản 2 điều 22 Luật đất đai 2003)
- QHSDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, xét duyệt;
- Kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội 5 năm và hàng năm của Nhà nước;
- Nhu cầu sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư;
- Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất kỳ trước;
- Khả năng đầu tư thực hiện các dự án, công trình có sử dụng đất.
1.4.4. Trách nhiệm lập QH, KHSDĐ
Điều 42 Luật đất đai 2013 và điều 15 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định:
1. Bộ Tài nguyên và môi trường có trách nhiệm giúp Chính phủ tổ chức thực
hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước.
Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường trong
việc xác định nhu cầu sử dụng đất của bộ, ngành, địa phương.
2. Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, mục đích an ninh và có trách nhiệm phối hợp
với UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xác định nhu cầu sử dụng đất vào
mục đích quốc phòng, mục đích an ninh tại địa phương.
25
