Tải bản đầy đủ (.docx) (44 trang)

Việc huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng ở thành phố hồ chí minh nhìn từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại địa phương

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (143.09 KB, 44 trang )

BỘGIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾTHÀNH PHỐHỒCHÍ
MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH
TẾFULBRIGHTNGUYỄN NGỌC QUỲNH YẾNVIỆC
HUY ĐỘNG VỐNPHÁT TRIỂN CƠ
SỞHẠTẦNGỞTHÀNH PHỐHỒCHÍ MINH NHÌN
TỪKINH NGHIỆMQUỐC TẾVÀ THỰC TIỄN TẠI ĐỊA
PHƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

Thành phốHồChí Minh, Tháng8năm 2016


BỘGIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾTHÀNH PHỐHỒCHÍ MINH

CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾFULBRIGHTNGUYỄN NGỌC
QUỲNH YẾNVIỆC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ
SỞHẠTẦNGỞTHÀNH PHỐHỒCHÍ MINH NHÌN TỪKINH NGHIỆMQUỐC
TẾVÀ THỰC TIỄN TẠI ĐỊA PHƯƠNG

Chun ngành: Chính Sách Cơng

Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:TS. HUỲNH THẾDU


Thành phốHồChí Minh, Tháng8năm 2016
iLỜI CAM ĐOAN


Tơi xin cam đoan luận văn này hồn tồn do tơi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và
sốliệu sửdụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độchính xác cao nhất
trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm
của Trường Đại học Kinh tếThành phốHồChí Minh hay Chương trình Giảng dạy
Kinh tếFulbright.
Thành phốHồChí Minh, ngày 30tháng 8năm 2016
Tác giả
Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến

iiLỜI CẢM TẠ


Đầu tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến Thầy Huỳnh ThếDu đã trực tiếp
hướng dẫn tôi thực hiện đềtài này. Thầy đã tận tình chia sẻcho tôi những kiến thức,
kinh nghiệm quý báu trong lĩnh vực nghiên cứu và khơng ngừng động viên đểtơi
có thểhồn thành luận văn đảm bảo các yêu cầu của Chương trình. Tôi cũng xin
gửi lời cảm ơn chân thành đến Quý Thầy, Cơ tại Chương trình giảng dạy Kinh
tếFulbright đã trang bịcho tôi đầy đủkiến thức thông qua các bài giảng tại Chương
trình;xin cảm ơn Anh Trương Minh Hịa, ChịPhạm Hồng Minh Ngọc đã hỗtrợtơi
vềkỹthuật vàcác thủtục hành chính trong q trình thực hiện luận văn.Tơi xin cảm
ơn lãnh đạo SởTài chính, SởKếhoạch Đầu tư và Cơng ty Đầu tư Tài chính Nhà
nước Thành phốHồChí Minh -nơi tơi đang cơng tác đã hết sức hỗtrợ, tạo điều kiện
đểtôi được tiếp cận, sửdụng nhiều tài liệu, sốliệu rất quan trọng và hữu ích, giúp tơi
có thểnghiên cứu và hồn thành Luận văn đúng tiến độ.Cuối cùng, tơi rất cảm ơn
Gia đình, các Anh, Chị, Em học viên MPP7, các đồng nghiệp của tơi tại Phịng
Quản trịNguồn nhân lực và Phịng Pháp chếCơng ty Đầu tư Tài chính Nhà nước

Thành phốHồChí Minh đã hỗtrợ, động viên, giúp đỡtrong suốt thời gian tôi tham
gia khóa học Chính sách cơng tại Chương trình Giảng dạy Kinh tếFulbright.
Thành phốHồChí Minh, ngày 30 tháng 8năm 2016
Tác giả
Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến


iiiTÓM TẮT
Giống như tất cả các "thành phố mới nổi" trên thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh
(TP.HCM)đang phải đối diện với các thách thức từyêu cầu phát triển cơ
sởhạtầng(CSHT)do q trình đơ thịhố đem lại. Nhu cầu vốn đểđầu tư phát triển
CSHT đáp ứng yêu cầu phát triểncủa TP.HCMrất lớn nhưng các phương thức huy
động vốn hiện tại chưa đem lại kết quả như kỳ vọng. Việc nghiên cứu các phương
thức tài trợcho CSHT cũng như kinh nghiệm huy động vốn tại các nước sẽcó ý
nghĩa quan trọng trong việc giúp TP.HCM nhận diện đầy đủcác nguồn lực, lựa
chọn hình thức huy động vốn phù hợp vàtìm ra các giải pháp khảthi đểtriển khai
thực hiện hiệu quả.Tác giảluận văn sửdụng các lý thuyết của kinh tếhọc khu vực
công vềphân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa cấp trung ương và địa
phương; tài trợnợcủa chính quyền địa phương; sựtham gia của khu vực tư nhân và
hợp tác công -tư đểphân tích kinh nghiệm thếgiới cũng như thực tiễn huy động
vốn phát triển CSHT ởViệt Nam và tại TP.HCM. Qua đó, khẳng định tầm quan
trọng, vai trị của nguồn vốn ngân sách và các nguồn có tính chất tương tựngân
sách đối với đầu tư phát triển CSHT; đồng thời phát hiện những bất cập trong công
tác huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM, gồm có: (i) Các quy định vềphân
bổ, điều tiết ngân sách giữa trung ương vàTP.HCM chưa tạo động lực đểphát triển
Thành phố; (ii) kỳvọng vào mô hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần
thiết đểtriển khai thành cơng mơ hình PPP chưa được chuẩn bịđầy đủ; (iii)
TP.HCM chưa được trao các cơ chếphù hợp cũng như hệthống quản lý hành chính
chưa đủnăng lực đểtriển khai các kỹthuật khai thác giá trịđất đai mới theo kinh
nghiệm thếgiới; (iv) Các định chếtài chính chuyên biệt chưa có đủthẩm quyền

đểphát huy vai trị và đạt được hiệu quảnhư mong đợi.Luận văn đềxuất một
sốkhuyến nghịnhằm giúp TP.HCM có thểhuy động nguồn vốn đáp ứng nhu cầu đầu
tư phát triển CSHT trong thời gian tới, trong đó quan trọng nhất là cần có một cơ
chếđặc thù vềphân cấp nguồn thu phù hợp với quy mô đô thịlớn cho Thành
phốnhằm giúp gia tăng nguồn vốn ngân sách của TP.HCM đểđầu tư phát triển
CSHT;kiến nghịhoàn thiện khung pháp lý và các điều kiện cần thiết đểthúc đẩy,
nâng cao hiệu quảcủa các phương thức huy động vốn như phát hành TPCQĐP, hợp
tác cơng –tư, tài trợtừđất đai và phát huy vai trị của các định chếtài chính trung
gian; tháo gỡcác nút thắt thểchếđểtạo điều kiện cho TP.HCM phát triển tương xứng
với tiềm năng./.
ivMỤC LỤCLỜI CAM
ĐOAN..................................................................................................................i


LỜI CẢM
TẠ.......................................................................................................................ii
TĨM
TẮT............................................................................................................................ii
iDANH MỤC CÁC TỪVIẾT
TẮT...................................................................................vii
DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼVÀ
HỘP........................................................................ix
CHƯƠNG 1GIỚI
THIỆU........................................................................................................................
11.1.Bối cảnh chính
sách................................................................................................1
1.2.Mục tiêu nghiên
cứu................................................................................................2
1.3.Câu hỏi nghiên
cứu.................................................................................................3

1.4.Đối tượng nghiên
cứu..............................................................................................3
1.5.Phương pháp nghiên cứu và khung phân
tích.........................................................31.6.Cấutrúc luận
văn....................................................................................................3
CHƯƠNG 2CƠ SỞLÝ THUYẾT VỀCÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG
VỐNPHÁT TRIỂN CƠ
SỞHẠTẦNG......................................................................................5
2.1.Tổng quan vềCSHT và nguồn vốn phát triển
CSHT.............................................5
2.1.1.Khái niệm cơ sởhạtầng..................................................................................5
2.1.2.Nguồnvốn phát triển
CSHT............................................................................52.2.Các phương thức huy
động vốn phát triển CSHT...................................................6
2.2.1.Sửdụng vốn ngân sách....................................................................................7


2.2.2.Sựtham gia của tư nhân...................................................................................9
2.2.3.Các kỹthuật tài trợdựa vào đất đai...............................................................10
v2.2.4.Thơng qua các định chếtài chính chun biệt...............................................10
2.3.Khungphân
tích....................................................................................................11
CHƯƠNG 3KINH NGHIỆM THẾGIỚI VỀHUY ĐỘNG VỐNPHÁT TRIỂN CƠ
SỞHẠTẦNG....................................................................................13
3.1.Kinh nghiệm thế giới về triển khai các phương thức huy động vốn phát
triển
CSHT...........................................................................................................................
....13
3.1.1.Sử dụng vốn ngân sách..................................................................................13
3.1.2.Sựtham gia của tư nhân.................................................................................17

3.1.3.Tài trợdựa vào đất đai...................................................................................19
3.1.4.Thơng qua các định chếtài chính chun biệt...............................................20
3.2.Nhận xét và các bài học rút ra vềhuy động vốn phát triển
CSHT........................22
3.2.1.Nguồn vốn từngân sách và các nguồn tài chính có tính chất tương tựngân
sách nên là nguồn tài trợchính yếu đối với đầu tư
CSHT...........................................22
3.2.2.Sựtham gia của tư nhân trong tài trợphát triển CSHT là nguồn tài chính
bổsung cho phát triển CSHT; tuy nhiên, cần lưu ý đảm bảo các điều kiện cần thiết
đểcó thểtriển khai PPP thành
cơng......................................................................................23
3.2.3.Các kỹthuật huy động vốn thơng qua khai thác giá trịđất đai có khảnăng
trởthành nguồn tài chính quan trọng tài trợphát triển CSHT, đặc biệt đối với các đô
thịtăng trưởng nhanh tại các nước đang phát
triển...........................................................24
3.2.4.Các định chế chuyên biệt là những giải pháp bổ sung giúp nâng cao hiệu quả
của các phương thức huy động vốn kể
trên.................................................................24


CHƯƠNG 4THỰC TIỄN HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞHẠTẦNG
CỦA VIỆT NAMVÀ NHỮNG VẤN ĐỀBẤT CẬP TRONG VIỆC HUY ĐỘNG
VỐN PHÁT TRIỂNCƠ SỞHẠTẦNG TẠI THÀNH PHỐHỒCHÍ
MINH................................................25
vi4.1.Thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT của Việt Nam nói chung và
TP.HCM nói riêng trong thời gian
qua............................................................................................25
4.1.1.Tổng quan vềhuy động vốn phát triển CSHT của Việt Nam thời gian qua..25
4.1.2.Tổng quan vềtình hình đầu tư CSHT tại TP.HCM thời gian qua.................25
4.2.Những bất cập trong việc huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM thời

gian
qua...............................................................................................................................
28
4.2.1.Các quy định vềphân bổ, điều tiết ngân sách của TP.HCM và trung ương,
giới hạn trần nợvay của CQĐP chưa tạo động lực đểphát triển Thành
phố..............28
4.2.2.Kỳvọng vào mơ hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần thiết đểtriển
khai thành cơng mơ hình PPP chưa được chuẩn bịđầyđủ; chưa có các quy định rõ
ràng vềphân cấp nguồn thu từtư nhân
hóa.................................................................31
4.2.3.TP.HCM chưa được trao các cơ chếphù hợp cũng như hệthống quản lý hành
chính chưa đủnăng lực đểtriển khai các kỹthuật khai thác giá trịđất đai mới theo
kinh nghiệm thếgiới, đặc biệt là các kỹthuật không cần thu hồi
đất..........................32
4.2.4.Các tổchức trung gian đểthúc đẩy huy động vốn phát triển CSHT
củaTP.HCM chưa phát huy được vai trò như
kỳvọng......................................................34
CHƯƠNG 5KẾT LUẬN -ĐỀXUẤT KIẾN
NGHỊ.............................................................................37
5.1.Kết
luận.................................................................................................................37


5.2.Đềxuất kiến
nghị..................................................................................................38
TÀI LIỆU THAM
KHẢO.................................................................................................42
PHỤLỤC.....................................................................................................................
......45


CHƯƠNG 1GIỚI THIỆU
1.1.Bối cảnh chính sách
Đơ thịhóa đang diễn ra phổbiến trên toàn thếgiới, đặc biệt là tại những thành phốcó
quy mơtrung bình1của các nước đang phát triển(còn gọi là "thành phốmới nổi") và


trởthành một xu hướng tất yếu của quá trình phát triển (Kim, 2016). Giống như tất
cả các "thành phố mới nổi" trên thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM)đang
phải đối diện với các vấn đềvà thách thức từyêu cầu phát triểncơ
sởhạtầng(CSHT)do q trình đơ thịhố đem lại. Mặc dù hệthống CSHT hiện tại
của TP.HCMđược đánh giá là hiện đại bậc nhất cảnước nhưng thực tếvẫn chưa đáp
ứng yêu cầu phát triển cũng như nhu cầu sửdụng của người dân, thểhiện qua
nhiều vấn đềyếu kém: tình trạng kẹt xe, ngập úng, hạtầng giao thông thiếu đồng
bộvà xuống cấp,.. Đểcải tạo, nâng cấp, xây dựng đồng bộhệthống CSHT đáp ứng
nhu cầu thực tếcủa xã hội và đảm bảoduy trìtốc độtăng trưởng kinh tếổn định đòi
hỏi TP.HCM cầnrất nhiều nguồn lực, trong đó nguồn lực tài chính đóng vai trị
quan trọng. Ước tính trong giai đoạn 2016-2020, đểtăng trưởng kinh tếcủa Thành
phốđạt bình qn khoảng 8%-8,5%/năm2, dựkiến tổng vốn đầu tư tồn xã hội của
Thành phốcần khoảng 1.829.379 tỷđồng, chiếm khoảng 30% tổng sản phẩm nội
địa (GRDP) của Thành phố, tăng 53,3% so với giai đoạn 2011-2015
(SởKếhoạch Đầu tư, 2016). Trong dài hạn, ước tính đến năm 2030, TP.HCM cần
nguồn vốn khoảng 1 triệu tỷđồng (tương đương 44 tỷđô la Mỹ) đểđầu tư CSHTtạo
nền tảng phát triển.Mặc dù sớm nhận thức được tầm quan trọng của việc phát triển
CSHT và đã nỗlực triển khai thửnghiệm nhiều phương thức mới đểhuy động vốn
đầu tư cho CSHT như đổi đất lấy hạtầng, hình thành đối tác công -tư (PPP) hoặc
thông qua QuỹĐầu tư phát triển địa phương (MusilvàPerset, 2015) nhưng TP.HCM
vẫn gặp rất nhiều khó khăn trong việc cân đối ngân sách đểđáp ứng nhu cầu đầu tư
phát triển hạtầng kỹthuật và hạtầng xã hội đang ngày càng trởnên bức thiết của
Thành phố. Mặt khác, việc triển khai thực hiện các 1Thànhphốcó quy mơ trung
bình được định nghĩa là những thành phốcó dân sốtrong khoảng từ200.000 đến

10.000.000 dân.2Theo Nghịquyết Đại hội Đảng bộTP.HCMlần thứX, nhiệm
kỳ2015-2020.
2phương thức huy động vốn đầu tư CSHT của Thành phố vẫn còn nhiều bất cập
vàgặp một sốtrục trặc nhất định.Vì thế, nâng cao hiệu quảđầu tư cơng, sửdụng
nguồn lực hiện có một cách tiết kiệm, nghiên cứu triển khai thêm các kỹthuật huy
động vốn mới theo kinh nghiệm thếgiới sẽgiúp đáp ứng một phần đáng kểnhu cầu
vốn đầu tưphát triển CSHT của Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng (WB,
2013).Nghiên cứu về tài trợ để phát triển CSHT không phải là đề tài mới ở các
nước, kể cả các nước phát triển và những nước đang phát triển. Tùy đặc điểm tình
hình của từng quốc gia và quanđiểm của tác giả mà nghiên cứu sẽ phân tích tổng
hợp các hình thức huy động vốn hay đi sâu vào từng loại hình tài trợ cụ thể, trong
đó, hình thức huy động vốn thơng qua vay nợ của chính quyền,hợp tác cơng
-tư(PPP)và giải phóng giá trị đất đai là các phương thức được nhiều tác giả quan


tâm nghiên cứu hơn cả. Đặc biệt, các tổ chức kinh tế của thế giới và khu vực như
Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), Ngân
hàng Phát triển Châu Á (ADB), Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu Đô thị
(PADDI),Tổ chức các thành phốmới (New Cities Foundation)... đã có nhiều nghiên
cứu tổng hợp, đánh giá, nhận định có giá trị về các nguồn vốn tài trợ cho CSHT nói
chung cũng như hạ tầng đơ thị nói riêng.Ở Việt Nam,hiện có khá nhiều đề tài, bài
viếtvề huy động vốn cho CSHT trên phạm vi quốc gia hoặc từng địa phương. Một
số nghiên cứu quan tâm và đi vào phân tích một hình thức huy động vốn cho
CSHTcụ thể, chủ yếu là phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (TPCQĐP)
và PPP.Đa sốcác nghiên cứu đều có nội dung định nghĩa vềCSHT, một sốcác
quy định vềhuy động vốn vềtài trợCSHT của Việt Nam. Bên cạnh đó, tùy theo
quan điểm của từng tác giảmà có các nhận định, đánh giá khác nhau vềcác hình
thức tài trợcho CSHT, trong đó, đa sốđều kỳvọng các phương thức huy động vốn
ngoài ngân sách sẽlà lời giải cho bài tốn huy động vốn tại Việt Nam nói
chung.Liệu đây có phải là cách tiếp cận phù hợp đối với vấn đềhuy động vốn

cho phát triển CSHT của TP.HCM? 1.2.Mục tiêu nghiên cứuĐề tài tìm hiểu kinh
nghiệm huy động vốn tài trợ CSHT đô thị ở một số nước trên thế giới, so sánh với
thực tiễn triển khaicác phương thứchuy động vốn đầu tư CSHT tạiTP.HCM, qua
đó, xem xétvai trị của các nguồn vốn cho phát triển CSHT, những trục trặc
3hiện tạitrong việc huy động vốn phát triển CSHTtại TP.HCM và đưa ra các
khuyến nghị, giải pháp đểTP.HCMcó thểhuy động nguồn vốn đáp ứng cho nhu
cầuđầu tưphát triển CSHT trong thời gian tới.1.3.Câuhỏi nghiên cứuCâu hỏi
1:Nhìn chung, hiện nay trên thếgiới có các phương thức huy động vốn nào đểphát
triển CSHT?Câu hỏi 2:TP.HCM có thểhọc tập và vận dụng những kinh nghiệm của
các nước vềhuy động vốn phát triển CSHT như thếnào đểgiúp TP.HCM phát triển
hệthống CSHT đồng bộ, hiện đại trong tương lai?1.4.Đối tượng nghiên cứuĐối
tượng nghiên cứu của đềtài là cách thức huy động vốn tài trợcho CSHT kỹthuật
của một sốnước trên thếgiới và tình hình huy độngvốnphát triển
CSHTkỹthuậtcủa TP.HCM trong thời gian qua.1.5.Phươngpháp nghiên cứuvà
khung phân tíchTác giảluận văn sửdụngnguồn dữliệu thứcấp từcác nghiên cứu
trong nước và thếgiới có liên quan đến đềtài, các báo cáo của SởTài chính,
SởKếhoạch Đầu tư, Cơng ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCMkết hợp với
phương pháp so sánh, tổng hợp, thống kê và mơ hình hóa sốliệu dưới dạng bảng,
biểu...đểhồn thành đềtài này.1.6.
Cấutrúc luận vănLuận văn được bốcục thành 05 chương.


Chương 1giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tượng,
phương pháp nghiên cứu và kết cấu luận văn.
Chương 2trình bày cơ sởlý thuyết vềcác phương thức huy động vốn phát triển
CSHT.
Chương 3nghiên cứu kinh nghiệm thếgiới vềhuy động vốn phát triển CSHTđểrút
ra các nhận xét vềhiệu quảvà vai trò của các nguồn vốn đối với việc phát triển
CSHT cũng như các vấn đềcần lưu ý khi triển khai thực hiện các phương thức huy
động vốn.

Chương 4nghiên cứu thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại Việt Nam và
những vấn đềbất cập trong huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM.
Chương 5là phần kết luận vàđưa ra cáckhuyến nghịchính sách

5CHƯƠNG 2CƠ SỞLÝ THUYẾT VỀCÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG
VỐNPHÁT TRIỂNCƠ SỞHẠTẦNG2.1.Tổng quan vềCSHT và nguồnvốn phát
triển CSHT2.1.1.Khái niệm cơ sởhạtầngFulmer (2009)đã đưa ra định
nghĩaCSHTlà "các thành phần vật chất củahệthốngtương quancung cấphàng
hóavàdịch vụthiết yếuđểkích hoạt, duy trì hoặc tăng cườngđiều kiện sốngcủa xã
hội". Đây là định nghĩa được sửdụng nhiều trong các nghiên cứu liên quan đến
CSHT.ỞViệtNam,thuậtngữCSHTcòn được gọi là kết cấu hạ tầng,là hệ thống các
cơng trình xây dựng làm nền tảng cho mọi hoạt động của xã hội, bao gồm hai hệ


thống: hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Theo Điều 3, Luật Xây dựng 2014,"hệ
thống hạ tầng kỹ thuật bao gồm hệ thống các cơng trình giao thơng, thông tin
liênlạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý
nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang và các cơng trình khác"; "hệ thống hạ tầng xã
hội bao gồm các cơng trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ
cơng cộng, câyxanh, cơng viên, và các cơng trình khác".Do giới hạn vềcác điều
kiện nghiên cứu, luận vănchủyếutập trung tìm hiểu, phân tích các phương thức huy
động vốn đầu tư phát triển CSHT kỹthuật.2.1.2.Nguồnvốn phát triển CSHTNguồn
vốn phát triển CSHT được hiểu là nguồn tài chính đểđầu tư xây dựng, vận hành và
duy trì hệthống CSHT; có đặc trưng cơ bản là địi hỏi dịng tiền lớn duy trì trong
nhiều năm, thời gian thu hồi vốn thường dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro không thểthu
hồi đủvốn đầu tư cũng như nguy cơ hìnhthành tài sản khó thanh lý khi các điều
kiện giảđịnh ban đầu thay đổi (Phạm Thiên Hoàng, 2015). Bên cạnh đó, việc xây
dựng CSHT lại thường yêu cầu phải giải tỏa, đền bù trên quy mô lớn, gây ảnh
hưởng đến sinh kếcủa người dânvà tạo ra ngoại tác có tính lan tỏa. Với các đặc tính
đó, tại hầu hết các quốc gia trên thếgiới, chính quyền đóng vai trò nòng cốt, then

chốt trong việc xây dựng một hệthống CSHT đồng bộ, hiện đại. Tuy nhiên, thực
tế, khu vực công thường không đủkhảnăng và nguồn lực đểcung cấp CSHT đáp
ứng nhu cầu của xã hội. Xuất phát từhai nguyên nhân trên, các
6quốc gia trên thếgiới đã nghiên cứu triển khai nhiều phương thức huy động vốn
đểtài trợcho CSHT nói chung và CSHT địa phương nói riêng.Vốn đầu tư có vai trò
đặc biệt quan trọng đốivới phát triển CSHT. Quy mơ và tính sẵn có của nguồn vốn
ảnh hưởng đếntiến độthực hiện củatừngdựánnói riêng cũng nhưgóp phầnquan
trọng trong việcxây dựng hệthống CSHTđồng bộvà hiện đại (Phạm Thiên
Hoàng, 2015).2.2.Các phương thức huy động vốn phát triển CSHTTùy theo đặc
điểm, điều kiện, trình độphát triển của mỗi quốc gia/ địa phương mà Chính
phủhoặcchính quyền địa phương(CQĐP)sẽcó các sáng kiến huy động nguồn vốn
phát triển CSHT khác nhau.Theo Sổtay vềtài chính CSHTđơ thị(Kim, 2016),
CSHT của các thành phốcó thểđược tài trợhồn tồn bởi khu vực cơng, có
sựhỗtrợtừphía các ngân hàng phát triển và tổchức tài chính quốc tếhoặctham gia
của khu vực tư nhân. Nguồn vốn của khu vực công đểđầu tư phát triển CSHT tại
các thành phốchủyếu là ngân sách địa phương(NSĐP)do chính quyền trung
ương(CQTU)chuyển giao/ trợcấp hoặc vay nợthông qua phát hành trái phiếu.
Nguồn vốn của tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thường bằng hình thức
PPP hoặc tư nhân hóa.Theo WB (2013), các hình thức tài trợCSHT địa phương
phổbiến gồm có: Tài trợvốn/Vay nợcủa CQĐP, tài trợdựa vào đất đai, PPP và một
sốcơ quan chuyên biệt đáp ứng các nhu cầu cụthể(như Quỹphát triển địa phương,


các cơng ty phát triển hạtầng).Trong nghiên cứu Giải phóng giá trịđất đai đểcung
cấp tài chính cho CSHT đơ thị,Peterson (2009) đã khẳng định CSHT đô thịthường
được đầu tư từba nguồn truyền thống là: ngân sách của CQĐP, vốn tài trợtừChính
phủvà vốn vay. Đểđáp ứng nhu cầu vốn phát triển CSHT, nghiên cứu đã giới
thiệu thêm một giải pháp bổsung quan trọng cho tài chính CSHT địa phương là
khai thác giátrịđất đai đểcung cấp tài chính cho đầu tư CSHT.Trong Báo cáo
củaViện Nghiên cứu phát triển (2010) vềcơ chếtạo vốn cho các dựán giao thông

trọng điểm, cấp bách của Thành phố, tác giảbáo cáo phân chia thành ba nhómhình
thức như sau:(1) Hình thức tạo nguồn vốn trước khi xây dựng hạtầng giao
thông, gồm: huy động từvốn ngân sách; huy động từnguồn vốn vay ODA; huy
động nguồn vốn theo hình thức BT –BOT; đầu tư theo hình thức phát hành trái
phiếu cơng trình, trái phiếu đơ thị.(2)Hình thức tạo nguồn vốn sau khi xây dựng
hạtầng giao thông,
7gồm: tạo vốn ngân sách bằng đấu thầu (đấu giá) quyền sửdụng đất,hình thức
"biên chỉnh trang",điều chỉnh tăng khung giá đất hàng năm tại địa bàn đã đầu tư
hạtầng.(3) Các hình thức huy động vốn mới gồmPPPvà phí xây dựng cơng
trình.Nhìn chung, có nhiều cách phân loại và tiếp cận khác nhau, tuy nhiên, có
thểtổng hợpcácnguồn và phương thức huy động vốn phát triển CSHT địa phương
chủyếu sau:(1) Sửdụng ngân sáchđểđầu tư CSHT, chủyếu từnguồn doanh thu
thuế, các khoản phân bổ/chuyển giao/trợcấpcủa CQTU cho CQĐPvà có thểđược
bổsung thơng qua vay nợcủa CQĐP (thơng quaphát hành TPCQĐP; vay tín dụng
ưu đãitừcác ngân hàng phát triển hoặc tổchức tài chính quốc tế).(2) Sựtham gia của
tư nhân:chủyếu thơng qua PPP hoặc tư nhân hóa.(3) Các kỹthuật tài trợdựa vào đất
đai;(4) Thơng qua một sốmơ hình chun biệt.2.2.1.Sửdụngvốnngân sách* Thuếvà
các khoảnphân bổ/chuyển giao/trợcấpngân sách giữa trung ương và địa
phươngVấn đềsửdụng ngân sách cho phát triển CSHT địa phương có liên quan mật
thiết với cơ chếphân cấp tài khóa và chuyển giao nguồn lực giữa CQTU và
CQĐP.Tiếp nhận các nguồn chuyển giao, trợcấp của CQTU là một nguồn truyến
thống bổsung vào NSĐP. Tùy vào mỗi quốc gia mà sẽcó cách phân chia và chuyển
giao các nguồn thukhác nhau, chủ yếu từ các loại thuế. Thơng thường, CQTU
sẽcó quy định những khoảng thu nào thuộc NSTU, những khoản thu nào địa
phương được giữlại và/hoặc xác định tỷlệphân chia, chuyển giao cụthểđối với
từng loại thuế/ phí/ hoặc doanh thu thuếchung giữa trung ương và địa phương. *
Vay nợcủa CQĐPchủyếu thông qua phát hành TPCQĐP hoặc vay tín dụng ưu đãi
từcác ngân hàng phát triển hoặc tổchức tài chính quốc tế:-TPCQĐP hay cịn được
gọi là trái phiếu đô thị(TPĐT) là một bộ phận của thị trường vốn, được định nghĩa
là “nghĩa vụnợcó trảlãi suất do các cấp CQĐP phát hành đểtài trợ(chủyếu) cho chi



đầu tư”(FETP, 2015a). Trên thế giới, TPĐT thường được phân thành bốn loại là
trái phiếu nghĩa vụchung (GO), trái phiếu nguồn thu (Revenue Bonds), trái phiếu
hai nòng (Double-Barreled Bonds) và các cơng cụnợthịtrường vốn của địa
phương khác(FETP, 2015a), trong đó hai loại đầu tiên là phổbiến nhất. Trái phiếu
nghĩa
8vụchung là loại TPCQĐP được CQĐP đảm bảo cảtiền gốc và tiền lãi bằng tồn
bộcác nguồn thu tài chínhcủa mình. Trái phiếu nguồn thu là loại TPCQĐP được
phát hành đểhỗtrợcho một dựán hay khoản đầu tư cụthểcó tạo ra nguồn thu, cảlãi
và nợgốc được chi trảtừthu nhập được tạo ra bởi công trình mà đợt trái phiếu đó tài
trợ.TPCQĐP là một cơng cụtài trợvốn có nhiều tiềm năng và ưu điểmvì có kỳhạn
phổbiến từ05 đến 15 năm nên đáp ứngnhu cầu tài trợdài hạn của địa phương, huy
động được nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, tạo ra sức ép và động lực đểCQĐP cải
tiến cơng tác quản lý ngân sách dốp lựcphảihoàn trảtiền gốc và lãi cho các nhà
đầu tư đúng hạn, kiểm tốn và minh bạch thơng tin, góp phần từng bước phát triển
thịtrường vốn và ổn định tài chính ởđịa phương (FETP, 2015a).Tuy nhiên, nếu
CQĐP thiếu năng lực, hệthống tài chính chưa phát triển, các cơng cụtài trợvốn
khơng đồng bộvà các khn khổthểchếpháp lý khơng rõ ràng thì việc phát hành
trái phiếu sẽgặp nhiều khó khăn, khơng hiệu quả. Bên cạnh đó, vì phát hành trái
phiếu là một hình thức vay nợ, nên nếu lạm dụng sẽdẫn đến gia tăng tổng nợcơng
của cảnền kinh tếvà có thểvượt q khảnăng kiểm sốt của CQTU dẫn đến
vỡnợ(FETP, 2015a).-Vay tín dụng ưu đãi từcác ngân hàng phát triển hoặc tổchức
tài chính quốc tế.Tùy theo quy định của mỗi nước mà các địa phươngcó thểtiếp
cận trực tiếp các khoản vay ưu đãi này hoặc vay lại từChính phủ.Nguồn
hỗtrợphát triển chính thức (ODA) và các khoản tín dụng ưu đãi phải được hồn
trảbằng nguồn vốn ngân sách (Phạm Thiên Hồng, 2015).ODAvà các khoản tín
dụng ưu đãi khác nếu được quản lý và sửdụng hiệu quảsẽlà một nguồn vốn bổsung
vào ngân sách của CQĐP đểđầu tư phát triển hạtầng kinh tế-xã hội; phù hợp với
các dựán CSHT khơng có nguồn thu hoặc khảnăng thu hồi vốn chậm, mức sinh

lời thấp(Phạm ThịTúy, 2009). Ngược lại, tình trạng tham nhũng và những bất cập
trong quản lý của khu vực cơng nếu có sẽlàm giảm các lợiích thu được, trong
khi chính quyền vẫn phải đối diện với các rủi ro tiềm ẩn do gia tăng quy mô
nợcông và gánh nặng trảnợtrong tương lai. Ngoài ra, một sốkhoản vay nước ngoài
thường đi kèm với các ràng buộc phải sửdụng hàng hóa, dịch vụtheo chỉđịnhcủa
các nhà tài trợ, điều này đơi khi làm giảm tính cạnh tranh cơng bằng trong nền
kinh tế, có thểdẫn đến một sốhệquảtiêu cực như làm tăng vốn đầu tư, kéo dài thời
gian thực hiện dựán, ảnh hưởng đến chất lượng cơng trình do năng lực nhà thầu
hạn chế.


92.2.2.Sựtham gia của tư nhânCó nhiều hình thức tư nhân tham gia tài trợphát triển
CSHT,chủyếu theo mơ hình PPP và tư nhân hóa.*Có thểhiểu PPPtheo cách đơn
giản và phổbiến nhất là nhà nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng đểphân chia lợi
ích, rủi rocũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHThay
cung cấp một dịch vụcơng nào đómà theo truyền thống là thuộc trách nhiệm của
khu vực công (FETP, 2015b). Tùy theo đặc điểm, mức độtham gia, hợp tác của 02
khu vực mà xác định các mơ hình hợp đồng khác nhau, với 05dạngphổbiến sắp xếp
theo thứtựmức độtham gia của khu vực tư nhân tăng dần, bao gồm: hợp đồng quản
lý và cung ứng; "chìa khóa trao tay";hợp đồng th; hợp đồng nhượng quyền kinh
doanh với các biến thểchính là DBFO (Thiếtkế-Xây dựng -Tài trợ-Vận hành),
BOT(Xây dựng -Vận hành -Chuyển giao), BOO (Xây dựng -Sởhữu -Vận hành),
liên doanh hay tư nhân hóa một phần (FETP, 2015b).PPP là giải pháp giúp khu vực
công tiếp cận được nguồn vốn sẵn có của các nhà đầu tư tư nhânmà khơng làm
gia tăng nợcơng; góp phần ổn định ngân sách nhờgiảm được chi phí đầu tư và các
khoản chi thường xuyên cho khu vực công, tăng thu ngân sách nhờnguồn thu thuế,
phísửdụng; tăng tính cạnh tranh và hiệu quảtrong đầu tư, tận dụng các nguồn lực
của thịtrường đểcung cấp dịch vụvà hàng hóa tốt hơn; là chất xúc tác đểcải thiện
sựkhông hiệu quảcủa khu vực công nhờchuyển rủi ro cho bên có khảnăng quản lý
tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, góp phần giảm

tham nhũng(FETP, 2015b).Các nghiên cứu vềPPP cơ bản thống nhất sựtham
gia của tư nhân vào đầu tư CSHT thơng qua hình thức PPP chỉthích hợp trong điều
kiện đồng thời đảm bảo tất cảcác yếu tốsau, gồm có: (1) Khung pháp lý đầy đủ,
minh bạch và đáng tin cậy; (2) Năng lực và nguồn lực của khu vực công đảm bảo
quản lý các dựán PPP hiệu quả; (3) Lựa chọn dựán phù hợp và xác định đúng đối
tác đủnăng lực;(4) Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác kết hợp với phân bổrủi ro
thích hợp giữa khu vực cơng và khu vực tư. Những điều kiện này thường khơng có
đầy đủtại các nước đang phát triển, là những nước đang cần nguồn lực tài chính
lớn đểđầu tư phát triển CSHT, vì thếthường làm giảm khảnăng thu được các lợi ích
do PPP đem lại. Thực tế, PPP là một phương thức đầu tư CSHT tốn kém hơn so với
sửdụng ngân sách do chi phí tài chính và suất sinh lợi yêu cầu của khu vực tư nhân
cao hơn chi phí vay nợcủa khu vực cơng (Chong vàPoole, 2013).
92.2.2.Sựtham gia của tư nhânCó nhiều hình thức tư nhân tham gia tài trợphát triển
CSHT,chủyếu theo mơ hình PPP và tư nhân hóa.*Có thểhiểu PPPtheo cách đơn
giản và phổbiến nhất là nhà nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng đểphân chia lợi
ích, rủi rocũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHThay
cung cấp một dịch vụcơng nào đómà theo truyền thống là thuộc trách nhiệm của
khu vực công (FETP, 2015b). Tùy theo đặc điểm, mức độtham gia, hợp tác của 02


khu vực mà xác định các mơ hình hợp đồng khác nhau, với 05dạngphổbiến sắp xếp
theo thứtựmức độtham gia của khu vực tư nhân tăng dần, bao gồm: hợp đồng quản
lý và cung ứng; "chìa khóa trao tay";hợp đồng th; hợp đồng nhượng quyền kinh
doanh với các biến thểchính là DBFO (Thiếtkế-Xây dựng -Tài trợ-Vận hành),
BOT(Xây dựng -Vận hành -Chuyển giao), BOO (Xây dựng -Sởhữu -Vận hành),
liên doanh hay tư nhân hóa một phần (FETP, 2015b).PPP là giải pháp giúp khu vực
cơng tiếp cận được nguồn vốn sẵn có của các nhà đầu tư tư nhânmà không làm
gia tăng nợcông; góp phần ổn định ngân sách nhờgiảm được chi phí đầu tư và các
khoản chi thường xuyên cho khu vực cơng, tăng thu ngân sách nhờnguồn thu thuế,
phísửdụng; tăng tính cạnh tranh và hiệu quảtrong đầu tư, tận dụng các nguồn lực

của thịtrường đểcung cấp dịch vụvà hàng hóa tốt hơn; là chất xúc tác đểcải thiện
sựkhông hiệu quảcủa khu vực cơng nhờchuyển rủi ro cho bên có khảnăng quản lý
tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, góp phần giảm
tham nhũng(FETP, 2015b).Các nghiên cứu vềPPP cơ bản thống nhất sựtham
gia của tư nhân vào đầu tư CSHT thơng qua hình thức PPP chỉthích hợp trong điều
kiện đồng thời đảm bảo tất cảcác yếu tốsau, gồm có: (1) Khung pháp lý đầy đủ,
minh bạch và đáng tin cậy; (2) Năng lực và nguồn lực của khu vực công đảm bảo
quản lý các dựán PPP hiệu quả; (3) Lựa chọn dựán phù hợp và xác định đúng đối
tác đủnăng lực;(4) Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác kết hợp với phân bổrủi ro
thích hợp giữa khu vực công và khu vực tư. Những điều kiện này thường khơng có
đầy đủtại các nước đang phát triển, là những nước đang cần nguồn lực tài chính
lớn đểđầu tư phát triển CSHT, vì thếthường làm giảm khảnăng thu được các lợi ích
do PPP đem lại. Thực tế, PPP là một phương thức đầu tư CSHT tốn kém hơn so với
sửdụng ngân sách do chi phí tài chính và suất sinh lợi yêu cầu của khu vực tư nhân
cao hơn chi phí vay nợcủa khu vực cơng (Chong vàPoole, 2013).
10*Tư nhân hóalà hình thức tham gia cao nhất của tư nhân, trong trường hợp nàylà
việc khu vực công bán hoặc cho thuê toàn bộhay một phần tài sản CSHT hoặc
quyền khai thác CSHT cho khu vực tư (Kim, 2016). Nói cách khác, đây là hình
thức bán tài sản thuộc sởhữu của khu vực công và sửdụng tiền thu được đểtài
trợcho các dựán CSHTmới. Phương thức này có ưu thếlà giúp chính quyền thu
được nguồn vốn lớn một lần mà khơng chịu áp lực trảnợ, đồng thời giảm được chi
phí duy tu,bảo dưỡng,vận hành tài sản trong tương lai, có thểcải thiện hiệu quảvà
chấtlượng cung ứng dịch vụcho người dân. Tuy nhiên, việc mua bán cần phải
được thực hiện công khai minh bạch thông qua đấu giá, đi kèm với các quy định
quản lý chất lượng cung ứng dịch vụrõ ràng và cần cân nhắc đối với các hoại hình
dịch vụcó tính độc quyền.2.2.3.Các kỹthuật tài trợdựa vào đất đaiĐất đaiđược
xemlà một cơng cụđểcung cấp tài chính phát triển CSHT, đặc biệt là đối với các


đô thị. Cơ chếkhai thácgiá trịcủa đất đai đểđầu tư CSHT đơ thịdựa trên ngun tắc

vốn hóa lợi ích từgiá trịđất đai được tăng thêm nhờđầu tư phát triển CSHT
(Peterson, 2009). Kinh nghiệm một sốnước đã cho thấy nếu có cơ chếkhai thác hợp
lý thì đất đai có thểtài trợmột nguồn lực tài chính đáng kểcho ngân sách đểđầu tư
CSHT.Có nhiều cách đểhuy động tài chính từđất đai, Peterson (2009) đãtổng hợp
06 kỹthuật giải phóng giá trịđất đai đểđầu tư phát triển CSHT đô thịgồm: đổi đất
lấy hạtầng, đánh thuếvào giá trịtăng thêm của đất, thuếbù đắp tác động, mua bán
đất dôi dư xung quanh các dựán, bán hay cho thuê đất công và đánh thuếvào doanh
nghiệp phát triển hạtầng... Thực tế, đây cũng là một phương thức huy động nguồn
lực xã hội giúp tăng nguồn thu ngân sách, bởi vì, các kỹthuật khai thác giá trịtừđất
đều được thực hiện thơng qua các khoản thuế, phí, hoặc bán đấu giá đất công và
nguồn thu này sẽđược bổsung vào ngân sách.2.2.4.Thông qua các định chếtài
chính chuyên biệtCác định chếtài chính chuyên biệt được thành lập tùy theo nhu
cầu cụthểcủa CQĐP nhằm mục đích thúc đẩy hoặc nâng cao hiệu quảcủa các
phương thức huy động vốn kểtrên. Các định chếnày có thểdưới hình thức các
quỹđầu tư phát triển địa phương (LDIF), quỹphát triển địa phương (MDF), công ty
phát triển hạtầng hoặc các tổchức xúc tiến tín dụng.
112.3.Khungphân tíchTác giảsửdụng các lý thuyết của kinh tếhọc khu vực cơng
vềphân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa cấp trung ương và địa phương;
tài trợnợcủa CQĐP; sựtham gia của khu vực tư nhân và hợp tác cơng -tư đểphân
tích kinh nghiệm thếgiới cũng như thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại
TP.HCM. Qua các bài học từkinh nghiệm thếgiới và các bất cập từthực tiễn triển
khai các phương thức huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM, tác giảđềxuất
các kiến nghịtrong công tác huy động vốn đểgiúp TP.HCM phát triển hệthống
CSHT đồng bộ, hiện đại trong tương lai.
12Hình 2.1: Khung phân tíchNguồn: Tác giảtựvẽ.Cơ sởlý thuyếtKinh nghiệmquốc
tếThực tiễncủa TP.HCMRút rabài họcBất cập và nguyên nhânSựtham gia của khu
vực tư nhân và hợp tác cơng -tưPhân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa
trung ương và địa phươngTài trợnợcủa CQĐPĐỀXUẤT KIẾN NGHỊVỐN ĐẦU
TƯ CSHTSửdụngngân sáchTài trợtừđất đaiSựtham gia của tư nhânCác tổchức
chuyên biệt

13CHƯƠNG 3KINH NGHIỆM THẾGIỚIVỀHUY ĐỘNG VỐNPHÁT TRIỂN
CƠ SỞHẠTẦNG3.1.Kinh nghiệm thế giới về triển khai các phương thức huy động
vốn phát triển CSHTĐầu tư xây dựng, nâng cấp CSHT đô thịluôn là yêu cầu thiết
yếu đối với các thành phốlớn. Tuy nhiên, với sựtham gia đa dạng của các thành
phần kinh tế,đặc điểm riêng có của từng quốc gia mà mỗi thành phốsẽcócách lựa


chọn nguồn vốn cũng như có các phương pháp huy động vốn tài trợphát triển
CSHT khác nhau. Với mỗi phương thức huy động, tùy vào cơ chếchính sách và
cách triển khai mà có những địa phương thành cơng, song cũngcó nhiều trường
hợp không đạt được kết quảnhư mong muốn.3.1.1.Sử dụng vốn ngân sách*
Thuếvà các khoản phân bổ/chuyển giao/trợcấp ngân sách giữa trung ương và địa
phươngTheo Huỳnh ThếDu (2016), ngân sách nhà nước(NSNN)đóng vai trị
chủđạo trong phát triển CSHT. Kinh nghiệm của các nơi xây dựng thành công
hệthống CSHT đồng bộvà phát triển(như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc...) đều
nhờvàovốnngân sáchhoặc tương tựngân sách.Hệthống đường cao tốc của Hoa
Kỳđã được xây dựng hoàn thiện từrất sớm nhờvàonguồn tài trợchủyếu từthuếnhiên
liệu(Huỳnh ThếDu, 2016).Nhật Bản là một quốc gia thành công trong việc xây
dựng hệthống CSHT hiện đại nhờvào các "tài khoản riêng" đượchình thành
từnguồn thu một sốloại thuếnhưthuếxăng dầu, thuếtải trọng xe, thuếkhí đốt lỏng,
thuếđường địa phương, thuếphân phối dầu và khí đốt (Đinh Văn Hiệp và
Tsunokawa, 2007).Các nguồn thu thuếnày đã đóng vai trị quan trọng trong đầu tư
xây dựng và bảo trì CSHT giao thơng của Nhật Bản ởcảcấp trung ương lẫn địa
phương.
14Bảng 3.1: Giới thiệu những nguồn thuếriêng sửdụng cho đầu tư đường
bộcủa Nhật Bản, năm 2005 Đơn vịtính: TỷYênCấpNguồn thuếriêngMức
sửdụngTổng thuTRUNGƯƠNGThuếxăng dầu (từ1954)100%2.962,9Thuếtải trọng
xe (từ1971)2/3585,1Thuếkhí đốt lỏng
(từ1966)1/215,3TỔNG3.563,3ĐỊAPHƯƠNGThuếphân phối dầu và khí đốt
(từ1956)100%1055,6Thuếsửdụng phương tiện vận tải

(từ1968)100%465,5THUẾCHUYỂN NHƯỢNGCHOĐỊAPHƯƠNGThuếđường
địa phương (từ1955)100%307,2Thuếtải trọng xe (từ1971)1/3376,7Thuếkhí đốt
lỏng (từ1966)1/214,7TỔNG2.219,7TỔNG5.783,0Nguồn: Lấy từĐinh Văn Hiệp và
Tsunokawa (2007)Tại Hàn Quốc, cho đến năm 1997, NSNNlà nguồn tài chính duy
nhất tài trợđầu tư CSHT. Nguồn ngân sách này chủyếu từcác khoản phân bổcủa
Chính phủ, hoạt động của các doanh nghiệpnhà nước, vay mượn của các nhà tài
trợvà thông qua thịtrường vốn. Từnăm 1998 trởđi mới bắt đầu có sựtham gia của
tư nhân thơng qua mơ hình PPP và liên doanh, tuy nhiênnguồn vốn tư nhântham
gia đầu tư CSHT chỉchiếm một tỷlệkhiêm tốn trong tổng thể(ADB, 2014)
15Hình 3.1: Các nguồn tài chính CSHTtại Hàn Quốc, 1993-2010Đơn vịtính: Cột
bên trái là %, cột bên phải là nghìn tỷWon(1 USD = 1,086 Won tại thời điểm tháng
8/2011).Nguồn: BộChiến lược và tài chính Hàn Quốc, trích trong ADB, 2014.WB


(2006) đã đưa ra ước tính rằngkhoảng 70% đầu tư vào CSHT thời điểm đó đến
từkhu vực nhà nước, 8% từnguồn hỗtrợphát triển và 22% từkhu vực tư nhân.
Tỷlệnày hiện nay có thểđã thay đổi đơi chút, tuy nhiên, vẫn phản ánh được vai trò,
tầm quan trọng của nguồn vốn ngân sách đối với đầu tư phát triển CSHT.* Vay
nợcủa CQĐP-Kinh nghiệm quản lý nợởđịa phương:Nhiều nước trên thếgiới quy
định chỉcấp trung ương mới được bội chi ngân sách. Tuy nhiên, phần lớn các nước
theo cơ chếphân cấp ngân sách mạnh mẽ, đặc biệt là các nước theo thểchếliên
bang thì quy định cho phép ngân sách các cấp được quyền bội chi.Những quốc gia
cho phép CQĐP vay nợsẽcó các cách tiếp cận khác nhau đểquản lý vay nợcủa
CQĐP. Tại Colombia, BộTài chính sẽphân tích hai chỉsốđểxem xét phê duyệt các
khoản vay của CQĐP là khảnăng trảnợ(xác định bằng tỷsốlãi vay phải
thanh
16toán/nguồn thặng dư từdựán) và sựbền vững của các khoản nợ(xác định bằng
tỷsốdư nợ/nguồn thu thường xuyên) (WB, 2013). Các nước Đơng Âu như
Hungary, Ba Lan và Rumani thì kiểm soát vay nợcủa CQĐP bằng hạn mức
hệsốthanh toán nợso với nguồn thu của địa phương3. Tại Hàn Quốc, việc vay

nợcủa CQĐP được kiểm soát, thẩm định chặt chẽvà đánh giá dựa trên các tiêu chí
phản ánh năng lực trảnợcủa địa phương như tỷsốthanh tốn nợvay bình qn hàng
năm, sốdư ngân sách chung vàyêu cầunguồn thu thuếcủa năm tài khóa gần nhất
phải cao hơn 90% năm tài khóa trước đó (WB, 2013).-Kinh nghiệm phát hành
TPCQĐP:Hoa Kỳlà quốc gia có thịtrường TPCQĐP phát triển hồn chỉnh, với quy
mơ lớn và khảnăng thanh khoản đa dạng, phức tạp. Các khoản thu từTPĐT của
Hoa Kỳđược miễn trừthuếthu nhập liên bang cũng như tiểu bang, và đặc biệt là
khơng được bảo lãnh từchính quyền liên bang. Sau một sốvụvỡnợlớn của CQĐP,
tiêu biểu là vụthành phốNew Yorkkhơng đủkhảnăng thanh tốn trái phiếu tạm thời
năm 1975, vụHệthống cung cấp điện côngcộngWashington (WPPSS) năm 1983 và
gần đây nhất là vụvỡnợcủa thành phốDetroit -bangMichigan năm 2013, chính
quyền các địa phươngởHoa Kỳđã có các quy định chặt chẽ, thận trọng hơn, đồng
thời triển khaicác giải pháp đi kèm như bảo hiểm trái phiếu, bảo lãnh tín dụng
vàtăng cường tín dụng bên thứba (FETP, 2015a).-Kinh nghiệm vay vốn
ODA:Trung Quốc lànước triển khai thành công việc huy động nguồn vốn ODA
trong phát triển CSHT địa phương. Nhờcác giải phápđổimớicơchếhuy
độngvàsửdụng vốnODAđặc biệt là thiết lập hệthốngquảnlý,
giámsátdựánODAhiệuquả. BộTài chínhthường xuyên phối hợp với các bộngành
chủquản, CQĐPvà các nhà tài trợthựchiệnkiểm tra, đánh giáhoạtđộngcủa các dựán
và giám sát việc sửdụng vốn. Trách nhiệm trảnợđược thực hiện theo nguyên tắc
“aihưởnglợingườiđótrảnợ”, nhờvậy, các địa phương sửdụng vốn ODA buộc


phải quản lý chặt chẽnguồn vốn đồng thời tích cực tìm các biện pháp khai thác
sửdụng hiệu quảdựán đểthu hồi vốn và trảnợ(Phạm Thiên Hoàng, 2015).
3Hungary đặt hạn mức thanh toán nợlà 70% , Rumani là 20% nguồn thu thường
xuyên của địa phương; Ba Lan giới hạn hệsốthanh toán nợbằng 15% tổng nguồn
thu địa phương trong khi Lithuania áp đặt hệsốgiới hạn thanh toán nợlà 10% tổng
nguồn thu địa phương kèm theo điều kiện vềgiới hạn tỷlệvay/doanh thu (WB,
2013).

173.1.2.Sựtham gia của tư nhân* Hợp tác công tư tại địa phươngKinh nghiệm
thếgiới cho thấy không phải tất cảcác dựán phát triển CSHT đều phù hợp đầu tư
theo mơ hình PPP. Trong khoảng thập niên 90, mơ hình PPP được nhiều quốc gia
khu vực châu MỹLatin áp dụng, tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng thành
công. Nhờxây dựng được hệthống các quy định vềPPP phù hợp, Brazil đã đạt
được những thành tựu nhất định khi triển khai PPP, trong khi Mexico là điển hình
tiêu biểu cho sựthất bại của mơ hình hợp tác công -tư. Theo WB (2013), kinh
nghiệm triển khai thành cơng PPP của Brazil là nhờvào Chính quyền Liên bang đã
có nhiều chính sách phù hợp đểhỗtrợcác dựán PPPnhư ban hành Luật PPP năm
2004, thành lập QuỹBảo lãnh nhằm đảm bảo nghĩa vụcủa khu vực công trong
các dựán PPP. Ngược lại với Brazil, mơ hình PPP khơng phát huy hiệu quảtại
Mexico do cảkhu vực cơng -tư chưa có những bước chuẩn bịđầy đủnhưng đã
chủquan và vội vàng triển khai các dựán PPP quy mô lớn với nhiều mục tiêu khó
thực hiện. Chính quyền thiếuđánh giá rủi ro và khảo sát nhu cầu vận tải
kỹlưỡng; các ngân hàng nhà nước cấp vốn vay nhưng không thực hiện thẩm định
chặt chẽ;chi phí xây dựng vượt gấp 2 lần so với dựtốn ban đầu;chính phủyêu cầu
chuyển giao dựán trong thời gian ngắn dẫn đến mức thu phí cao... là những lý do
chủyếu dẫn đến thất bại của dựán 6.000km đường bộthu phí của Mexico.Người
dânvẫnlựa chọn sửdụng các con đường khơng thu phí ngay cảkhi thời gian đi lại
hơngấp 2 lần. Đểkhắc phục tình trạng này, chính phủMexico phải điều chỉnhthời
gian cho các nhà đầu tư thu hồi vốntừ10 hoặc 15 năm lên 30 năm, và ngăn chặn
các xe tải nặng sửdụng mạng lưới đường cũ khơng thu phí như một biện pháp
cưỡng chế(Đinh Văn Hiệp và Tsunokawa, 2007).Tại Ấn Độ, thời gian gần đây,
sựtham gia của tư nhân vào đầu tư phát triển CSHT có xu hướng gia tăng4. Sựphát
triển của PPPtại Ấn Độlà nhờvào các bên liên quanđãthực hiện tốt các cam kết,
hồn thành dựán đúng tiến độ,tiết kiệm chi phí (bao gồm chi phí xây dựng,chi phí
bảo trì,vận hành dựán) và cung cấp cácdịch vụtốt hơn.4Tổchức Dun &
Bradstreettrong một nghiên cứu vềtriển vọng phát triển của nền kinh tếẤn Độđến
năm 2020 đã cung cấp các sốliệu vềPPP của Ấn Độ: năm 2005, tỷlệđầu tư của
khu vực tư nhân chỉchiếm 25,1% trong tổng vốn đầutư phát triển CSHT, đến năm



2010, tỷlệnày là32,7% và dựkiến đến năm 2020, PPP sẽđóng góp 45,2% nguồn vốn
đầu tư phát triển CSHT của Ấn Độ.
18Hình 3.2:Tăng trưởng của khu vực tư nhântham giatài trợvốn CSHT của Ấn
Độ,giai đoạn 2005 -2020Nguồn: Lấy từDun & Bradstreet.* Tư nhân hóaPhương
thức tư nhân hóa được nhiều nơi trên thếgiới áp dụng đối với những cơng trình
hạtầng như sây bay, bệnh viện, hệthống đường sắt... Từnăm 1997 đến năm 2000,
Chính phủAustralia đã lần lượt bán sân bay Brisbane, sân bay Melbourne Perth và
sân bay Sydney thông qua đấu giá thương mại. Bản chất của các thương vụnày là
Chính phủgiao quyền vận hành cho doanh nghiệp tư nhân toàn bộtài sảncủa sân
bay thông qua hợp đồng cho thuê trong 49 năm, được lựa chọn việc gia hạn 50
năm, thanh toán một lần. Đặc biệt, chủsởhữu mới phải chịu trách nhiệm vềtất cảcác
chi phí vận hành, phát triển trong tương lai của tồn bộsân bay mà khơng có tài
trợcủa Chính phủ. Chỉcó cơng tác kiểm sốt khơng lưu và cứu hỏa là do doanh
nghiệp nhà nước chịu trách nhiệm (Quang Toàn, 2015).Nhật Bản là quốc gia đã
thực hiện thành công việc tư nhân hóangành Đường sắt diễn ra trong những năm
1990.Các Công ty Đường sắt Nhật Bản thuộc sởhữu tư nhân, chịu trách nhiệm
quản lý tài sản kết cấu hạtầng ngành đường sắt cũng như vận hành hệthống,
cung cấp dịch vụvận tải đường sắt cho người dân. Kết quả là khối lượng vận tải
19hành khách, chất lượng dịch vụ không ngừng tăng lên, trong khi giá vé vẫn giữ
ổn định (Trần Thị Hồng Nga, 2016).Kinh nghiệm cho thấy việc tư nhân hóa vừa
giúp khu vực cơng thu được một khoản tiền lớn ngay lập tức mà không cần lo
lắng vềviệc trảnợ, vừa có thểgiúp cải thiện chất lượng các dịch vụcơng cung cấp
cho người dân. Vấn đền then chốt ởđây là nhà nước phải lựa chọn được đối tác tư
nhân có đủnăng lực cần thiết đểsởhữu, vận hành, cung cấp dịch vụ; đồng thời thiết
lập được hệthống quản lý, giám sát hoạt động và chất lượng các dịch vụdo tư nhân
cung cấp. 3.1.3.Tài trợdựa vào đất đaiNhững kinh nghiệm khai thác giá trịđất đai
đểtài trợphát triển CSHT đô thịđược Peterson (2009) tổng hợp và phân tích chi
tiết.Các quốc gia có nhiều địa phương áp dụng thành công phương thức này là

Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Colombia, Ai Cập, Nam Phi, Philippines...* Bán đất/
cho thuê đất:Trong năm 2005, Cơ quan Cộng đồng Đô thịmới của Ai Cập (NUCA)
đã triển khai bán đấu giá 2.100 ha đất sa mạc có kèm theo dịch vụCSHT cơ bản,
kết quảhuy động được nguồn vốn 3,12 tỷUSD được sửdụng đểbù đắp chi phí đầu
tư CSHT nội bộvà đường nối với đường vành đai Cairo cho các khu đô thịmới
(Peterson, 2009).ỞTrung Quốc, rất nhiều thành phốđã huy động trực tiếp nguồn
vốn đầu tư vào các dựán CSHT đô thịbằng hình thức cho th đất. Nguồn thu này
có thểchiếm một nửa hoặc nhiều hơn một nửa trong tổng sốvốn đầu tư phát triển


CSHT của địa phương. Thượng Hải là thành phốdẫn đầu Trung Quốc vềhuy động
vốn thơng qua hình thức cho th đất và bán quyền cho thuê, qua đó đã thuđược
hơn 12 tỷUSD đểđầu tư vào CSHT và các dựán nhà ở(WB, 2013).* Đánh thuếvào
giá trịtăng thêm của đất:Colombia là quốc gia đã thành công trong việc triển khai
đánh thuếvào giá trịtăng thêm của đất đểhuy động tài chính cho đầu tư CSHT đơ
thị. Thực tếlà rất khó đểtính tốn giá trịtăng thêm của đất một cách chính xác. Vì
thế, CQĐP Bogota đã gộp các dựán nâng cấp xây dựng CSHT giao thơng của
Thành phốthành một gói các dựán cơng trình cơng cộng, tất cảđều được tài trợmột
phần từthuếvalorizacion (một hình thức thuếđánh vào

20giá trịtăng thêm của đất) áp dụng cho tồn thành phốnhưng có sựphân biệt
nhờvào một sốcác yếu tốvềlợi ích(Peterson, 2009).* Thuếđánh vào doanh nghiệp
phát triển hạtầng hoặc thuế/phí bù đắp tác động:Các khoản thuếhoặc phí này là
những khoản thanh tốn trước, một lần đểthu hồi chi phí xây dựng các CSHT liên
quan đến phát triển. Thuếbù đắp tác động là một phần tài chính quan trọng tài
trợcho CSHT ởHoa Kỳ. Tại Mumbai, Ấn Độ, có một nghiên cứu đã ước tính rằng
nếu đánh thuếbù đắp tác động với thuếsuất 10% vào các dựán xây dựng mới thì
có thểcung cấp thêm 40%-50% nhu cầu vốn đầu tư vào CSHT của toàn vùng trong
khoảng 20 năm. Tuy nhiên,kỹthuật này yêu cầu phải có một hệthống thuếphát triển
tồn diện, hiệu lực và hiệu quảmới có thểtriển khai thực hiện hiệu quả(Peterson,

2009).* Bán quyền đầu tư xây dựng (quyền phát triển đất):ỞBrazil, việc bán quyền
đầu tư xây dựng là một phương án thay thếcho việc bán đất nhằm thuvềgiá trịthặng
dư của đất có được nhờcác dựán CSHT.Quyền đầu tư có thểdưới 02 dạng, (1)
làquyền chuyển đổimục đích sửdụng đất và (2) làquyền xây dựng với mật độlớn
hơn mật độbình thườngcho phép.Một ví dụđiển hình là trường hợp Sao Paulo,
CQĐP sẽthu một khoản phí theo khung được quy định sẵn đối với phần diện tích


mặt sàn vượt quá mật độxây dựng bình thường cho phép.Theo Peterson
(2009),đểkhai thác giá trịđất đai cung cấp tài chính cho CSHT đô thịmột cách hiệu
quả, cần thực hiện hoặc cải thiện hiệu quảcủa các chính sách: (1) Hồn thiện
hệthống pháp lý quy định rõ ràng vềđấu giá đất công; (2) Có chiến lược, kếhoạch
quản lý quỹđất đơ thịtrong ngắn, trung và dài hạn; (3) Quy định vềthu hồi và đền
bù khi giải phóng mặt bằng đảm bảo cơng bằng và theo giá thịtrường; (4)
Mởrộng thêm nhiều công cụkhai thác giá trịđất đai thông qua đánh thuếvào giá
trịtăng thêm của đất hoặc thuếbù đắp tác động.3.1.4.Thơng qua các định chếtài
chính chuyên biệt* VềQuỹphát triển địa phươngTại các nước, các quỹphát triển địa
phương trực thuộc trung ương có thểhoạt động theo cơ chếlà các trung gian tài
chính cơng hoặc trung gian tài chính theo cơ chếthịtrường, có chức năng cung cấp
khoản vay/ tín dụng cho CQĐP. Với cơ chếtruy địi nợrõ ràng, các quỹphát triển
địa phương huy động vốn từcác ngân hàng thương mại và cho CQĐP vay lại
đểđầu tư CSHT (WB, 2013).
21ỞColombia,sựra đời của Cơng ty Phát triển Chính quyền Địa phương
(FINDETER -Financiera de Desarrollo Territorial) đãkhuyến khích các ngân hàng
thương mạicho CQĐP và các công ty thuộc quyền kiểm sốt của các CQĐP vay
nợ. Cụthể, FINDETER đóng vai trị bên cho vay thứcấp, cung cấp các khoản vay
với lãi suất chiết khấu cho ngân hàng thương mại đểbù đắp toàn bộhoặc một phần
lãi suất mà ngân hàng cho CQĐP vay. FINDETERđã đạt được xếp hạng tín dụng
trong nước AAA (của Duff & Phelps) giúp cho tổchức này tiếp cận được nguồn tài
trợvới chi phí rẻhơn (WB, 2013).* Thành lập các công ty phát triển hạ tầngCác

công ty phát triểnhạ tầng ở Nhật Bảncó chức năng phát hành trái phiếu và vay vốn
từ thành phần tư nhân để đầu tư vào CSHT được thành lập nhằm mục tiêu giảm
gánh nặng choNSNN, mở đầu là sự ra đời của Tổng công ty Đường ôtô Nhật Bản
(năm 1956) và Tổng công ty Đường cao tốc (năm 1959).Các tổng cơng ty nàycó
thể vay vốn từ nhà nước và hoàn trả lại với lãi suất nhất định, hoặc trong trường
hợp cần thiết các tổng công ty này sẽ nhận sự hỗ trợ về tài chính và vốn vay dưới
các hình thức ưu đãi... Bằng phương thức này, Chính phủ đã tạo động cơ để các
tổng cơng ty này sử dụng nguồn vốn có hiệu quả, ngược lại với các doanh nghiệp
nhà nước được bao cấp về tài chính, bị gị bó trong q trình thực hiện, ít quyền tự
chủ và trách nhiệm, khơng có động cơ để thực hiện cơng việc có hiệu quả (Đinh
Văn Hiệp và Tsunokawa, 2007).Chính phủIndonesia đã thành lập Tổchức Đầu tư
CSHTIndonesia (IIFF) dưới dạng một tổchức tài chính phi ngân hàngvới kỳvọng
sẽcải thiện điều kiện, môi trường pháp lý cho các dựán hạtầng, đặc biệt là các dựán
hợp tác nhà nước -tư nhân. IIFF thực hiện hỗtrợxây dựng, cấp vốn dài hạn cho các
dựán hạtầng khảthi vềmặt thương mại, đồng thời cung cấp một sốcơng cụtài chính


gồm nợưu tiên, tài chính trung gian, hỗtrợgóp vốn, kỹthuật cho các dựán
hạtầng(WB, 2013).* Cơ quan xúc tiến tín dụngNhằm mục tiêu phát triển thịtrường
trái phiếu địa phương, Công ty Bảo lãnh Đơn vịHành chính Địa phương (LGUGC)
của Philippines đã được thành lập vào năm 1997 dưới hình thức cơng ty dịch vụtài
chính tư nhân, thực hiện việc bảo lãnh phát hành trái phiếu và các khoản vay của
các đơn vịhành chính địa phương, đơn vịcấp nước, hợp tác xã ngành điện, các nhà
cung cấp công nghệnăng lượng tái tạo, các trường đại học, cao đẳng nhà nước.
LGUGC hoạt động theo cơ chếthương mại, từđó đã tăng thanh khoản, mức tín
nhiệm cho thịtrường trái phiếu địa phương tuy cịn nhỏbé nhưng đang ngày càng
phát
22triển. Nhờgiảm rủi ro kinh tếtrong mỗi giao dịch, LGUGC đã thành công trong
việc huy động nguồn vốn tư nhân vào nguồn đầu tư chung của CQĐP, xây dựng
được một mắcxích nhỏgiữa các đơn vịtư nhân cũng như CQĐPvà là một điển hình

thành cơng vềmặt thương mại của một cơng ty bảo lãnh có nhiệm vụtăng cường
nguồn vốn tư nhân cho đầu tư phát triển hạtầng (WB, 2013).Năm 2009, Chính
phủIndonesia đã thành lập QuỹBảo lãnh Hạtầng Indonesia (IIGF) với vai trò là cơ
chếthẩm định, xửlý/cơ cấu bảo lãnh rủi ro cho các dựán PPP duy nhất của Chính
phủ. IIGF được sựhỗtrợcủa WB, đảm bảo nguồn lực vềtài chính cho Chính
phủđểthực hiện các cam kết bảo lãnh với các dựán hạtầng.Bảolãnh của IIGF
nhằm mục đích phịng ngừa rủi ro không thực hiện cam kết của Cơ quan trao thầu
(CA), thường là đại diện hoặc đối tác của Chính phủtrong các dựán PPP, chịu trách
nhiệm cung cấp CSHTtheo luật định (WB, 2013).3.2.Nhận xét và các bài học rút ra
vềhuy động vốn phát triển CSHT3.2.1.Nguồn vốn từngân sách và các nguồn tài
chính có tính chất tương tựngân sách nên là nguồn tài trợchính yếu đối với đầu tư
CSHT.Kinh nghiệm các nước cho thấyvốn ngân sách là nguồn lực chính yếu, quan
trọng đối với đầu tư, xây dựng CSHT. Nếu tập trung nguồn lực ngân sách vào đầu
tư phát triển sẽsớm xây dựng thành công hệthống CSHT. Nguồn vốn ngân sách
được sửdụng tiết kiệm, hiệu quảđi đơi với giảm thiểu tình trạng tham nhũng là bài
học đầu tiên vềhuy động vốn phát triển CSHT.Phát triển CSHT từnguồn thu thuếlà
một trong những phương thức giúp tiếp cận nguồn thu dài hạn, ổn định và khơng
cần lo lắng vềnghĩa vụhồn trả. Sửdụng nguồn vốn từngân sách thường gắn với cơ
chếgiải trình, quản lý dựán chặt chẽtheo quy định với sựtham gia nhiều cơ quan
chức năng. Kinh nghiệm huy động vốn phát triển CSHT từnguồn thu thuếcủa Nhật
Bản gợi ý cách thức phân bổ/ chuyển giao nguồn ngân sách giữa trung ương và địa
phương là áp dụng tỉlệphân chia khác nhau cho các sắc thuếkhác nhau, song áp
dụng giống nhau cho tất cảcác địa phương (WB, 2013). Cách tiếp cận này vừa đảm
bảo sựcông bằng, vừa tạo được động lực đểtất cảcác địa phương hoàn thành tốt


×