Nhận diện và giảm thiểu nguy cơ tham nhũng trong quá trình hình thành dự án đầu tư xây dựng nguồn điện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

NGUYỄN THÀNH SƠN

NHẬN DIỆN VÀ GIẢM THIỂU NGUY CƠ
THAM NHŨNG TRONG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH
DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG NGUỒN ĐIỆN

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

NGUYỄN THÀNH SƠN

NHẬN DIỆN VÀ GIẢM THIỂU NGUY CƠ
THAM NHŨNG TRONG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH
DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG NGUỒN ĐIỆN

Chuyên ngành: Chính sách Công
Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS PHẠM DUY NGHĨA

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015


-i-

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu, dẫn chứng, thông
tin đều do tôi thu thập và có dẫn nguồn đầy đủ, có độ chính xác cao nhất trong phạm
vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường
Đại học Kinh Tế Thành Phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế
Fulbright.
TP. Hồ Chí Minh, ngày 01 tháng 5 năm 2015.
Người thực hiện

Nguyễn Thành Sơn


-ii-

LỜI CẢM ƠN
Luận văn này như một ý tưởng bắt đầu từ môn học Quản trị nhà nước của thầy Phạm
Duy Nghĩa, tiếp tục được nghiên cứu dưới góc độ đề tài môn học Kinh tế học khu vực
công do thầy Huỳnh Thế Du hướng dẫn. Để hoàn thành được luận văn này, trước tiên
tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành thầy cô của Chương trình Giảng dạy Kinh tế
Fulbright về những kiến thức và kinh nghiệm thực tiễn đã cho tôi học cách nhìn thấu
đáo, không thành kiến với những vấn đề nghiên cứu. Đặc biệt đã trao cho tôi những tư
tưởng mới về sự tiến bộ và học thuật vượt ra khỏi phạm vi đề tài nghiên cứu này. Tôi
xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy Phạm Duy Nghĩa – người hướng dẫn khoa học

cho đề tài, thầy Huỳnh Thế Du và thầy Nguyễn Xuân Thành vì những kiến thức mà
các thầy truyền đạt và vì những ý tưởng mới trong việc tiếp cận, cũng như những góp
ý bổ ích trong suốt quá trình phát triển, hoàn thiện đề tài.
Luận văn này cũng không thể được hình thành nếu thiếu đi sự hỗ trợ người thân, đặc
biệt là mẹ và gia đình chị gái trong suốt giai đoạn tôi học tập trung tại thành phố Hồ
Chí Minh. Cảm ơn gia đình nhỏ bé! Em và con đã luôn là nguồn động viên và điểm
tựa để cho anh có thể theo đuổi những đam mê của mình. Xin một lời cảm ơn đến
những người bạn cũ và mới, những người luôn giúp đỡ và hỗ trợ tôi trong suốt hành
trình dài của cuộc sống. Các bạn đã cho tôi niềm tin về những giá trị sống của mình.


-iii-

TÓM TẮT
Trong quá trình đầu tư xây dựng công trình, giai đoạn hình thành dự án đầu tư bao gồm từ
lập quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, lập báo cáo nghiên cứu
tiền khả thi, báo cáo khả thi đến quyết định đầu tư thực hiện dự án. Đây là giai đoạn rất
quan trọng trong quá trình đầu tư dự án, nó đem lại cho nhà đầu tư một đánh giá khách
quan từ chi phí xây dựng – vận hành, đánh giá và phân tích hiệu quả tài chính dự án. Qua
đó giúp nhà đầu tư đưa ra quyết định phù hợp nhất. Đồng thời cũng đưa ra cho nhà nước
một ước lượng khả thi về lợi ích xã hội có thể đạt được trước khi quyết định thực hiện dự
án. Điều này đặc biệt phù hợp với những dự án nguồn điện có chi phí đầu tư lớn, thời gian
xây dựng kéo dài, tuổi thọ công trình lớn, có mức độ ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên –
xã hội sâu rộng.
Tuy nhiên, có thể thấy lĩnh vực đầu tư xây dựng nguồn điện luôn là một lĩnh vực khó quản
lý, phức tạp và đầy rủi ro do tính kết nối về chính trị, kinh tế cao giữa các đối tượng có lợi
ích. Nghiên cứu này xem xét đến quá trình hình thành dự án đầu tư, mối quan hệ giữa các
thành phần liên quan, các cơ chế phối hợp dựa trên khung khổ pháp luật để nhận diện các
nguy cơ tham nhũng có thể được tạo ra trong quá trình thực thi. Trên cơ sở đó đưa ra các
khuyến nghị chính sách phù hợp nhằm giảm thiểu các nguy cơ tham nhũng.

Nghiên cứu cho thấy vai trò của người dân cũng như tổ chức xã hội chưa được xem trọng
trong quá trình hình thành và thực thi chính sách. Các đặc lợi kinh tế có thể đạt được nhờ
sự chiếm hữu tài nguyên xã hội đang tạo ra sự méo mó trong hoạt động đầu tư, cũng như
làm mất tính cạnh tranh của thị trường đầu tư xây dựng các dự án nguồn điện. Vai trò của
nhà nước như một đối trọng kiểm tỏa và định hướng thị trường vẫn còn là một dấu hỏi khi
tính chất độc quyền nhà nước vẫn được tìm thấy trong hầu hết các giai đoạn hình thành dự
án. Có thể nhận thấy một xu hướng tập trung quyền lực trong một số bộ phận của Chính
quyền, trong khi trách nhiệm giải trình cùng với cơ chế giám sát hiện nay gần như bỏ ngỏ.
Do vậy, đối với hoạt động đầu tư xây dựng các dự án nguồn điện hiện nay khó có thể
nhận thấy những chỉ báo về sự minh bạch được cải thiện, hay các nguy cơ tham nhũng
có thể giảm thiểu trong tương lai gần khi mà trách nhiệm giải trình hay quyền tiếp cận
thông tin vẫn là những điều mà Chính quyền tránh né.
Từ khóa: Quản trị nhà nước, Đầu tư, Dự án nguồn điện, Xây dựng cơ bản, Doanh nghiệp nhà
nước.


-iv-

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................. I
LỜI CẢM ƠN...................................................................................................................... II
TÓM TẮT ......................................................................................................................... III
MỤC LỤC ......................................................................................................................... IV
CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................................................... V
GIẢI THÍCH TỪ NGỮ .................................................................................................... VI
DANH MỤC HÌNH ......................................................................................................... VII
DANH MỤC BẢNG......................................................................................................... VII
CHƢƠNG 1 MỞ ĐẦU......................................................................................................... 1
1.1 Bối cảnh chính sách ...................................................................................................... 1
1.2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................................. 3

1.3 Câu hỏi nghiên cứu ....................................................................................................... 3
1.4 Cấu trúc luận văn .......................................................................................................... 4
CHƢƠNG 2 KHUNG LÝ THUYẾT.................................................................................. 5
2.1. Các khái niệm liên quan đến tham nhũng .................................................................... 5
2.2. Các giai đoạn hình thành dự án đầu tư ......................................................................... 6
2.3. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................................. 7
CHƢƠNG 3 NHẬN DIỆN CÁC NGUY CƠ THAM NHŨNG..................................... 10
3.1. Nguy cơ tham nhũng trong giai đoạn hình thành dự án cấp 1 ................................... 10
3.2. Nguy cơ tham nhũng trong giai đoạn hình thành dự án cấp 2 ................................... 18
3.3. Nguy cơ tham nhũng trong giai đoạn hình thành dự án cấp 3 ................................... 25
CHƢƠNG 4 NHẬN ĐỊNH VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................................... 31
4.1. Nhận định ................................................................................................................... 31
4.2. Khuyến nghị ............................................................................................................... 33
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................... 35


-v-

CÁC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Tên tiếng Việt

Tên tiếng Anh

ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

Asia Development Bank

Báo cáo NCKT

Báo cáo nghiên cứu khả thi

Báo cáo NCTKT

Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi

Bộ CT

Bộ Công Thương

Bộ KHĐT

Bộ Kế hoạch Đầu tư

Bộ TNMT

Bộ Tài nguyên Môi trường

Bộ XD

Bộ Xây dựng

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

DNTN

Doanh nghiệp tư nhân

ĐTM

Báo cáo đánh giá tác động môi trường

ĐMC

Báo cáo đánh giá tác động môi trường
chiến lược

EVN

Tập đoàn Điện lực Việt Nam

NMNĐ

Nhà máy nhiệt điện

NPT

Tổng công ty Truyền tải điện Việt Nam

PCs

Các Tổng công ty phát điện thuộc EVN

PVN

Tập đoàn Dầu khí Việt Nam

UBND

Ủy ban nhân dân

VINACOMIN

Tập đoàn Khoáng sản Việt Nam

Vietnam Electricity

PetroVietnam

Vietnam National Coal - Mineral
Industries Group

VPCP

Văn phòng Chính phủ

WB

Ngân hàng Thế giới

XHDS

Xã hội dân sự

World Bank

-vi-

GIẢI THÍCH TỪ NGỮ
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng, lãnh thổ, quốc gia là luận chứng phát
triển kinh tế – xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế – xã hội hợp lý trên lãnh
thổ nhất định hay quốc gia trong một thời gian xác định.
Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực là luận chứng, lựa chọn phương án phát triển và phân
bố ngành, lĩnh vực hợp lý trong thời kỳ dài hạn trên phạm vi cả nước và trên các vùng,
lãnh thổ.
Báo cáo đầu tư xây dựng công trình là hồ sơ xin chủ trương đầu tư xây dựng công trình để
cấp có thẩm quyền cho phép đầu tư.
Dự án đầu tư xây dựng công trình hay Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là tập hợp các đề
xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng công trình xây dựng nhằm mục đích phát
triển. Dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở.
Chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và
sử dụng vốn thuộc để đầu tư xây dựng công trình.
Cơ chế 797-400 là các cơ chế đối với các dự án thủy điện được quy định tại Công văn số
797/CP-CN ngày 17/06/2003 và Công văn số 400/CP-CN ngày 22/3/2004 của Thủ tướng
Chính phủ.
Cơ chế 1195 là cơ chế, chính sách đặc thù để đầu tư xây dựng các công trình điện cấp bách
giai đoạn 2006-2010 được ban hành theo Quyết định số 1195/QĐ-TTg ngày 09/11/2005
của Thủ tướng Chính phủ.
Cơ chế 2414 là việc điều chỉnh danh mục, tiến độ một số dự án điện và quy định một số cơ
chế, chính sách đặc thù để đầu tư các công trình điện cấp bách giai đoạn 2013-2020 ban
hành kèm theo Quyết định số 2414/QĐ-TTg ngày 11/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ.


-vii-

DANH MỤC HÌNH
Hình 1-1. Ngành tham nhũng nhất theo nghiên cứu của WB thực hiện năm 2012 .............. 2
Hình 3-1. Giai đoạn hình thành dự án cấp 1 ....................................................................... 18
Hình 3-2. Quá trình phân cấp thực hiện trong giai đoạn hình thành dự án cấp 2. .............. 21
Hình 3-3. Sự thay đổi quy mô dự án quan trọng quốc gia xét theo vốn ............................. 23
Hình 3-4. Quá trình phân cấp thực hiện trong giai đoạn hình thành dự án cấp 3 ............... 27

DANH MỤC BẢNG
Bảng 3-1. Phân cấp tổng thể trong lập Quy hoạch phát triển điện lực ................................ 10
Bảng 3-2. Phân cấp chi tiết trong quy hoạch phát triển điện lực Quốc gia ......................... 11
Bảng 3-3. Phân cấp chức năng thừa hành trong thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư......... 19
Bảng 3-4. Phân cấp triển khai thực hiện và quản lý trong quy trình lập Báo cáo NCKT ... 26
Bảng 3-5. So sánh các trường hợp chỉ định thầu trong lựa chọn nhà thầu xây dựng .......... 28


-1-

Chƣơng 1
MỞ ĐẦU
1.1

Bối cảnh chính sách

Hơn 20 năm sau Đổi Mới, chính sách phát triển kinh tế tập trung vào đầu tư xây dựng phát
triển kinh tế – xã hội của Việt Nam đã làm thay đổi cơ bản diện mạo đất nước. Cùng với
đó trong một giai đoạn dài, tăng trưởng của Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) phụ thuộc vào
mức tăng trưởng điện năng, hệ số đàn hồi điện/GDP luôn xấp xỉ 1,5 đến 2,0 (EVN, 2012).
Do vậy để đáp ứng nhu cầu tiêu thụ, các dự án điện đã và đang được tập trung rất nhiều
nguồn lực của quốc gia từ nguồn vốn cho đến cơ chế chính sách. Cho dù trong những năm

gần đây tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế đã có dấu hiệu chậm lại thì mục tiêu của Chính
phủ thể hiện trong Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia được phê duyệt năm 2011
cho giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030 (QHĐ VII) hệ số đàn hồi điện/ GDP vẫn
duy trì ở mức 1,5 và đến năm 2020 là 1,0 cho thấy bài toán an toàn năng lượng vẫn là ưu
tiên số 1 trong ngắn hạn của các nhà hoạch định chính sách.
Những vấn đề trong việc đầu tư các dự án phát triển nguồn điện gặp phải hiện nay như quy
hoạch thiếu đồng bộ, không thống nhất (Bùi Huy Phùng, 2014). Giống như thực trạng quản
lý và đầu tư công “Chính sự thiếu giám sát, điều phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ương
cùng với chất lượng quy hoạch thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu
tư lan tràn, chồng chéo, và kém hiệu quả.” (Vũ Thành Tự Anh, 2012). Việc Chính phủ phải
loại bỏ 424 dự án thủy điện vừa và nhỏ trong tổng số 1.239 dự án được duyệt (Đặng Giang,
2013) sau khi rà soát quy hoạch trên toàn quốc cho thấy sự bất hợp lý trong việc hoạch
định chính sách. Chính quyền trung ương, đặc biệt là địa phương nhìn chung chỉ coi trọng
phát triển kinh tế không chú ý đến khía cạnh xã hội và môi trường trong lĩnh vực đầu tư
công (Vũ Thành Tự Anh, 2012). Hiện nay QHĐ VII đang phải tiến hành hiệu chỉnh chỉ sau
5 năm thực hiện (VPCP, 2015).
Theo khảo sát của Ngân hàng Thế giới (WB, 2012) ngành xây dựng là một trong ba ngành,
lĩnh vực tham nhũng nhất trong 22 ngành điển hình được điều tra, trên cả hải quan và chỉ
xếp sau cảnh sát giao thông và quản lý đất đai. Mặc dù vậy các nghiên cứu trước đây của
Ngân hàng Thế giới (WB, 2012) hay của Tổ chức Minh bạch Thế giới và Tổ chức Hướng
tới Minh bạch (IT, 2011) đều mới chỉ nhận diện các hành vi tham nhũng như những hành


-2-

vi vòi vĩnh, gây khó khăn, thao túng hoặc tống tiền doanh nghiệp. Tuy nhiên ở một góc độ
khác khi các đối tượng có những đặc quyền phối hợp hình thành các nhóm lợi ích nhằm
thực hiện các hành vi trục lợi trong các quá trình hoạch định, thực thi chính sách chưa
được nhìn nhận hợp lý đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản.
Hình 0-1. Ngành tham nhũng nhất theo nghiên cứu của WB thực hiện năm 2012

Nguồn: Ngân hàng Thế giới (WB, 2012), Hình 7, trang 36.
Ghi chú: CBCC – Cán bộ công chức.

Đối với giai đoạn định hướng – hoạch định dự án ban đầu, đây là bước tiền đề quan trọng
để định hình cơ sở pháp lý cho dự án có thể tiếp tục được thực hiện sau này. Quá trình lựa
chọn nhà đầu tư phù hợp nhất đảm bảo dự án sẽ có đủ nguồn lực cũng như sự cam kết về
hiệu quả dự án theo đúng mục tiêu ban đầu. Nhà nước thông qua hệ thống luật pháp ban
hành để ràng buộc, chi phối các đối tượng tham gia vào quá trình tạo lập dự án đảm bảo
các nguồn lực của xã hội được phân phối hiệu quả. Trong khi dự án đầu tư xây dựng liên
quan đến rất nhiều lĩnh vực từ kinh tế, xã hội cho đến môi trường nên hệ thống luật pháp
về đầu tư xây dựng chịu chi phối bởi rất nhiều luật và các văn bản dưới luật. Điều đó tạo
nên những rủi ro về pháp lý cũng như vấn đề ủy quyền tác nghiệp trong quá trình hoạch


-3-

định và thực thi chính sách. Đây là cơ sở cho những hành vi trục lợi của các cá nhân hay
những nhóm lợi ích tham gia vào các quy trình.
Các dự án đầu tư xây dựng nguồn điện vừa mang tính chất chung của các dự án đầu tư xây
dựng, chịu chi phối bởi các quy định của nhà nước về quy hoạch, đầu tư, xây dựng, đấu
thầu… tuy nhiên có tính chất đặc thù được quản lý bởi các quy định về điện lực, môi
trường, công nghệ xây dựng... Đây cũng là một lĩnh vực mà nhà nước kiểm soát phần lớn
sản lượng điện tạo ra và cơ chế phát triển thị trường cạnh tranh vẫn đang trong quá trình
hình thành (Bộ Công Thương, 2014). Nhận diện nguy cơ tham nhũng trong quá trình hình
thành dự án với điển hình là các dự án đầu tư xây dựng nguồn điện là mục tiêu nghiên cứu
của luận văn. Qua đó có thể đưa ra những khuyến nghị chính sách nhằm giảm thiểu những
nguy cơ trên.
1.2

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các dự án đầu tư xây dựng nguồn điện thuộc các dự án
nằm trong Quy hoạch điện VII được Thủ tướng Chính phủ (TTCP) phê duyệt tại Quyết
định số 1208/QĐ-TTg ngày 21/7/2011 và tham chiếu hệ thống đến quy hoạch được duyệt
trước đó (Quy hoạch điện VI).
Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai đoạn bắt đầu hình thành, phê duyệt quy
hoạch quy hoạch, tiếp đến lựa chọn nhà đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án cho
đến thời điểm chủ đầu tư phê duyệt dự án đầu để bắt đầu thực hiện đầu tư xây dựng.
1.3

Câu hỏi nghiên cứu

Câu hỏi mà nghiên cứu muốn đặt ra đó là:
Quá trình để hình thành một dự án đầu tư xây dựng nguồn điện hiện nay được thực
hiện như thế nào?
Những nguy cơ nào có thể dẫn đến tham nhũng trong quá trình hình thành dự án đầu tư
xây dựng nguồn điện?
Các giải pháp nhằm giảm thiểu nguy cơ tham nhũng có thể đưa ra là gì?


-4-

1.4

Cấu trúc luận văn

Cấu trúc của đề tài được bố cục thành 4 chương. Trong đó Chương mở đầu nêu lên bối
cảnh của chính sách, đối tượng và phạm vi nghiên cứu qua đó đưa ra các câu hỏi mà
nghiên cứu hướng tới. Chương hai xây dựng khung lý thuyết, đề cập đến các khái niệm,

hành vi tham nhũng, quá trình hình thành dự án đầu tư để xây dựng lên các bước thực hiện
dự án. Phương pháp nghiên cứu được sử dụng để đánh giá nhận diện các nguy cơ tham
nhũng. Chương 3 tập trung vào phân tích các nguy cơ tham nhũng trong các giai đoạn hình
thành dự án. Chương 4 đưa ra các các nhận định và khuyến nghị các giải pháp giảm thiểu
nguy cơ tham nhũng trong giai đoạn hình thành dự án đầu tư xây dựng nguồn điện.


-5-

Chƣơng 2
KHUNG LÝ THUYẾT

2.1. Các khái niệm liên quan đến tham nhũng
Mặc dù thế giới đã có rất nhiều thể chế tiến bộ và các hệ thống quản lý nhà nước tiên tiến,
nhưng vấn đề tham nhũng vẫn là một góc tối của bộ máy quản trị quốc gia. Nó luôn tồn tại,
thích nghi với từng hoàn cảnh kinh tế – xã hội – chính trị qua các giai đoạn phát triển. Lý
thuyết về người đại diện đã cho thấy những vấn đề của quản trị quốc gia. Trong một thể
chế dân chủ mà nhân dân là người sở hữu, quá trình hoạt động của bộ máy chính quyền –
người thực hiện thường có sự khác biệt quyền lợi giữa người ủy quyền và người thừa hành.
Khi những đặc quyền được trao cho người thừa hành vốn có thông tin đầy đủ hơn nhưng
đặt quyền lợi cá nhân lên trên quyền lợi người đại diện, khi đó sẽ xảy ra tham nhũng chính
trị (Fukuyama, 2004).
Luật Phòng chống tham nhũng (Quốc hội, 2005) định nghĩa “Tham nhũng là hành vi của
người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”. Định nghĩa này
cũng tương tự như khái niệm về tham nhũng của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế
(OECD) là “sự lạm dụng chức vụ, vai trò hoặc nguồn lực công để trục lợi cá nhân”
(OECD, 1996 theo Chiavo – Campo và Sundaram, 2001) hay khái niệm của Ngân hàng thế
giới đó là “sự lạm dụng chức vụ công để tư lợi”. Dù nhiều cách diễn giải, tuy nhiên có thể
khái quát “tham nhũng” là một thuật ngữ nói chung về hành vi bất hợp pháp, lạm dụng
chức vụ, quyền hạn để trục lợi và những khái niệm này cơ bản chỉ áp dụng cho khu vực

công (Chiavo – Campo và Sundaram, 2001).
Ẩn ngầm trong hoạt động quản trị quốc gia, dưới vỏ bọc của các chính sách hay hàng rào
kỹ thuật được dựng lên hoặc dỡ bỏ một cách chủ ý. Hoạt động của tham nhũng khó có thể
phát hiện bởi những giao dịch ngầm, thỏa thuận đạt được lợi ích cho các bên được bảo vệ
bởi sự thiếu minh bạch, độc quyền và trách nhiệm giải trình yếu kém. Hệ quả của những
hành vi này thường được giải thích bằng sự thiếu hiệu quả, dàn trải, lãng phí… Lý thuyết
về lựa chọn công cộng bắt đầu hình thành từ những năm 50 thế kỷ trước với phiên bản
“cứng” mô tả lựa chọn của cá nhân vì lợi ích của mình, hành động duy lý về mặt cá nhân


-6-

có xu hướng đem đến kết quả phi lý về mặt tập thể (Altshuler & Luberoff, 2003). Khi hành
vi của người đại diện tạo ra kết quả phi lý đó cho người ủy quyền thì những hành vi này có
thể được nhận định là những nguy cơ tham nhũng.
Trong quá trình hình thành dự án đầu tư xây dựng, mối tương tác và các giao dịch dày đặc
giữa Chính quyền trung ương – Chính quyền địa phương – Nhà đầu tư thông qua các cơ
chế, chính sách. Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp được coi là cấp đại diện của các
cử tri đã bầu ra họ, đóng vai trò là người chủ của bộ máy hành pháp để thực hiện những
chính sách mà họ đã đưa ra thành luật (Fukuyama, 2004). Việc Chính phủ và các đơn vị
thuộc bộ máy hành pháp vận dụng các khung khổ pháp lý đó như thế nào để vận hành các
chính sách cũng như can thiệp vào thị trường. Nhà đầu tư đang đóng vai trò tìm kiếm lợi
nhuận được hưởng lợi gì từ những chính sách cũng như cách thức vận hành đó. Nghiên
cứu tập trung vào các nguy cơ liên quan đến những can thiệp làm biến dạng thị trường, làm
mất tính cạnh tranh, tạo độc quyền dựa trên quyền lực nhà nước qua đó có thể tạo ra cơ hội
tham nhũng.
2.2. Các giai đoạn hình thành dự án đầu tƣ
Các dự án đầu tư nguồn điện thường có tác động lớn đến hiện trạng kinh tế xã hội không
chỉ khu vực dự án, mà còn có thể ảnh hưởng đến cả các vùng lãnh thổ tầm quốc gia và
quốc tế. Do đó nó bị chi phối bởi rất nhiều hệ thống luật pháp từ lĩnh vực điện lực, đầu tư,

xây dựng, môi trường, an ninh quốc phòng… cho đến đất đai, sinh kế của người dân. Để
có sự nhìn nhận tổng thể và liên tục giai đoạn hình thành dự án trong phạm vi nghiên cứu,
dựa trên khung khổ hệ thống pháp luật chi phối, nghiên cứu khái quát các giai đoạn hình
thành một dự án đầu tư xây dựng như sau:
Giai đoạn đầu tiên, các nhà hoạch định chính sách dựa vào các kế hoạch; định hướng hay
chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đề xuất Quy hoạch tổng thể phát triển điện lực quốc
gia cho các thời kỳ theo quy định của Luật Điện lực. Quy hoạch tổng thể phát triển điện
lực quốc gia hiện nay đang áp dụng cho giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030 đưa ra
quan điểm, mục tiêu và quy hoạch phát triển điện lực quốc gia. Theo đó các dự án nguồn
điện được hình thành, đặt tiền đề cho việc tiếp cận, triển khai phương án đầu tư xây dựng.
Dựa trên quy hoạch, các nhà đầu tư quan tâm thực hiện các thủ tục để đăng ký đầu tư dự
án. Nếu như trước đây Luật Đầu tư (Quốc hội, 2005) quy định hình thức lựa chọn thông


-7-

qua đấu thầu đối với trường hợp có trên hai nhà đầu tư cùng quan tâm tới một dự án. Hiện
nay Luật Đầu tư công (Quốc hội, 2014) và Luật Đầu tư sửa đổi (Quốc hội, 2014) đã được
ban hành và sắp có hiệu lực đã có sự thay đổi căn bản và thống nhất, theo đó các dự án
phải được thực hiện lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Đây là
một quy trình tương đối độc lập so với quá trình hình thành quy hoạch. Tuy nhiên, sự phân
tách của giai đoạn quy hoạch và lựa chọn nhà đầu tư hiện nay chưa được rõ ràng, do đó
nghiên cứu xem xét tổng thể như một giai đoạn để có một đánh giá rõ ràng hơn.
Giai đoạn hai, sau khi được lựa chọn tùy thuộc vào tính chất, quy mô dự án nhà đầu tư cần
phải được sự chấp thuận chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền theo phân cấp của luật
pháp để thực hiện đầu tư. Tùy yêu cầu nhưng bắt buộc đối với dự án quan trọng quốc gia
hoặc dự án nhóm A, theo Luật Xây dựng (Quốc hội, 2014) nhà đầu tư phải lập báo cáo
nghiên cứu tiền khả thi (NCTKT) để trình cấp thẩm quyền làm căn cứ chấp thuận chủ
trương đầu tư cho dự án.
Giai đoạn thứ ba, sau khi được chấp thuận chủ trương đầu tư, nhà đầu tư tiến hành các tổ

chức triển khai thực hiện và phê duyệt dự án đầu tư để bắt đầu quá trình thực hiện đầu tư
xây dựng công trình.
Tổng thể các giai đoạn hình thành dự án trong phạm vi nghiên cứu được thể hiện bằng
trình tự các bước như dưới đây.
Quy hoạch GĐ1
phát triển

Lựa chọn
nhà đầu tư

GĐ2:
Chấp thuận chủ
trương ĐT

GĐ3:
Phê duyệt
DAĐT

2.3. Phƣơng pháp nghiên cứu
Từ những khái niệm về tham nhũng, lý thuyết về ủy quyền – thừa hành được nêu tại Mục
2.1 có thể giúp đưa ra những chính sách để ràng buộc lợi ích giữa các bên, cùng với cơ chế
kiểm soát hiệu quả hơn. Fukuyama (2004) cho rằng có 3 lý do chính để giải thích sự khiếm
khuyết của một hình thức thể chế tối ưu đó là (1) Mục tiêu của tổ chức không rõ ràng; (2)
Chi phí giao dịch lớn hoặc do tính đặc thù của hoạt động làm cho không thể thực hiện; (3)
Mức độ trao quyền quyết định khác nhau theo điều kiện và phụ thuộc vào thời điểm thực
hiện.


-8-

Dựa trên quy trình hình thành dự án đã được xác định, nghiên cứu sử dụng phương pháp
nghiên cứu tiếp cận định tính theo chuỗi quy trình hình thành chính sách. Phương pháp tiếp
cận theo chuỗi quy trình đã được sử dụng trong nghiên cứu “Nhận diện và giảm thiểu các
rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam” do Đại sứ quán Đan Mạch,
Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới thực hiện năm 2011 (WB, 2011). Phương pháp nghiên
cứu này có ưu điểm chỉ ra được những điểm quan trọng trong cấu trúc của cơ chế hình
thành và điều phối chính sách, qua đó có thể đưa ra các biện pháp khắc phục những nguy
cơ trong cơ chế trên. Việc sử dụng các tình huống cụ thể kết hợp với phương pháp chuỗi
quy trình có thể minh định rõ hơn những nguy cơ được nhận diện dựa trên quy trình và các
nguyên tắc ra quyết định trong quy trình đó.
Để xác định các nguy cơ tham nhũng trong giai đoạn hình thành dự án theo phạm vi
nghiên cứu, khái niệm được đưa ra đó là “đặc lợi về kinh tế”. Đặc lợi này được tạo ra do cơ
chế hình thành và điều phối chính sách mở ra khả năng thu lợi nhuận kinh tế cao hơn giá
trị cơ hội (WB, 2011). Đặc lợi về kinh tế có thể tạo ra động cơ để các cá nhân hay tổ chức
lợi dụng chức vụ, quyền hạn hay lợi thế chính trị thực hiện hành vi vụ lợi.
Khái niệm thứ hai được sử dụng là phương trình tham nhũng giúp xác định các nhân tố tác
động đến nguy cơ tham nhũng. Phương trình của Klitgaard (1988) trích trong WB (2011)
cho thấy tham nhũng rất dễ xảy ra khi một cá nhân hay tổ chức có xu hướng độc quyền; có
quyền tự quyết định cao trong khi trách nhiệm giải trình hạn chế:
Tham nhũng = Độc quyền + Quyền tự quyết – Trách nhiệm giải trình
Nếu một cá nhân hay tổ chức được trao quyền lực độc quyền trong việc thực thi công việc
không bằng thị trường cạnh tranh thì quyền lực đó cần thông qua các cơ chế kiểm tra và
cân đối. Đơn cử nếu như thẩm quyền phê duyệt quy hoạch không thể trao cho các tổ chức,
cá nhân ngoài hệ thống chính quyền, phương án hạn chế hữu hiệu những rủi ro chính là cơ
chế kiểm tra và xây dựng các đối trọng mạnh mẽ – xã hội dân sự (XHDS).
Tương tự mặc dù quyền tự quyết là không tránh khỏi đối với nhiều quyết định quan trọng.
Tuy nhiên nó cần được giới hạn bởi những quy định rõ ràng nhằm tránh sự lạm quyền cũng
như sự tùy nghi trong quá trình ra quyết định.
“Trách nhiệm giải trình trong một nền hành chính công là một thuộc tính của người được
ủy quyền thực thi công vụ phải có nghĩa vụ giải thích và chịu trách nhiệm về những việc

-9-

của mình làm trước người ủy quyền và các bên có liên quan” (Phạm Duy Nghĩa, 2014). Nó
đã bao hàm yêu cầu về sự minh bạch trong hoạt động của các đối tượng liên quan đến quá
trình hình thành và điều phối chính sách. Việc phải cung cấp thông tin, giải trình trước các
cơ quan giám sát, các tổ chức xã hội cũng như người dân sẽ làm giảm các nguy cơ tham
nhũng trong quá trình thực hiện.
Phương pháp tiếp cận tập trung vào phân tích các văn bản pháp luật liên quan đến quá trình
hình thành dự án để nhận diện các nguy cơ tham nhũng kèm theo các tình huống nghiên
cứu minh họa.


-10-

Chƣơng 3
NHẬN DIỆN CÁC NGUY CƠ THAM NHŨNG

3.1. Nguy cơ tham nhũng trong giai đoạn hình thành dự án cấp 1
Ở giai đoạn đầu tiên, các dự án đầu tư xây dựng công trình nguồn điện được định hình
trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội. Nghiên cứu sẽ tập trung phân tích các
yếu tố tác động đến chất lượng hình thành nên quy hoạch này, đồng thời xác định chức
năng và phạm vi tác động của các chủ thể theo luật định tham gia vào quá trình ra quyết
định. Theo Nghị định 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ về việc lập, phê duyệt và quản lý
quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội, Quy hoạch phát triển ngành là luận chứng,
lựa chọn phương án phát triển và phân bố ngành, lĩnh vực hợp lý trong thời kỳ dài hạn trên
phạm vi cả nước và trên các vùng, lãnh thổ. Sản phẩm chủ yếu là những sản phẩm có ý
nghĩa quyết định lớn đến tăng trưởng và phát triển kinh tế. Sản xuất điện được coi là sản
phẩm chủ yếu theo quy định phải lập quy hoạch phát triển.

Hiện nay khi Luật Quy hoạch vẫn đang trong quá trình dự thảo (Bộ Kế hoạch Đầu tư,
2015). Cơ sở pháp lý cho việc hình thành quy hoạch phát triển điện lực chịu sự ràng buộc
của các hệ thống văn bản pháp luật liên quan chính, đó là hệ thống văn bản pháp luật về
điện lực (Luật Điện lực), hệ thống văn bản pháp luật về môi trường (Luật Môi trường) và
Nghị định 92/2006/NĐ-CP, Nghị định 04/2008/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định
92/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định về trình tự lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch
tổng thể phát triển kinh tế – xã hội.
Theo Luật Điện lực, Nghị định 92/2006/NĐ-CP và Nghị định 04/2008/NĐ-CP cấu trúc quá
trình phân cấp trong quy hoạch phát triển điện lực phạm vi quốc gia; tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương được quy định như sau:
Bảng 0-1. Phân cấp tổng thể trong lập Quy hoạch phát triển điện lực
Đơn vị, cá nhân
tham gia quy trình

Lập

Công tác
Thẩm định
Phê duyệt

Chính phủ

QG

TTCP
Bộ Công Thương (Bộ CT)

Quản lý

QG

QG

QG

QG


-11-

Đơn vị, cá nhân
tham gia quy trình

Lập

Công tác
Thẩm định
Phê duyệt

Bộ trưởng Bộ CT

Quản lý

ĐP

Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương

hQG, ĐP

ĐP

ĐP

Ghi chú: QG – phạm vi quốc gia; hQG – hỗ trợ thuộc phạm vi quốc gia; ĐP – phạm vi địa phương.

Phù hợp với Luật và Nghị định, Thông tư 43/2013/TT-BCT hướng dẫn trình tự, thủ tục
lập, thẩm định và phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia chi tiết như sau:
Bảng 0-2. Phân cấp chi tiết trong quy hoạch phát triển điện lực Quốc gia
Các bƣớc thực hiện
Thẩm quyền

Lập

Thẩm định

Phê duyệt

quy hoạch

quy hoạch

quy hoạch

TTCP
Bộ trưởng Bộ CT

Duyệt
Phê duyệt đơn vị

Quyết định thành

tư vấn

lập Hội đồng thẩm

Trình duyệt

định;
Bộ Tài nguyên Môi trường (Bộ

Thẩm định báo cáo

TNMT) (trường hợp hiệu

đánh giá tác động

chỉnh không quy định bắt

môi trường chiến

buộc)

lược

UBND tỉnh có dự án

Lấy ý kiến thống
nhất vị trí quy
hoạch

Tổng cục Năng lượng

Lựa chọn đơn vị tư

Trình thành lập

vấn; Thẩm định đề

Hội đồng thẩm

án quy hoạch

định

Hội đồng thẩm định:

- Thẩm định hoặc

- Thông qua các

- 01 Thứ trưởng Bộ CT

thuê tư vấn thẩm

thành viên lập dự

- Lãnh đạo Tổng cục Năng

định

thảo tờ trình BCT

lượng

- Lấy ý kiến các


-12-

Các bƣớc thực hiện
Thẩm quyền

Lập

Thẩm định

Phê duyệt

quy hoạch

quy hoạch

quy hoạch

- Thành viên thuộc đơn vị Bộ

Bộ, ngành liên

CT và các Bộ khác

quan

- Tập đoàn Điện lực (EVN);
Tập đoàn Dầu khí (PVN), Tập
đoàn Than và khoáng sản
(VINACOMIN), các Tổng
công ty phát điện (PCs), Tổng
công ty truyền tải điện Quốc
gia (NPT)
- Tư vấn độc lập (nếu cần)
EVN, PVN, VINACOMIN,

Góp ý dự thảo

thẩm định

PCs, NPT
Tư vấn lập (Viện Năng lượng

Tham gia Hội đồng

Lập quy hoạch

Bộ CT) – Không cần trong
trường hợp hiệu chỉnh quy
hoạch không theo chu kỳ

Tại Mục 2, Điều 10 Nghị định 92/2006/NĐ-CP xác định chức năng của cơ quan quản lý
nhà nước là lập quy hoạch và trong trường hợp cơ quan quản lý nhà nước không có đủ
năng lực phải “mời chuyên gia, thuê tư vấn để thực hiện một số công việc nhất định trong

công tác lập quy hoạch, nhưng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm lập quy hoạch
phải chịu trách nhiệm về việc lập và trình duyệt quy hoạch”. Đồng thời các cơ quan lập và
trình quy hoạch chịu trách nhiệm lập hội đồng thẩm định để tổ chức thẩm định.
Tại Điều 7 của Thông tư 43/2013/TT-BCT quy định trách nhiệm của Tổng cục Năng lượng
tổ chức lựa chọn đơn vị tư vấn lập quy hoạch. Tuy nhiên trước đây theo Điều 101 Điểm đ
Khoản 1 của Luật Xây dựng 2005 công tác lập đồ án quy hoạch nằm quy định các trường
hợp được chỉ định thầu được quy định tại Quyết định số 49/2007/QĐ-TTg. Tuy những quy
định này bắt đầu bị vô hiệu trong Luật Xây dựng (Quốc hội, 2014) và quản lý nhà nước về
lựa chọn nhà thầu đã được thống nhất tại Luật Đấu thầu 2014 vừa có hiệu lực, nhưng khi


-13-

Nghị định 92/2006/NĐ-CP, Nghị định 04/2008/NĐ-CP vẫn chưa được thay thế thì chức
năng lập quy hoạch của cơ quan quản lý nhà nước vẫn không thay đổi. Toàn bộ quy trình
từ khâu lựa chọn đơn vị tư vấn lập quy hoạch, thẩm định và phê duyệt đều do các đơn vị,
cá nhân thuộc bộ máy chính quyền thực hiện. Điều này thể hiện rõ tính chất độc quyền
trong quá trình hình thành quy hoạch phát triển điện lực.
Một góc độ đánh giá khác, sự phân cấp trong hệ thống không đưa đến sự rõ ràng trong các
khâu lựa chọn, lập, thẩm định quy hoạch. Sự tham gia của các Tập đoàn, Tổng công ty nhà
nước như hiện nay vô hình chung có thể làm giảm tính độc lập của quá trình hình thành
quy hoạch ngay từ bước dự thảo cho đến khâu trình duyệt. Điều này còn dẫn đến sự thiếu
cạnh tranh trong việc tiếp cận thị trường đối với các thành phần kinh tế khác, ngược lại
quan điểm tạo ra một môi trường cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế.
Sự lẫn lộn chức năng và tổ chức giữa doanh nghiệp và chính quyền có thể tạo nên những
nguy cơ tham nhũng nhất định. Trong một nghiên cứu điển hình, Fazekas, Főző, Tóth
(2014) cho thấy sự cố tại tại Dự án điện hạt nhân tại Fukushima, Nhật Bản năm 2011 mà
nguyên nhân bắt nguồn từ “Mối quan hệ giữa công ty vận hành nhà máy điện hạt nhân và
cơ quan quản lý đặc trưng bởi tham nhũng, gian lận, gia đình trị, góp phần dẫn đến sự thiếu
khuyết của nhà máy đến mức độ lớn và đóng vai trò lớn trong việc tạo ra thảm họa hạt

nhân lớn thứ 2 trên thế giới (Tanter, 2013). Sự dịch chuyển nhân sự giữa cơ quan quản lý
và công ty vận hành diễn ra thường xuyên (Kingston, 2012). Trong nhiều trường hợp,
người có quyết định quan trọng trong quá trình ra chính sách có thể mong chờ một vị trí
cao hơn ở một trong các công ty năng lượng, và trong trường hợp đó với quan điểm không
muốn làm ảnh hưởng đến công việc tương lai. Kết quả của quá trình đó tại Fukushima,
thậm chí bất chấp cả kế hoạch tiếp theo, một con đập lớn đã không được xây dựng mặc dù
nó có thể làm giảm mức độ nghiêm trọng của thảm họa (Kingston, 2012)”.
Việc phân cấp theo hệ thống ngành dọc làm tăng quyền kiểm soát và chi phối của người
đứng đầu các tổ chức trong quy trình thực hiện và giảm chức năng giám sát của hệ thống.
Tính độc lập của các thành phần thực thi theo đó cũng không được đảm bảo trong quá trình
thực hiện, quyền lực có sự hội tụ ở cấp cao hơn cho thấy hệ thống cấp dưới có xu hướng
thực thi theo ý chí của thành phần cấp cao mà không tuân theo các tôn chỉ mục đích ban
đầu. Lưu ý rằng thẩm quyền của Chính phủ và các Bộ, ngành hiện nay vừa đóng vai trò
hoạch định vừa thực thi chính sách về quy hoạch phát triển.


-14-

Luật Bảo vệ môi trường quy định trách nhiệm của cơ quan xây dựng quy hoạch có trách
nhiệm lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định
và phê duyệt. Bộ TNMT sẽ thẩm định đối với những chiến lược, quy hoạch do Quốc hội,
Chính phủ, TTCP phê duyệt. Tuy nhiên trách nhiệm của các cơ quan xây dựng quy hoạch
trong việc phải thực hiện giải trình và hiệu chỉnh theo ý kiến thẩm định còn chưa được xác
định rõ, đồng thời thẩm quyền quyết định của người phê duyệt quy hoạch không bắt buộc
phải tuân thủ những ý kiến của cơ quan thẩm tra. Trong khi việc đánh giá hiệu quả/ sai lầm
trong công tác quy hoạch thường rất khó xác định trong thời gian ngắn nên việc quy trách
nhiệm của người phê duyệt cũng như các cơ quan trình duyệt là không khả thi.
Trong Công văn số 2504/BTNMT-TCMT ngày 11/7/2011 của Bộ TNMT gửi TTCP về
báo cáo kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường chiến lược của dự án Quy
hoạch điện VII trong đó có 05 ý kiến và 07 kiến nghị. Một số kiến nghị đáng lưu ý như rà

soát phương án tổng thể phát triển thủy điện vừa và nhỏ; các thủy điện có mức độ ảnh
hưởng lớn đến môi trường để điều chỉnh quy mô hoặc loại khỏi quy hoạch; xem xét lại
việc nhập khẩu điện từ Lào và Campuchia để tránh áp lực đồng thuận xây dựng các dự án
thủy điện trên sông chính Mekong. Tuy nhiên theo Quy hoạch điện VII được TTCP phê
duyệt những ý kiến và kiến nghị đó của Bộ TNMT đã không được xem xét. Điều đó cho
thấy kỷ luật trong quá trình hoạch định chính sách không được coi trọng.
Ngược lại trong góc độ kiểm soát của Quốc hội, mặc dù năm 2009 Ủy ban kinh tế Quốc
hội đã có báo cáo kết quả giám sát “Việc thực hiện chiến lược và quy hoạch phát triển
ngành điện đến năm 2015” nhưng các vấn đề và hệ lụy trong công tác quy hoạch thủy điện
vẫn chưa được nhận diện. Đến ngày 23/11/2012 Quốc hội khóa 13 kỳ họp thứ 4 mới có
Nghị quyết số 40/2012/QH13 yêu cầu Bộ CT rà soát Quy hoạch tổng thể thủy điện. Để sau
đó đến ngày 21/5/2013, Chính phủ đã có Công văn số 696/TTg-KTN gửi các bộ và UBND
các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương đồng ý loại bỏ hơn 424 thủy điện vừa và nhỏ.
Mô thức quản trị của chính quyền và sự tương tác giữa các bên trong hệ thống hình thành
dự án giai đoạn này cho thấy, toàn bộ trách nhiệm và quyết định quy hoạch định hướng
chiến lược phát triển được trao cho Chính phủ và các bộ ngành liên quan. Vai trò của Quốc
hội tương đối mờ nhạt, hệ thống pháp luật về điện lực, quy hoạch không đề cập đến vai trò
quản lý, giám sát của Quốc hội trong quá trình thực hiện lập quy hoạch, mà chỉ thông qua
cơ chế giám sát hệ thống hành pháp theo Luật tổ chức Quốc hội và Luật Hoạt động giám


-15-

sát của Quốc hội; hay thông qua các nghị quyết giám sát của Quốc hội. Điều đó không
giúp nhận diện được những nguy cơ đối với quá trình thực hiện đặc thù. Vai trò của Quốc
hội chỉ mang tính chất tình thế giải quyết những tác động của quy hoạch trong việc triển
khai trong thực tiễn.
Trong khi đó, chức năng giám sát quy hoạch của Chính phủ cũng cần được đánh giá lại.
Dự án nhiệt điện Sông Hồng (công suất 185KW) do Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt
Nam (Vinashin) làm chủ đầu tư cho thấy trục trặc trong quá trình giám sát quy hoạch của

Chính phủ. Dự án này đã thực hiện khi không nằm trong quy hoạch điện lực quốc gia. Hậu
quả là khi phát hiện và bị đình chỉ đầu tư thiệt hại của dự án đã lên đến 316,5 tỷ đồng
(Thanh Phong – Lê Quân, 2012)
Quá trình phi tập trung ngày nay cần đi đôi với sự tham gia và giám sát của người dân
(Fukuyama, 2004). Tuy nhiên vai trò của các tổ chức xã hội gần như không được quy định
– một phần tiếng nói của các tổ chức được pháp định thông qua Mặt trận tổ quốc Việt Nam
(Quốc hội, 1999) và tổ chức này hầu như chưa bao giờ là một kênh giám sát, phản biện
hiệu quả trong công tác quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Điều đó dẫn đến vai trò của
XHDS rất mờ nhạt trong giai đoạn hình thành dự án cấp 1. Lý do chính là hệ thống văn
bản pháp luật của giai đoạn này hầu như không đề cập đến vai trò của XHDS.
Mặt khác Luật Tiếp cận thông tin vẫn đang trong quá trình soạn thảo (Chính phủ, 2014).
Trong khi chế độ kiểm soát thông tin cao – Pháp lệnh Bí mật Nhà nước (2010) Điều 7, 8 và
11, trao hầu như toàn bộ quyền lực quy định việc cung cấp hay giữ bí mật thông tin cho cơ
quan công quyền. Danh mục bí mật nhà nước được TTCP và Bộ Công An quyết định dựa
trên cơ sở “đề xuất của các cơ quan, đơn vị nhà nước”. Ngay cả Luật phòng chống tham
nhũng (2005) Điều 11, khoản 2 tiếp tục trao quyền công khai và minh bạch dựa theo quy
định của Chính phủ. Điều này đã cản trở khả năng tiếp cận thông tin của XHDS.
Theo báo cáo của Tổ chức Minh bạch Quốc tế và Tổ chức Hướng tới Minh bạch (2011)
việc công khai và minh bạch thông tin mặc dù đã được quy định tại Luật phòng chống
tham nhũng, Luật Báo chí và nhiều văn bản pháp luật khác song còn thiếu các cơ chế về
trách nhiệm, chế tài thực hiện nên có sự không tuân thủ của các cơ quan, cá nhân thực thi.
Do đó sự tương tác của XHDS trong giai đoạn này thường thông qua các kênh truyền dẫn


-16-

phi chính thức, dựa trên những nghiên cứu xã hội độc lập, dư luận xã hội… hướng tới
những nỗ lực yêu cầu chính quyền giải trình – thay đổi thông quá kiến nghị, đề xuất...
Nếu như Quy hoạch phát triển cơ bản là những định hướng, phương án phát triển, làm cơ
sở cho việc quản lý của nhà nước cũng như thu hút các nguồn lực đầu tư của xã hội vào

mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội trong dài hạn. Nhưng trong quy hoạch điện VII,
131/131 dự án nguồn điện vận hành giai đoạn 2011-2020 đã có chủ đầu tư và 19/71 dự
kiến danh mục các dự án vào vận hành giai đoạn 2021-2030 quy hoạch đã có chủ đầu tư.
Trong khi đó khi triển khai thực hiện quy hoạch, năm 2012 Tập đoàn Sông Đà đã trả lại dự
án nhiệt điện Long Phú 2. Trước đó tháng 8 năm 2008, Tập đoàn Điện lực Việt Nam đã có
công văn trả lại 13 dự án điện đã được Chính phủ giao đầu tư xây dựng theo QHĐ VI
(Linh Anh, 2008). Điều này cho thấy sự bất hợp lý trong việc lựa chọn các chủ đầu tư cho
các dự án nguồn điện để đưa vào quy hoạch.
Luật Đầu tư (2005), Điều 54 quy định trường hợp lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án nhiều
nhà đầu tư quan tâm phải thực hiện thông qua đấu thầu. Mặc dù chưa có quy định rõ ràng
nhưng việc phải tuân thủ một trình tự pháp lý về đấu thầu nhất định có thể làm giảm tính
tùy nghi trong việc thực thi chính sách nên phương án này ít có tính khả thi trong thực tế.
Mặt khác do tính không đồng nhất về thời điểm xác định mối quan tâm của các nhà đầu tư
và các quy định về hiệu chỉnh bổ sung quy hoạch không cần thiết phải xin ý kiến các bộ
ban ngành hoặc thuê tư vấn lập quy hoạch. Biện pháp hành chính thông dụng nhất là các
Bộ, ngành sẽ định hướng và đưa trực tiếp danh sách các doanh nghiệp làm nhà đầu tư các
dự án đưa vào quy hoạch để TTCP phê duyệt hoặc thông qua một văn bản giao dự án sau
đó đưa vào bổ sung quy hoạch. Trong giai đoạn vừa qua, các doanh nghiệp có xu hướng sử
dụng phương cách này như một cách tiếp cận hiệu quả nhất.
Mặc dù Luật Đấu thầu sửa đổi năm 2014 đã có quy định về thủ tục đấu thầu đối với dự án
đối tác công tư và dự án đầu tư có sử dụng đất, điều đó tránh được những nguy cơ lựa chọn
nhà đầu tư thông qua phê duyệt quy hoạch. Tuy nhiên thẩm quyền của cơ quan thực thi còn
rất lớn trong việc chỉ định thầu. Điều 22, Mục 4 quy định trường hợp được chỉ định thầu
khi chỉ có một nhà thầu đăng ký; liên quan đến bí mật công nghệ, thương mại, sở hữu trí
tuệ hoặc thu xếp vốn; hoặc đáp ứng yêu cầu thực hiện khả thi và hiệu quả cao nhất theo
quy định của Chính phủ. Điều đó có thể dẫn đến sự tập trung toàn bộ quyền lực về pháp lý
cũng như thực thi trong lựa chọn nhà đầu tư cho Chính phủ quyết định.