Giáo trình quản lý nhà nước về tài chính công

Forum of Public Administration’ Student

Giáo trình
Quản lý Nhà nước về Tài
chính Công
(Sưu tầm bởi )

2004

www.HanhChinh.com.vn


Chơng thứ nhất
Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà nớc
và quản lý tài chính nhà nớc
Phần I
Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà nớc
I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nớc
1. Khái niệm Tài chính Nhà nớc
Tài chính Nhà nớc là một bộ phận hữu cơ của nền tài
chính quốc gia. Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra
đời, tồn tại và phát triển của Nhà nớc và sự phát triển của nền
kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nớc xuất hiện đòi hỏi phải có
nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nớc và
thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó.
Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó,
không những đã đợc tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi
dào. Chính trong những điều kiện nh vậy, tài chính Nhà nớc
mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính Nhà nớc,
không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài
chính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nớc mà còn

là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội
của mọi quốc gia. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại,
phát triển tài chính Nhà nớc là một đòi hỏi khách quan và hết
sức cần thiết.
Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính Nhà
nớc trong thực tiễn, đòi hỏi trớc hết phải nhận thức một cách
đầy đủ, chính xác phạm trù đó.
Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể
hiện ra nh là các hiện tợng thu, chi bằng tiền - sự vận động của
các nguồn tài chính - gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng
các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế,
gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực
2


kinh tế - xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau đợc
hình thành và đợc sử dụng. Có thể kể nh: Quỹ tiền tệ của các
hộ gia đình; quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ
của các tổ chức bảo hiểm , tín dụng; quỹ tiền tệ của Nhà nớc
Quỹ tiền tệ của Nhà nớc là một bộ phận của hệ thống của
các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ
với quỹ tiền tệ khác đi liền với mối quan hệ ràng buộc phụ
thuộc giữa các chủ thể kinh tế - xã hội trong khi tham gia phân
phối các nguồn tài chính.
Gắn với chủ thể là Nhà nớc, các quỹ tiền tệ của Nhà nớc đợc tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà
nớc và việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nớc.
Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nớc là tổng số các
nguồn lực tài chính đã đợc tập trung vào trong tay Nhà nớc,
thuộc quyền nắm giữ của Nhà nớc và đợc Nhà nớc sử dụng cho
việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên quan niệm

đó, quỹ tiền tệ của Nhà nớc, có thể đợc xem nh là sự tổng hợp
của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nớc và quỹ tiền tệ của các
doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nớc. Các quỹ tiền tệ chung của
Nhà nớc lại bao gồm: Quỹ Ngân sách Nhà nớc và các quỹ ngoài
NSNN.
Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà
nớc kể trên chính là quá trình Nhà nớc tham gia phân phối các
nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền
của tài chính Nhà nớc. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là
mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nớc, còn các quỹ
tiền tệ Nhà nớc nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài
chính Nhà nớc.
Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt
động thu, chi bằng tiền do Nhà nớc tiến hành trên cơ sở các
luật lệ do Nhà nớc quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh
tế giữa Nhà nớc với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là
các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nớc tham gia
phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc. Các quan hệ kinh tế đó
3


chính là mặt bản chất bên trong của tài chính Nhà nớc, biểu
hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nớc.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng
quát về tài chính Nhà nớc nh sau:
Tài chính Nhà nớc là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng
tiền do Nhà nớc tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các
quỹ tiền tệ của Nhà nớc nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã
hội của Nhà nớc. Tài chính Nhà nớc phản ánh hệ thống các quan

hệ kinh tế giữa Nhà nớc với các chủ thể khác trong xã hội nảy
sinh trong quá trình Nhà nớc tham gia phân phối các nguồn tài
chính.
Quan niệm tài chính Nhà nớc nh trên cho phép nhìn nhận
một cách đầy đủ, toàn diện về tài chính Nhà nớc, quan niệm
đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vật
chất của tài chính Nhà nớc là các quỹ tiền tệ của Nhà nớc; vừa
vạch rõ mặt trừu tợng, mặt bản chất bên trong - nội dung kinh
tế - xã hội của tài chính Nhà nớc là các quan hệ kinh tế nảy
sinh trong quá trình Nhà nớc phân phối nguồn tài chính để
tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc.
Nh đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành
bản chất tài chính Nhà nớc nảy sinh do Nhà nớc tiến hành các
khoản thu, chi trên cơ sở các luật lệ do Nhà nớc quy định. Điều
đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó do Nhà nớc định hớng
điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi của tài chính
Nhà nớc. Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nớc cũng
chịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà
nớc thích ứng với những điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau.
Tài chính Nhà nớc thực sự trở thành công cụ của Nhà nớc để
phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nớc. Nhà nớc sử
dụng tài chính Nhà nớc thông qua các chính sách thu, chi của
tài chính Nhà nớc để tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hội
nhằm giữ vững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các mục
tiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nớc định hớng.
2. Đặc điểm của tài chính Nhà nớc
4


Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiều

mặt của Nhà nớc, hoạt động của tài chính Nhà nớc cũng rất đa
dạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động
đến mọi chủ thể trong xã hội. Chính nét đặc thù đó là nhân
tố có ảnh hởng quyết định tới các đặc điểm của tài chính
nhà nớc. Có thể khái quát đặc điểm của tài chính Nhà nớc trên
các khía cạnh sau đây:
2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nớc
Tài chính Nhà nớc thuộc sở hữu Nhà nớc, do đó, Nhà nớc là
chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nớc.
Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc, đặc biệt là
Ngân sách Nhà nớc, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nớc
nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nớc, cũng nh thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nớc
đảm nhận.
Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia
trong từng thời kỳ phát triển đợc quyết định bởi cơ quan
quyền lực cao nhất của Nhà nớc - Quốc hội, do đó, Quốc hội
cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức
độ các thu, chi Ngân sách Nhà nớc - quỹ tiền tệ tập trung lớn
nhất của Nhà nớc - tơng ứng với các nhiệm vụ đã đợc hoạch
định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ
đó.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài
chính Nhà nớc có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo
quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của Nhà nớc, loại trừ sự
chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành Ngân sách
Nhà nớc. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan
điểm định hớng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ
điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong
hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà

nớc tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc
gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng đợc đặt lên hàng đầu và chi
phối các mặt lợi ích khác.
5


2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài
chính Nhà nớc
Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nớc bao gồm các
quỹ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nớc
(xem mục I.2). Các quỹ tiền tệ đó là một lợng nhất định các
nguồn tài chính của toàn xã hội đã đợc tập trung vào tay Nhà
nớc, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nớc, trong đó
NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nớc.
Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nớc mà đại
diện tiêu biểu là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nớc có thể đợc lấy
từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nớc và ngoài nớc; từ nhiều
lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lu thông và phân
phối, nhng nét đặc trng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt
động kinh tế trong nớc và sự vận động của các phạm trù giá trị
khác nh: giá cả, thu nhập, lãi suất
Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nớc đợc đánh giá
bằng các chỉ tiêu chủ yếu nh: mức tăng trởng GDP, tỷ suất
doanh lợi của nền kinh tế... Đó là các nhân tố khách quan quyết
định mức động viên của tài chính Nhà nớc.
Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động
đến sự tăng giảm mức động viên của tài chính Nhà nớc, vừa
đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu tài chính Nhà nớc để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội cho phù hợp với sự
biến động của các phạm trù giá trị.

Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan
trọng, rằng trong tổng thu nhập của tài chính nhà nớc phải coi
nguồn thu trong nớc là chủ yếu, trong đó, chủ yếu là nguồn của
cải mới đợc sáng tạo ra trong các ngành sản xuất. Khái niệm sản
xuất ngày nay đợc hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sản
xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ. Từ đó, của cải mới đợc sáng
tạo trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản
xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. ở các
quốc gia phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch
vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội đợc tạo ra ở đây
6


cũng có xu hớng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn. Đối với
Việt Nam, xu hớng đó cũng là tất yếu. Nh vậy, cùng với các hoạt
động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra
nguồn tài chính chủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu của
tài chính Nhà nớc. Do đó, để tăng thu tài chính Nhà nớc, con
đờng chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất và nâng cao
hiệu quả của nền sản xuất xã hội.
Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nớc có thể đợc lấy về
bằng nhiều hình thức và phơng pháp khác nhau, có bắt buộc
và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và
không ngang giá nhng, nét đặc trng là luôn gắn liền với
quyền lực chính trị của Nhà nớc, thể hiện tính cỡng chế bằng
hệ thống luật lệ do Nhà nớc quy định và mang tính không
hoàn trả là chủ yếu.
ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc
điểm này là ở chỗ, để việc sử dụng các hình thức và phơng
pháp động viên của tài chính Nhà nớc hợp lý đòi hỏi phải xem

xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế - xã
hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài
chính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính
phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã
hội.
2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính
Nhà nớc
Chi tiêu tài chính Nhà nớc là việc phân phối và sử dụng
các quỹ tiền tệ (vốn) của Nhà nớc. Các quỹ tiền tệ của Nhà nớc
đợc đề cập ở đây bao gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài
NSNN, không bao gồm vốn và các quỹ của DNNN.
Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh
tế cơ sở, hiệu quả của việc sử dụng vốn thờng đợc đánh giá
bằng các chỉ tiêu định lợng nh: Tổng số lợi nhuận thu đợc
trong kỳ, số vòng quay của vốn lu động trong kỳ, hệ số doanh
lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí).
Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi
mô, việc dựa vào các chỉ tiêu định lợng để đánh giá hiệu quả
7


các khoản chi của tài chính Nhà nớc sẽ gặp phải khó khăn và sẽ
không cho phép có cái nhìn toàn diện. Bởi vì, chi tiêu của tài
chính Nhà nớc không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp
với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà
là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của
Nhà nớc, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung,
nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả
của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nớc trên những khía
cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lợng

nh vay nợ, một số vấn đề xã hội nhng xét về tổng thể, hiệu
quả đó thờng đợc xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa
là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc phải
đợc xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các
mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài
chính Nhà nớc phải đảm nhận.
Thông thờng việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính
Nhà nớc dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt đợc và chi
phí bỏ ra. Kết quả ở đây đợc hiểu bao gồm: kết quả kinh tế
và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp.
Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa
quan trọng trong việc định hớng và có biện pháp sử dụng các
quỹ tiền tệ của Nhà nớc tập trung vào việc xử lý các vấn đề
của kinh tế vĩ mô nh: đầu t để tác động đến việc hình
thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện
mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dỡng nhân
tài; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ
trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm nghèo; góp phần kiềm
chế lạm phát, ổn định thị trờng, giá cả; đảm bảo kinh phí
cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm
bảo trật tự an toàn xã hội, bảo vệ môi trờng thiên nhiên với yêu
cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao
nhất.
2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nớc

8


Gắn liền với bộ máy Nhà nớc, phục vụ cho việc thực hiện
các chức năng của Nhà nớc và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nớc

đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hởng của tài chính
Nhà nớc rất rộng rãi, TCNN có thể tác động tới các hoạt động
khac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội.
Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài
chính Nhà nớc có khả năng động viên, tập trung một phần
nguồn tài chính quốc gia vào tay Nhà nớc từ mọi lĩnh vực hoạt
động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc, tài chính Nhà nớc có khả
năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt
tới những mục tiêu đã định.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan
trọng trong việc sử dụng tài chính Nhà nớc, thông qua thuế và
chi tài chính Nhà nớc, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh
tế - xã hội đợc đặt ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự phát
triển xã hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn đề
kinh tế - xã hội đợc đặt ra và đòi hỏi phải đợc giải quyết, các
vấn đề về xã hội và môi trờng là những vấn đề mà khu vực t
nhân và hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp
đợc một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tài chính Nhà nớc, đặc
biệt là chi tài chính Nhà nớc để khắc phục những mặt còn
hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý
nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc
thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt đợc của sự phát
triển xã hội.
II. Chức năng của tài chính Nhà nớc
Nh đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là
phân phối và giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói
chung, tài chính Nhà nớc cũng có những chức năng khách quan
nh vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với
Nhà nớc và phát huy vai trò của Nhà nớc trong quản lý vĩ mô

nền kinh tế, tài chính Nhà nớc lại biểu lộ khả năng khách quan
phát huy tác dụng xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp
9


với tính đặc thù đó. Đó là ba chức năng: phân bổ nguồn lực,
tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát.
1. Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nớc là
khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài
lực thuộc quyền chi phối của Nhà nớc đợc tổ chức, sắp xếp,
phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ
hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc
sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát
triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định
của chiến lợc và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.
Đơng nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển
đổi nh ở nớc ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất
do tài chính Nhà nớc thực hiện mà còn có sự tham gia của các
khâu tài chính khác. Xu hớng chung là chức năng này đối với tài
chính Nhà nớc đang có chiều hớng giảm dần.
ở nớc ta, trong những năm trớc thời kỳ đôỉ mới, nền kinh
tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nớc thực
hiện chế độ bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần
lớn các hoạt động kinh tế xã hội. Trong điều kiện đó, có ngời
đã lầm tởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách Nhà nớc ta là Ngân
sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó Ngân
sách Nhà nớc chỉ giữ vai trò nh một cái túi đựng số thu của
Nhà nớc về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không
biết đến tính hiệu quả của nó. Cũng chính trong điều kiện

đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nớc, tởng nh một
chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chính Nhà nớc, nhng
lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự
quan trọng của tài chính Nhà nớc đối với các hoạt động kinh tế
- xã hội dới sự điều khiển của Nhà nớc.
Chuyển sang nền kinh tế thị trờng, với việc Nhà nớc từ bỏ
dần những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế xã hội, để chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh
vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách
Nhà nớc cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảm dần. Trong
10


điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nớc
cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng đợc sử dụng theo cách
khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách đợc phân bổ
có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng
điểm hơn. Điều đó thể hiện xu hớng mới trong việc sử dụng
chức năng này của tài chính Nhà nớc .
Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính
Nhà nớc vào đời sống thực tiễn, con ngời tổ chức quá trình
động viên các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của
Nhà nớc để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà nớc và tổ chức quá
trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục
đích đã định.
Trong các quá trình kể trên, Nhà nớc là chủ thể phân bổ
với t cách là ngời có quyền lực chính trị, hoặc là ngời có quyền
sở hữu, hoặc là nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính
và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nớc
chính là đối tợng phân bổ.
Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ

nguồn lực qua tài chính Nhà nớc là các quỹ tiền tệ của Nhà nớc
đợc tạo lập, đợc phân phối và đợc sử dụng. Đến lợt nó, việc tạo
lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ
tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối u các nguồn lực tài
chính thuộc quyền chi phối của Nhà nớc lại có tác động mạnh
mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc
đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng
việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong
phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ nh thế sẽ là
nhân tố có ảnh hởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và
ổn định của nền kinh tế.
Những kết quả cần phải đạt đợc đó của sự phân bổ có
thể coi là những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn,
hợp lý của việc sử dụng công cụ tài chính Nhà nớc trong việc
phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên cạnh các tiêu chuẩn đó,
đòi hỏi sự phân bổ phải đợc tính toán trên cơ sở thực lực
nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nớc, có cân nhắc
11


cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nớc trong từng
thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lợc phát triển kinh tế - xã
hội của Nhà nớc cũng là một tiêu chuẩn không kém phần quan
trọng.
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nớc là
chức năng đợc đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh
kinh tế của sự phân phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua
tài chính Nhà nớc mà Nhà nớc là chủ thể phải nhằm đạt tới các
mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát
triển.

Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài
chính của tài chính Nhà nớc phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa
khu vực Nhà nớc và khu vực t nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong
phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệu
quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nớc, từ
đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nớc,
vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy
tăng tiết kiệm trong khu vực Nhà nớc, vừa thúc đẩy tăng tiết
kiệm và tăng đầu t trong khu vực t nhân. Những điều đó sẽ
là nhân tố quan trọng ảnh hởng tới sự phát triển và ổn định
kinh tế.
2. Chức năng tái phân phối thu nhập
Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài
chính Nhà nớc là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào
đó tài chính Nhà nớc đợc sử dụng vào việc phân phối và
phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện
mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hởng thụ kết quả
của sản xuất xã hội.
Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nớc chủ
yếu trên t cách là ngời có quyền lực chính trị, còn đối tợng
phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu nhà nớc
hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong
xã hội mà Nhà nớc tham gia điều tiết.
Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là
công bằng về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Nh đã
12


biết, công bằng về kinh tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế
thị trờng. Do giá cả thị trờng quyết định mà việc đa các yếu

tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tơng
xứng với nhau, nó đợc thực hiện theo sự trao đổi ngang giá
trong môi trờng cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân
phối vật phẩm tiêu dùng cá nhân đợc thực hiện theo nguyên
tắc phân phối theo lao động, trong đó, cá nhân bằng việc bỏ
ra lao động mà có đợc thu nhập, nhng thu nhập mà họ nhận
đợc (thù lao cho lao động) là tơng xứng với số lợng và chất lợng
lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế.
Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trờng, do
những yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá
nhân không giống nhau, do sự không giống nhau về sức khoẻ,
độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình mà thu nhập
của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh
lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vợt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn
đến vấn đề không công bằng xã hội. Nh vậy, công bằng xã hội
là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu
nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai
đoạn mà xã hội có thể chấp nhận đợc.
Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nớc, đặc biệt là Ngân
sách Nhà nớc, đợc sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu
nhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ. Sự điều
chỉnh này đợc thực hiện theo hai hớng là điều tiết bớt các thu
nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu nhập do
thị trờng hình thành nh tiền lơng của ngời lao động, lợi nhuận
doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu
nhập về lợi tức cổ phần thì chức năng của tài chính Nhà nớc
là thông qua việc phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu
nh y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội thì
tài chính Nhà nớc thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu
nhập từ nguồn tài chính đã đợc tập trung trong tay Nhà nớc

(cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài
chính cho các hoạt động này).

13


Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ
yếu. Thông qua các thứ thuế gián thu để điều tiết tơng đối
giá cả của các loại hàng hoá, từ đó điều tiết sự phân phối các
yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế. Thông qua thuế thu
nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp.
Thông qua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao
động và thu nhập phi lao động của cá nhân (thu nhập về tài
sản, tiền cho thuê, lợi tức). Thông qua công cụ thuế, các thu
nhập cao đợc điều tiết bớt một phần và đợc tập trung vào
Ngân sách Nhà nớc.
Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nớc là biện
pháp chủ yếu. Ngân sách Nhà nớc sử dụng các nguồn tài chính
đã tập trung đợc, trong đó có một phần là nguồn tài chính
điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biện pháp văn
hoá xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những ngời có thu
nhập thấp. Nh vậy, với t cách là chủ thể của chức năng phân
phối thu nhập, Nhà nớc đóng vai trò nh ngời trung gian trong
việc điều hoà thu nhập giữa các tầng lớp dân c, hạ thấp bớt
các thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập thấp nhằm
rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân.
Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu
nhập trở thành một đòi hỏi khách quan của xã hội. Kết quả của
việc thực hiện chức năng này của tài chính Nhà nớc chính là
nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có đợc một khoảng cách hợp

lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân c nhằm hớng tới mục tiêu
công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội.
Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái
phân phối thu nhập của tài chính Nhà nớc đợc đề cập với sự
quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội của sự phân phối.
Tuy nhiên, vấn đề đợc đăt ra ở đây là cần nhận thức và
xử lý hợp lý mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu
hiệu quả của kinh tế vĩ mô. Trong nhiều trờng hợp, để đạt tới
mục tiêu công bằng, sự phân phối lại làm tổn hại tới mục tiêu
hiệu quả. Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao vào thu nhập
sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu t của
14


t nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện tợng tìm cách trốn
thuế tức là làm giảm tính hiệu quả của việc thu thuế do tình
trạng quá tải của thuế mang lại. Một ví dụ khác: Một sự trợ cấp
xã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý
chờ đợc cứu tế, giảm tính tích cực lao động, đồng thời làm
giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vực Nhà nớc
Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách
phân phối và tái phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục
tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệu quả kinh tế của
sự phân phối và ít ảnh hởng nhất tới mục tiêu hiệu quả là
điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chính
Nhà nớc làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô.
3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát
Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xã
hội, việc tiến hành điều chỉnh và kiểm soát thờng xuyên là sự
cần thiết khách quan. Với t cách là một công cụ quản lý trong

tay Nhà nớc, tài chính Nhà nớc thực hiện chức năng điều chỉnh
và kiểm soát nh một sứ mệnh xã hội tất yếu.
Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nớc là khả năng khách quan của tài chính Nhà nớc để có thể
thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn
lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của
các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của
nền kinh tế quốc dân.
Đối tợng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nớc trớc hết là quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi
phối của Nhà nớc. Nói khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nớc nắm giữ. Tuy nhiên cần nhận
rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nớc lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phân
phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội
khác và đợc tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do
Nhà nớc quy định. Do đó, đối tợng điều chỉnh và kiểm soát
của tài chính Nhà nớc không chỉ là bản thân quá trình phân
phối của tài chính Nhà nớc mà còn là các quá trình phân phối
15


các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu
cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính.
Với đối tợng điều chỉnh và kiểm soát nh vậy, có thể nhận
thấy rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà
nớc là rất rộng rãi, nó bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong
suốt quá trình diễn ra các hoạt động phân phối các nguồn tài
chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ.
Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tợng quản lý và tác
động, đó là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá
trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhng giữa chúng vẫn

có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản lý và tác
động.
Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động
của các nguồn tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ
và sử dụng các nguồn lực tài chính; Kiểm tra tính cân đối,
tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính
hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều
chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều
chỉnh về mặt tổng lợng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân
đối về mặt tổng lợng cung cấp vốn và tổng lợng nhu cầu vốn;
điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong
phân bổ các nguồn tài chính nh: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ
với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa
trung ơng với địa phơng, giữa các ngành
Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính
đợc thực hiện thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó đợc tiến hành trong suốt quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khi
xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực hiện kế hoạch và cả
sau khi kế hoạch đợc thực hiện xong. Thông qua hoạt động của
con ngời việc kiểm tra - kiểm soát đợc thực hiện ở trạng thái
tĩnh, trong phạm vi nhất định và thờng mang tính chất độc
quyền. Còn điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài
chính có thể đợc thực hiện thông qua nhiều công cụ nh kế
hoạch, pháp luật, hành chính, các đòn bẩy kinh tế, trong đó
quan trọng và chủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính và tín
16


dụng. Điều chỉnh đợc thực hiện trong trạng thái động - trạng
thái biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quan
nhiều hơn.

Mặc dù có những nét khác nhau nh vậy, nhng giữa điều
chỉnh và kiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm
mục đích cuối cùng là thực hiện tốt các mục tiêu chiến lợc đã
đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân phát triển một
cách cân đối, ổn định và vững chắc. Mối quan hệ giữa
điều chỉnh và kiểm soát đợc thể hiện trên hai mặt: 1. Trên cơ
sở kết quả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp
lý trong quá trình phân bổ các nguồn tài chính mà tiến hành
những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo cho quá trình đó
đợc hợp lý, đúng đắn hơn. Nh vậy, kiểm tra là chỗ dựa và quỹ
đạo của điều chỉnh; 2. Ngợc lại, kiểm tra có thực hiện đợc hay
không và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào sự
hợp lý, đúng đắn của điều chỉnh. Bởi vì, các quan hệ tỷ lệ
trong phân bổ các nguồn lực tài chính do điều chỉnh tiến
hành chính là cơ sở để kiểm tra xem xét tính đúng đắn,
hợp lý của nó. Vì những quan hệ nội tại khăng khít đó, điều
chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chức
năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nớc.
Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà
nớc đợc thể hiện trên các khía cạnh:
Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc đợc đúng đắn, hợp lý, đạt
kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đã định. Việc
bảo đảm đó đợc thực hiện, trớc hết, nhờ tính tự động của
điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các
điều kiện thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau
nữa đợc thực hiện nhờ qua kiểm tra mà phát hiện ra những
bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại
quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định.
Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các

nguồn tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở
các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm bảo cho các hoạt động
17


thu, chi bằng tiền ở đó đợc thực hiện theo đúng các quy định
của chính sách, chế độ Nhà nớc.
Các chức năng của tài chính Nhà nớc là sự thể hiện bản
chất của tài chính Nhà nớc. Vận dụng các chức năng này vào
hoạt động thực tiễn, tài chính Nhà nớc sẽ phát huy những vai
trò to lớn của nó.
III. Hệ thống tài chính Nhà nớc
Chủ thể của các quan hệ tài chính Nhà nớc là các cấp
chính quyền Nhà nớc, các cơ quan quản lý Nhà nớc, các doanh
nghiệp Nhà nớc, gọi chung là Nhà nớc. Gắn với chủ thể là Nhà nớc, các quỹ tiền tệ thuộc tài chính nhà nớc có tính đặc thù là
việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lực
chính trị của Nhà nớc và việc thực hiện các chức năng của Nhà
nớc, còn các chức năng của Nhà nớc lại đợc thực hiện thông qua
các bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nớc theo một cơ cấu tổ
chức thích hợp với từng thời kỳ lịch sử của sự phát triển xã hội.
Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, tài chính nhà nớc
đợc xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ
những phân tích kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài
chính nhà nớc nh sau: Hệ thống Tài chính Nhà nớc là tổng thể
các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng
các quỹ tiền tệ của Nhà nớc và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà
nớc nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về
kinh tế - xã hội mà Nhà nớc đảm nhận.
Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức
khác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống

tài chính Nhà nớc.
1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài
chính Nhà nớc thành các bộ phận:
- Tài chính chung của Nhà nớc.
- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nớc.
- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc.
- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nớc.
1.1. Tài chính chung của Nhà nớc
18


Tài chính chung của Nhà nớc tồn tại và hoạt động gắn
liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà
nớc nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy Nhà nớc và thực
hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nớc. Theo tính chất
của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà nớc bao gồm các
bộ phận: Ngân sách Nhà nớc và các quỹ tài chính Nhà nớc ngoài
Ngân sách Nhà nớc
Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nớc là Nhà nớc
(Chính phủ TWvà chính quyền địa phơng các cấp) thông qua
các cơ quan chức năng của Nhà nớc (cơ quan tài chính, Kho bạc
nhà nớc...).
Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nớc ngoài
Ngân sách Nhà nớc là các cơ quan Nhà nớc đợc nhà nớc giao
nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ.
1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nớc
ở nớc ta, bộ máy Nhà nớc đợc tổ chức bao gồm 3 hệ thống:
Các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan t
pháp từ trung ơng đến địa phơng. Các cơ quan hành chính
thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên.

Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các
cơ quan t pháp cũng mang tính chất hành chính nh các cơ
quan hành chính, đồng thời chúng cũng có những đặc điểm
tơng đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêu
cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính,
3 loại cơ quan kể trên đợc xếp vào cùng một dạng là các cơ
quan hành chính.
Các cơ quan hành chính nhà nớc có nhiệm vụ cung cấp
các dịch vụ công cộng cho xã hội. Các cơ quan này đợc phép
thu một số khoản thu về phí và lệ phí nhng số thu đó là
không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ
quan hành chính hoạt động gần nh do Ngân sách Nhà nớc cấp
toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây đợc sử dụng để duy trì sự
tồn tại của bộ máy Nhà nớc và thực hiện các nghiệp vụ hành
chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc chức năng của cơ
quan.
19


Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành
chính Nhà nớc là các cơ quan hành chính Nhà nớc.
1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc
Các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc là các đơn vị thực hiện
cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm
duy trì sự hoạt động bình thờng của các ngành kinh tế quốc
dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lơi
nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này
chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội. Hoạt động
trong lĩnh vực kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành
nh: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi...

Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các
đơn vị sự nghiệp số thu thờng không lớn và không ổn định
hoặc không có thu. Do đó, thu nhập của các đơn vị này chủ
yếu do Ngân sách Nhà nớc cấp toàn bộ hoặc một phần. Cá
biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nớc có
thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng. * Với
các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm
phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nớc.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp
Nhà nớc là các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc.
1.4. Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nớc
DNN là tổ chức kinh tế do Nhà nớc sở hữu toàn bộ vốn
điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, đợc tổ chức dới
hình thức công ty nhà nớc, công ty cổ phần, công ty trách
nhiệm hữu hạn.*
Các doanh nghiệp Nhà nớc theo quan niệm sở hữu kể trên
có thể hoạt động trên hai lĩnh vực:
- Lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ phi tài
chính, thờng gọi là các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh.
- Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính nh các Ngân
hàng thơng mại, Công ty tài chính, Công ty Bảo hiểm thờng
*

Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài
chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu.
*
Luật của Quốc hội nớc CHXHCN ViệtNam số 14/2003/QH11 ngày 26/11/2003 về doanh
nghiệp nhà nớc, Điều 1.

20

gọi là các tổ chức tài chính trung gian hay doanh nghiệp tài
chính.
Các doanh nghiệp Nhà nớc kể trên là các doanh nghiệp
hoạt động kinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận. Do đó,
phơng thức quản lý các doanh nghiệp này cũng tơng tự nh phơng thức quản lý đối với mọi doanh nghiệp khác.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các DNNN là các DNNN
Trong 4 bộ phận cấu thành của Tài chính Nhà nớc kể trên,
3 bộ phận đầu là những bộ phận hợp thành Tài chính công, tài
chính DNNN đợc xếp vào tài chính t.
So với tài chính t, tài chính công có những đặc trng cơ
bản là:
Một là, Về hình thức sở hữu: Các nguồn tài chính, các
quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng mà
Nhà nớc là ngời đại diện, thờng gọi là sở hữu Nhà nớc.
Hai là, Về mục đích hoạt động: Các nguồn tài chính, các
quỹ tiền tệ trong tài chính công đợc sử dụng vì lợi ích chung
của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, không vì
mục tiêu lợi nhuận.
Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và
sử dụng quỹ tiền tệ trong tài chính công do các chủ thể công
quyết định. Các chủ thể công ở đây là Nhà nớc hoặc các cơ
quan, tổ chức của Nhà nớc đợc Nhà nớc giao nhiệm vụ thực
hiện các thu, chi bằng tiền trong khi tạo lập và sử dụng các quỹ
tiền tệ.
Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính
công chịu sự điều chỉnh bởi các luật công, dựa trên các quy
phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy. Khác với tài chính công,
các quan hệ tài chính t đợc điều chỉnh bằng các luật t, dựa

trên các quy phạm pháp luật hớng dẫn, thoả thuận. Các quan hệ
tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với
việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ
là các chủ thể công.

21


Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công
có thể nhận thấy: chính sách tài chính công là phơng thức mà
Nhà nớc sử dụng để tác động tới các hoạt động kinh tế xã hội ở
tầm vĩ mô, trong đó chính sách Ngân sách là bộ phận hạt
nhân giữ vai trò quyết định.
2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà
nớc thành các bộ phận
- Ngân sách Nhà nớc.
- Tín dụng Nhà nớc.
- Các quỹ tài chính Nhà nớc ngoài Ngân sách Nhà nớc.
2.1. Ngân sách Nhà nớc
Ngân sách Nhà nớc là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai
trò chủ đạo trong tài chính Nhà nớc. Thu của Ngân sách Nhà
nớc đợc lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó
thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cỡng chế là chủ
yếu. Chi tiêu của Ngân sách Nhà nớc nhằm duy trì sự tồn tại
hoạt động của bộ máy nhà nớc và phục vụ thực hiện các chức
năng của Nhà nớc. Ngân sách Nhà nớc là một hệ thống bao gồm
các cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nớc
các cấp.* Tơng ứng với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN,
quỹ NSNN đợc chia thành: quỹ Ngân sách của Chính phủ Trung
ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tơng đơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và tơng đơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và tơng đơng.

Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền
Nhà nớc các cấp, quỹ Ngân sách lại đợc chia thành nhiều phần
nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, nh: phần dùng cho
phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y
tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng...
Đặc trng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng
Ngân sách Nhà nớc là mang tính pháp lý cao gắn liền với
quyền lực chính trị của Nhà nớc và không mang tính hoàn trả
trực tiếp là chủ yếu.
2.2. Tín dụng Nhà nớc
*

Xem Luật Ngân sách Nhà nớc 2002.

22


Tín dụng nhà nớc bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt
động cho vay của Nhà nớc.
Tín dụng Nhà nớc thờng đợc sử dụng để hỗ trợ Ngân sách
Nhà nớc trong các trờng hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín
dụng Nhà nớc, nhà nớc động viên các nguồn tài chính tạm thời
nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm
đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nớc
trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội,
chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chơng trình
cho vay dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn
rỗi qua con đờng tín dụng Nhà nớc đợc thực hiện bằng cách
phát hành trái phiếu Chính phủ nh: Tín phiếu Kho bạc Nhà nớc,
trái phiếu Kho bạc Nhà nớc, trái phiếu công trình (ở Việt Nam

hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở Việt
Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trờng tài chính.
Đặc trng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng
quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nớc là mang tính tự
nguyện và có hoàn trả.
2.3. Các quỹ tài chính nhà nớc ngoài Ngân sách Nhà nớc
(gọi tắt là các quỹ ngoài Ngân sách)
Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do
Nhà nớc thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn
lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thờng trong
quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho
NSNN trong trờng hợp khó khăn về nguồn lực tài chính.
Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN là
một sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu
nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là:
Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ
NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù
NSNN là một quỹ TCNN lớn nhất, có phạm vi ảnh hởng lớn nhất
đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội, song do quy mô thu, chi
NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu của nền kinh tế - xã hội
lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, để
thực hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện
23


các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nớc
cần phải huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội.
Điều đó đợc thực hiện bằng cách thành lập các quỹ TCNN ngoài
NSNN thích ứng.
Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm

quốc dân (TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong
phát triển. Mặc dù NSNN là công cụ quan trọng nhất trong
phân phối lại TSPQD, nhng trong những thời kỳ lịch sử nhất
định, trong những hoàn cảnh cụ thể nhất định, chỉ bản
thân công cụ NSNN không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu
quả cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển.
Trong những trờng hợp đó, sự ra đời của các quỹ TCNN ngoài
NSNN sẽ cùng với NSNN tạo thành một bộ công cụ thực hiện có
hiệu quả hơn chức năng phân phối lại TSPQD, thực hiện tốt
hơn yêu cầu công bằng trong phát triển.
Thứ ba, Trợ giúp Nhà nớc trong việc khắc phục những khiếm
khuyết của kinh tế thị trờng và chuyển dần nền kinh tế - xã hội
sang hoạt động theo cơ chế thị trờng. Các quỹ TCNN ngoài
NSNN, một mặt, giúp xử lý các tình huống bất thờng nảy sinh do
biến động của nền kinh tế, trong đó có những biến động do
nguyên nhân của cơ chế thị trờng, mặt khác cơ chế hoạt động
của các quỹ này lại có tính đan xen giữa cơ chế quản lý Nhà nớc
thuần tuý và cơ chế quản lý thị trờng do đó là sự bổ sung quan
trọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quá trình chuyển
đổi kinh tế.
So với quỹ NSNN và các quỹ tiền tệ khác, các quỹ TCNN
ngoài NSNN có các đặc trng cơ bản sau đây:
Một là, Về chủ thể: Chủ thể của các quỹ TCNN ngoài NSNN
là Nhà nớc. Nhà nớc là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ,
huy động nguồn tài chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản
lý quỹ. Nhà nớc ở đây đợc hiểu là các cơ quan công quyền
thuộc khu vực hành pháp đợc Nhà nớc giao nhiệm vụ tổ chức và
quản lý quỹ.
Hai là, Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính hình thành các
quỹ TCNN ngoài NSNN bao gồm:

24


- Một phần trích từ NSNN theo quy định của Luật NSNN.
Nguồn tài chính này đóng vai trò nh vốn mồi cho quỹ hoạt
động. Tỷ trọng của nguồn tài chính này lớn hay nhỏ tuỳ thuộc
vào chức năng hoạt động của từng loại quỹ.
- Một phần huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có
nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế - xã hội
và các tầng lớp dân c.
Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ,
dự phòng cho những rủi ro bất thờng ảnh hởng đến toàn cục
thì nguồn tài chính trích từ NSNN thờng có tỷ trọng lớn, nh: Quỹ
dự trự quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ ngoại hối Với
loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá
trình tăng trởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn thì tỷ trọng
nguồn tài chính từ NSNN nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ các
nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi
của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân c, nh: Quỹ hỗ trợ phát
triển, Quỹ đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành
phố trực thuộc TW, quỹ BHXH
Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN đợc
sử dụng nhằm giải quyết những biến động bất thờng không dự
báo trớc trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong
dự toán NSNN nhng Nhà nớc phải có trách nhiệm xử lý.
Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy
động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tơng đối
linh hoạt hơn. Phần lớn việc huy động và sử dụng vốn của các
quỹ TCNN ngoài NSNN đợc điều chỉnh bởi các văn bản dới luật
do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có sự

tham gia của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh hoạt đó bắt
nguồn từ mục tiêu sử dụng của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Đặc trng này tạo ra hành lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực tài
chính để xử lý tình huống. Việc sử dụng các quỹ TCNN ngoài
NSNN thờng có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển
của Nhà nớc đối với từng loại quỹ, đồng thời đợc thực hiện theo
cơ chế tín dụng nhng với lãi suất u đãi.
25